Municipio Autónomo de Peñuelas v. Ecosystems, Inc.

197 P.R. Dec. 5

Opinions

El Juez Asociado Señor Colón Pérez

emitió la opinión del Tribunal.

En el presente caso nos corresponde determinar si el Municipio Autónomo de Peñuelas puede prohibir válida-mente, mediante una ordenanza municipal, el uso de material de relleno de construcción —en específico, agregado manufacturado a base de cenizas producto de la quema de carbón por la producción de energía— dentro de sus límites territoriales.

Adelantamos que, al examinar detenida y cuidadosa-mente las disposiciones legales que gobiernan el asunto, contestamos la interrogante en la afirmativa dado que, au-sente una disposición en contrario del gobierno estatal, prevalece la ordenanza municipal. Veamos.

I — !

El 25 de marzo de 2013, la Oficina de Gerencia de Per-misos (OGPe) expidió un Permiso General Consolidado (permiso consolidado), junto a la Junta de Calidad Ambien-tal (JCA), a favor de Ecosystems, Inc. (Ecosystems o recu-rrida) para la construcción de una instalación de sistema de relleno sanitario en la carretera estatal PR-385, km. 4.4 en el barrio Encarnación del municipio de Peñuelas (Mu-nicipio o peticionario). El propósito de dicha instalación era disponer de forma final de los desperdicios sólidos no peligrosos. El referido permiso consolidado meramente au-torizaba la construcción de un vertedero; nada disponía en cuanto a materiales de construcción o relleno a ser utiliza-dos en la instalación que se construiría.

El 9 de abril de 2013, con vigencia a partir del 10 de abril del mismo año, la Legislatura Municipal de Peñuelas aprobó la Ordenanza Núm. 13, Serie 2012-2013 (Orde-nanza Municipal) con el fin de prohibir el uso de cenizas procedentes de la quema de carbón en plantas generadoras de energía como material de relleno o construcción. Especí-ficamente, la ordenanza en cuestión dispone que

[s]e prohíbe el uso de cenizas procedentes de la quema de car-bón, en plantas generadoras de energía, como material de re-lleno y su depósito sobre terrenos en los límites territoriales del Municipio de Peñüelas. [A t]oda persona natural o jurídica que viole esta prohibición, se le impondrá una multa adminis-trativa de $5,000.00 dólares. Apéndice del Certiorari, pág. 92.

Dicha Ordenanza Municipal establece, además, que toda persona —ya sea desarrollador, constructor, compañía o persona jurídica o natural— que interese realizar una construcción en el Municipio, “presentar[á\, al momento de[l\ pago de los arbitrios municipales, una declaración ju-rada donde certificar[á] que en su proyecto no se usa[n] cenizas derivadas de la quema de carbón como material de construcción o relleno, llámese AGREMAX

Footnotes

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(1) o con cual-quier otro nombre comercial”. (Énfasis suplido). Apéndice del Certiorari, pág. 92.

Así las cosas, el 18 de junio de 2014 Ecosystems acudió ante la OGPe y la JCA para solicitar una modificación al permiso consolidado previamente obtenido. A tales efectos, el 25 de junio de 2014 se expidió un nuevo permiso conso-lidado mediante el cual se autorizó, entre otras cosas, la utilización de agregado manufacturado como material de relleno en la construcción. Sin embargo, a pesar de existir una prohibición en el Municipio en torno al uso de material proveniente de la quema de carbón como relleno sanitario, el permiso consolidado enmendado nada dispuso en torno a los materiales de construcción.

Más adelante, conforme a las facultades reservadas me-diante los permisos expedidos, personal de la JCA inspec- cionó el área de construcción de Ecosystems y supo de la utilización del agregado manufacturado conocido comer-cialmente como Agremax por parte de Ecosystems. A raíz de ello, el Municipio presentó una demanda en solicitud de injunction preliminar y permanente mediante la cual alegó que Ecosystems estaba violando la Ordenanza Municipal al utilizar el referido producto en su proyecto de sistema de relleno sanitario.

Tras varios incidentes procesales, que no es necesario pormenorizar aquí, el Tribunal de Primera Instancia emi-tió una Orden de entredicho provisional y ordenó a Ecosystems que desistiera de utilizar Agremax en el Municipio hasta que se dispusiera otra cosa. Posteriormente, durante la celebración de la vista de injunction ante dicho foro, Ecosystems presentó una solicitud de desestimación fun-damentándose en que la Ordenanza Municipal era ultra vires y, por lo tanto, nula. Según la contención de la recu-rrida, el Municipio carecía de autoridad para reglamentar el uso de Agremax, dado a que tal uso ha sido autorizado tanto por agencias estatales como federales. Además, Ecosystems argüyó que la vigencia de la Ordenanza tuvo el efecto de afectar sus derechos propietarios y su derecho al debido proceso de ley.

