Rio Construction, Corp. v. Municipio De Caguas
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Opinion
EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
Río Construction, Corp. Peticionario Certiorari v. 2001 TSPR 143 Municipio de Caguas Recurrido 155 DPR ____
Número del Caso: CC-1996-373
Fecha: 25/octubre/2001
Tribunal de Circuito de Apelaciones: Circuito Regional VI
Juez Ponente: Hon. Carmen Ana Pesante Martínez
Abogado de la Parte Peticionaria: Lcdo. Fernando Barnés Rosich
Abogado de la Parte Recurrida: Lcdo. Ovidio Zayas Rivera
Materia: Cobro de Dinero
Este documento constituye un documento oficial del Tribunal Supremo que está sujeto a los cambios y correcciones del proceso de compilación y publicación oficial de las decisiones del Tribunal. Su distribución electrónica se hace como un servicio público a la comunidad. EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
Río Construction, Corp.
Peticionario
v. CC-1996-373
Municipio de Caguas
Recurrido
Opinión del Tribunal emitida por la Juez Asociada señora NAVEIRA DE RODON.
San Juan, Puerto Rico a 25 de octubre de 2001
Hoy nos toca interpretar nuevamente el alcance y la
aplicación de los incisos (a) y (b) del Art. 15.002 de la
Ley de Municipios Autónomos, Ley Núm. 81 de 30 de agosto
de 1991, según enmendada, 21 L.P.R.A. sec. 4702. Nos
corresponde determinar si la decisión final que emite un
funcionario municipal en un caso particular, en el que se
aplican a una persona o una corporación las disposiciones
de una ordenanza “de una forma determinada”, que activa
el término de
caducidad establecido en el Art. 15.002, supra, y le
otorga a la parte afectada el derecho a revisar su CC-1996-373 3
dictamen ante el Tribunal de Primera Instancia, requiere ser notificada por
escrito.
También tenemos la oportunidad de aclarar en este caso en particular y
en virtud de la ley entonces vigente, por qué el momento preciso para la
aplicación de una ordenanza municipal que autoriza a un municipio a imponer
arbitrios en los casos de obras de construcción es el vigente a la fecha de
la celebración de la subasta y no a la fecha de la firma del contrato.
I
Después de celebrar la correspondiente subasta pública el 28 de octubre
de 1992, la Autoridad de Carreteras y Transportación de Puerto Rico (en
adelante la Autoridad), le adjudicó a Río Construction, Corporation (en
adelante Río Construction) la obra de construcción denominada "Ensanche de
la Carretera PR-189 Municipio de Caguas, Puerto Rico AC-018917". Ésta
ofreció construir el proyecto por el precio cierto de dos millones novecientos
diecinueve mil ochocientos veintiocho dólares con setenta centavos ($2,919,828.70). El contrato fue otorgado el l8 de diciembre de 1992.
Durante la realización del proyecto, Río Construction le pagó al Municipio de Caguas (en adelante Municipio) las patentes municipales, para
cuyo cómputo se consideró el total del valor licitado del proyecto, es decir los dos millones novecientos diecinueve mil ochocientos veintiocho dólares
con setenta centavos ($2,919,828.70). Al momento de la subasta estaba en vigor la Ordenanza Núm. 37, Serie:
1989-90, aprobada en marzo de 1990, la cual imponía al contratista el deber de pagar el uno por ciento (1%) de interés del valor licitado de la obra por
concepto de arbitrios de construcción. Conforme a lo dispuesto por dicha ordenanza y mediante carta de 7 de octubre de 1993, suscrita y firmada por
la Directora de Finanzas, Alma R. Umpierre, el Municipio le informó a Río
Construction que adeudaba la suma de veintinueve mil ciento noventa y ocho
dólares con veintinueve centavos ($29,198.29) por concepto de arbitrios
relacionados con la obra de construcción antes mencionada. Se le indicó
además, que tenía diez (10) días laborables desde el depósito de la carta en
el correo, para proceder al pago de la deuda y presentar argumentos en contra
de la misma. El 20 de octubre de 1993 el representante legal de Río
Construction se dirigió mediante comunicación escrita a la Directora de CC-1996-373 4
Finanzas del Municipio. En la misma expuso una serie de razones por las cuales
entendía que no procedía el cobro de los arbitrios de construcción exigidos
por ésta. Así las cosas, el 21 de diciembre de 1993, catorce (14) meses después
de la subasta, el Municipio aprobó una nueva ordenanza que denominó también
la Ordenanza Núm. 37, aunque en este caso correspondía a la Serie: 1993-94.1
En dicha ordenanza se aumentó el tipo contributivo de un por ciento (1%) al
de dos y medio por ciento (2.5%) y se dispuso que la misma fuese retroactiva
al 5 de octubre de l977. En conformidad con esta nueva ordenanza y mediante
carta de 1ro de mayo de 1994, la Directora de Finanzas del Municipio le notificó
a Río Construction que su nueva deuda por concepto de arbitrios sobre el
proyecto era la suma de cincuenta y cinco mil cuatrocientos noventa y cinco
dólares con setenta y un centavos ($55,495.71). También le informó que tenía
"treinta (30) días calendarios a partir del depósito de esta carta en el correo
para solicitar vista administrativa para la presentación de argumentos en
contra de esta imposición, según lo establece la ordenanza vigente." El 21
de mayo de 1994 la representación legal de Río Construction contestó la misiva
y solicitó la celebración de una vista administrativa con el propósito de
presentar argumentos en contra de la imposición de los arbitrios. La vista administrativa fue pautada para el 26 de mayo de 1994. Ese día el Lcdo. Mario Edmundo Vélez, uno de los abogados de Río Construction, y el
Lcdo. Ovidio Zayas Rivera, asesor jurídico de la Directora de Finanzas del
Municipio, acordaron, frente a la Directora y con la aprobación de ésta, que
la vista no se celebraría y que Río Construction habría de solicitar una
sentencia declaratoria al entonces Tribunal Superior, ya que no había un
procedimiento administrativo para lo que se pretendía dilucidar. De esta
forma se resolverían las controversias jurídicas que se hubieran podido
adjudicar a nivel administrativo.2
Río Construction no pagó los arbitrios de construcción que le reclamó
el Municipio, ni bajo la nueva Ordenanza Núm. 37, Serie: 1993-94, ni bajo la
Ordenanza Núm. 37, Serie: 1989-90. El 29 de septiembre de 1994 presentó una
1 Esta ordenanza derogó lo siguiente: Ordenanza Núm. 33, Serie: 1977-78; Ordenanza Núm. 46, Serie: 1977-78 y la Ordenanza Núm. 37, Serie: 1989-90. 2 Esta información surge de una declaración jurada suscrita el 18 de julio de 1995 por el Sr. Francisco José Arias Rodríguez, contralor de Río Construction. CC-1996-373 5
acción sobre solicitud de sentencia declaratoria en el entonces Tribunal
Superior de Caguas. En síntesis, alegó, que en virtud de lo resuelto en Las
Piedras Const. Corp. v. Mun. de Dorado, 134 D.P.R. 1018 (1994), los municipios
no estaban autorizados a imponer la doble tributación que representa cobrar
patentes y arbitrios a un contratista, ambos sobre el mismo valor de una obra
pública, hasta que se aprobó la Ley Núm. 93 de 17 de noviembre de 1992 la cual
enmendó, con carácter prospectivo, la Sec. 3 de la Ley de Patentes Municipales,
Ley Núm. 113 de 10 de julio de 1974; 21 L.P.R.A. sec. 651b. Conforme a ello
adujo, que debido a que en su caso la subasta fue celebrada y adjudicada con
anterioridad al 17 de noviembre de 1992 (fecha en la que entró en vigor la
Ley Núm. 93, supra), y que la construcción de la obra fue objeto de tributación
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EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
Río Construction, Corp. Peticionario Certiorari v. 2001 TSPR 143 Municipio de Caguas Recurrido 155 DPR ____
Número del Caso: CC-1996-373
Fecha: 25/octubre/2001
Tribunal de Circuito de Apelaciones: Circuito Regional VI
Juez Ponente: Hon. Carmen Ana Pesante Martínez
Abogado de la Parte Peticionaria: Lcdo. Fernando Barnés Rosich
Abogado de la Parte Recurrida: Lcdo. Ovidio Zayas Rivera
Materia: Cobro de Dinero
Este documento constituye un documento oficial del Tribunal Supremo que está sujeto a los cambios y correcciones del proceso de compilación y publicación oficial de las decisiones del Tribunal. Su distribución electrónica se hace como un servicio público a la comunidad. EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
Río Construction, Corp.
