Municipio Autónomo De Peñuelas v. Ecosystems, Inc.

2016 TSPR 247

• Court: Supreme Court of Puerto Rico
• Decided: December 19, 2016
• Docket: CC-2015-325
• Status: Published

Opinion

EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO

Municipio Autónomo de Peñuelas, Representado por el Hon. Walter Torres Maldonado, Alcalde Certiorari Peticionario 2016 TSPR 247 v. 196 DPR ____ Ecosystems, Inc.

Recurrido

Número del Caso: CC-2015-325

Fecha: 19 de diciembre de 2016

Tribunal de Apelaciones:

Región Judicial de Ponce-Humacao, Panel VIII

Abogados de la parte Peticionaria:

Lcda. Verónica A. Pagán Torres Lcdo. Juan De Jesús Vélez

Abogados de la Parte Recurrida:

Lcdo. Miguel L. Torres Torres Lcdo. José A. Cuevas Segarra

Materia: Derecho Constitucional: Doctrina del campo ocupado. Facultad de Municipios de regular manejo de agregado manufacturado a base de cenizas. Ley de Municipios: Forma de impugnar ordenanzas, resoluciones o acuerdos de Legislaturas Municipales o Funcionarios Muniicpales.

Este documento constituye un documento oficial del Tribunal Supremo que está sujeto a los cambios y correcciones del proceso de compilación y publicación oficial de las decisiones del Tribunal. Su distribución electrónica se hace como un servicio público a la comunidad. EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO

Municipio Autónomo de Peñuelas, Representado por el Hon. Walter Torres Maldonado, Alcalde

Peticionario

v. Núm. CC-2015-0325 Certiorari

Ecosystems, Inc.

Opinión del Tribunal emitida por el Juez Asociado señor COLÓN PÉREZ.

En San Juan, Puerto Rico a 19 de diciembre de 2016.

En el presente caso nos corresponde

determinar si el Municipio Autónomo de Peñuelas

puede prohibir válidamente, mediante ordenanza

municipal, el uso de material de relleno de

construcción –- en específico, agregado

manufacturado a base de cenizas producto de la

quema de carbón por la producción de energía --

dentro de sus límites territoriales.

Adelantamos que, al examinar detenida y

cuidadosamente las disposiciones legales que

gobiernan el asunto, contestamos la interrogante

en la afirmativa dado a que, ausente una

disposición en contrario del gobierno estatal,

prevalece la ordenanza municipal. Veamos. CC-2015-0325 2

I.

El 25 de marzo de 2013, la Oficina de Gerencia de

Permisos (en adelante, ―OGPe‖) expidió un Permiso General

Consolidado (en adelante, ―permiso consolidado‖), junto a

la Junta de Calidad Ambiental (en adelante, ―JCA‖) a favor

de Ecosystems, Inc. (en adelante, ―Ecosystems‖ o

―recurrida‖), para la construcción de una facilidad de

sistema de relleno sanitario en la Carretera Estatal PR-

385, km. 4.4 en el Barrio Encarnación del Municipio de

Peñuelas (en adelante, ―Municipio‖ o ―peticionaria‖). El

propósito de dicha facilidad era disponer de forma final de

desperdicios sólidos no peligrosos. El referido permiso

consolidado meramente autorizaba a la construcción de un

vertedero; nada disponía en cuanto a materiales de

construcción o relleno a ser utilizados en dicha facilidad

a ser construida.

El 9 de abril de 2013, con vigencia a partir del 10 de

abril del mismo año, la Legislatura Municipal de Peñuelas

aprobó la Ordenanza Núm. 13, Serie 2012-2013 (en adelante,

―la Ordenanza Municipal‖), con el fin de prohibir el uso de

cenizas procedente de la quema de carbón en plantas

generadoras de energía, como material de relleno o

construcción. Específicamente, la ordenanza en cuestión

dispone que

[s]e prohíbe el uso de cenizas procedentes de la quema de carbón, en plantas generadoras de energía, como material de relleno y su depósito sobre terrenos en los CC-2015-0325 3

límites territoriales del Municipio de Peñuelas. [A t]oda persona natural o jurídica que viole esta prohibición, se le impondrá una multa administrativa de $5,000.00 dólares [sic.]. Íd.