El 18 de septiembre de 2014, el Tribunal de Primera Instancia declaró “ha lugar” la demanda incoada por el Municipio y, en consecuencia, ordenó a Ecosystems el cese y desista de la utilización de Agremax. Según concluyó el foro primario, la controversia era de estricto derecho y se limitaba a establecer si el Municipio poseía autoridad para aprobar la Ordenanza Municipal y qué impacto tenía sobre el permiso consolidado enmendado otorgado por la JCA y la OGPe. Luego de evaluar el expediente, el Tribunal de Primera Instancia razonó que el permiso consolidado en-mendado no autorizaba expresamente el uso de Agremax o de agregado manufacturado a base de cenizas producto de la quema de carbón. Por esa razón, resolvió que la prohibi- ción municipal al uso de Agremax, o de cualquier agregado manufacturado a base de cenizas producto de la quema de carbón, era oponible a Ecosystems, pues no entraba en con-flicto con lo dispuesto en el permiso consolidado enmen-dado emitido por la JCA y la OGPe. Para el foro primario, si bien Ecosystems puede continuar la construcción, según lo autorizado, no podrá usar agregado manufacturado a base de cenizas de la quema de carbón como material de relleno. Ese foro fundamentó su decisión en que no surge del expediente que la JCA ni la OGPe hubiesen autorizado expresamente el uso de ese material. Por último, el tribunal sentenciador determinó que la Ordenanza Municipal es de aplicación general, que no interfiere de forma alguna con el permiso consolidado expedido a favor de Ecosystems relativo a la construcción de un sistema de relleno sanitario.

Inconforme, Ecosystems apeló la referida sentencia ante el Tribunal de Apelaciones. La recurrida solicitó que el foro apelativo intermedio declarara la nulidad de la Ordenanza Municipal basado en que el asunto relativo a la regulación del uso y la disposición de residuos de combustión de car-bón está ocupado por legislación federal. Igualmente, Ecosystems argüyó que la Ordenanza Municipal era de aplicación específica y no general, por lo que el Municipio le violó su derecho al debido proceso de ley al no proveer una notificación adecuada de la aprobación de la referida ordenanza.

Por su parte, el Municipio alegó que la JCA no ha regu-lado el uso de Agremax y que la Ordenanza Municipal en cuestión complementa las disposiciones regulatorias de las agencias que atienden el asunto de desperdicios sólidos. Según el Municipio, ante la ausencia de una prohibición específica en alguna ley estatal, la legislación municipal aprobada mediante la Ordenanza Municipal es válida siempre y cuando no esté en contravención con legislación estatal. Finalmente, el Municipio sostuvo que la Orde- nanza Municipal es de aplicación general, por lo que Ecosystems estaba obligado a impugnar el precepto municipal dentro del término de caducidad de veinte días que dispone la Ley de Municipios Autónomos, infra.

Evaluados los planteamientos y las comparecencias de ambas partes, el Tribimal de Apelaciones dictó sentencia. Mediante la misma revocó en su totalidad la orden de injunction permanente emitida por el Tribunal de Primera Instancia y determinó que aunque la aplicación de la Orde-nanza Municipal era “teóricamente” general, “su efecto real es de aplicación particular a Ecosystems”,(2) por lo que Ecosystems había quedado afectada por la actuación del Municipio. Por ello, el Tribunal de Apelaciones razonó que el término de caducidad de veinte días para impugnar alguna actuación de un municipio no había comenzado a transcurrir. Asimismo, el foro intermedio concluyó que el Municipio falló en demostrar la ausencia de un remedio ade-cuado en ley para la concesión de un injunction a su favor.

Insatisfecho aún, el Municipio acudió ante este Tribunal mediante un recurso de certiorari. En síntesis, alegó que el Tribunal de Apelaciones erró al determinar que la Orde-nanza Municipal aplicaba específicamente a Ecosystems y no de manera general, según dispuesto en el texto del re-ferido cuerpo legislativo y de acuerdo con su exposición de motivos. Además, alegó que el foro apelativo intermedio incidió al determinar que el Municipio debió haber notifi-cado a Ecosystems por escrito y correo regular y certificado de la aprobación de la Ordenanza Municipal para que co-menzara a transcurrir el término de veinte días dispuesto en la Ley de Municipios Autónomos, infra, para impugnar la aprobación de una ordenanza o acto legislativo municipal. Entiende el Municipio que, por ser de aplica-ción general y no específica a Ecosystems, el término para impugnar la Ordenanza comenzó a transcurrir desde su aprobación.

Por su parte, Ecosystems compareció ante nos mediante su Alegato en Oposición a Certiorari. Repitió sus alegacio-nes en cuanto a la aplicación específica de la Ordenanza Municipal a sus operaciones. Asimismo, argüyó que el ente con la facultad para establecer los requisitos aplicables al manejo y la disposición, entre otros, de desperdicios sólidos es la Agencia de Protección del Medio Ambiente de Estados Unidos (Environmental Protection Agency, EPA). Por lo tanto, plantea que la Ordenanza Municipal es una nula y ultra vires.

Expedido el auto de certiorari y con el beneficio de la comparecencia de ambas partes, procedemos a resolver.

HH H-i

Como cuestión de umbral, y para la correcta disposición de los asuntos ante nuestra consideración, es menester atender, en primera instancia, el planteamiento relacio-nado a cuál es el ente encargado en Puerto Rico de estable-cer los requisitos aplicables al manejo y la disposición, en-tre otros, de los desperdicios sólidos. Es decir, debemos determinar si las agencias de la Rama Ejecutiva, la Rama Legislativa y los municipios del País pueden regular dicho asunto o si, por el contrario, es un campo ocupado por las agencias federales.