Peticionario
v. CC-1996-373
Municipio de Caguas
Recurrido
Opinión del Tribunal emitida por la Juez Asociada señora NAVEIRA DE RODON.
San Juan, Puerto Rico a 25 de octubre de 2001
Hoy nos toca interpretar nuevamente el alcance y la
aplicación de los incisos (a) y (b) del Art. 15.002 de la
Ley de Municipios Autónomos, Ley Núm. 81 de 30 de agosto
de 1991, según enmendada, 21 L.P.R.A. sec. 4702. Nos
corresponde determinar si la decisión final que emite un
funcionario municipal en un caso particular, en el que se
aplican a una persona o una corporación las disposiciones
de una ordenanza “de una forma determinada”, que activa
el término de
caducidad establecido en el Art. 15.002, supra, y le
otorga a la parte afectada el derecho a revisar su CC-1996-373 3
dictamen ante el Tribunal de Primera Instancia, requiere ser notificada por
escrito.
También tenemos la oportunidad de aclarar en este caso en particular y
en virtud de la ley entonces vigente, por qué el momento preciso para la
aplicación de una ordenanza municipal que autoriza a un municipio a imponer
arbitrios en los casos de obras de construcción es el vigente a la fecha de
la celebración de la subasta y no a la fecha de la firma del contrato.
I
Después de celebrar la correspondiente subasta pública el 28 de octubre
de 1992, la Autoridad de Carreteras y Transportación de Puerto Rico (en
adelante la Autoridad), le adjudicó a Río Construction, Corporation (en
adelante Río Construction) la obra de construcción denominada "Ensanche de
la Carretera PR-189 Municipio de Caguas, Puerto Rico AC-018917". Ésta
ofreció construir el proyecto por el precio cierto de dos millones novecientos
diecinueve mil ochocientos veintiocho dólares con setenta centavos ($2,919,828.70). El contrato fue otorgado el l8 de diciembre de 1992.
Durante la realización del proyecto, Río Construction le pagó al Municipio de Caguas (en adelante Municipio) las patentes municipales, para
cuyo cómputo se consideró el total del valor licitado del proyecto, es decir los dos millones novecientos diecinueve mil ochocientos veintiocho dólares
con setenta centavos ($2,919,828.70). Al momento de la subasta estaba en vigor la Ordenanza Núm. 37, Serie:
1989-90, aprobada en marzo de 1990, la cual imponía al contratista el deber de pagar el uno por ciento (1%) de interés del valor licitado de la obra por
concepto de arbitrios de construcción. Conforme a lo dispuesto por dicha ordenanza y mediante carta de 7 de octubre de 1993, suscrita y firmada por
la Directora de Finanzas, Alma R. Umpierre, el Municipio le informó a Río
Construction que adeudaba la suma de veintinueve mil ciento noventa y ocho
dólares con veintinueve centavos ($29,198.29) por concepto de arbitrios
relacionados con la obra de construcción antes mencionada. Se le indicó
además, que tenía diez (10) días laborables desde el depósito de la carta en
el correo, para proceder al pago de la deuda y presentar argumentos en contra
de la misma. El 20 de octubre de 1993 el representante legal de Río
Construction se dirigió mediante comunicación escrita a la Directora de CC-1996-373 4
Finanzas del Municipio. En la misma expuso una serie de razones por las cuales
entendía que no procedía el cobro de los arbitrios de construcción exigidos
por ésta. Así las cosas, el 21 de diciembre de 1993, catorce (14) meses después
de la subasta, el Municipio aprobó una nueva ordenanza que denominó también
la Ordenanza Núm. 37, aunque en este caso correspondía a la Serie: 1993-94.1
En dicha ordenanza se aumentó el tipo contributivo de un por ciento (1%) al
de dos y medio por ciento (2.5%) y se dispuso que la misma fuese retroactiva
al 5 de octubre de l977. En conformidad con esta nueva ordenanza y mediante
carta de 1ro de mayo de 1994, la Directora de Finanzas del Municipio le notificó
a Río Construction que su nueva deuda por concepto de arbitrios sobre el
proyecto era la suma de cincuenta y cinco mil cuatrocientos noventa y cinco
dólares con setenta y un centavos ($55,495.71). También le informó que tenía
"treinta (30) días calendarios a partir del depósito de esta carta en el correo
para solicitar vista administrativa para la presentación de argumentos en
contra de esta imposición, según lo establece la ordenanza vigente." El 21
de mayo de 1994 la representación legal de Río Construction contestó la misiva
y solicitó la celebración de una vista administrativa con el propósito de
presentar argumentos en contra de la imposición de los arbitrios. La vista administrativa fue pautada para el 26 de mayo de 1994. Ese día el Lcdo. Mario Edmundo Vélez, uno de los abogados de Río Construction, y el
Lcdo. Ovidio Zayas Rivera, asesor jurídico de la Directora de Finanzas del
Municipio, acordaron, frente a la Directora y con la aprobación de ésta, que
la vista no se celebraría y que Río Construction habría de solicitar una
sentencia declaratoria al entonces Tribunal Superior, ya que no había un
procedimiento administrativo para lo que se pretendía dilucidar. De esta
forma se resolverían las controversias jurídicas que se hubieran podido
adjudicar a nivel administrativo.2
Río Construction no pagó los arbitrios de construcción que le reclamó
el Municipio, ni bajo la nueva Ordenanza Núm. 37, Serie: 1993-94, ni bajo la
Ordenanza Núm. 37, Serie: 1989-90. El 29 de septiembre de 1994 presentó una
1 Esta ordenanza derogó lo siguiente: Ordenanza Núm. 33, Serie: 1977-78; Ordenanza Núm. 46, Serie: 1977-78 y la Ordenanza Núm. 37, Serie: 1989-90. 2 Esta información surge de una declaración jurada suscrita el 18 de julio de 1995 por el Sr. Francisco José Arias Rodríguez, contralor de Río Construction. CC-1996-373 5
acción sobre solicitud de sentencia declaratoria en el entonces Tribunal
Superior de Caguas. En síntesis, alegó, que en virtud de lo resuelto en Las
Piedras Const. Corp. v. Mun. de Dorado, 134 D.P.R. 1018 (1994), los municipios
no estaban autorizados a imponer la doble tributación que representa cobrar
patentes y arbitrios a un contratista, ambos sobre el mismo valor de una obra
pública, hasta que se aprobó la Ley Núm. 93 de 17 de noviembre de 1992 la cual
enmendó, con carácter prospectivo, la Sec. 3 de la Ley de Patentes Municipales,
Ley Núm. 113 de 10 de julio de 1974; 21 L.P.R.A. sec. 651b. Conforme a ello
adujo, que debido a que en su caso la subasta fue celebrada y adjudicada con
anterioridad al 17 de noviembre de 1992 (fecha en la que entró en vigor la
Ley Núm. 93, supra), y que la construcción de la obra fue objeto de tributación
por el Estado a tenor con la Ley de Patentes Municipales, supra, la imposición
del arbitrio de construcción bajo la Ordenanza Núm. 37, Serie: 1989-90
constituyó una doble tributación no autorizada. Con respecto a la Ordenanza
Municipal aprobada el 21 de diciembre de 1993 (Ordenanza Núm. 37, Serie:
1993-94), sostuvo que los municipios no podían imponer contribuciones de
manera retroactiva. Finalmente alegó que la imposición de los arbitrios
carecía de validez ya que no existía un procedimiento administrativo que
prescribiera la manera de dilucidar controversias surgidas como resultado de
la imposición de tales arbitrios.
