MMR Supermarket, Inc. v. Municipio Autónomo De San Lorenzo

• Court: Supreme Court of Puerto Rico
• Decided: July 21, 2022
• Docket: AC-2020-36
• Status: Published

Opinion

EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO

MMR Supermarket, Inc.

Apelado

v. 2022 TSPR 99

Municipio Autónomo de San Lorenzo, 209 DPR ____ Honorable José Román Abreu

Apelante

Número del Caso: AC-2020-36

Fecha: 21 de julio de 2022

Tribunal de Apelaciones:

Panel III

Abogado de la parte apelante:

Lcdo. Ricardo Rolón Morales

Abogado de la parte apelada:

Lcdo. Carlos F. López Lcdo. Enrique Peral

Materia: Sentencia del Tribunal con Opiniones de conformidad.

Este documento constituye un documento oficial del Tribunal Supremo que está sujeto a los cambios y correcciones del proceso de compilación y publicación oficial de las decisiones del Tribunal. Su distribución electrónica se hace como un servicio público a la comunidad. EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO

MMR Supermarket, Inc. Apelado

v. AC-2020-0036 Apelación

Municipio Autónomo de San Lorenzo, Honorable José Román Abreu

SENTENCIA

En San Juan, Puerto Rico, a 21 de julio de 2022.

Atendido el recurso de Apelación sobre el caso de referencia, se confirma la Sentencia emitida por el Tribunal de Apelaciones que, a su vez, confirmó la Sentencia dictada por el Tribunal de Primera Instancia. En virtud de esos dictámenes, se declaró nula ab initio e inconstitucional la Ordenanza 16-OT, Serie 2016-2017 aprobada por el Municipio de San Lorenzo.

En consecuencia, sostenemos la determinación de los foros inferiores y declaramos la inconstitucionalidad de la referida Ordenanza.

Lo pronunció, manda el Tribunal y certifica el Secretario del Tribunal Supremo. El Juez Asociado señor Martínez Torres emitió una Opinión de Conformidad. El Juez Asociado señor Rivera García emitió una Opinión de Conformidad a la cual se le unen los Jueces Asociados señores Feliberti Cintrón, Estrella Martínez y Colón Pérez. La Jueza Asociada señora Pabón Charneco concurre sin opinión escrita. La Jueza Presidenta Oronoz Rodríguez no interviene. El Juez Asociado señor Kolthoff Caraballo no intervino.

Javier O. Sepúlveda Rodríguez Secretario del Tribunal Supremo EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO

Apelada

v. AC-2020-0036

Municipio de San Lorenzo

Opinión de Conformidad emitida por el Juez Asociado señor MARTÍNEZ TORRES.

Coincido con que la Ordenanza en controversia

impuso una doble tributación impermisible. Por eso,

correspondía confirmar la sentencia del Tribunal de

Apelaciones, aunque por fundamentos distintos a los

que utilizó ese foro. El análisis estatutario y

jurisprudencial bastaba para llegar, en primer lugar,

a la conclusión de que MMR Supermarket oportunamente

impugnó la aplicación específica de la ordenanza. Esto

nos permitía atender correctamente el planteamiento

jurisdiccional para así resolver la controversia en

sus méritos. Sin embargo, algunos miembros de esta

Curia hacen un planteamiento de nulidad para despachar

el asunto jurisdiccional a un segundo plano. AC-2020-0036 2

Afortunadamente, ateniéndonos al camino correcto, esta vez

evitamos desviarnos por esa vía.

Al parecer, se pretende establecer como norma una

postura que hemos relegado acoger porque no era -ni es-

necesaria. Hasta ahora solo la Opinión de conformidad y

disidente en parte de la Jueza Presidenta Oronoz Rodriguez

en Reliable Fin. v. ELA, infra, la había adoptado. Tal parece

que la Opinión de Conformidad del hermano Juez Asociado señor

Rivera García postula que basta con que el promovente de una

acción alegue que lo impugnado es inconstitucional y nulo

para que no tenga que estar sujeto a término de caducidad

alguno. Respetuosamente, opino que no hay razones que

justifiquen ese cambio de trato del Tribunal. Este nuevo

enfoque -innecesario para resolver la controversia-

trastocaría nuestros principios más básicos de derecho. No

cabe duda de que antes de entrar a los méritos de una

controversia, los tribunales están obligados a examinar si

tienen jurisdicción. Esto se encuentra inexorablemente atado

al cumplimiento de los requisitos procesales y estatutarios.

I

La Ordenanza 16-OT, Serie 2016-2017 entró en vigor el

31 de marzo de 2017. Esta tenía el propósito de fijar y

cobrar un arbitrio de embellecimiento y ornato a personas o

entidades con fines de lucro, basado en el volumen de

ingresos. MMR Supermarket tenía un término de 20 días,

específicamente hasta el 20 de abril de 2017, para impugnar AC-2020-0036 3

la aplicación general de la ordenanza ante el Tribunal de

Primera Instancia, cosa que no hizo.

Ahora bien, el 7 de agosto de 2017 el Municipio de San

Lorenzo informó a MMR Supermarket, mediante carta, que tenía

un balance de $85,022.79 pendiente de pago correspondiente

a los arbitrios de la ordenanza. En otras palabras, le aplicó

personal y específicamente la ordenanza. Esta notificación

de deuda no advirtió el derecho a recurrir al Tribunal de

Primera Instancia. Además, del expediente no surge que se

haya enviado por correo certificado. Por eso, podemos

concluir que el término de 20 días para impugnar la

aplicación específica de la ordenanza no comenzó a

transcurrir.

Con este marco, el 1 de septiembre de 2017 MMR

Supermarket presentó una demanda sobre sentencia

declaratoria para cuestionar el arbitrio en cuestión.

Eventualmente, los foros inferiores correctamente

concluyeron que la ordenanza impuso una doble tributación

inconstitucional. Ahora bien, este Tribunal tenía la

oportunidad de confirmar estas determinaciones y aclarar que

MMR Supermarket impugnó oportunamente la aplicación

específica de la ordenanza. Es más, para adentrarnos en el

análisis de constitucionalidad de la ordenanza era necesario

que despejáramos las dudas sobre si se cumplieron los

requisitos estatutarios para revisar judicialmente la

ordenanza. AC-2020-0036 4

II

Hemos reiterado que el aspecto jurisdiccional es el

primer factor a considerar en toda situación jurídica que se

presente ante un foro adjudicativo. Torres Alvarado v.

Madera Atiles, 202 DPR 495, 500 (2019). No podemos ignorar

que el Art. 15.002 de la Ley de Municipios Autónomos de

Puerto Rico, entonces vigente, 21 LPRA sec. 4702, disponía

un término de caducidad de 20 días para impugnar una

ordenanza municipal ante el Tribunal de Primera Instancia.

Este término “no permite interrupción, de modo que se logre

impartir certeza y finalidad a las actuaciones del gobierno

municipal”. Mun. de Peñuelas v. Ecosystems, Inc., 197 DPR 5,

28 (2016). Además, una parte lo puede levantar como defensa

e incluso el tribunal debe invocarlo sua sponte. Acevedo v.

Asamblea Mun. San Juan, 125 DPR 182, 187 (1990).

Claro está, ese término jurisdiccional aplica en más de

un contexto y comienza a decursar en momentos distintos según

el tipo de revisión que se pretenda. Es decir, su punto de

partida depende de lo que persigue la revisión. Por un lado,

están las acciones que persiguen la suspensión de la

ejecución de la ordenanza -Art. 15.002 (b)-, y por otro, las

acciones que procuran que se dicte que la ordenanza en

cuestión no debe aplicarse a la parte actora Art. 15.002(a).

Véase, Nogama Const. v. Mun. de Aibonito, 136 DPR 146, 152

(1994).

A tales efectos, el inciso (b) entra en efecto cuando

la acción persigue que se suspenda una ordenanza que lesione AC-2020-0036 5

derechos constitucionales o estatales. Íd., pág. 153. Un

ejemplo de esto es cuando se pretende evitar que se ponga en

vigor una ordenanza que sea inconstitucional o contraria a

las leyes. Íd. Por otro lado, el inciso (a) aplica cuando la

acción solicita la revisión de algún acto o decisión

administrativa en virtud de lo dispuesto por una ordenanza.

Íd., pág. 152. Por ejemplo, este sería relevante si en un

caso particular, como en el caso de epígrafe, un funcionario

municipal, aplica las disposiciones de una ordenanza a una

persona. Íd. Véase, además, HBA Contractors v. Mun. de Ceiba,

166 DPR 443 (2005); Río Const. Corp. v. Mun. de Caguas, 155

DPR 394, 405 (2001).