La doctrina de campo ocupado se ha desarrollado con el propósito de evitar conflictos regulatorios entre dos gobiernos, fomentando así una política uniforme. González v. Mayagüez Resort & Casino, 176 DPR 848, 856 (2009); Rivera v. Security Nat. Life Ins. Co., 106 DPR 517, 523 (1977). Por ello, se entiende que existe jurisdicción exclu-siva del Gobierno federal sobre los asuntos de derecho federal en aquellas instancias en las que el Congreso así lo ha dispuesto expresamente o cuando la clara intención de la ley es privar de jurisdicción a los tribunales estatales sobre un asunto federal. González v. Mayagüez Resort & Casino, supra, págs. 856-858; Rodríguez v. Overseas Military, 160 DPR 270, 277-278 (2003); Yellow Freight System, Inc. v. Donnelly, 494 US 820, 823 (1990). Según se puede colegir, lo fundamental será determinar cuál ha sido la in-tención del Congreso al legislar.

De igual forma, se entiende que hay campo ocu-pado o desplazado en aquellas circunstancias en las que “cierto interés o propósito federal es tan dominante que no debe existir reglamentación estatal, o cuando la normativa estatal podría producir un resultado incompatible con los objetivos federales en determinada área”. Rodríguez v. Overseas Military, supra, pág. 282, citando a City of Burbank v. Lockheed Air Terminal, 411 US 624, 633 (1973). Conforme a esta doctrina, cualquier ley estatal que contra-venga una ley federal es nula. Véanse: Franklin California Tax-Free Trust v. Puerto Rico, 85 F.Supp.3d 577, 595 (D. PR 2015), citando a Tobin v. Fed. Exp. Corp., 775 F.3d 448, 452 (1er Cir. 2014); Crosby v. National Foreign Trade Council, 530 US 363, 372 (2000).

En conformidad con lo anterior, y pertinente a la controversia ante nuestra consideración, el Congreso de Estados Unidos creó la Ley de Conservación y Recupera-ción de los Recursos de 1976, según enmendada, 42 USC see. 6901 et seq., para atender los asuntos relativos a la disposición y almacenamiento de desperdicios sólidos y pe-ligrosos, entre otros. Meghrig v. KFC Western, Inc., 516 US 479, 483 (1996). Dicha legislación promueve un esquema de cooperación mediante el cual se exhorta a las municipa-lidades y estados a trabajar con el gobierno federal central para desarrollar prácticas de manejo de desperdicios que faciliten la recuperación de energía de desperdicios sólidos. 42 USC sec. 6902(a)(ll).(3) Véanse, además: AES Puerto Rico, L.P. v. Trujillo-Panisse, 133 F.Supp.3d 409 (D. PR 2015); Blue Circle Cement v. Board of County Com’rs, 27 F.3d 1499, 1506 (10mo Cir. 1994). Asimismo, conforme a dicho estatuto federal, la EPA fue designada como la enti-dad encargada de identificar qué desperdicios son tóxicos o dañinos.

Sabido es que la EPA es la agencia federal encargada de proteger la salud de los ciudadanos y el medioambiente, ejecutando y obligando el cumplimiento de las leyes apro-badas por el Congreso de Estados Unidos. Como ente regu-lador, atiende aquellos asuntos nacionales relacionados con el cambio climático, polución del aire y el agua, sustan-cias tóxicas, seguridad química, entre otros.(4) Particular-mente, por delegación del Congreso mediante la Ley de Conservación y Recuperación de los Recursos de 1976, la EPA fue el ente encargado de determinar si la ceniza de carbón era un desperdicio tóxico o no.

Cónsono con lo anterior, y en lo que aquí nos atañe, el 17 de abril de 2015 la EPA promulgó una norma reglamentaria relativa a la disposición segura de residuos provenientes de combustión de carbón, a saber: Hazardous and Solid Waste Management System; Disposal of Coal Combustion Residuals from Electric Utilities, 80 Fed. Reg. 21302 (17 de abril de 2015) (Final Rule). Según se des-prende de su propio texto, el propósito de la Final Rule era fijar los criterios nacionales mínimos para la disposición de residuos de combustión de carbón. Véase 80 Fed. Reg. 21302-21303. Al respecto, la referida disposición regla-mentaria establece:

The legislation is clear that these are minimum requirements only, and without preemptive effect; states may therefore impose more stringent requirements, including the requirement that CCR facilities obtain a permit. This is also wholly consistent with longstanding EPA interpretations. See 44 FR 53438, 53439 (September 13,1979) (“the standards established in the criteria constitute minimum requirements. These criteria do not preempt other state and federal requirements. Nothing in the Act precludes the imposition of additional obligations under authority of other laws on parties engaged in solid waste disposal.”); see also 44 FR 45066 (July 31, 1979) (“EPA establishes only ‘minimum’ requirements under this portion of the Act which should not prevent States from developing broader programs or stricter standards under authority of State law.”). States may also incorporate the federal requirements into state law — whether through revisions to existing legislation or regulation, or through incorporating them into any permits issued to CCR facilities. Such an approach would also resolve commenters’ concerns about the potential for “parallel and redundant regulatory programs.” (Enfasis suplido). 80 Fed. Reg. 21332.