El 19 de mayo de 1995 el Municipio presentó una solicitud de
desestimación. Alegó, entre otras cosas, que la acción de Río Construction
fue interpuesta fuera del término de caducidad de veinte (20) días dispuesto
por el Art. 15.002 de la Ley de Municipios Autónomos, supra. Por
consiguiente, señaló que el tribunal de instancia carecía de jurisdicción para
entender en la misma. Adujo, además, que al momento de celebrarse el
contrato, el día 18 de diciembre de 1992, ya estaba vigente la Ley Núm. 93
de 17 de noviembre de 1992, supra, la cual autorizaba a los municipios a
establecer y cobrar arbitrios sobre la construcción de obras y cobrar patentes
municipales. Añadió que la Ordenanza Municipal que disponía y autorizaba el
pago impugnado había sido aprobada con carácter retroactivo al año 1977 por
lo que procedía el referido pago.
Luego de varios trámites procesales y la presentación de sendas
solicitudes de sentencia sumaria, el tribunal de instancia dictó sentencia
el 8 de febrero de 1996. En ésta concluyó que, a los fines de determinar si
la imposición municipal de una ordenanza para el cobro de arbitrios de CC-1996-373 6
construcción es aplicable o no, la fecha a considerarse era la del contrato
y no la de la subasta. En virtud de ello, declaró válida la facultad de la
Asamblea Municipal de Caguas y del Municipio para cobrar con los intereses
correspondientes, las imposiciones contributivas impugnadas por Río
Construction, de conformidad con la Ordenanza Municipal Núm. 37 de 21 de
diciembre de 1993, con carácter retroactivo al 17 de noviembre de 1992. Nada
dispuso expresamente sobre la solicitud de desestimación mediante la cual el
Municipio alegó que la acción de Río Construction había sido presentada fuera
del término de caducidad de veinte (20) días dispuesto por el Art. 15.002 de
la Ley de Municipios Autónomos, supra.3
Río Construction apeló oportunamente al Tribunal de Circuito de
Apelaciones, (en adelante Tribunal de Circuito). Señaló la comisión de los
errores siguientes:
Primer error: Incidió el tribunal de instancia al entender que, a los fines de aplicar una ordenanza de arbitrios municipales, en el caso de una obra pública, la fecha determinante es la del contrato y no la de la subasta.
Segundo Error: Habiéndose celebrado la subasta de la obra pública objeto de este pleito el 28 de octubre de 1992, dicha obra está exenta del pago de arbitrios, a tenor con la doctrina de [Las Piedras Construction Corp. v. Municipio de Dorado, supra,] por lo que el tribunal de instancia incidió al determinar lo contrario.
Tercer error: Incidió el tribunal de instancia al aplicar retroactivamente la segunda ordenanza Núm. 37 (Serie 1993-94)[aprobada el 21 de diciembre de 1993].
El 17 de septiembre de 1996, el Tribunal de Circuito dictó una sentencia
mediante la cual modificó el dictamen del foro de instancia. Sostuvo que la
fecha determinante para la imposición de arbitrios es la fecha en que se otorga
el contrato. Concluyó, sin embargo, que erró el tribunal de instancia al
conferirle efecto retroactivo a la nueva Ordenanza Núm. 37, Serie: 1993-94,
debido a que la misma menoscaba las obligaciones contractuales contraídas
entre Río Construction y la Autoridad, y violaba lo dispuesto en el Art. 11,
3 En la vista celebrada por el tribunal de instancia sobre el estado de los procedimientos, se estableció para récord en la Minuta de 12 de septiembre de 1995, que el Municipio no se expresaría en torno al aspecto de caducidad, ni cuestionaría si el mecanismo de sentencia declaratoria era el remedio adecuado para dilucidar el pleito.
Por otra parte y con relación a dicha sentencia, Río Construction interpuso una moción de reconsideración. La reconsideración, aparentemente, nunca fue atendida por el foro de instancia. CC-1996-373 7
Sec. 7 de nuestra Constitución y su equivalente en la Constitución Federal.
No dispuso cosa alguna sobre el aspecto jurisdiccional.4
Inconforme con este dictamen, Río Construction presentó ante nos un
recurso de certiorari alegando la comisión de los errores siguientes:
A. Incidió el Honorable Tribunal de Circuito de Apelaciones al entender que, a los fines de aplicar una ordenanza de arbitrios municipales, en el caso de una obra pública, la fecha determinante es la del contrato y no la de la subasta.
B. Habiéndose celebrado la subasta de la obra pública objeto de este pleito el 28 de octubre de 1992, dicha obra está exenta del pago de arbitrios, a tenor con la doctrina de [Las Piedras Construction Corp. v. Municipio de Dorado, supra,] por lo que el tribunal de instancia incidió al determinar lo contrario.
Examinado el recurso presentado, concedimos tanto al Municipio como a
Río Construction, un término para que se expresaran sobre la alegada nulidad
de las actuaciones del tribunal de instancia. En particular, si dicho
tribunal tenía jurisdicción para atender la solicitud de sentencia
declaratoria de Río Construction. También ordenamos que se expresaran sobre
el primer error presentado por Río Construction en su petición. Ambas partes
comparecieron y estamos en posición de resolver sin ulteriores
procedimientos.
II
En sus respectivos escritos ambas partes estuvieron de acuerdo en que,
en Nogama Const. Corp. v. Mun. de Aibonito, 136 D.P.R. 146 (1994), este Tribunal resolvió que sólo la notificación formal final de una determinación
administrativa de un funcionario municipal tiene el efecto de activar el
término de caducidad de veinte (20) días dispuesto por el Art. 15.002 de la
Ley de Municipios Autónomos, supra, para solicitar revisión judicial. No
obstante, el Municipio señaló que, aun cuando en dicho caso se habla de
"notificación formal" no se define cómo ha de efectuarse tal notificación;
no se dispone si la notificación tiene que ser por escrito o si puede ser verbal
también.