Dicha Ordenanza Municipal establece, además, que toda

persona -- ya sea desarrollador, constructor, compañía y/o

persona jurídica o natural -- que interesara realizar una

construcción en el Municipio, “presentar[á], al momento

de[l] pago de los arbitrios municipales, una declaración

jurada donde certificar[á] que en su proyecto no se usa[n]

cenizas derivadas de la quema de carbón como material de

construcción o relleno, llámese AGREMAX1 o cualquier otro

nombre comercial”. Íd.

Así las cosas, el 18 de junio de 2014, Ecosystems

acudió ante la OGPe y la JCA, solicitando una modificación

al Permiso General Consolidado previamente obtenido. A

tales efectos, el 25 de junio de 2014, se expidió un nuevo

permiso consolidado, mediante el cual se autorizó, entre

otras cosas, la utilización de agregado manufacturado como

material de relleno en la construcción. Sin embargo, a

pesar de existir una prohibición en el Municipio de

Peñuelas en torno al uso de material proveniente de la

quema de carbón como relleno sanitario, el permiso

consolidado enmendado nada dispuso en torno a materiales de

construcción.

1 El Agremax es un material que suele ser utilizado como material de construcción o relleno, proveniente de la quema de cenizas de carbón. CC-2015-0325 4

Más adelante, conforme a las facultades reservadas

mediante los permisos expedidos, personal de la JCA

inspeccionó el área de construcción de Ecosystems y advino

en conocimiento de la utilización del agregado

manufacturado conocido comercialmente como Agremax por

parte de Ecosystems. A raíz de ello, el Municipio presentó

una demanda en solicitud de injunction preliminar y

permanente, mediante la cual alegó que Ecosystems se

encontraba en violación de la Ordenanza Municipal al estar

utilizando en su proyecto de sistema de relleno sanitario

el referido producto.

Tras varios incidentes procesales no necesarios aquí

pormenorizar, el Tribunal de Primera Instancia emitió una

Orden de Entredicho Provisional y ordenó a Ecosystems a

desistir de cualquier uso de Agremax en el Municipio, hasta

que se dispusiera de otra forma. Posteriormente, durante la

celebración de la vista de injunction ante dicho foro,

Ecosystems presentó una solicitud de desestimación

fundamentándose en que la Ordenanza Municipal era ultra

vires y por tanto, nula. Según la contención de la

recurrida, el Municipio carecía de autoridad para

reglamentar el uso de Agremax, dado a que tal uso ha sido

autorizado tanto por agencias estatales como federales.

Además, Ecosystems arguyó que la vigencia de la Ordenanza

tuvo el efecto de afectar sus derechos propietarios y su

derecho al debido proceso de ley. CC-2015-0325 5

El 18 de septiembre de 2014, el Tribunal de Primera

Instancia declaró Ha Lugar la demanda incoada por el

Municipio y, en consecuencia, ordenó el cese y desista de

la utilización de Agremax por parte de Ecosystems. Según

concluyó el Foro Primario, la controversia era una de

estricto derecho y se limitaba a establecer si el Municipio

de Peñuelas poseía autoridad para aprobar la Ordenanza

Municipal y qué impacto tenía sobre el permiso consolidado

enmendado otorgado por la JCA y la OGPe. Luego de evaluar

el expediente, el Tribunal de Primera Instancia razonó que

el permiso consolidado enmendado no autorizaba expresamente

el uso de Agremax o de agregado manufacturado a base de

cenizas producto de la quema de carbón. Por esa razón,

resolvió que la prohibición municipal al uso de Agremax, o

cualquier agregado manufacturado a base de cenizas producto

de la quema de carbón, era oponible a Ecosystems, pues no

entraba en conflicto con lo dispuesto en el permiso

consolidado enmendado emitido por la JCA y la OGPe. Para el

foro primario, si bien Ecosystems puede continuar la

construcción, según lo autorizado, no podrá usar agregado

manufacturado a base de cenizas de la quema de carbón como

material de relleno. Ese foro fundamentó su decisión en que

no surge del expediente que la JCA ni la OGPe hubiesen

autorizado expresamente el uso de ese material. Por último,

el tribunal sentenciador determinó que la Ordenanza es una

de aplicación general, que no interfiere de forma alguna

con el Permiso General Consolidado expedido a favor de CC-2015-0325 6

Ecosystems relativo a la construcción de un sistema de

relleno sanitario.