Según se puede colegir, mediante dicha norma, la EPA estableció aquellos requisitos mínimos, sin que ello tenga el efecto de desplazar cualquier acción o reglamentación estatal. 80 Fed. Reg. 21332. Es decir, los estados quedan facultados para imponer requisitos más estrictos en cuanto a este asunto, incluso el requisito de que las instalaciones dedicadas a disponer de residuos de combustión de carbón obtengan un permiso para ello. Id.

De igual forma, en cuanto a la implementación de estos criterios nacionales mínimos, la Final Rule expone lo siguiente:

In order to ease implementation the regulatory requirements for CCR landfills and CCR surface impoundments, EPA strongly encourages the states to adopt at least the federal minimum criteria into their regulations. EPA recognizes that some states have already adopted requirements that go beyond the minimum federal requirements; for example, some states currently impose financial assurance requirements for CCR units, and require a permit for some or all of these units. This rule will not affect these state requirements. The federal cri- teña promulgated today are minimum requirements and do not preclude States’ from adopting more stringent requirements where they deem to be appropriate. (Énfasis suplido). 80 Fed. Reg. 21430.

Del texto citado claramente se deduce que, en primer lugar, los estados no están obligados a adoptar o imple-mentar automáticamente la norma que nos ocupa, estable-cida por la EPA, sino que exhorta a las jurisdicciones a acoger los requisitos mínimos esbozados. Es decir, esta de-terminación de la EPA no impide que un estado adopte re-quisitos más estrictos, si lo estima necesario. Ausente al-guna disposición en contrario y según el texto íntegro de la Final Rule, es indiscutible que un estado puede, dentro de sus límites territoriales, prohibir válidamente la disposi-ción y uso de residuos de la quema de carbón resultado de la producción de energía.

HH HH i — I

Por otro lado, paralelo a la EPA, la JCA es la agencia del Estado Libre Asociado de Puerto Rico encar-gada de proteger y conservar el medioambiente. Véase Ley Núm. 416-2004, Ley sobre Política Pública Ambiental, 12 LPRA see. 8001 et seq. Este estatuto declara que será

[...] política continua del Gobierno del Estado Libre Aso-ciado, incluyendo sus municipios, en cooperación con las orga-nizaciones públicas y privadas interesadas, el utilizar todos los medios y medidas prácticas, incluyendo ayuda técnica y financiera, con el propósito de alentar y promover el bienestar general y asegurar que los sistemas naturales estén saluda-bles y tengan la capacidad de sostener la vida en todas sus formas, así como la actividad social y económica, en el marco de una cultura de sustentabilidad, para crear y mantener las condiciones bajo las cuales el hombre y la naturaleza puedan existir en armonía productiva y cumplir con las necesidades sociales y económicas y cualesquiera otras que puedan surgir con las presentes y futuras generaciones de puertorriqueños. (Énfasis suplido). 12 LPRA sec. 8001(a).

Por mandato expreso, la JCA quedó facultada para pre-parar y desarrollar proyectos y programas que, entre otros asuntos, atiendan lo relativo a la disposición adecuada de los desperdicios sólidos. 12 LPRA sec. 8002c. A tenor con ello, la JCA adopta las normas o reglamentos “para la dis-posición de desperdicios sólidos y para fijar los sitios y mé-todos para la disposición de estos desperdicios”. 12 LPRA sec. 8002c(b)(4)(A). En ese sentido, la JCA puede promul-gar aquellas normas y regulaciones necesarias para esta-blecer un método de registro, permisos y licencias para la ubicación y operación de plantas o instalaciones para la recuperación, el procesamiento y la disposición final de desperdicios sólidos. Véase 12 LPRA sec. 8002c(b)(9)(B). En cuanto a este particular, el referido estatuto dispone que “[l]os planos para la construcción de estas plantas o sistemas deberán ser sometidos” ante la consideración de la JCA para su correspondiente aprobación, “sin defecto de la obligación de los solicitantes de cumplir con las disposi-ciones de las demás leyes aplicables”. (Enfasis suplido). íd. Además, la JCA podrá emitir aquellas órdenes que estime necesarias para asegurar que la operación de estas plantas o sistemas no ocasionen daño al ambiente. íd.

Conforme al Reglamento para el Control de los Desperdicios Sólidos Peligrosos y No Peligrosos, según en-mendado, Reglamento Núm. 2863 de la Junta de Calidad Ambiental (Reglamento Núm. 2863), esta agencia otorga permisos para construir y operar instalaciones que se dedi-quen al manejo y la disposición de desperdicios sólidos. Véase Parte IX del Reglamento Núm. 2863, supra. Especí-ficamente, dispone que en toda circunstancia en la cual la JCA vaya a conceder un permiso de construcción, la agen-cia preparará un borrador y procederá a notificar “me-diante aviso público, la oportunidad de vistas públicas, emitirá una decisión final y contestará los comentarios”. Regla IX-912(E)(5)del Reglamento Núm. 2863, supra, pág. IX-49. Asimismo, en lo que aquí nos compete, se dispone que cuando un borrador de permiso ha sido preparado, la JCA publicará un aviso público mediante el cual provea, por lo menos, cuarenta y cinco días para recibir comenta-rios del público. Regla IX-912(H)(1) y (2), respectivamente, del Reglamento Núm. 2863, supra, págs. 52-53. Así, la JCA queda obligada a recibir los comentarios del público en general y, a su vez, facultada, dentro de su discreción, para celebrar vistas públicas en aquellas circunstancias en las que exista un “interés significativo” de parte del público. Regla IX-912(I) y (J), respectivamente, del Reglamento Núm. 2863, supra, págs. 55-56.