4 El Juez Hon. Efraín Rivera Pérez concurrió con el resultado sin opinión escrita. CC-1996-373 8
III
En Nogama Const. Corp. v. Mun. de Aibonito, supra, nos enfrentamos a una
situación similar a la que hoy está ante nuestra consideración. Allí tuvimos
la oportunidad de interpretar el alcance y aplicación de los incisos (a) y
(b) del Art. 11.02 de la Ley Orgánica de los Municipios, Ley Núm. 146 de 18
de junio de 1981, 21 L.P.R.A. sec. 3402 (a) y (b), predecesor del Art. 15.002
de la Ley de Municipios Autónomos, supra.5 Resolvimos, que cuando se trata
de una acción judicial dirigida a impugnar la decisión adjudicativa que ha
tomado un funcionario municipal autorizado luego de aplicar las disposiciones
de una ordenanza, el término de caducidad6 de veinte (20) días se contaría
a partir de la notificación final de dicha decisión, y no desde el momento
en que la ordenanza fue meramente notificada a la parte que la impugna.
Expresamos, además, que un funcionario municipal autorizado es aquél "cuyo
nombramiento tiene que ser confirmado por la Asamblea Municipal. Por lo
tanto, en dicha división solamente su decisión es la que tiene la finalidad
requerida por la ley para activar los términos para solicitar la revisión
judicial." Nogama, supra, pág. 154. Finalmente, aun cuando en Nogama,
supra, dijimos que la notificación final de un funcionario municipal autorizado, debe ser de modo tal que el ciudadano afectado pueda enterarse
de la decisión final que se ha tomado en su contra, no especificamos la forma y manera en que dicha notificación debía ser realizada para activar el término
de caducidad dispuesto en dicho artículo.
IV
5 La Ley Orgánica de los Municipios, Ley Núm. 146 de 18 de junio de 1980, 21 L.P.R.A. sec. 2001 et seq. fue derogada por la Ley de Municipios Autónomos, Ley Núm. 81 de 30 de agosto de 1991, 21 L.P.R.A. sec. 4001 et seq. Sin embargo, los artículos pertinentes al caso de autos permanecieron prácticamente inalterados por la nueva ley. 6 En Acevedo v. Asamblea Mun. San Juan, 125 D.P.R. 182, 187 (1990), al interpretar el Art. 11.02 de la Ley Orgánica de Municipios, supra, 21 L.P.R.A. sec. 3402, que como ya expresáramos fue el predecesor del Art. 15.002, reiteramos que el término de veinte (20) días dispuesto en dicho artículo era uno de caducidad y no admite interrupción, que podía ser levantado como defensa por la parte interesada e inclusive debía invocarlo el tribunal "sua sponte". Este término tiene el propósito de impartirle certeza y finalidad a las actuaciones del gobierno municipal. Véase, además, Harland Co. v. Mun. de San Juan, 139 D.P.R. 185, 189-190 (1995). CC-1996-373 9
Sabido es que la notificación de una decisión final "es un requisito del
debido proceso de ley con el que se debe cumplir de modo tal que el ciudadano
afectado pueda enterarse de la decisión final que se ha tomado en su contra."
Nogama Const. Corp. v. Mun. de Aibonito, supra, pág. 152. (Enfasis suplido.)
El deber de notificar a las partes no constituye un mero requisito. Su
importancia radica en el efecto que tiene dicha notificación sobre los
procedimientos posteriores al dictamen final emitido en un proceso
adjudicativo. La falta de una debida notificación podría afectar el derecho
de una parte a cuestionar el dictamen emitido y debilita las garantías del
debido proceso de ley. Falcón Padilla v. Maldonado Quirós, 138 D.P.R. 983,
989 (1995). Véanse, además: Arroyo Moret v. F.S.E., 113 D.P.R. 379, 381
(1982); Berríos v. Comisión de Minería, 102 D.P.R. 228, 230 (1974). Así pues,
"[l]a correcta y oportuna notificación de las órdenes y sentencias es
requisito sine qua non de un ordenado sistema judicial. Su omisión puede
conllevar graves consecuencias, además de crear demoras e impedimentos en el
proceso judicial." J.A. Cuevas Segarra, Práctica Procesal Puertorriqueña:
Procedimiento Civil, San Juan, Pubs. J.T.S., 1979, Vol. II, Cap. X, pág. 436.
A tenor con los principios antes expuestos, procede que evaluemos los
estatutos orgánicos aplicables a los Municipios Autónomos, en particular, la
disposición pertinente a la revisión judicial de los decisiones emitidas por
los municipios o un funcionario autorizado en torno a la aplicación de una
ordenanza municipal. Veamos.
V
El Art. 15.002 de la Ley de Municipios Autónomos, supra, aplicable al
caso que nos ocupa, dispone, en lo aquí pertinente, lo siguiente:
El Tribunal Superior de Puerto Rico entenderá y resolverá, con exclusividad, a instancias de la parte perjudicada, sobre los siguientes asuntos:
(a) Revisar cualquier acto legislativo o administrativo de cualquier funcionario u organismo municipal que lesione derechos constitucionales de los querellantes o que sea contrario a las leyes de Puerto Rico.
(b) Suspender la ejecución de cualquier ordenanza, resolución, acuerdo u orden de la Asamblea, del Alcalde, de la Junta de Subasta o de cualquier funcionario del municipio que lesione derechos garantizados por la Constitución del Estado Libre Asociado de Puerto Rico o por las leyes estatales. CC-1996-373 10
(c) ...
(d) ...
En los casos contemplados bajo los incisos (a) y (b) de esta sección, la acción judicial sólo podrá instarse dentro de los veinte (20) días siguientes a la fecha en que el acto legislativo o administrativo se haya realizado o que la ordenanza, resolución, acuerdo u orden se haya promulgado o comunicado a la parte querellante, a menos que se disponga otra cosa por ley. (Énfasis suplido.)7
De la disposición legal antes citada se puede colegir que el Tribunal
Superior [Sala Superior del Tribunal de Primera Instancia], 8 tendrá
competencia exclusiva para entender en cualquier acción judicial instada para
"[r]evisar cualquier acto legislativo o administrativo que... sea contrario
a las leyes de Puerto Rico" y "[s]uspender la ejecución de cualquier
ordenanza... de la Asamblea... que lesione derechos garantizados por... las
leyes estatales."
Dicho artículo señala además, que en los casos contemplados bajo los
incisos (a) y (b) antes citados, la acción judicial deberá interponerse dentro
de los veinte (20) días siguientes a la fecha en que el acto legislativo o
administrativo se haya realizado o que la ordenanza, resolución, acuerdo u
orden se haya promulgado o comunicado a la parte afectada.