Nótese que el transcurso del término de caducidad

dependerá de si la ordenanza, resolución o acuerdo municipal

es de aplicación general o específica. Mun. de Peñuelas v.

Ecosystems, Inc., 197 DPR 5, 28 (2016). Cuando se trata de

aplicación general, el término comenzará a transcurrir el

día siguiente a la fecha de la actuación legislativa o

administrativa. Mientras que, si se trata de la aplicación

específica e individual de una ordenanza, el término se

entiende que ha comenzado a decursar desde la notificación

a la parte afectada por tal actuación. Íd.

No es la primera vez que nos enfrentamos a situaciones

de esta naturaleza. En Nogama Const. v. Mun. de Aibonito,

supra, sopesamos nuestra jurisdicción para atender una

impugnación de la aplicación de una ordenanza. Precisamente,

al igual que en el caso que nos ocupa hoy, resolvimos que el AC-2020-0036 6

arbitrio impugnado constituía una doble tributación no

permitida por la ley. Íd., págs. 155-156. Para llegar a esa

determinación aplicamos el equivalente al inciso (a) del

Art. 15.002 y concluimos que el tribunal tenía jurisdicción

porque el término de 20 días comienza a transcurrir desde la

notificación de una decisión administrativa final. Íd., pág.

155. Resolvimos que una carta que informó que los libros

reflejaban una deuda contributiva no constituía una

notificación de deficiencia contributiva. Íd., págs. 154-

155. En ese contexto, atendimos los méritos de la

controversia porque la notificación no se envió y, por lo

tanto, el término no había comenzado a transcurrir.

Luego, en Río Const. Corp. v. Mun. de Caguas, supra,

págs. 407-408, reconocimos que el entonces vigente Art.

15.002(a), a pesar de otorgar el derecho de revisión

judicial, no disponía el procedimiento aplicable para el

ejercicio de ese derecho. Determinamos que el plazo de

caducidad -relacionado con el inciso (a)- se activaba con la

notificación a las partes y/o sus representantes legales por

escrito y por correo certificado, con la advertencia de su

derecho a recurrir al Tribunal de Primera Instancia dentro

del término de 20 días contados a partir de la fecha de

depósito en el correo de la determinación administrativa.

Íd., págs. 409-410. Ahora estos requisitos están presentes

expresamente en el Art. 15.002, supra.

Así queda claro que la falta de una notificación

adecuada de la determinación de la aplicación específica de AC-2020-0036 7

un arbitrio impide que se active el plazo fatal de caducidad

de 20 días. Esto, a su vez, provoca que el tribunal tenga

jurisdicción para atender una solicitud de sentencia

declaratoria sobre el cobro del arbitrio impuesto mediante

una ordenanza. Véase, Río Const. Corp. v. Mun. de Caguas,

supra, pág. 412.

Los hechos de este caso, al aplicar nuestros

precedentes, me llevan a concluir que el foro primario tenía

jurisdicción para atender la controversia porque el término

de 20 días que corresponde a la impugnación de la aplicación

específica de una ordenanza -Art. 15.002(a)- no comenzó a

transcurrir. Recordemos que, por la naturaleza anual del

arbitrio, una nueva notificación de deuda para otro año

fiscal puede inaugurar un nuevo plazo para impugnar. Esta

interpretación reconoce que no tendría sentido impedir que

se impugne una ordenanza pasados los 20 días desde que entró

en vigor de manera general. Ante ello, la jurisprudencia

identificó un mecanismo alterno para impugnar la ordenanza

por su aplicación específica. Ordinariamente la revisión

judicial de una ordenanza se produce a través de pleitos

particulares en los que se cuestionan las determinaciones

del municipio en un intento concreto de aplicar la ordenanza.

En resumen, MMR Supermarket impugnó la aplicación

específica de la ordenanza. Debido a que la notificación de

deuda no fue adecuada el término para impugnar no comenzó a

transcurrir. Así, MMR Supermarket presentó la demanda AC-2020-0036 8

oportunamente y el foro primario tenía jurisdicción para

atender la controversia.

Este razonamiento era suficiente para llegar al

resultado al que llega el Tribunal. Nuestra jurisprudencia,

por ejemplo, Nogama, supra, fija el análisis principal

cuando se impugna la aplicación particular de una ordenanza

municipal. No veo razón para apartarnos de esos lineamientos

claros. Contrario a lo que postulan algunos miembros de este

Tribunal, nuestra evaluación sobre los términos de caducidad

del Art. 15.002 de la Ley de Municipios Autónomos, supra, no

depende enteramente de si se alega que la ordenanza es

inconstitucional y, por lo tanto, nula, sino principalmente

en cuál es el tipo de impugnación que se presenta.

En ese sentido, considero que era imprescindible

resolver primero el asunto jurisdiccional de la

controversia. Contrario a esto, algunos compañeros Jueces

prefieren atender el asunto jurisdiccional en un segundo

plano y bajo un marco incompleto. Es decir, primero razonan

que la ordenanza en controversia era nula ab initio y luego

utilizan ese fundamento para expresar que era irrelevante

dilucidar los argumentos jurisdiccionales. Con eso, tratan

de alterar el orden medular para atender una cuestión

jurisdiccional y lo reducen a las alegaciones sobre

inconstitucionalidad.

Es correcto que en Ríos v. Municipio Isabela, 159 DPR

839, 849 (2003), afirmamos que el término de caducidad del

Art. 15.002 de la Ley de Municipios Autónomos, supra, no AC-2020-0036 9

puede tener el efecto de convalidar contratos nulos, ni de

frenar un decreto de inexistencia de contrato. Ahora bien,

no saquemos de contexto esa expresión. Allí, examinamos que

la propia Ley de Municipios Autónomos pautaba que un contrato

municipal que no cumpliera con los requisitos estatutarios

era nulo y quedaría sin efecto. Íd., pág. 847. Sin embargo,

una ordenanza pretendía legalizarlo y encubrir así la

nulidad de un acuerdo ilegal. Íd., pág. 849. En el litigio

lo que se cuestionaba era el contrato y no la ordenanza.

Esto es distinto a la controversia de hoy. Aquí no hay una

acción nula previa que se tratara de encubrir por medio de

la ordenanza ya que lo que se cuestiona es esta última. Aquí

se cuestiona una ordenanza y no un contrato.

Cuando lo que se cuestiona es una ordenanza, expresamos

en Reliable Fin. v. ELA, 197 DPR 289, 310 (2017), que “el

hecho de tratarse de una acción impugnatoria no exime a la

parte promovente de cumplir con todos los términos y

exigencias aplicables al trámite judicial…”. (Énfasis en el

original). Las ordenanzas no son nulas automáticamente

porque una parte así lo reclame. Su nulidad depende de una

determinación judicial en un proceso oportuno de

impugnación. Es decir, la nulidad es contingente a que la

parte afectada acuda a un tribunal con jurisdicción, con

argumentos válidos que justifiquen su reclamo. Véase, Íd.

En vista de que una ordenanza municipal no se presume

nula, el tribunal, luego de constatar que cuenta con

jurisdicción sobre el asunto, puede dilucidar su AC-2020-0036 10

constitucionalidad. La controversia de epígrafe requería un

análisis de dos partes: (1) lo concerniente a lo

jurisdiccional, y (2) la validez de la ordenanza. Sin

embargo, algunos Jueces hermanos no hicieron un análisis

completo del asunto jurisdiccional.

No debemos avalar un razonamiento que tenga el efecto

de que todo lo que se alega nulo, se presume nulo respecto

a requisitos procesales. Particularmente, no debería crearse

una norma de que las ordenanzas municipales se presuman nulas

y que su impugnación no esté sujeta a término alguno. Si

según el criterio de la parte promovente una ordenanza es

nula, comoquiera tiene que cumplir con los procedimientos y

términos que establece la ley. Nuestra jurisdicción nunca

depende del posible resultado del pleito.

No podemos ignorar los requisitos procesales, como el

de notificación, forma, aranceles, entre otros, a los que

está sujeta nuestra revisión, incluso en el ámbito de asuntos

constitucionales. ¿Acaso los términos para apelar no aplican

en cuestiones constitucionales? ¿Tampoco aplican cuando se

alega que una actuación, ley u ordenanza es nula?