En cuanto al proceso de modificación de un per-miso ya otorgado por la JCA, la Regla IX-912(D) del Reglamento Núm. 2863, supra, págs. 45-48, establece, en lo aquí pertinente, que estos podrán ser modificados, revocados, reexpedidos o terminados a solicitud de cualquier parte o a iniciativa propia de la JCA. Ello, cuando las reglas aplica-bles hayan sido modificadas; los términos y las condiciones del permiso se hayan violado; la modificación sea esencial para proteger la salud humana y el ambiente; ante la exis-tencia de alguna condición de emergencia, o cuando el po-seedor de un permiso “ha fallado en exponer completa-mente los datos relevantes en la solicitud o durante el proceso de emisión del permiso, o ha incurrido en falsa representación de cualquier hecho en cualquier momento”. íd.

Asimismo, la referida regla dispone que a[c]uando se vaya a modificar un permiso, en conformidad con esta sec-ción, sólo las condiciones a ser modificadas serán reabier-tas a discusión cuando se prepare el nuevo borrador de permiso”. (Énfasis suplido). Regla IX-912(D) del Reglamento 2863, supra, pág. 47. (5) Los demás aspectos del per-miso previamente otorgado quedarán en vigor hasta que termine su vigencia.

Por otra parte, la JCA promulgó el Reglamento para el Manejo de los Desperdicios Sólidos No Peligrosos, según enmendado, Reglamento Núm. 5717 de 14 de noviembre de 1999. Sin embargo, ningún acápite o sección del mismo define lo que es un agregado manufacturado ni dispone el tratamiento que deberá dársele, en lo aquí relacionado, a los diversos tipos de cenizas provenientes de la quema de carbón.

En fin, la JCA es la agencia encargada por ley para de-terminar la forma y manera en la que se debe instalar, operar y mantener las instalaciones para la disposición final de desperdicios sólidos, por lo que aprueba los permisos de construcción en conformidad con su política pública.

IV

Finalmente, la Ley Núm. 81-1991, conocida como Ley de Municipios Autónomos del Estado Libre Asociado de Puerto Rico (Ley de Municipios Autónomos), 21 LPRA see. 4001 et seq., es la piedra angular de los procesos de re-forma municipal iniciados a principio de la década de los noventa. Véanse: M. Negrón Portillo y L. Santana Rabell, La reforma municipal en Puerto Rico: retos y oportunidades, Puerto Rico, Escuela Graduada de Administración Pública de la Universidad de Puerto Rico, 1993, pág. 14; Alcalde de Guayama v. ELA, 192 DPR 329, 335 (2015).

Dicha reforma se instrumentó con el propósito de “ini-ciar un proceso de renovación político-administrativa del gobierno municipal con la finalidad de fomentar una mayor autonomía y la descentralización gubernamental de Puerto Rico”. (Énfasis suplido). Negrón Portillo y Santana Rabell, op. cit, pág. 14. Véanse: Mun. de Ponce v. A.C. et al., 153 DPR 1, 22 (2000); Alcalde Mun. de Humacao v. Ramos Cofresí, 140 DPR 587, 595 (1996). Entre las metas que se contemplaron al momento de aprobarla se encontra-ban: “(1) la transferencia de poderes, mecanismo de deseen- tralización de competencias del Gobierno Central hacia los municipios mediante el establecimiento de convenios. [...] (2) la reforma administrativa y (3) la autonomía fiscal, ra-zón por la cual se crea el Centro de Recaudación de Ingre-sos Municipales”. (Énfasis suplido y en el original). Mun. de Ponce v. A.C. et al., supra, pág. 22. Véase Ortiz y otros v. Mun. de Lajas, 153 DPR 744, 754 (2001).

De acuerdo con lo anterior, se declaró, como polí-tica pública del Estado Libre Asociado de Puerto Rico, otor-gar a los municipios del País el máximo posible de autono-mía y proveerles las herramientas financieras, además de los poderes y las facultades necesarias para asumir un rol central y fundamental en el desarrollo urbano, social y eco-nómico de nuestro pueblo. Art. 1.002 de la Ley Núm, 81-1991, supra, 21 LPRA see. 4001 n. Véanse: Rivera Fernández v. Mun. Carolina, 190 DPR 196 (2014); The Sembler Co. v. Mun. de Carolina, 185 DPR 800, 811-812 (2012); E.L.A. v. Crespo Torres, 180 DPR 776, 787 (2011).

Así pues, mediante la aprobación del referido es-tatuto, se amplió el ámbito de facultades y funciones de los municipios, se autorizó la transferencia de competencias de planificación y reglamentación de sus territorios, y se autorizó la delegación de otras materias de la competencia del Gobierno central. Gobierno Ponce v. Caraballo, 166 DPR 723, 731 (2006); Maymí v. Gob. Mun. Aut. Ponce, 151 DPR 689 (2000).