Es de notar que el Art. 15.002, supra, a pesar de otorgar el derecho a
la revisión judicial de los dictámenes emitidos por el Municipio o cualquier
funcionario autorizado, no dispone el procedimiento aplicable para el
ejercicio de tal derecho. En particular, no dispone la manera en la que debe
efectuarse la notificación final que activa el término de caducidad de veinte
(20) días para acudir al Tribunal Superior.9 Tampoco el Municipio tiene o tenía un procedimiento administrativo para dilucidar controversias como las
suscitadas en este caso. 10 Ello nos obliga a explorar judicialmente las posibles fuentes para atender esta laguna legislativa.11 7 Hoy día y en lo aquí pertinente, el primer párrafo se catalogó como inciso (1) y se sustituyó el término “Tribunal Superior” por “Tribunal de Primera Instancia”. En el inciso (1)(b) se suprimió la frase “de la Junta de Subasta” el resto de las disposiciones aquí citadas han permanecido inalteradas. 8 Respecto al término “Tribunal de Primera Instancia” véase, además, Plan de Reorganización Núm. 1 de la Rama Judicial de 28 de julio de 1994, mejor conocido como la Ley de la Judicatura de Puerto Rico de 1994. 9 Véase, escolio 6. 10 Al respecto, véase el último párrafo de la pág. 4 de la ponencia. CC-1996-373 11
Para superar esta laguna legislativa debemos acudir entonces a la técnica
de la analogía. Vélez Rodríguez v. Pueblo Int'l, Inc., 135 D.P.R. 500 (1994);
E.L.A. v. Soto Santiago, 131 D.P.R. 304, 317 (1992) esc. 6. Así pues, es
necesario recurrir al Art. 6.06 de la Ley de Municipios Autónomos, supra, 21
L.P.R.A. sec. 5206, sobre notificación de deficiencias de contribuciones
sobre la propiedad mueble. Dicho Artículo dispone, en lo pertinente, lo
siguiente:
(a) En cualquier momento, después de rendida la planilla de contribución sobre la propiedad mueble, pagada o no la contribución computada, el Centro de Recaudación podrá examinar y determinar el importe correcto de la contribución.
(b) Si en el caso de cualquier contribuyente el Centro de Recaudación determinare que hay una deficiencia con respecto a la contribución impuesta por esta parte, ya fuere por razón de haberse determinado el valor tributable de la propiedad incorrectamente, por haberse omitido propiedad o cualquier otro motivo, el Centro de Recaudación notificará al contribuyente dicha deficiencia por correo certificado. El contribuyente podrá, dentro de los treinta (30) días siguientes a la fecha de depósito de la notificación, solicitar del Centro de Recaudación, por escrito, reconsideración de dicha deficiencia y vista administrativa sobre la misma. Si el contribuyente no solicitare reconsideración en la forma y dentro del término aquí dispuesto, o si habiéndola solicitado se confirmare en todo o en parte la deficiencia notificada, el Centro de Recaudación notificará, cualquiera que sea el caso, su determinación final al contribuyente por correo certificado con expresión del monto de la fianza que deberá prestar el contribuyente a favor, ante y sujeta a la aprobación del Centro de Recaudación, si deseare recurrir ante el Tribunal Superior 12 [Tribunal de Primera Instancia] contra dicha determinación de deficiencia....
(C) Si el contribuyente no estuviere conforme a la determinación final de deficiencia notificádale por el Centro de Recaudación, podrá recurrir al Tribunal Superior dentro del término de treinta (30) días a partir de la fecha de depósito de la determinación final del Centro de Recaudación.... (Énfasis suplido.)
11 El Art. 7 del Código Civil; 31 L.P.R.A. sec. 7, en lo pertinente dispone lo siguiente:
El tribunal que rehuse fallar a pretexto de silencio, obscuridad, o insuficiencia de la ley, o por cualquier otro motivo, incurrirá en responsabilidad.
Cuando no haya ley aplicable al caso, el tribunal resolverá conforme a equidad, que quiere decir que se tendrá en cuenta la razón natural de acuerdo con los principios generales del derecho, y los usos y costumbres aceptados y establecidos. (Énfasis suplido.) 12 “Tribunal Superior” fue sustituido por “Tribunal de Primera Instancia” a tenor con el Plan de Reorganización Núm. 1 de 28 de julio de 1994, conocido como la “Ley de la Judicatura de Puerto Rico de 1994”, según enmendada, 4 L.P.R.A. sec. 22 et seq. CC-1996-373 12
De otra parte, a través de nuestra jurisprudencia hemos reiterado que
cuando un estatuto expresamente otorga a las partes el derecho a revisar una
determinación ante el foro judicial, es “crucial el que se notifique adecuadamente a todas las partes cobijadas por tal derecho.” IM Winner, Inc.
v. Mun de Guayanilla, Op. de 17 de marzo de 2000, 151 D.P.R. __ (2000), 2000
JTS 86, pág. 1133 y casos allí citados. (Énfasis en el original.)
A la luz de todo lo anterior, resolvemos que la notificación final de
una determinación administrativa de un funcionario municipal autorizado, que
activa el plazo de caducidad establecido en el Art. 15.002 de la Ley de
Municipios Autónomos, supra, es aquella que se notifica a todas las partes y/o a sus representantes legales por escrito y por correo certificado luego
de haberse dilucidado el asunto en un procedimiento administrativo en donde
las partes afectadas estén cobijadas por las garantías mínimas del debido
proceso de ley. El documento advertirá además que de la decisión final del
municipio se podrá recurrir a la Sala Superior con competencia, del Tribunal
de Primera Instancia, dentro del término de veinte (20) días contados a partir
de la fecha de depósito en el correo de la determinación administrativa.
No cabe duda que la concesión por ley del derecho a revisar judicialmente
la determinación administrativa final de un funcionario municipal, exige una
notificación adecuada para garantizar tal derecho.
Cabe señalar, sin embargo, que para que esta notificación final sea
válida y active el término de caducidad dispuesto por ley, además de los requisitos antes establecidos es indispensable que el Municipio (si aún no
lo tiene) elabore un procedimiento administrativo estructurado en el cual las
partes involucradas puedan esgrimir sus derechos y defensas, particularmente
en casos como el que nos ocupa en que, como ya expresáramos, no existía un
procedimiento adecuado para lo que se pretendía dilucidar (la procedencia en
torno a la imposición de arbitrios). Dicho procedimiento puede ser análogo
al establecido en el Art. 6.06 de la Ley de Municipios Autónomos, supra, antes
citado, o al que dispone la Sec. 651o de la Ley de Patentes Municipales;
modificados conforme a la particularidad del asunto.13
13 La Sec. 651o de la Ley de Patentes Municipales, 21 L.P.R.A. sec. 651 et seq. en lo que aquí respecta dispone que:
(1) Si en el caso de cualquier persona el Director de Finanzas determinare que hay un deficiencia con respecto a la patente impuesta por autorización de las secs. 651 et seq. de este título, el Director de Finanzas notificará a la persona dicha deficiencia CC-1996-373 13
VI
En el caso de autos el Municipio le informó mediante carta a Río
Construction, que tenía treinta (30) días para solicitar vista administrativa
y presentar argumentos contra la imposición contributiva. El 26 de mayo de
1994, el día señalado para la vista administrativa, se celebró una reunión
con el fin de dilucidar la controversia sobre el cobro de arbitrios de construcción impuesta a Río Construction. En la misma estuvieron presentes
la Sra. Alma Umpierre, Directora de Finanzas, el Lcdo. Mario Edmundo Vélez,
en representación de Río Construction y el Lcdo. Ovidio Zayas Rivera en
representación del Municipio. En dicha reunión los representantes de Río
Construction y del Municipio acordaron, con la aprobación de la Directora de
Finanzas, que en vista de que no había un procedimiento administrativo
prescrito para lo que se pretendía dilucidar, Río Construction habría de
solicitar sentencia declaratoria al Tribunal de Primera Instancia, donde se
por correo certificado, y la persona podrá, dentro de los treinta (30) días siguientes a la fecha del depósito en el correo de dicha notificación o dentro de la prórroga que a tal fin le concede el Director de Finanzas, solicitar de éste, por escrito, la reconsideración de dicha deficiencia o pedir una vista administrativa en relación con la misma. Si la persona no solicitare reconsideración en la forma y dentro del término aquí dispuesto, o si habiéndola solicitado, se confirmare en todo o en parte la deficiencia notificada, el Director de Finanzas notificará por correo certificado, en ambos casos, su determinación final a la persona con expresión del monto de la fianza que deberá prestar la persona si deseare recurrir ante el Tribunal de Primera Instancia contra dicha determinación de deficiencia....