Inconforme, Ecosystems apeló la referida sentencia

ante el Tribunal de Apelaciones. La recurrida solicitó que

el Foro Apelativo Intermedio declarara la nulidad de la

Ordenanza Municipal, basado en que el asunto relativo a la

regulación del uso y disposición de residuos de combustión

de carbón era uno ocupado por legislación federal.

Igualmente, Ecosystems arguyó que la Ordenanza Municipal

era una de aplicación específica y no general, por lo que

el Municipio le violentó su derecho al debido proceso de

ley al no proveer una notificación adecuada de la

aprobación de la referida ordenanza.

Por su parte, el Municipio alegó que la JCA no ha

regulado el uso de Agremax y que la Ordenanza Municipal en

cuestión complementa las disposiciones regulatorias de las

agencias que atienden el asunto de desperdicios sólidos.

Según el Municipio, ante la ausencia de una prohibición

específica en alguna ley estatal, la legislación municipal

aprobada mediante la Ordenanza Municipal es válida siempre

y cuando no esté en contravención con legislación estatal.

Finalmente, el Municipio sostuvo que la Ordenanza Municipal

es una de aplicación general, por lo que Ecosystems venía

obligado a impugnar el precepto municipal dentro del

término de caducidad de veinte (20) días que dispone la Ley

de Municipios Autónomos, infra. CC-2015-0325 7

Evaluados los planteamientos y comparecencias de ambas

partes, el Tribunal de Apelaciones dictó sentencia.

Mediante la misma, revocó en su totalidad la Orden de

Injunction Permanente emitida por el Tribunal de Primera

Instancia y determinó que aunque la aplicación de la

Ordenanza era una ―teóricamente‖ general, ―su efecto real

es de aplicación particular a Ecosystems‖2, por lo que

Ecosystems había quedado afectada por la actuación del

Municipio. Por ello, el Tribunal de Apelaciones razonó que

el término de caducidad de veinte (20) días para impugnar

alguna actuación de un municipio, no había comenzado a

transcurrir. Asimismo, el foro intermedio concluyó que el

Municipio falló en demostrar la ausencia de un remedio

adecuado en ley para la concesión de un injunction a su

favor.

Insatisfecho aún, el Municipio acudió ante este

Tribunal mediante recurso de certiorari. En síntesis, alegó

que el Tribunal de Apelaciones erró al determinar que la

Ordenanza Municipal era una de aplicación específica a

Ecosystems y no de aplicación general, según dispuesto en

el texto del referido cuerpo legislativo y según se

desprende de la exposición de motivos de la misma. Además,

alegó que el foro apelativo intermedio incidió al

determinar que el Municipio debió haber notificado a

Ecosystems por escrito y correo regular y certificado de la

aprobación de la Ordenanza Municipal, con el fin de que

2 Véase, Sentencia del Tribunal de Apelaciones, págs. 26-27. CC-2015-0325 8

comenzara a transcurrir el término de veinte (20) días

dispuesto en la Ley de Municipios Autónomos, infra, para

impugnar la aprobación de una ordenanza o acto legislativo

municipal. Entiende el Municipio que, por ser de aplicación

general y no específica a Ecosystems, el término para

impugnar la Ordenanza comenzó a transcurrir desde la

aprobación de la misma.

Por su parte, Ecosystems compareció ante nos mediante

su Alegato en Oposición a Certiorari, mediante el cual

repitió sus alegaciones en cuanto a la aplicación

específica de la Ordenanza Municipal a sus operaciones.

Asimismo, arguyó que el ente con la facultad para

establecer los requisitos aplicables al manejo y

disposición, entre otros, de desperdicios sólidos lo es la

Agencia de Protección del Medio Ambiente de los Estados

Unidos (―EPA‖, por sus siglas en inglés, a saber,

Environmental Protection Agency). Por lo tanto, plantea que

la Ordenanza es una nula y ultra vires.

Expedido el auto de certiorari y con el beneficio de

la comparecencia de ambas partes, procedemos a resolver.

II.

Como cuestión de umbral, y para la correcta

disposición de los asuntos ante nuestra consideración, es

menester atender, en primera instancia, el planteamiento

relacionado a cuál es el ente encargado de establecer en

Puerto Rico los requisitos aplicables al manejo y CC-2015-0325 9

disposición, entre otros, de los desperdicios sólidos. Es

decir, debemos determinar si las agencias de la Rama

Ejecutiva, la Rama Legislativa y/o los municipios del País

pueden regular dicho asunto o si, por el contrario, es un

campo ocupado por las agencias federales.