Asimismo, el Art. 2.004 de la Ley de Municipios Autónomos, 21 LPRA see. 4054, facultó a los municipios para “ordenar, reglamentar y resolver cuando sea necesario o conveniente para atender las necesidades locales y para su mayor prosperidad y desarrollo”. (Énfasis suplido). También se les delegó crear la política, las estrategias y los planes dirigidos a ordenar su territorio y ala conservación de sus recursos. 21 LPRA sec. 4054(h). Véase, además, E Figueroa Santiago, La promesa de autonomía municipal desde la perspectiva del Tribunal Supremo de Puerto Rico, 3 (Núm. 1) Rev. Jur. AAPR 69 (2016).

Cónsono con lo anterior, y relacionado con la controversia ante nuestra consideración, la Ley de Munici-pios Autónomos le confiere a cada municipio del País la facultad de “reglamentar el manejo de desperdicios sólidos en armonía con la política pública ambiental del Estado Libre Asociado de Puerto Rico, disponer por ordenanza la forma en que se llevará a cabo el manejo de desperdicios sólidos e imponer penalidades por violaciones a las normas que se adopten”. (Énfasis suplido). 21 LPRA see. 4055. A tales efectos, se define el concepto “manejo de desperdicios sólidos” como “la administración y control sistemático de todas las actividades asociadas a los desperdicios sólidos [...] ”. (Énfasis suplido). 21 LPRA see. 4055(4).

Así pues, salvo que otra cosa se disponga me-diante ley o reglamentación, la Legislatura Municipal queda revestida del poder de aprobar aquellas ordenanzas necesarias para promover y adelantar su propia política pública, siempre y cuando no contravenga la establecida por el Estado. Véase Art. 2.005 de la Ley Núm. 81 de 30 de agosto de 1991 de Municipios Autónomos, 21 LPRA see. 4055. Véase, además, López, Fed. Coms. Unidos v. Mun. de San Juan, 121 DPR 75, 88 (1988) (“[T]oda ordenanza municipal regulatoria tiene que estar en armonía con el orde-namiento estatal, el cual ha de prevalecer en situaciones conflictivas”).

V

En el presente caso, la JCA y la OGPe otorgaron un permiso consolidado a favor de Ecosystems para la cons-trucción de un sistema de relleno sanitario. Como señala-mos anteriormente, nada se dispuso en cuanto a los mate-riales que se utilizarían en la referida construcción ni el tipo de relleno que manejaría Ecosystems.

Luego de la aprobación de la Ordenanza Municipal —objeto de este pleito por la Legislatura Municipal de Pe-ñuelas — , en la que se prohibió la utilización de cenizas derivadas de la quema de carbón como material de cons-trucción o de relleno, y a solicitud de Ecosystems, la JCAy la OGPe autorizaron una enmienda al referido permiso. Sin embargo, a pesar de existir la prohibición local del uso de cenizas producto de la quema de carbón por la produc-ción de energía, el permiso nada dispuso en tomo al uso de este tipo de material de construcción. Es decir, no se auto-rizó expresamente el uso del material prohibido por la Or-denanza Municipal. Tampoco surge que la intención de las agencias fuese que la vigencia de su permiso no se viera afectada tangencialmente por prohibiciones locales.

Ecosystems alega que la Ordenanza Municipal apro-bada por el Municipio es nula y ultra vires, toda vez que entiende que las entidades con “jurisdicción exclusiva” para regular lo relativo a los desperdicios sólidos son la EPA y la JCA. Es la contención de la recurrida que, con-forme a la Final Rule de la EPA y al Reglamento Núm. 2863, el campo fue ocupado. No le asiste la razón.

En primer lugar, tal y como discutimos anterior-mente, del texto claro promulgado por la EPA en 2015, leído en su totalidad, se desprende que la intención ex-presa de esta agencia fue establecer únicamente aquellos criterios nacionales mínimos para disponer de los residuos de combustión de carbón. Así, explícitamente se establece que las disposiciones de la Final Rule no impiden que un estado promulgue requisitos más exigentes que los estable-cidos por la EPA, según así lo considere. Véase 80 Fed. Reg. 21430 (“The federal criteria promulgated today are minimum requirements and do not preclude States from adopting more stringent requirements where they deem to he appropriate”). Siendo ello así, no existe duda en tomo a la clara intención de la EPA de permitir a los estados pro-mulgar y adoptar aquellas regulaciones que estimen nece- sarias para atender lo relacionado con la disposición de residuos de combustión de carbón. Nos resulta inescapable, pues, concluir que la EPA no ocupó el campo en cuanto a este asunto.

Por otra parte, Ecosystems arguye que el Reglamento Núm. 2863 aprobado por la JCA y las subsiguientes en-miendas al mismo tuvieron el efecto de que esa agencia administrativa ocupara el campo relativo a los residuos de combustión de carbón. Nuevamente, no le asiste la razón.

De una lectura íntegra del Reglamento Núm. 2863, junto a sus respectivas enmiendas se desprende que, en esencia, el mismo se limita a atender únicamente aquellos aspectos técnicos y administrativos relativos a las activida-des que se llevan a cabo en las instalaciones de desperdi-cios sólidos. Es decir, se atiende cómo habrá de realizarse, una vez permitida la construcción de una facilidad de esta índole, el manejo, monitoreo, almacenamiento y disposi-ción de los desperdicios sólidos. Nada se dispone en torno al uso de materiales de construcción.