(2) Cuando una persona no estuviere conforme con una determinación final de deficiencia notificádale por el Director de Finanzas en la forma provista en la cláusula (1) de esta sección, dicha persona podrá recurrir contra esa determinación ante el Tribunal de Primera Instancia, radicando demanda en la forma provista por ley dentro del término de treinta (30) días a partir de la fecha del depósito en el correo de la notificación de la determinación final, previa prestación de fianza a favor del Director de Finanzas, ante éste, y sujeta a su aprobación por el monto expresado en la mencionada notificación de la determinación final,....
(3) La persona podrá radicar la demanda a que se refiere la cláusula (2) en la sala del Tribunal de Primera Instancia a la cual corresponda el municipio de su residencia, y no obstante cualesquiera otras disposiciones de ley sobre el traslado de causas o lugar de juicio, tendrá derecho, por razón de la conveniencia de los testigos, a que su caso se litigue en dicha sala del Tribunal de Primera Instancia.... (4) CC-1996-373 14
podrían resolver las controversias jurídicas que se hubieren podido adjudicar
a nivel administrativo. En su escrito el Municipio sostuvo, que como cuestión
de hecho, el 26 de mayo de 1994, la Directora de Finanzas se reafirmó en la
notificación de deficiencias y en su postura de que Río Construction debía
al Municipio la cantidad reclamada. Continuó arguyendo que a la luz de lo
resuelto en Nogama Const. Corp. v. Mun. de Aibonito, supra, esa afirmación, aunque de manera verbal, constituyó en términos claros e inequívocos la
determinación final requerida para activar el plazo de caducidad del Art.
15.002 de la Ley de Municipios Autónomos, supra. Concluyó que, por lo tanto,
la solicitud de sentencia declaratoria de Río Construction interpuesta el 29
de septiembre de 1994, fue presentada fuera del término de caducidad de veinte
(20) días y el tribunal no tenía jurisdicción para atender la misma. No
podemos avalar la posición del Municipio.
VII
"El debido proceso de ley requiere, como regla general, la notificación
o citación real y efectiva, ajustada a los preceptos estatutarios aplicables.
Como método alterno, la notificación constructiva, incluso por inferencias,
es de excepción; se justifica en circunstancias peculiares .... No podemos
permitir que un eslabón de tanta envergadura en el debido proceso de ley tome
o adopte una configuración laxa basada en una mera conclusión especulativa
de que se tenía conocimiento de la decisión administrativa." Asoc.
Residentes v. Montebello Dev. Corp., 138 D.P.R. 412, 421 (l995). Así pues, al aplicar la norma sobre la notificación que hemos establecido
por analogía, utilizando lo dispuesto en el Art. 6.06 o en la Sec. 651o antes citados a los hechos de este caso, es forzoso concluir que la reafirmación
verbal hecha por la Directora de Finanzas sobre las deficiencias a la que hace
referencia el Municipio, no constituyó una notificación final capaz de activar
el término provisto por el Art. 15.002, supra. Esto por no haber sido
notificada ni tan siquiera de la forma que dispusimos en Nogama Const Corp.
v. Mun. de Aibonito, supra.14 Por consiguiente, la falta de notificación
adecuada impidió que se activara el plazo fatal de caducidad de veinte (20)
14 En Nogama Const. Corp. v. Mun. de Aibonito, supra, pág. 11960, resolvimos que la notificación de deficiencia contributiva al menos, debía ser "... firmada por el funcionario municipal a cargo de la dirección de la unidad administrativa correspondiente, el Director de Finanzas." CC-1996-373 15
días. En consecuencia, el tribunal de instancia tenía jurisdicción para
entender en la solicitud de sentencia declaratoria presentada por Río
Construction.
Aclarado lo anterior, nos limitaremos a evaluar los únicos dos (2)
errores presentados por Río Construction.
VIII
Respecto al primer señalamiento de error Río Construction sostiene, que
a los fines de determinar si la imposición de una ordenanza municipal para
el cobro de arbitrios de construcción es aplicable o no en los contratos de
obras de gobierno, la fecha que hay que tomar en consideración es la de la
subasta y no la de la firma del contrato. Aduce, que de aceptarse su posición,
los arbitrios reclamados bajo la Ordenanza Núm. 37, Serie: 1989-90 (vigente
a la fecha de la subasta) según determinados por el Tribunal de Circuito no
le aplicarían a la obra, ya que la misma se subastó el 28 de octubre de 1992,
y hasta el 17 de noviembre de 1992 los municipios estaban impedidos de imponer
arbitrios y patentes sobre una misma actividad económica.
Por su parte, el Municipio sostiene que la fecha determinante lo es la
de la firma del contrato. Por tal razón aduce, que procede la imposición de
la doble tributación.
IX
En nuestro ordenamiento jurídico impera la norma de que, "[l]os
contratos se perfeccionan por el mero consentimiento .... " Art. 1210 del
Código Civil, 31 L.P.R.A. sec. 3375; y que éste "...se manifiesta por el
concurso de la oferta y de la aceptación sobre la cosa y la causa que han de
constituir el contrato." Art. 1214 del Código Civil; 31 L.P.R.A. sec. 3401.
En esencia el proceso de negociación da inicio con la oferta, que
constituye "...una proposición unilateral que una de las partes dirige a la
otra para celebrar con ella un contrato. No es un acto preparatorio del
contrato, sino una de las declaraciones contractuales. Así, pues, sólo hay
oferta cuando el contrato puede quedar cerrado con la sola aceptación de la
otra parte, sin necesidad de una ulterior declaración del que hizo la oferta."
J. Puig Brutau, Fundamentos de Derecho Civil, 3ra ed., Barcelona, Ed. Bosch, CC-1996-373 16
1988, T. II, Vol. I, pág. 172. En otras palabras, habrá oferta: "...cuando
en ella se contengan los elementos esenciales para la formación del contrato,
de tal modo que no sea necesario para saber su contenido un nuevo acuerdo de
las partes cuando se haya producido la aceptación." B. Moreno Quesada, La
Oferta del Contrato, Barcelona, Colección Nereo, 1963, págs. 64-65.
En los casos de contratación por pública subasta, la adjudicación de la
buena pro depende de la existencia de una oferta que contenga todos los
elementos esenciales para la conclusión del contrato. Prods. Tommy Muñiz v.
COPAN, 113 D.P.R. 517, 523 (1982). En tales casos, nos dice Puig Brutau, el
contrato queda perfeccionado al hacerse la mejor postura o al hacerse la
proposición más ventajosa. El remate o adjudicación confirma o ratifica la
celebración o perfeccionamiento del contrato. Puig-Brutau, ob. cit., pág.