A modo ilustrativo, nótese que la Regla 18 de nuestro

Reglamento, 4 LPRA Ap. XXI-B, recoge que el apelante de una

sentencia de inconstitucionalidad de una ordenanza municipal

deberá cumplir con los términos para instar el recurso de

apelación. Véanse, Regla 52 de Procedimiento Civil, 32 LPRA

Ap. V; Regla 17 del Reglamento del Tribunal Supremo, supra.

Aunque se trate de una impugnación de constitucionalidad, AC-2020-0036 11

nuestra jurisdicción está sujeta a que las partes acudan

ante nos oportunamente. Si no apela a tiempo, no se resuelven

los méritos acerca de la constitucionalidad de la

legislación atacada. En este caso, debíamos resolver que se

impugnó la ordenanza dentro del término para ello.

III

Por todo lo anterior, resulta evidente que -por virtud

del Art. 15.002(a), supra- MMR Supermarket cuestionó

oportunamente la aplicación de la ordenanza en controversia.

De ese modo, el foro primario tenía jurisdicción para atender

la controversia y resolver que la ordenanza impuso una doble

tributación impermisible. Este razonamiento era

indispensable para que este Tribunal dispusiera

correctamente del asunto. Es decir, era imprescindible

evaluar los términos de caducidad del Art. 15.002 de la Ley

de Municipios Autónomos, supra, indistintamente de que se

alegara que la ordenanza era nula. Como ciertos miembros de

esta Curia prefieren cambiar nuestros pronunciamientos

previos en lugar de resolver por este fundamento, me veo

obligado a explicar mi conformidad con la determinación a la

que hoy llegamos. Así, evitamos atajos que nos lleven a

confundir doctrinas.

No hay una razón válida en derecho para que el análisis

jurisdiccional correcto se soslayara. Por eso, coincido en

confirmar la Sentencia que declaró inconstitucional la

ordenanza en cuestión, mas no así con el fundamento AC-2020-0036 12

incompleto y deficiente que algunos utilizan para despachar

la controversia jurisdiccional.

RAFAEL L. MARTÍNEZ TORRES Juez Asociado EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO

v. AC-2020-0036 Apelación Municipio Autónomo de San Lorenzo, Honorable José Román Abreu

Opinión de Conformidad emitida por el Juez Asociado señor Rivera García a la cual se le unen los Jueces Asociados señores Feliberti Cintrón, Estrella Martínez y Colón Pérez.

En esta ocasión, tenemos la oportunidad de auscultar

la constitucionalidad de la Ordenanza 16-OT, Serie 2016-

2017, emitida por el Municipio Autónomo de San Lorenzo,

sobre un arbitrio destinado al embellecimiento, ornato, y

reciclaje. Esto, por acarrear un aumento ilegal en la

tasa contributiva del impuesto municipal aplicable al

volumen de negocios, conocido como la “Patente

Municipal”.

Con el aval de una mayoría de este Tribunal,

declaramos la inconstitucionalidad de la Ordenanza ante

la actuación ultra vires del Municipio de San Lorenzo. A

tal efecto, este excedió de las facultades delegadas por

la Asamblea Legislativa a los municipios en clara AC-2020-0036 2

contravención al poder conferido por nuestra

Constitución. Lamentablemente, pese a existir una

voluntad unánime para declarar la inconstitucionalidad de

la actuación municipal, no fue posible emitir una Opinión

mayoritaria. Esto, por motivo de una divergencia de

criterios sobre un aspecto jurisdiccional que no afecta

la controversia medular de este recurso. Veamos.

El 17 de marzo de 2017 el Municipio Autónomo de San

Lorenzo (Municipio o apelante) aprobó la Ordenanza 16-OT,

Serie 2016-2017 (Ordenanza).1 Mediante esta, le impuso a

todas las personas naturales y jurídicas que se dedicaban

a actividades con fines de lucro dentro del Municipio un

arbitrio sobre embellecimiento, ornato y reciclaje.

Consecuentemente, el 7 de agosto de 2017 el Municipio le

remitió un comunicado a MMR Supermarket, Inc. (MMR o

apelada) para informarle que tenía un balance pendiente

de pago por $85,002.79 con relación a los nuevos

arbitrios establecidos mediante la Ordenanza.2

Ante ello, el 1 de septiembre de 2017, MMR instó una

Demanda contra el Municipio y su alcalde, el Honorable

José Román Abreu.3 En esencia, argumentó que el arbitrio

tuvo el efecto de aumentar la tasa contributiva sobre el

volumen de negocio, lo cual constituyó una doble

1 Apéndice del recurso de Apelación, Ordenanza Municipal Arbitrio Embellecimiento y Ornato MSL, págs. 396-397. 2 Apéndice del recurso de Apelación, Comunicado sobre Requerimiento de pago, pág. 395. 3 Apéndice del recurso de Apelación, Demanda, págs. 377-391. AC-2020-0036 3

tributación ilegal. Adujo, que el Municipio pretende

imponer un aumento de cero punto veinte y cinco por

ciento (0.25%) adicional a la tasa máxima de cero punto

cinco por ciento (0.50%) de la patente municipal

autorizada por la sección 5(b) de la Ley de Patentes

Municipales, Ley Núm. 113 de 10 de julio de 1974, según

enmendada.4 A tal efecto, arguyó que esta nueva Ordenanza

constituye una doble tributación sobre el mismo evento

económico, es decir el volumen del negocio.5 De este modo,

le solicitó al foro primario que emitiera una sentencia

declaratoria por entender que la Ordenanza es

inconstitucional; y, a su vez, que le ordenara al

Municipio el cese del cobro del impuesto.6

Luego de varias incidencias procesales, el 24 de

abril de 2018 el foro primario emitió una Sentencia en la

que declaró nula ab initio la Ordenanza por el Municipio

por carecer de autoridad para imponer el arbitrio.7

Concluyó, que un acto inexistente nunca podrá ser

convalidado, ni siquiera mediante la aprobación de una

resolución municipal.8 En torno a la postura del

Municipio sobre el término de caducidad para solicitar la

Apéndice del recurso de Apelación, Demanda, pág. 378. Ley de 4

Patentes Municipales, Ley Núm. 113 de 10 de julio de 1974, según enmendada, y derogada, 21 LPRA sec. 651d. 5 La apelada adujo que para el año 2016 aportó al erario del

Municipio $155,119.70 por concepto de la patente municipal. Así, la imposición de la Ordenanza acarrea que MMR tenga que realizar un pago por $77,559.85 además del emitido mediante patente municipal. 6 R. 59.2(a), 32 LPRA Ap. III. 7 Apéndice del recurso de Apelación, Sentencia, págs. 105-109. 8 Brown v. Junta de Directores Condominio Playa Grande, 154 DPR

225 (2001); Ríos v. Municipio de Isabela, 159 DPR 839 (2003). AC-2020-0036 4

revisión judicial de la Ordenanza, el Tribunal de Primera

Instancia expuso lo siguiente:

Aquí no se trata de que la Ordenanza municipal lesiona derechos legales o constitucionales, para lo que es el procedimiento de revisión judicial que contempla el Artículo 15.002 de la Ley de Municipios Autónomos. […] El mero transcurso del tiempo no puede investir en la demandada una facultad que ni la Constitución ni la Asamblea Legislativa le otorgaron. Sencillamente estamos ante un acto nulo e inexistente.9

Posteriormente, el Tribunal de Primera Instancia

dejó sin efecto la Sentencia previamente emitida el 24 de

abril de 2018 y señaló una vista evidenciaria con el fin

de que el Municipio tuviese la oportunidad de presentar

prueba sobre su presunta facultad legal para imponer y

cobrar el arbitrio.10 Añadió que, la Solicitud de

Desestimación presentada por el Municipio estaba atada a

la facultad legal que tuviera este último para imponer el

tributo.11 Además, esbozó que el mero transcurso del

tiempo no puede conferirle a los municipios aquellas

facultades que ni la Constitución, ni la Asamblea

Legislativa, les concedieron.

Luego de celebrada la vista evidenciaria, el 14 de

agosto de 2019, el foro primario emitió Sentencia en

virtud de la cual determinó que el Municipio, mediante la

9 Apéndice del recurso de Apelación, Sentencia, pág. 108. 10 Apéndice del recurso de Apelación, Resolución, págs. 79-80. La vista evidenciaria fue celebrada el 10 de julio de 2019, donde el único testigo del apelante fue el señor Pedro González Rodríguez, director de finanzas del Municipio. 11 Apéndice del recurso de Apelación, Solicitud de Desestimación, págs. 367-376. AC-2020-0036 5

aprobación de la Ordenanza, impuso un arbitrio sobre el

volumen del negocio en exceso del máximo permitido por

ley.12 De este modo, determinó que la Ordenanza es nula ab

initio por violentar las disposiciones legales

establecidas en la Ley de Patentes Municipales, supra, al

imponer un arbitrio adicional sobre el mismo volumen de

negocio que sirve de base para calcular e imponer el pago

de estas.13 A su vez, invalidó el planteamiento del

Municipio sobre la caducidad del término dispuesto en el

Artículo 15.002 de la Ley de Municipios Autónomos, supra,

para impugnar la Ordenanza.