Así pues, la JCA, entidad a la cual se le concedió, entre otras, la facultad de adoptar normas o reglamentos relacionados con la disposición de desperdicios sólidos y a los permisos y las licencias para la ubicación de instalacio-nes para la recuperación, el procesamiento y la disposición final de tales desperdicios, tampoco, hasta hoy, ha ocupado el campo en cuanto al uso de agregado manufacturado a base de cenizas de la quema de carbón como material de construcción. Nada impide que, posteriormente, la JCA ejerza su poder de reglamentación en cuanto a este asunto y ocupe expresamente el campo.

En vista de lo anterior, el Municipio está facul-tado para regular o prohibir el uso y manejo de agregado manufacturado a base de cenizas producto de la quema de carbón dentro de sus límites territoriales, pues no ha con-travenido la política pública del Estado, según delineada por la JCA. Véanse: Ley sobre Política Pública Ambiental, 12 LPRA sec. 8001(a); Art. 2.005 de la Ley de Municipios Autónomos, 21 LPRA see. 4055; AES Puerto Rico, L.P. v. Trujillo-Panisse, supra, pág. 428 (“Puerto Rico law permits municipalities to ‘regulate the solid waste collection management in harmony with the environmental policy’ of the Commonwealth”).

Conforme a las disposiciones de la Ordenanza Municipal, cualquier persona o entidad jurídica queda facultada para utilizar, dentro de Peñuelas, cualquier otro tipo de material de construcción o relleno para cumplir con un plan de construcción. Tal es el caso de Ecosystems. Su de-recho a construir un vertedero o un sistema de relleno sa-nitario no queda afectado en modo alguno por la Orde-nanza Municipal ni por la decisión que hoy pronuncia este Tribunal. Cualquier contención en contrario no encuentra sustento alguno en derecho.

Así las cosas, en vista de lo expuesto, resolvemos que la Ordenanza Municipal aprobada por el Municipio que pro-híbe el uso de cenizas procedentes de la quema de carbón en plantas generadoras de energía como material de re-lleno es válida y oponible a Ecosystems, pues no contra-viene la política pública del Estado Libre Asociado vigente ni el permiso de construcción que emitieron la JCA y la OGPe.

Establecido lo anterior, solo nos resta determinar si la referida Ordenanza Municipal es de aplicación específica a Ecosystems, por lo cual se le debía notificar por escrito y correo regular y certificado, para que comenzara a trans-currir el término de veinte días para su impugnación, o si, por el contrario, era de aplicación general. Veamos.

VI

Como se sabe, la Ley de Municipios Autónomos esta-blece la forma en la que las ordenanzas y resoluciones de un municipio cobran eficacia. Asimismo, establece el meca- nismo que se debe incoar en caso de que se intente revisar alguna actuación legislativa municipal. A tales efectos, el Art. 15.002 de la Ley de Municipios Autónomos dispone, en lo aquí pertinente, de la manera siguiente:

(1) El Tribunal de Primera Instancia de Puerto Rico enten-derá y resolverá [,] con exclusividad, a instancias de la parte perjudicada, sobre los siguientes asuntos:

(a) Revisar cualquier acto legislativo o administrativo de cualquier funcionario u organismo municipal que lesione de-rechos constitucionales de los querellantes o que sea contrario a las leyes de Puerto Rico.

(b) Suspender la ejecución de cualquier ordenanza, resolu-ción, acuerdo u orden de la legislatura, del alcalde o de cual-quier funcionario del municipio que lesione derechos garanti-zados por la Constitución del Estado Libre Asociado de Puerto Rico o por las leyes estatales.

(c) Compeler el cumplimiento de deberes ministeriales por los funcionarios del municipio.

(d) Conocer, mediante juicio ordinario, las acciones de recla-maciones de daños y perjuicios por actos u omisiones de los funcionarios o empleados del municipio por malicia, negligen-cia e ignorancia inexcusable.

En los casos contemplados bajo las (a) y (b) de este inciso, la acción judicial sólo podrá instarse dentro de los veinte (20) días siguientes a la fecha en que el acto legislativo o adminis-trativo se haya realizado o que la ordenanza, resolución, acuerdo u orden se haya notificado por el alcalde o funcionario municipal autorizado a la parte querellante por escrito me-diante copia y por correo regular y certificado a menos que se disponga otra cosa por ley. Disponiéndose, que el término de veinte (20) días establecido en esta sección comenzará a decur-sar a partir del depósito en el correo de dicha notificación; y que la misma deberá incluir, pero sin ser limitativo, el derecho de la parte afectada a recurrir al Tribunal de Primera Instan-cia, Sala Superior competente; término para apelar la deci-sión; fecha del archivo en auto[s] de la copia de la notificación y a partir de qué fecha comenzará a transcurrir el término. (Énfasis suplido). 21 LPRAsec. 4702.

Así, pues, la Ley de Municipios Autónomos esta-blece un término de caducidad de veinte días para impug-nar cualquier ordenanza, resolución o acuerdo de la Legis-latura Municipal o de cualquier funcionario del municipio, ante el Tribunal de Primera Instancia. Tratándose de un término de caducidad, el mismo no permite interrupción, de modo que se logre impartir certeza y finalidad a las actuaciones del gobierno municipal. Hardland Co. v. Mun. de San Juan, 139 DPR 185, 189-190 (1995); Acevedo v. Asamblea Mun. San Juan, 125 DPR 182 (1990).