La doctrina de campo ocupado se ha desarrollado con

el propósito de evitar conflictos regulatorios entre dos

gobiernos, fomentando así una política uniforme. González

v. Mayagüez Resort & Casino, supra, pág. 856; Rivera Nat.

Life Ins. Co., 106 DPR 517, 523 (1977). Por ello, se

entiende que existe jurisdicción exclusiva del Gobierno

federal sobre los asuntos de derecho federal en aquellas

instancias en las que (1) el Congreso así lo ha dispuesto

expresamente, o (2) cuando la clara intención de la ley es

privar de jurisdicción a los tribunales estatales sobre un

asunto federal. González v. Mayagüez Resort & Casino,

supra, págs. 856-858; Rodríguez v. Overseas Military, 160

DPR 270, 277-278 (2003); Yellow Freight System, Inc. v.

Donnelly, 494 US 820, 823 (1990). Según se puede colegir,

lo fundamental será determinar cuál ha sido la intención

del Congreso al legislar.

De igual forma, se entiende que hay campo ocupado o

desplazado en aquellas circunstancias en las que ―cierto

interés o propósito federal es tan dominante que no debe

existir reglamentación estatal, o cuando la normativa

estatal podría producir un resultado incompatible con los

objetivos federales en determinada área‖. Rodríguez v. CC-2015-0325 10

Overseas Military, supra, pág. 282, citando a City of

Burbank v. Lockheed Air Terminal, 411 US 624, 633 (1973).

Conforme a esta doctrina, cualquier ley estatal que

contravenga una ley federal es nula. Véase Franklin

California Tax-Free Trust v. Puerto Rico, 85 F.Supp.3d 577,

595 (D.P.R. 2015), citando a Tobin v. Fed. Exp. Corp., 775

F.3d 448, 452 (1er Cir. 2014) y Crosby v. Nat‟l Foreign

Trade Council, 530 US 363, 372 (2000).

De conformidad con lo anterior, y pertinente a la

controversia ante nuestra consideración, el Congreso de los

Estados Unidos creó la Ley de Conservación y Recuperación

de los Recursos de 1976, según enmendada, 42 USC secs. 6901

et seq., para atender los asuntos relativos a la

disposición y almacenamiento de desperdicios sólidos y

peligrosos, entre otros. Meghrig v. KFC W., Inc., 516 US

479, 483 (1996). Dicha legislación promueve un esquema de

cooperación, mediante el cual se exhorta a las

municipalidades y estados a trabajar con el gobierno

federal central para desarrollar prácticas de manejo de

desperdicios que faciliten la recuperación de energía de

desperdicios sólidos. 42 USC sec. 6902(a)(11)3. Véanse

además, AES Puerto Rico, L.P. v. Trujillo-Panisse, 133

3 El referido artículo reza, en lo aquí pertinente, de la siguiente manera, a saber:

The objectives of this chapter are to promote the protection of health and the environment and to conserve valuable material and energy resources by— […] (11) establishing a cooperative effort among the Federal, State, and local governments and private enterprise in order to recover valuable materials and energy from solid waste. CC-2015-0325 11

F.Supp.3d 409 (D.P.R. 2015); Blue Circle Cement, Inc. v.

Bd. of Cnty. Comm‟rs of Cnty. of Rogers, 27 F.3d 1499, 1506

(10mo Cir. 1994). Asimismo, conforme a dicho estatuto

federal, la EPA fue designada como la entidad encargada de

identificar qué desperdicios son tóxicos o dañinos.

Sabido es que la EPA es la agencia federal encargada

de proteger la salud de los ciudadanos y el medio ambiente,

ejecutando y obligando al cumplimiento de las leyes

aprobadas por el Congreso de los Estados Unidos. Como ente

regulador, la EPA atiende aquellos asuntos nacionales

relativos al cambio climático, polución del aire y el agua,

sustancias tóxicas, seguridad química, entre otros4.

Particularmente, por delegación del Congreso mediante la

Ley de Conservación y Recuperación de los Recursos de 1976,

la EPA fue el ente encargado de determinar si la ceniza de

carbón era un desperdicio tóxico o no.

Cónsono con lo anterior, y en lo que aquí nos atañe,

el 17 de abril de 2015, la EPA promulgó una norma

reglamentaria relativa a la disposición segura de residuos

provenientes de combustión de carbón, a saber: Hazardous

and Solid Waste Management System: Disposal of Coal

Combustion Residuals from Electric Utilities, 80 Fed.Reg.