A la luz de ello, determinó que “[c]oncluir lo

contrario sería derrotar la disposición constitucional

que prohíbe a los municipios imponer y cobrar arbitrios

que trasciendan la autoridad que les fue delegada por la

Asamblea Legislativa”.14 Además, señaló nuevamente que,

sencillamente estamos ante un acto nulo e inexistente el

cual no puede ser convalidado, ni siquiera mediante la

aprobación de una resolución municipal.15

Inconforme con este dictamen, el 15 de octubre de

2019 el Municipio instó un recurso de Apelación ante el

Tribunal de Apelaciones.16 En esencia, arguyó que el foro

primario carecía de jurisdicción para entrar a dilucidar

12 Apéndice del recurso de Apelación, Sentencia, págs. 63-71. 13 Apéndice del recurso de Apelación, Sentencia, págs. 106-109. 14 Apéndice del recurso de Apelación, Sentencia, pág. 68. 15 Íd. Brown v. Junta de Directores Condominio Playa Grande,

supra; Ríos v. Municipio de Isabela, supra. 16 Apéndice de la petición de Apelación, Recurso de Apelación-

Tribunal de Apelaciones, págs. 42-62. AC-2020-0036 6

la constitucionalidad de la Ordenanza. Esto, ante el

hecho de que la apelada impugnó a destiempo la misma. Es

decir, luego de transcurrido el término de caducidad de

veinte (20) días. De este modo, solicitó la revocación de

la Sentencia emitida por el Tribunal de Primera

Instancia. Por otro lado, MMR presentó su Alegato en

Oposición de la Parte Apelada.17 Mediante este, esbozó los

argumentos previamente plasmados en torno a la nulidad e

inconstitucionalidad de la Ordenanza.

Luego de examinar las posturas de ambas partes, el

18 de febrero de 2020, el foro intermedio emitió una

Sentencia mediante la cual confirmó la determinación del

foro primario.18 A tal efecto, expuso que la ordenanza no

puede prevalecer, pues conflige directamente con la Ley

de Patentes Municipales, supra. Añadió, que la aprobación

de la Ordenanza “simple y sencillamente constituye un

acto que viola el mandato constitucional que otorga a la

Asamblea Legislativa el poder exclusivo sobre el cobro de

contribuciones, salvo delegación expresa”.19 En ese

sentido, concluyó que no se le puede conferir legalidad a

un término de caducidad sobre revisión judicial ante la

presencia de un acto que no existe, es decir, nulo.20

17 Apéndice de la petición de Apelación, Alegato en Oposición

de la Parte Apelada, págs. 25-41. 18 Apéndice de la petición de Apelación, Sentencia del Tribunal

de Apelaciones, págs. 10-24. 19 Íd. 20 Asimismo, esbozó que avalar la postura del apelante implicaría negarles a las partes afectadas por una Ordenanza municipal la oportunidad de impugnar su constitucionalidad. De este modo, dispuso que “[t]oda vez que la aprobación del arbitrio fue nula desde su inicio, el acto no tuvo consecuencias jurídicas”. Por ello, AC-2020-0036 7

Inconforme aún, el 15 de julio de 2020, el Municipio

acudió ante nos mediante un recurso de Apelación. En

virtud de este, señaló el error siguiente:

Erró manifiestamente el Tribunal de Apelaciones al no desestimar la Demanda del epígrafe, que fue presentada expirado el término de caducidad dispuesto en ley para ello, y en su lugar, entrar a dirimir de forma prematura y sin jurisdicción los méritos de una Ordenanza Municipal y decretar su inconstitucionalidad en abierta inconsistencia y conflicto con una Sentencia previa del Tribunal de Apelaciones sobre la misma controversia, la misma Ordenanza y la misma parte demandada.

En esencia, el apelante nos solicita que revoquemos

la Sentencia emitida por el foro intermedio, la cual tuvo

el efecto de declarar inconstitucional la Ordenanza

Municipal.21 En específico, argumenta que el foro primario

estaba impedido de entrar a dirimir la constitucionalidad

de la Ordenanza, toda vez que MMR solicitó la revisión

judicial de esta fuera del término de caducidad de veinte

(20) días que establece el Artículo 15.002 de la Ley de

Municipios Autónomos, supra. Por lo cual, el Tribunal de

Primera Instancia actuó sin jurisdicción.

Por su parte, el 1 de julio de 2021, MMR presentó su

Alegato de la Parte Apelada. En virtud de este, adujo que

determinó que el término provisto en el Artículo 15.002 de la Ley de Patentes Municipales, supra, no es de aplicación, pue se trata de una acción que nunca nació y tuvo eficacia jurídica. Por consiguiente, concluyó que al no entrar en vigor la Ordenanza debido a su nulidad, esta no se encuentra restricta al término jurisdiccional para promover su impugnación. 21 El apelante expuso que la determinación del foro intermedio

se apartó de lo resuelto en Ethicon, LLC v. Municipio Autónomo de San Lorenzo, E2CI201700198, 2018 WL 3868949, KLCE201800362. Esto, en lo que respecta al término de caducidad provisto por la Ley de Municipios Autónomos de Puerto Rico, supra, para llevar a cabo la impugnación de una Ordenanza Municipal. AC-2020-0036 8

en la medida en que el Municipio utilizó la patente

municipal como base para el cómputo del nuevo arbitrio,

es decir la mitad de lo que sea mayor entre el pago de la

patente municipal emitida para el año natural 2015 o el

pago de la patente del año corriente, este excedió la

facultad delegada por la Asamblea Legislativa en clara

contravención a lo dispuesto a la Ley de Patentes

Municipales, supra. Además, esbozó que, de sostenerse la

validez de la Ordenanza, esta tendría que pagar 0.50% del

pago regular de la patente más la mitad de dicho pago,

equivalente a un total de 0.75%. Acto que, arguye,

constituye una doble tributación vedada por nuestro

ordenamiento jurídico.

Asimismo, argumentó que dicha actuación es nula ab

initio por carecer el Municipio de autoridad para imponer

el arbitrio en exceso del porcentaje ya establecido. De

este modo, adujo nuevamente que el mero paso del tiempo

no puede tener el efecto de convalidar un acto

inexistente ni investir en el Municipio una facultad que

ni la Constitución ni la Asamblea Legislativa le han

otorgado. Por último, el apelado recalcó que esta Curia

en Ríos v. Municipio de Isabela, 159 DPR 839 (2003),

resolvió que resulta inmaterial profundizar sobre el

término de caducidad de veinte días para solicitar una

impugnación municipal. Más aún, cuando el fin es

convalidar un acto nulo. Asimismo, indicó que este

Tribunal reiteró, que la acción para decretar la AC-2020-0036 9

inexistencia de un contrato nunca prescribe y que, por

consiguiente, no hay punto de partida para contar término

de prescripción alguno.22 Por último, MMR concluyó que “el

término de caducidad que dispone el Art. 15.002, ante, no

puede tener el efecto de frenar un decreto de

inexistencia de contrato y, mucho menos, puede

convertirse en subterfugio para convalidar contratos

nulos”.23 “Ciertamente, el término de caducidad que

dispone el Art. 15.002, ante, no puede tener el efecto de

frenar un decreto de inexistencia de contrato y, mucho

menos, puede convertirse en subterfugio para convalidar

contratos nulos”.24

Atendido y perfeccionado el recurso ante nuestra

consideración, y con el beneficio de la comparecencia de

ambas, procedo.