Según se infiere, el transcurso del término de caducidad para impugnar tales actuaciones dependerá de si la orde-nanza, resolución o acuerdo municipal es de aplicación general o específica. Si su aplicación es general, se deduce que el término comenzará a transcurrir al día siguiente a la fecha de la actuación legislativa o administrativa. Hardland Co. v. Mun. de San Juan, supra; Acevedo v. Asamblea Mun. San Juan, supra. Por otra parte, cuando la orde-nanza, resolución o acuerdo municipal es de aplicación es-pecífica, el término de caducidad se entiende que ha co-menzado a transcurrir desde la notificación a la parte afectada por tal actuación. Id.

En el presente caso, Ecosystems sostiene que la Orde-nanza Municipal aprobada por el Municipio es de aplica-ción individual y específica, por lo que el Municipio estaba obligado a notificarle por escrito y por correo, regular y certificado, de tal actuación. Por ello, entiende que el tér-mino de caducidad de veinte días para impugnar tal acto legislativo no ha comenzado a transcurrir. Tras evaluar las disposiciones legales aplicables y el tracto procesal de este caso, resolvemos que no le asiste la razón.

El texto de la Ordenanza Municipal explícitamente es-tablece que aplica a u[t]odo desarrollador,; constructor, com-pañía y/o cualquier persona jurídica o natural” que vaya a realizar un proyecto de construcción en el Municipio o de-posite relleno a base de cenizas procedentes de la quema de carbón para producir energía. (Énfasis suplido). Orde-nanza Municipal, págs. 2 y 3, en Apéndice del Certiorari, págs. 92-93. Es decir, no podemos colegir que la misma aplica exclusivamente a Ecosystems. Por el contrario, la misma aplica a cualquier compañía, presente o futura, que desee depositar o realizar un proyecto de construcción me-diante la utilización de agregado manufacturado prove-niente de la quema de carbón. Disponer lo contrario sería contravenir la intención clara del legislador municipal, se-gún quedó plasmada en el texto aprobado por la Legisla-tura Municipal de Peñuelas y su alcalde.

Como cuestión de hecho, en el caso ante nuestra consi-deración, Ecosystems parte de la premisa errada de tener a su favor un derecho propietario para el uso de Agremax, lo que automáticamente provocó que la Ordenanza Municipal fuera de aplicación específica. Nada más lejos de la verdad. Aquí, la JCA expidió un permiso de construcción a favor de Ecosystems, que nada disponía en cuanto al uso de Agremax en sus instalaciones. Luego, el Municipio aprueba la Ordenanza Municipal que prohíbe únicamente el uso de cenizas procedentes de la quema de carbón como material de construcción o relleno en las instalaciones, y que, a su vez, acepta cualquier otro material. Es con pos-terioridad a la aprobación y entrada en vigencia de tal or-denanza, un año y varios meses después, que Ecosystems solicita y obtiene a su favor un permiso enmendado que tampoco lo autorizó expresamente a utilizar Agremax en la instalación que se construiría en Peñuelas.

Así las cosas, debido a que la Ordenanza Municipal en cuestión es de aplicación general, el término para impug-narla comenzó a transcurrir al día siguiente de entrar en vigor. Como transcurrió más de un año antes de que Ecosystems la impugnara, el término establecido en la Ley de Municipios Autónomos caducó. Así, pues, se cometió el error señalado.

Precisa reiterar que lo aquí resuelto por este Tribunal no es óbice para que, de así entenderlo y conforme a los mecanismos provistos en ley, la JCA establezca la política pública del Estado Libre Asociado sobre este asunto.

VII

Por los fundamentos expuestos, por entender que el asunto relativo al uso de cenizas procedentes de la combus-tión de carbón no ha sido ocupado por el gobierno federal o estatal, y que el Municipio posee la facultad en ley para prohibir su uso dentro de sus límites territoriales, revoca-mos la determinación del Tribunal de Apelaciones y reins-talamos la sentencia emitida por el Tribunal de Primera Instancia. Notifíquese inmediatamente por correo electró-nico y, posteriormente, por la vía ordinaria.

Se dictará sentencia de conformidad.

La Juez Asociada Señora Rodríguez Rodríguez concu-rrió con una opinión escrita. La Jueza Presidenta Oronoz Rodríguez y la Jueza Asociada Señora Pabón Charneco concurrieron sin opinión escrita. El Juez Asociado Señor Kolthoff Caraballo no intervino.

El Agremax es un material que suele ser utilizado como material de cons-trucción o relleno y proviene de la quema de cenizas de carbón.

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Véase Sentencia del Tribunal de Apelaciones, págs. 26-27, en Apéndice del Certiorari, págs. 28-29.

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El referido artículo dispone, en lo aquí pertinente, de la manera siguiente:

“The objectives of this chapter are to promote the protection of health and the environment and to conserve valuable material and energy resources by—

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“(11) establishing a cooperative effort among the Federal, State, and local governments and private enterprise in order to recover valuable materials and energy from solid waste”.

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Véase Agencia de Protección Ambiental de Estados Unidos, “Los asuntos de la EPA” (última visita, 14 de noviembre de 2016).

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Si bien ello no está señalado como error en el recurso, del expediente del caso no surge claramente si se llevó a cabo o no.