178. A la luz de estos principios, podemos entonces decir, que el acto de
adjudicar la buena pro al licitador más bajo crea" ...una relación
contractual... que no puede ser resuelta unilateralmente o arbitrariamente."
(Énfasis nuestro.) Cancel v. Municipio de San Juan, 101 D.P.R. 296, 299
(1973). En consecuencia, la fecha determinante para la aplicación de la
ordenanza es aquella en la que se adjudicó la buena pro al licitador más bajo. No obstante lo anterior, el Tribunal de Circuito concluyó que la fecha
determinante para la aplicación de la ordenanza que autorizó al Municipio a imponer los arbitrios de construcción en una obra pública “es la fecha de la
firma u otorgación del contrato”. Señaló que no se puede perder de perspectiva que en nuestro derecho vigente, una entidad gubernamental posee
la facultad "... de revocar la adjudicación de la subasta antes de que se formalice el contrato correspondiente ya que la adjudicación no obliga a la
agencia hasta que se formalice por escrito el contrato de ejecución de obra conteniendo todos los requisitos legales." (Énfasis Suplido.) Justiniano
v. E.L.A., 100 D.P.R. 334, 340 (1971).
Este razonamiento, sin embargo, no justifica que la fecha para determinar
el arbitrio correspondiente deba ser la del contrato y no la de la adjudicación
de la subasta. Si el municipio, en el ejercicio de su facultada revoca la
adjudicación de la subasta, no otorga el contrato, no hay arbitrio que imponer;
pero si no revoca la adjudicación de la subasta, debe atenerse al arbitrio
que el propio municipio había impuesto por ordenanza al momento de la
adjudicación de la subasta. CC-1996-373 17
Apoya nuestra conclusión el hecho de que cuando el contratista hace su
oferta toma en consideración el monto de las imposiciones contributivas, sean
éstas en forma de arbitrios, patentes o de cualquier otra forma, a los fines
de determinar el precio de la obra, lo cual incluye todos los costos más el
margen de ganancia. La forma más fácil que tiene un Municipio para (1) lograr
un precio real más bajo al cotizado en la oferta del contratista que obtuvo
la buena pro, ó (2) para lograr que el contratista que hizo la oferta
responsable más baja retire la misma con las resultantes consecuencias en
contra del interés público (proliferación de pleitos, tardanzas en el comienzo
de la obra, favoritismo a otros postores con precios más altos) es la de adoptar
ordenanzas impositivas después de adjudicada la subasta pero antes de firmarse
el contrato.
De otra parte, no se podría reconocer como final y obligatoria la oferta
del contratista que obtuvo la buena pro ya que la variación hecha por la otra
parte contratante de las circunstancias que influyeron en la voluntad del
primero al cotizar el precio, podría tener el efecto de anular su oferta. La
misma entonces no contendría todos los elementos esenciales para la formación
del contrato. Además, las partes licitadoras no deben estar sujetas a la
incertidumbre de un cambio en los arbitrios luego que se han movido a licitar
conociendo cuál era el arbitrio al momento de formalizarse su oferta.
A la luz de todo lo anterior, ratificamos que en el caso que hoy nos ocupa,
la fecha determinante para la aplicación de una ordenanza municipal que
autoriza a un municipio a imponer arbitrios de construcción, es la fecha en que se adjudicó la buena pro al licitador más bajo.15 Es precisamente cuando
15 Es menester señalar que la Legislatura aprobó la Ley Núm. 199 de 6 de septiembre de 1996 y la Ley Núm. 130 de 17 de julio de 1998, las cuales en su sec. 2 enmendaron el inciso (d) del Art. 2.002, de la Ley de Municipios Autónomos, Ley Núm. 81 de 30 de agosto de 1991, 21 L.P.R.A. sec. 4052(d) y dispusieron, en lo aquí pertinente, lo siguiente:
(d) Imponer y cobrar contribuciones, derechos, licencias, arbitrios de construcción y otros arbitrios e impuestos, tasas y tarifas razonables dentro de los límites territoriales del municipio, compatibles con el Código de Rentas Internas y las leyes del Estado Libre Asociado de Puerto Rico, incluyendo, sin que se entienda como una limitación, por el estacionamiento en vías públicas municipales, por la apertura de establecimientos comerciales, industriales y de servicios, por la construcción de obras y el derribo de edificios, por la ocupación de vías públicas municipales y por el recogido y disposición de desperdicios.
El arbitrio de construcción municipal será el vigente a la fecha de cierre de la subasta debidamente convocada o a la fecha de la adjudicación del contrato para aquellas obras de construcción CC-1996-373 18
se adjudica la buena pro que surge la relación contractual entre las partes,
la cual no puede ser resuelta o alterada unilateralmente por el Municipio.
Conforme a los principios esbozados atendemos el segundo error señalado
por Río Construction. Veamos pues.
X
En el segundo señalamiento, Río Construction sostiene que debido a que
en su caso la subasta fue celebrada y adjudicada con anterioridad al 17 de
noviembre de 1992 (fecha en la que entró en vigor la Ley Núm. 93 de 17 de
noviembre de 1992, 21 L.P.R.A. secs. 651-652), y que la construcción de la
obra fue objeto de tributación a tenor con la Ley de Patentes Municipales,
supra, la imposición del arbitrio a su empresa bajo la Ordenanza Núm. 37, serie
1989-90 constituyó una doble tributación no permitida por ley. Tiene razón
Río Construction.
El 17 de noviembre de 1992 se aprobó la Ley Núm. 93 de 17 de noviembre
de 1992, supra. A partir de la aprobación de dicha ley, se autorizó
expresamente a los municipios al cobro de patentes y arbitrios (el esquema
de doble tributación) sobre un mismo evento económico.16 Véase, además: Las
que no requieran subastas. En los casos de órdenes de cambio, se aplicará el arbitrio vigente al momento de la fecha de petición de la orden de cambio. Entendiéndose, que toda obra anterior se realizó a tenor con los estatutos que a través de los años han autorizado el cobro de arbitrios de construcción en los municipios. (Énfasis suplido.)
Es de notar, sin embargo, que esta Ley no aplica al caso de autos ni a aquellos casos anteriores a la aprobación de dicha legislación. 16 Sobre el particular la Ley Núm. 93 de 17 de noviembre de 1992, Leyes de Puerto Rico, Parte 1, 1992, en lo aquí pertinente, dispone lo siguiente:
La facultad que por esta ley [las secs. 651a a 652y de este título] se confiere a los municipios para imponer patentes sobre el volumen de negocios realizado por personas o entidades dentro de sus límites territoriales en forma alguna se interpretará que priva o limita las facultades de los municipios para imponer contribuciones, arbitrio, impuestos, licencias, derechos, tasas y tarifas sobre cualesquiera otros renglones, no incompatibles con la tributación impuesta por el Estado, cuando los objetos y actividades sujetos a tributación se lleven a cabo dentro de los límites territoriales del municipio. La tributación de un objeto o actividad se considerará un acto separado y distinto no incluido o inherente al tributo que se impone sobre el volumen de negocios que sirve de base para imponer CC-1996-373 19
Piedras Const. Corp. v. Mun. de Dorado, supra. Es decir que hasta el 17 de
noviembre de 1992, los Municipios no estaban autorizados a la doble
tributación.