A. Jurisdicción para declarar la inconstitucionalidad de

una Ordenanza Municipal

Es norma reiterada que los tribunales tenemos la

obligación de ser guardianes de nuestra propia

jurisdicción, pues esta es la facultad que nos permite

entrar a resolver los méritos de una controversia traída

ante nuestra consideración.25 Debido a su importancia, el

Ríos v. Municipio de Isabela, supra. 22

Íd. 23 24 Íd. 25 Allied Management Group, Inc. v. Oriental Bank, 204 DPR 374,

385 (2020); Cordero et al. v. A.R.Pe. et al., 187 DPR 445, 457 (2012). AC-2020-0036 10

asunto sobre la jurisdicción al ser uno privilegiado debe

ser resuelto con premura.26 A tal efecto, un tribunal que

carece de jurisdicción únicamente está limitado a así

declararlo.27

De ese modo, hemos reiterado que los tribunales no

tienen discreción para asumir jurisdicción donde no la

hay.28 Ante ello, es un deber ministerial de todo tribunal

evaluar de antemano si posee jurisdicción, pues ello

incide directamente sobre el poder para adjudicar una

controversia.29 Por consiguiente, esta Curia ha expresado

en múltiples instancias que “[u]na apelación o un recurso

prematuro, al igual que uno tardío, sencillamente adolece

del grave e insubsanable defecto de falta de

jurisdicción”.30 A tal efecto, “su presentación carece de

eficacia y no produce ningún efecto jurídico, pues no hay

autoridad judicial para acogerlo”.31

Ahora bien, en torno al decreto de

inconstitucionalidad de una ley, nuestra Constitución en

virtud del Artículo V, sección 4 dispone que “[n]inguna

ley se declarará inconstitucional a no ser por una

mayoría del número total de los jueces de que esté

compuesto el tribunal de acuerdo con esta Constitución o

26 Allied Management Group, Inc. v. Oriental Bank, supra, pág. 386. 27 Íd. 28 Peerless Oil v. Hermanos Pérez, 186 DPR 239, 250 (2012). 29 Allied Management Group, Inc. v. Oriental Bank, supra, pág.

386. 30 Peerless Oil v. Hermanos Pérez, supra. 31 Juliá et al. v. Epifanio Vidal, S.E., 153 DPR 357, 365 (2001). AC-2020-0036 11

con la ley”.32 Por otro lado, la Ley de Municipios

Autónomos, supra, faculta tanto al Tribunal de Primera

Instancia como al Tribunal de Apelaciones a “[s]uspender

la ejecución de cualquier ordenanza, resolución, acuerdo

u orden de la legislatura, del alcalde o de cualquier

funcionario del municipio que lesione derechos

garantizados por la Constitución del Estado”.33

B. Constitucionalidad de la Ordenanza Municipal sobre

imposición de Arbitrios

El Artículo VI, Sección 1 de la Constitución del

Estado Libre Asociado de Puerto Rico le confiere a la

Asamblea Legislativa el poder para crear municipios y

determinar lo concerniente a su autoridad y

funcionamiento.34 También, le confiere el poder de “crear,

suprimir, consolidar y reorganizar municipios, modificar

sus límites territoriales y determinar lo relativo a su

régimen y función”.35 En ese sentido, la Sección 2 del

Artículo VI de nuestra Constitución establece que “[e]l

poder del Estado Libre Asociado para imponer y cobrar

contribuciones y autorizar su imposición y cobro por los

municipios se ejercerá según se disponga por la Asamblea

Legislativa, y nunca será rendido o suspendido”.36

32 Art. V. Sec. 4 Const. ELA, 1 LPRA; P.I.P. v. E.L.A., 186 DPR

1 (2012). 33 21 LPRA sec. 4702 (derogada). 34 Art. VI, Sec. 1, Const. ELA, 1 LPRA. 35 Íd; Cía Turismo de P.R. v. Mun. de Vieques, 179 DPR 578,

584, (2010). 36 Art. VI, Sec. 2, Const. ELA, 1 LPRA; Cía Turismo de P.R. v.

Mun. de Vieques, supra; Interior Developers v. Mun. de San Juan, 177 DPR 693 (2009). AC-2020-0036 12

Es norma reiterada que, la facultad del Estado “para

imponer contribuciones puede ser delegada a los

municipios mediante un mandato claro y expreso, pues

éstos no tienen un poder inherente e independiente para

imponerlas”.37 Por consiguiente, esta facultad radica

exclusivamente en la Asamblea Legislativa, a pesar de su

naturaleza amplia y abarcadora.38 Ante ello, debe quedar

meridianamente claro que todo municipio carece del poder

inherente de imponer tributos.39 No obstante, dicha

facultad se activa si así expresamente lo dispone la

Asamblea Legislativa.40

Cónsono con el poder delegado, la Asamblea

Legislativa promulgó la Ley de Municipios Autónomos de

Puerto Rico, Ley Núm. 81 de 30 de agosto de 1991, según

enmendada,41 con el fin de que, mediante la imposición de

tributos, los municipios puedan recaudar fondos para así

satisfacer sus necesidades y brindarle los servicios

necesarios a sus habitantes.42 De tal modo, estas

entidades gubernamentales son células básicas de nuestro

complejo tejido social, político y económico.43 Por

37 Cía Turismo de P.R. v. Mun. de Vieques, supra; Interior

Developers v. Mun. de San Juan, supra. 38 Café Rico, Inc. v. Mun. de Mayagüez, 155 DPR 548 (2001). 39 Levy, Hijo, Inc. v. Municipio de Manatí, 151 DPR 292 (2000). 40 Const. José Carro v. Mun. Dorado, 186 DPR 113 (2012). 41 21 LPRA sec. 4052, derogada en la actualidad por la Ley 107-

2020 conocida como el Código Municipal de Puerto Rico, pero vigente al momento de los hechos del presente caso. Cía Turismo de P.R. v. Mun. de Vieques, supra. 42 Pfizer Pharm v. Mun. de Vega Baja, 182 DPR 267 (2011); Aireko Const. Corp. v. Mun. de Utuado, 176 DPR 897 (2009). 43 Pacheco Fraticelli v. Cintrón Antonsanti, 122 DPR 229, 236

(1988). AC-2020-0036 13

consiguiente, “[s]u intervención con la persona y la vida

comunitaria parece intensificarse”.44

En específico, la Ley de Municipios Autónomos,

supra, disponía que los municipios podrán “[i]mponer y

cobrar contribuciones, derechos, licencias, arbitrios de

construcción y otros arbitrios e impuestos, tasas y

tarifas razonables dentro de los límites territoriales

del municipio, compatibles con el Código de Rentas

Internas y las leyes del Estado Libre Asociado de Puerto

Rico”.45 De este modo, la ley que imponga el pago de

contribuciones se interpretará de manera restrictiva en

contra del Estado y a favor del ciudadano; solo cuando

esta última no contenga un lenguaje claro o acarree

ambigüedad.46

En consonancia con lo antes expuesto, la sección

1.006(b)(4) de la precitada ley hace énfasis en que

“los municipios quedan investidos de la autoridad para

imponer contribuciones en aquellos asuntos en que el

Gobierno Central no tenga el campo ocupado de conformidad

con la sec. 4052 de este título”.47 De esta manera, se

reconoce la autonomía de todo municipio, como entidad del

Gobierno local, en el orden jurídico, económico y

44Íd. 4521 LPRA sec. 4052 (derogada). Cía Turismo de P.R. v. Mun. de Vieques, supra. 46 Lázaro Rodríguez v. Depto. Hacienda, 200 DPR 954, 967-68

(2018). 47 21 LPRA sec. 4004, derogada. Cía Turismo de P.R. v. Mun. de

Vieques, supra. AC-2020-0036 14

administrativo.48 En ese sentido, “[s]u autonomía está

subordinada y será ejercida de acuerdo a la Constitución

del Estado Libre Asociado de Puerto Rico y de esta ley”.49

Así pues, con el propósito de que los municipios

tengan una robusta base económica y sean auto

sustentables, la Asamblea Legislativa en virtud de la Ley

de Municipios Autónomos, supra, promulgó la Ley de

Patentes Municipales de Puerto Rico, Ley Núm. 113 de 10

de julio de 1974, según enmendada.50 Asimismo, esta

favorece la ampliación de los poderes de los municipios,

de forma que éstos puedan proveer más servicios directos

a la ciudadanía.51 De esta forma, el gobierno estableció

los arbitrios que por concepto de patente un municipio le

puede imponer a toda persona natural o jurídica que se

dedique a la prestación de cualquier servicio, o a la

venta de cualquier bien, negocio financiero o cualquier

industria o negocio, excepto lo que en otro sentido se

disponga, dentro de sus límites territoriales.52

A tal efecto, a pesar de que la patente es un

permiso para llevar a cabo una actividad económica, de lo

que se trata es de un impuesto conforme al volumen de

48 21 LPRA sec. 4003 (derogada). 49 Íd. 50 21 LPRA sec. 651, derogada en la actualidad por la Ley 107-

2020, conocida como el Código Municipal de Puerto Rico, pero vigente al momento de los hechos del presente caso. 51 Íd. 52 Íd., sec. 651b y 651c (derogada). AC-2020-0036 15

negocio.53 De este modo, la Ley de Patentes, supra, lo

define de la siguiente manera:

(i) Volumen de Negocios. — significa los ingresos brutos que se reciben o se devengan por la prestación de cualquier servicio, por la venta de cualquier bien, o por cualquier otra industria o negocio en el municipio donde la casa principal realiza sus operaciones, o los ingresos brutos que se reciban o devenguen por la casa principal en el municipio donde esta mantenga oficinas o donde realice ventas ocasionales y para ello mantenga un lugar temporero de negocios y almacenes, sucursales, planta de manufactura, envase, embotellado, procesamiento, elaboración, confección, ensamblaje, extracción, lugar de construcción, o cualquier otro tipo de organización, industria o negocio para realizar negocios a su nombre, sin tener en cuenta sus ganancias o beneficios. […]54

A esos fines, la Ley de Patentes, supra, establece

lo siguiente sobre el porcentaje que los municipios están

autorizados a cobrar por concepto de patente municipal:

(b) Excepto para los años fiscales indicados en la Sección 11 de esta ley, se le impondrá y cobrará a toda persona dedicada a la prestación de cualquier servicio, a la venta de cualquier bien o a cualquier industria o negocio no comprendido bajo el inciso (a) de esta sección, una patente que en ningún caso podrá exceder de cincuenta centésimas (.50) del uno por ciento (1%) de su volumen de negocio atribuible a operaciones en el municipio que impone la patente autorizada, excepto cuando de otro modo se disponga en esta ley.55

A modo ilustrativo, resaltamos que recientemente

nuestra Asamblea Legislativa promulgó la Ley Núm. 107 de

14 de agosto de 2020, según enmendada, conocida como el

53 Lukoil Pan Americas v. Mun. Guayanilla, 192 DPR 879, 908 (2015). 54 21 LPRA sec. 651a (derogada). 55 Íd., sec. 651d (derogada). AC-2020-0036 16

“Código Municipal de Puerto Rico”;56 a los fines de

integrar, organizar y actualizar las leyes aplicables a

la organización, administración y funcionamiento de los

municipios. A su vez, con el propósito de añadir nuevos

modelos procesales para la consecución de mayor autonomía

para estos. De tal manera, que el ordenamiento jurídico

esté en sintonía con las necesidades de cada municipio y

en pro del bienestar del pueblo, para aspirar al logro de

la verdadera autonomía municipal que se ha teorizado

desde finales del Siglo XV.57

En lo concerniente al caso traído ante nuestra

consideración, y en lo que nos concierne sobre la

facultad delegada a los municipios para la imposición de

arbitrios, la intención legislativa bajo el actual

estatuto mantuvo vigente la recaudación por concepto de

patentes como parte de las fuentes de ingreso de un

municipio.58 Igualmente, la precitada ley autoriza a los

municipios mediante la facultad delegada por la Asamblea

Legislativa a imponer el arbitrio de las patentes.59 Así

las cosas, se encuentra sujeta al pago de patentes “toda

persona dedicada a la prestación de cualquier servicio

con fines de lucro, a la venta de cualquier bien, a

cualquier negocio financiero o a cualquier industria o

56 El Código Municipal de Puerto Rico tuvo el efecto de derogar

la Ley de Municipios Autónomos de Puerto Rico, supra, y la Ley de Patentes Municipales de Puerto Rico, supra. 57 Exposición de Motivos de la Ley Núm. 107 de 14 de agosto de

2020, según enmendada. 58 21 LPRA sec. 7292. 59 Íd., sec. 8161. AC-2020-0036 17

negocio en los municipios del Gobierno de Puerto Rico,

excepto cuando de otro modo se disponga en dichas

secciones”.60 Asimismo, dispone lo siguiente:

(b) Excepto para los años fiscales indicados en este Capítulo, se le impondrá y cobrará a toda persona dedicada a la prestación de cualquier servicio, a la venta de cualquier bien o a cualquier industria o negocio no comprendido bajo el inciso (a) de este Artículo, una patente que en ningún caso podrá exceder de cincuenta centésimas (.50) del uno por ciento (1%) de su volumen de negocio atribuible a operaciones en el municipio que impone la patente autorizada, excepto cuando de otro modo se disponga en este Código.61

En ese sentido, cónsono con la facultad delegada a

los municipios para regular su actividad económica, los

tribunales, como norma general, no deben intervenir por

tratarse en esencia de una función principalmente

legislativa.62 Sin embargo, cuando su intervención sea

requerida, estos tienen que considerar las

características del arbitrio y los elementos del evento

que provoca la obligación tributaria.63 En torno al origen

y razón de ser sobre la imposición de un arbitrio, esta

Curia previamente ha expresado al respecto lo siguiente:

El hecho imponible es posiblemente el aspecto más importante de los que configuran un tributo, incluso podría decirse que es su esencia misma. Éste se define como el presupuesto de hecho, fijado en la ley o fuente legal que crea el tributo, cuya realización conlleva el nacimiento de la obligación tributaria. De no configurarse el hecho imponible, no nace la obligación tributaria.

60 Íd., sec. 8163. 61 Íd., sec. 8164. 62 Pfizer Pharm. v. Municipio de Vega Baja, supra. 63 Íd. AC-2020-0036 18

Por ello, antes de evaluar la validez de un tributo es vital determinar cuáles son sus elementos.64

Cónsono con lo antes expuesto, la doble tributación

se configura cuando “recaen dos (2) impuestos sobre un

mismo evento económico”.65 A pesar de que no existe una

prohibición constitucional sobre la existencia de una

doble tributación, esta solo se permite cuando hay una

“clara y explícita” intención legislativa.66 Esta Curia ha

expresado que existe una doble tributación cuando se

configuran los siguientes requisitos: a) la misma

propiedad; b) por la misma entidad gubernamental; c) por

el mismo periodo contributivo; y d) para el mismo fin.67

De este modo, ante la importancia de analizar los

motivos derivados de la actuación municipal, los

tribunales deben determinar: 1) quién es el

contribuyente; 2) cómo se calcula el impuesto; 3) cuál es

la tasa aplicable; y 4) cómo se cobra el impuesto.68 En

este contexto, “al realizar este análisis, debemos

recordar que ‘para determinar la legalidad de una

contribución, no es relevante su forma, nombre o

definición, sino su efecto práctico y consecuencias en su

64 Cía de Turismo de P.R. v. Mun. de Vieques, supra, pág. 585;

Interior Developers v. Mun. de San Juan, supra, que cita a A. Martínez Lafuente, Derecho tributario: estudios sobre la jurisprudencia tributaria, Madrid, Ed. Civitas, 1985, págs. 207–215. 65 Cía de Turismo de P.R. v. Mun. de Vieques, supra, pág. 598. 66 Íd., pág. 599. 67 Íd. 68 Íd., pág. 586. AC-2020-0036 19

aplicación y funcionamiento’”.69 A esos fines, esta Curia

ha expresado al respecto de la siguiente manera:

el nombre que se le da a una contribución carece de importancia, y la verdadera naturaleza de la misma se fija más bien por su incidencia; y que cuando está en controversia el hecho de si una contribución contraviene derechos constitucionales garantizados, no es la forma de la misma, ni su definición o interpretación lo que hace el caso, sino el efecto práctico o las consecuencias de dicha contribución como cuestión de realidad, en su aplicación y funcionamiento”.70

Por consiguiente, “salvo que otra cosa se disponga

mediante ley o reglamentación, la Legislatura Municipal

queda revestida del poder de aprobar aquellas ordenanzas

necesarias para promover y adelantar su propia política

pública, siempre y cuando la misma no contravenga la

política pública establecida por el Estado”.71 A tal

efecto, “[t]oda ordenanza municipal regulatoria tiene que

estar en armonía con el ordenamiento estatal, el cual ha

de prevalecer en situaciones conflictivas”.72

C. Término para impugnar una Ordenanza Municipal

La Ley de Municipios Autónomos, supra, vigente al

momento de los hechos del presente caso, establece la

forma en que las ordenanzas y resoluciones de estos

cobran eficacia jurídica.73 Además, provee el mecanismo a

implementarse cuando se solicita la revisión de alguna

69 Íd. 70 Íd. 71 Mun. de Peñuelas v. Ecosystems, Inc., 197 DPR 5, 23 (2016). 72 Íd. 73 Íd. AC-2020-0036 20

actuación legislativa municipal.74 En ese sentido, para

llevar a cabo la impugnación de una Ordenanza Municipal,

la Ley de Municipios Autónomos, supra, dispone lo

siguiente:

(1) El Tribunal de Primera Instancia de Puerto Rico entenderá y resolverá, con exclusividad, a instancias de la parte perjudicada, sobre los siguientes asuntos: (a) Revisar cualquier acto legislativo o administrativo de cualquier funcionario u organismo municipal que lesione derechos constitucionales de los querellantes o que sea contrario a las leyes de Puerto Rico. (b) Suspender la ejecución de cualquier ordenanza, resolución, acuerdo u orden de la legislatura, del alcalde o de cualquier funcionario del municipio que lesione derechos garantizados por la Constitución del Estado Libre Asociado de Puerto Rico o por las leyes estatales. […]

En los casos contemplados bajo las cláusulas (a) y (b) de este inciso, la acción judicial sólo podrá instarse dentro de los veinte (20) días siguientes a la fecha en que el acto legislativo o administrativo se haya realizado o que la ordenanza, resolución, acuerdo u orden se haya notificado por el alcalde o funcionario municipal autorizado a la parte querellante por escrito mediante copia y por correo regular y certificado a menos que se disponga otra cosa por ley.