En nuestro caso la adjudicación de la Subasta a Río Construction tuvo
lugar el 28 de octubre de 1992. Como ya expresáramos, en dicha fecha estaba vigente únicamente la Ordenanza Núm. 37, Serie 1989-90. Dicha Ordenanza
disponía para el pago de arbitrios por el uno por ciento (1%) del costo total de la obra. Al haber determinado la fecha de la subasta como vinculante para
propósitos de cobro de arbitrios en obras de construcción, no procede el pago
de arbitrios en el presente caso. Ello es así, pues a la luz de lo resuelto
en Las Piedras Construction Corp. v. Mun. de Dorado, supra, los municipios
no tenían potestad para fijar el pago de arbitrios antes de 17 de noviembre
de 1992, fecha en la cual la Asamblea Legislativa, le confirió dicha facultad. Tampoco procedía el cobro de la Ordenanza Núm. 37, serie 1993-94 ya que
ciertamente a la fecha de la subasta dicha ordenanza no existía. 17 En
consecuencia, todo intento de cobrar arbitrios en virtud de una ordenanza
anterior al 17 de noviembre de 1992 es improcedente. Este curso decisorio
está acorde con lo resuelto en Nogama Const. Corp. v. Mun. de Aibonito, supra,
y Las Piedras Const. Corp. v. Mun. de Dorado, supra. XI
Por los fundamentos antes expuestos, se expide el auto de certiorari
solicitado, se dicta sentencia revocando las emitidas por el Tribunal de Circuito de Apelaciones, Circuito Regional VI y el Tribunal de Primera
Instancia, Sala Superior de Caguas, y se devuelve el caso para que se actúe de forma compatible con lo aquí resuelto.
MIRIAM NAVEIRA DE RODON Juez Asociada
las patentes. (Énfasis nuestro.). Cabe señalar que actualmente la disposición antes citada aparece prácticamente inalterada. Sólo se sustituyó “esta ley” por “las secs. 651ª a 651y de este título”. 17 Como correctamente resolvió el Tribunal de Circuito de Apelaciones en su sentencia de 17 de septiembre de 1996. CC-1996-373 20 CC-1996-373 21
SENTENCIA
Por los fundamentos expuestos en la Opinión que antecede, se expide el auto de certiorari solicitado, se dicta sentencia revocando las emitidas por el Tribunal de Circuito de Apelaciones, Circuito Regional VI y el Tribunal de Primera Instancia, Sala Superior de Caguas, y se devuelve el caso para que se actúe de forma compatible con lo aquí resuelto.
Lo pronunció, manda el Tribunal y certifica la Secretaria del Tribunal Supremo. El Juez Asociado señor Rebollo López concurre con el resultado sin opinión escrita. El Juez Asociado señor Fuster Berlingeri disiente con opinión escrita. El Juez Asociado señor Rivera Pérez está inhibido.
Isabel Llompart Zeno Secretaria del Tribunal Supremo CC-1996-373 22
vs. CC-1996-373 CERTIORARI
Opinión Disidente emitida por el Juez Asociado SEÑOR FUSTER BERLINGERI.
San Juan, Puerto Rico, a 25 de octubre de 2001.
Disiento de los dos dictámenes emitidos por una mayoría del
Tribunal en el caso de autos, que al fin se resuelve cinco años
después de haberse presentado el recurso ante esta Curia.
Disiento, en primer lugar, del decreto de la mayoría del
Tribunal en cuanto a cuál es la fecha determinante para la
imposición de un arbitrio municipal de construcción. En mi
criterio, esa fecha es aquella en que se otorga el contrato de
construcción, y no la fecha en que se adjudica la subasta
pública correspondiente. Es al otorgarse el contrato en sí que
quedan definitivamente plasmadas las respectivas obligaciones
de las partes respecto a la construcción de la obra contemplada.
Se trata evidentemente de un evento más cierto que el de la adjudicación de
la subasta en lo que respecta a los términos precisos y concretos de las
obligaciones de las partes, y por ende, el más apropiado para la imposición
del arbitrio.
Tampoco estoy de acuerdo con la decisión de la mayoría de que la
notificación personal de una deficiencia contributiva, que la Directora
de Finanzas del Municipio le hizo al recurrente, no es adecuada porque
no se hizo por escrito y por correo certificado. Me parece que la mayoría,
por puro fiat, impone aquí su apreciación sobre el medio más seguro para
notificar, cuando la cuestión precisa a resolver era sólo si la
notificación personal fue suficiente.
La disposición en cuestión, el Art. 15.002, de la Ley de Municipios
Autónomos, 21 L.P.R.A. sec. 4702, dispone en lo pertinente, que “la acción
judicial sólo podrá instarse dentro de los veinte (20) días siguientes
a la fecha en que el acto... administrativo se haya realizado o que la...
orden se haya... comunicado a la parte querellante. (Énfasis suplido).
Con arreglo a los términos claros y literales de esta disposición,
parecería que la notificación personal, que hizo la funcionaria municipal
en este caso, cumple con lo que dicha disposición requiere, de que la orden
se haya comunicado a la parte querellante. Todo lo requerido es que la
orden se comunique, y ello ocurrió aquí.
La mayoría del Tribunal, no explica por qué una notificación personal
no cumple con el requisito de ley aludido de que la orden “se haya
comunicado”. Se limita a señalar que dicha disposición no fija la manera
específica en que se habrá de efectuar la notificación contemplada. Por
ello, adopta “por analogía”, el requisito de notificación formal que
expresamente se dispone en otra ley, que trata sobre las contribuciones
sobre la propiedad mueble que puede cobrar una nueva entidad pública
conocida como el Centro de Recaudación de Ingresos Municipales (CRIM).
De nuevo, la mayoría no explica satisfactoriamente por qué es pertinente
tal “analogía”. Tampoco explica por qué no se acude a otras disposiciones
de la propia Ley de Municipios Autónomos que tratan sobre la forma de efectuar notificaciones, como la del artículo subsiguiente al que aquí
nos concierne, el Art. 15.0003, 21 L.P.R.A. sec. 4703(a), que habla de
notificar “en cualquier forma fehaciente reconocida en derecho”; o la del
Art. 6.006, 21 L.P.R.A. sec. 4256 que señala que se dará por cumplido el
requisito de promulgar cualquier acto municipal “con la
...notificación... por cualquier medio del acto municipal de que se
trate”. En esencia, pues, la mayoría, por puro fiat, opta por requerir
aquí la manera más rigurosa de efectuar una notificación, sin tomar en
cuenta la evidente intención legislativa de darle a los municipios
autónomos bastante flexibilidad para efectuar sus actuaciones.
La actuación de la mayoría, claro está, estaría justificada si por
razones constitucionales la notificación en cuestión tuviese que hacerse
por escrito y por correo certificado. Pero no existe tal exigencia
constitucional. Como surge de los propios precedentes citados por la
mayoría, todo lo que el debido proceso de ley requiere es que la persona
afectada pueda enterarse de la decisión que se ha tomado en su contra.
Ello ocurrió aquí. La parte afectada se enteró de la decisión en su contra,
debido a que se le notificó personalmente. La notificación personal puede
no ser la manera más segura o formal de lograr el propósito de comunicar
una decisión gubernamental, pero ello de por sí no significa que es
jurídicamente deficiente.
Como la mayoría resuelve de otro modo, disiento.
Jaime B. Fuster Berlingeri Juez Asociado
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