Disponiéndose, que el término de veinte (20) días establecido en este Artículo comenzará a decursar a partir del depósito en el correo de dicha notificación; y que la misma deberá incluir, pero sin ser limitativo, el derecho de la parte afectada a recurrir al Tribunal de Primera Instancia, Sala Superior competente; término para apelar la decisión; fecha del archivo en auto de la copia de la notificación y a partir de [qué] fecha comenzará a transcurrir el término. 75 (Énfasis nuestro y suplido).

74 Íd. 21 LPRA sec. 4701 (derogada). 75 21 LPRA sec. 4702 (derogada). AC-2020-0036 21

Por consiguiente, se desprende de la Ley

de Municipios Autónomos, supra, que el término de veinte

(20) días para impugnar cualquier ordenanza, resolución o

acuerdo de la Legislatura Municipal o de cualquier

funcionario del municipio, ante el Tribunal de Primera

Instancia es uno de caducidad.76 Así pues, al tratarse de

un término de caducidad, el mismo no admite interrupción,

esto con el propósito de impartirle certeza y finalidad a

las actuaciones del gobierno municipal.

De este modo, “el transcurso del término de

caducidad para impugnar tales actuaciones dependerá de si

la ordenanza, resolución o acuerdo municipal es de

aplicación general o específica”.77 Tal efecto, “[s]i su

aplicación es general, se deduce que el término comenzará

a transcurrir al día siguiente a la fecha de la actuación

legislativa o administrativa”.78 Por el contrario, “cuando

aplicación específica, el término de caducidad se

entiende que ha comenzado a transcurrir desde la

notificación a la parte afectada por tal actuación”.79

Por último, cabe resaltar que, mediante la

promulgación del Código Municipal de Puerto Rico, supra,

el cual tuvo el efecto de derogar la Ley de Municipios

Autónomos, supra, el legislador mantuvo su intención

76 Mun. de Peñuelas v. Ecosystems, Inc., supra. 77 Íd. 78 Íd. 79 Íd. AC-2020-0036 22

intacta en torno a los términos y el mecanismo para

solicitar la impugnación de una Ordenanza Municipal.

D. Efecto de una actuación ultra vires

En múltiples instancias hemos discutido los efectos

jurídicos de una actuación nula. En ese sentido, un acto

ejecutado en contravención a lo dispuesto por ley es

nulo. Por lo cual, la nulidad del acto lo convierte en

uno inexistente.80 Ante ello, “lo inexistente nunca puede

ser convalidado”, simplemente porque nunca tuvo eficacia

jurídica.81 Por consiguiente, resulta inmaterial

apuntillar como controversia si la actuación municipal,

ordenanza o resolución, se impugnó oportunamente si esto

de por sí no tiene el efecto de convalidar un acto que

jamás existió.

Asimismo, de manera análoga se ha enfatizado que “lo

inexistente nunca puede ser convalidado”, norma que “no

puede ser burlada al invocar para ello el término

jurisdiccional de veinte días que dispone [la ley]”.82 A

tal efecto, “hemos señalado que la acción para decretar

la inexistencia de un contrato nunca prescribe y que, por

de prescripción alguno”.83 Cabe destacar, que “[e]sta

norma, firmemente enraizada en nuestro ordenamiento

civil, no puede ser burlada con la mera aprobación de una

Reliable Fin. v. ELA, 197 DPR 80 289, 318–19 (2017), Opinión de conformidad en parte y disidente en parte emitida por la Jueza Presidenta Oronoz Rodríguez. 81 Íd. 82 Íd. 83 Ríos v. Municipio Isabela, supra. AC-2020-0036 23

resolución que pretenda encubrir la nulidad de un acuerdo

ilegal”.84 Por consiguiente, efectivamente “el término de

caducidad que dispone el Art. 15.002, ante, no puede

tener el efecto de frenar un decreto de inexistencia de

contrato y, mucho menos, puede convertirse en subterfugio

para convalidar contratos nulos”.85

En consonancia con lo antes expuesto, en Ríos v.

Municipio Isabela, supra, resolvimos que la resolución

mediante la cual se intentó convalidar una actuación

inexistente, no una actuación municipal que tuviese el

efecto de lesionar derechos garantizados por la

Constitución del Estado Libre Asociado o por las leyes

estatales, que es lo que establece la Ley de Municipios

Autónomos en su Art. 15.002, supra; no acarrea eficacia

jurídica. Por consiguiente, debe quedar claro que no hay

razón alguna para que los foros inferiores entren a

discutir lo relativo al término de caducidad ante la

nulidad de un acto.86 A esos fines, “[r]ecordemos que lo

inexistente nunca puede ser convalidado, ni siquiera

mediante la aprobación de una resolución municipal”.87

Por último, pero no menos relevante, es menester

destacar que esta Curia ha reiterado “que

las ordenanzas municipales, al igual que los estatutos,

se presumen constitucionales hasta que un tribunal

competente declare lo contrario, y que, le corresponde a

84 Íd. 85 Íd. 86 Íd. 87 Íd. AC-2020-0036 24

la parte que la impugna probar su inconstitucionalidad”.88

No obstante, aunque la interpretación inicial que haga

otra rama sobre la Constitución merece deferencia; en

esencia recae sobre los tribunales la facultad de

declarar la inconstitucionalidad de las leyes.89 En ese

sentido, hemos enfatizado que es deber de los tribunales

seguir la voluntad de la legislatura, a menos que el

derecho que se trata de ejercitar sea claramente

contrario a la Constitución.90

El apelante nos solicita que revoquemos la Sentencia

emitida el 18 de febrero de 2020 por el Tribunal de

Apelaciones, que confirmó la Sentencia emitida por el

foro primario la cual, a su vez, declaró nula ab initio e

inconstitucional la Ordenanza aprobada por el Municipio

de San Lorenzo. Esto, por entender que este último se

excedió de la facultad delegada por la Constitución

mediante la Asamblea Legislativa. Luego de examinar

detenidamente los argumentos esbozados por las partes y

la prueba que obra en el expediente de autos, sostengo

que se debe confirmar la determinación apelada. Veamos.

De entrada, hago hincapié en que la facultad que le

ha sido delegada a los municipios para atender sus

necesidades sociopolíticas y sobre todo económicas se

deriva de nuestra Carta Magna. De este modo, es la Rama 88 E.L.A. v. Northwestern Selecta, 185 DPR 40, 71 (2012). 89 Senado de Puerto Rico v. Gobierno de Puerto Rico, 203 DPR 62 (2019). 90 Dalmau Santiago v. Oronoz Rodríguez, 2021 TSPR 141, 20. AC-2020-0036 25

Legislativa quien tiene la autoridad para delimitar y

reglamentar el funcionamiento de estas entidades

gubernamentales cónsono al mandato constitucional.

Conforme con ello, el poder de imponer tributos no es uno

inherente y absoluto, sino subordinado a la intención y

orden legislativo.

A tal efecto, MMR, como entidad jurídica con fines

de lucro, se encuentra atada al cumplimiento del pago de

la patente municipal acorde a lo dispuesto en la Ley de

Patentes Municipales, supra. De esa manera, MMR le emitió

un pago por concepto de la patente municipal para el año

2016-2017 equivalente al cobro máximo permitido por ley

por parte de un municipio, es decir a base del .50% del

1% del volumen de ingreso correspondiente al año natural.

En virtud de la Ordenanza, el Municipio ilegalmente

añadió .25% sobre el volumen de ingreso de MMR en clara

contravención a lo dispuesto en la Ley de Patentes

Municipales, supra. Lo anterior, resulta en una

extralimitación al poder delegado a través de nuestra

Constitución. Esto, a pesar de que el máximo permitido a

cobrar por parte de los municipios por concepto de

patente municipal es de .50% del 1% del volumen de

ingreso de negocio. Por lo tanto, aclaro que tal

impuesto— en ningún caso— puede exceder del .50% por

cada 1% de volumen de negocio. Así pues, sostengo que,

mediante la aprobación de la Ordenanza 16-OT, Serie 2016-

2017, el Municipio excedió sus facultades. AC-2020-0036 26

Mediante dicha aprobación, el apelante actuó de

forma ultra vires al utilizar la misma base contributiva,

es decir, el volumen de ingresos de una entidad con fines

de lucro con el fin de imponer un arbitrio sobre

embellecimiento, ornato y reciclaje en el Municipio de

San Lorenzo. Como resultado, incurrió en la imposición de

una doble tributación. El Municipio, motu proprio, se

delegó la facultad de aumentar el porcentaje a cobrarse

por concepto de patente municipal sin que existiese una

clara y explícita legislación, no hay duda de que tal

actuación es impermisible con nuestro esquema

constitucional.

Si bien es cierto que, a los Municipios, como

criaturas de la Asamblea Legislativa se les ha conferido

una limitada autoridad para regular lo concerniente a su

actividad económica con el fin de que sean

autosustentables y puedan proveer un servicio más eficaz

a sus habitantes, esto no les confiere un poder absoluto

de extraer sus primordiales fuentes de ingreso. Ante

ello, queda meridianamente claro que el Municipio, bajo

el pretexto de recaudar fondos adicionales, evidentemente

aumentó el caudal que pudiese recaudar mediante el cobro

por concepto de patente municipal.

En torno al presunto esquema de doble tributación,

esta Curia ha señalado que resulta impertinente el nombre

que el municipio le asigne al arbitrio. En ese sentido,

previamente hemos señalado que, para determinar la AC-2020-0036 27

legalidad de una contribución, no es relevante su forma,

nombre o definición, sino su efecto práctico y

consecuencias en su aplicación y funcionamiento. Es

decir, lo relevante es analizar cuál es el fin que se

persigue con la imposición de ese arbitrio.

De este modo, si ese propósito —es decir la doble

tributación— no se deriva de la intención del

legislador, entonces se tiene que concluir que dicha

actuación es ultra vires, y, por ende, improcedente en

derecho. Así pues, lo determinante es que exista una

correlación entre la naturaleza de la imposición del

arbitrio y la intención de la Rama Legislativa. Ya que,

después de todo nuestro ordenamiento no prohíbe la doble

tributación, sino más bien las actuaciones en exceso del

poder delegado mediante mandato constitucional.

Conforme con ello, la doble tributación por medio de

arbitrios municipales excede las facultades delegadas a

estos si no ha sido decretado por la Asamblea

Legislativa. Concluir de manera contraria fomentaría el

uso de clasificaciones contributivas en favor de las

necesidades de la comunidad como subterfugio para

aumentar la imposición de arbitrios más allá del alcance

de la autoridad limitada brindada. A la luz de ello, y

mediante la promulgación de la Ley de Patentes

Municipales, supra, precisamente quedó plasmada la

intención del legislador a los fines de proveerle a los

municipios fuentes de ingresos para cubrir las AC-2020-0036 28

necesidades del pueblo dentro de las cuales se encuentra

el embellecimiento, ornato y reciclaje, entre otras.

En específico, cabe señalar que en virtud del

Artículo 2.002 de la Ley de Municipios Autónomos, supra,

se les confirió a los municipios la autoridad de imponer

contribuciones, arbitrios y tarifas dentro de sus límites

territoriales siempre y cuando estos no sean

incompatibles con la legislación estatal. Así pues, en la

medida en que el Municipio de San Lorenzo actuó en

contravención a lo dispuesto en la Constitución y a su

vez, contrario a la intención legislativa mediante la

promulgación de la Ley de Municipios Autónomos, supra, y

la Ley de Patentes Municipales, supra, concluimos que la

Ordenanza es nula ab initio y, por ende, correctamente la

invalidamos por inconstitucional.

Desafortunadamente, pese a existir un solo criterio

en cuanto al aspecto de la inconstitucionalidad, no fue

posible emitir una Opinión del Tribunal.

Ahora bien, aclarado el decreto de nulidad e

inconstitucionalidad de la Ordenanza Municipal mediante

una Sentencia, procede dirimir el señalamiento del

apelante en torno a que, ante la presentación a destiempo

de la Demanda por parte de MMR con el fin de impugnar la

Ordenanza acorde al término de caducidad de veinte (20)

días dispuesto en la Ley de Municipios Autónomos, supra,

tanto el foro primario como intermedio actuaron sin AC-2020-0036 29

jurisdicción y de manera prematura. Tampoco le asiste la

razón al Municipio.

La Ley de Municipios Autónomos, supra, en su

Artículo 15.002— vigente al momento de los hechos que

originan esta controversia— establecía un término de

caducidad de veinte (20) días para entablar el proceso de

impugnación de una actuación municipal. Este periodo

adquiere eficacia cuando lo que se pretende es

“[s]uspender la ejecución de cualquier ordenanza,

resolución, acuerdo u orden de la legislatura, del

alcalde o de cualquier funcionario del municipio que

lesione derechos garantizados por la Constitución del

Estado Libre Asociado de Puerto Rico o por las leyes

estatales”.91 De este modo, la precitada ley le confirió

jurisdicción tanto al Tribunal de Primera Instancia como

al Tribunal de Apelaciones bajo el precitado articulado.

Sin embargo, el Municipio nos solicita que revivamos

una Ordenanza que es nula ab initio y la cual no tiene el

efecto de acarrear consecuencias jurídicas. Por ende,

estamos contestes con la determinación del foro primario

e intermedio. En ese sentido, “aquí no se trata de que la

Ordenanza Municipal lesiona derechos legales o

constitucionales, para lo que es el procedimiento de

revisión judicial que contempla el Artículo 15.002 de la

Ley de Municipios Autónomos”.92

91 21 LPRA sec. 4702 (derogada). 92 Apéndice del recurso de Apelación, Sentencia, pág. 108. AC-2020-0036 30

Como parte del racional que sostiene mi criterio,

debimos pautar que el mero transcurso del tiempo no puede

investir en el Municipio de San Lorenzo una facultad que

ni la Constitución ni la Asamblea Legislativa le

otorgaron. Por lo tanto, al analizar de manera análoga

las consecuencias jurídicas de la otorgación y ejecución

de contratos y actuaciones contrarias a nuestro

ordenamiento, no hay duda de que nos encontramos ante un

acto nulo e inexistente al cual es improcedente

considerar un término de caducidad.

¿Cómo pretende el Municipio que se active el término

de caducidad dispuesto en ley para impugnar una actuación

municipal que no existe jurídicamente? Así, validar una

actuación inconstitucional crearía un subterfugio para

que los municipios se adjudiquen poderes que no poseen.

Del mismo modo, puntualizo que un término de caducidad no

tiene el efecto de conferirle a los municipios

prerrogativas contrarias a la Constitución, y a su vez,

convalidar actos nulos. Asimismo, en otras instancias

⎯en materia de obligaciones y contratos— hemos tenido la

oportunidad de expresar que la acción para decretar la

inexistencia de un acto nulo nunca prescribe, por

de prescripción alguno. A la luz de los fundamentos

enunciados, resulta irrelevante entrar a dilucidar los

argumentos jurisdiccionales sobre el proceso de

impugnación de la actuación municipal. AC-2020-0036 31

En un laberinto jurídico, algunos miembros de este

Tribunal erradamente concluyen que a la Ordenanza le era

de aplicación específica a MMR solo por el simple hecho

de que este último recibiera una carta de cobro por parte

del Municipio. De una cuidadosa revisión del texto de la

Ordenanza, observamos que el aumento del arbitrio se le

impuso a toda persona natural o jurídica que se dedique a

negocios, oficios, profesiones y toda clase de

actividades con fines de lucro en el Municipio de San

Lorenzo. Ante ese hecho irrefutable, sostener que su

aplicación es específica a MMR, es un error conceptual

que lleva a algunos compañeros de este Tribunal a perder

el camino de su laberinto. Esta divergencia, evitó que en

el día de hoy habláramos con una sola voz y pautáramos

una norma clara y necesaria en nuestro estado de derecho.

Edgardo Rivera García Juez Asociado