21302 (17 de abril de 2015) (en adelante, “Final Rule”).

Según se desprende de su propio texto, el propósito del

Final Rule era fijar los criterios nacionales mínimos para

4 Véase Agencia de Protección Ambiental de Estados Unidos, ―Los asuntos de la EPA‖ (última visita, 14 de noviembre de 2016). CC-2015-0325 12

la disposición de residuos de combustión de carbón. Véase,

80 Fed.Reg. 21302-21303. Al respecto, la referida

disposición reglamentaria establece que

The legislation is clear that these are minimum requirements only, and without preemptive effect; states may therefore impose more stringent requirements, including the requirement that CCR facilities obtain a permit. This is also wholly consistent with longstanding EPA interpretations. See 44 FR 53438, 53439 (September 13, 1979) (‗‗the standards established in the criteria constitute minimum requirements. These criteria do not preempt other state and federal requirements. Nothing in the Act precludes the imposition of additional obligations under authority of other laws on parties engaged in solid waste disposal.‘‘); see also 44 FR 45066 (July 31, 1979) (‗‗EPA establishes only ‗minimum‘ requirements under this portion of the Act which should not prevent States from developing broader programs or stricter standards under authority of State law.‘‘). States may also incorporate the federal requirements into state law—whether through revisions to existing legislation or regulation, or through incorporating them into any permits issued to CCR facilities. Such an approach would also resolve commenters‘ concerns about the potential for ‗parallel and redundant regulatory programs.‘ (Énfasis suplido). 80 Fed.Reg. 21302.

Según se puede colegir, mediante dicha norma la EPA

estableció aquellos requisitos mínimos, sin que ello tenga

el efecto de desplazar cualquier acción o reglamentación

estatal. 80 Fed.Reg. 21332. Es decir, los estados quedan

facultados para imponer requisitos más estrictos en cuanto

a este asunto, incluyendo el requisito de que las

facilidades dedicadas a disponer de residuos de combustión

de carbón obtengan un permiso para ello. Íd. CC-2015-0325 13

De igual forma, en cuanto a la implementación de estos

criterios nacionales mínimos, el Final Rule expone lo

siguiente:

In order to ease implementation the regulatory requirements for CCR landfills and CCR surface impoundments, EPA strongly encourages the states to adopt at least the federal minimum criteria into their regulations. EPA recognizes that some states have already adopted requirements that go beyond the minimum federal requirements; for example, some states currently impose financial assurance requirements for CCR units, and require a permit for some or all of these units. This rule will not affect these state requirements. The federal criteria promulgated today are minimum requirements and do not preclude States’ from adopting more stringent requirements where they deem to be appropriate. (Énfasis suplido). 80 Fed.Reg. 21430.

Del texto citado claramente se desprende que, en

primer lugar, los estados no vienen obligados a adoptar o

implementar automáticamente la norma que nos ocupa,

establecida por la EPA, sino que exhorta a las

jurisdicciones a acoger los requisitos mínimos esbozados.

Es decir, esta determinación de la EPA no impide que un

estado adopte requisitos más estrictos, de así estimarlo

necesario. Ausente alguna disposición en contrario y según

el texto íntegro del Final Rule, es indiscutible que un

estado puede prohibir válidamente la disposición y uso de

residuos de la quema de carbón por la producción de

energía, dentro de sus límites territoriales. CC-2015-0325 14

III.

Por otro lado, paralelo a la EPA, la JCA es la

agencia del Estado Libre Asociado de Puerto Rico encargada

de proteger y conservar el medioambiente. Véase Ley Núm.

416-2004, Ley sobre Política Pública Ambiental de 2004, 12

LPRA sec. 8001 et seq. Este estatuto declara que será

política continua del Gobierno del Estado Libre Asociado, incluyendo sus municipios, en cooperación con las organizaciones públicas y privadas interesadas, el utilizar todos los medios y medidas prácticas, incluyendo ayuda técnica y financiera, con el propósito de alentar y promover el bienestar general y asegurar que los sistemas naturales estén saludables y tengan la capacidad de sostener la vida en todas sus formas, así como la actividad social y económica, en el marco de una cultura de sustentabilidad, para crear y mantener las condiciones bajo las cuales el hombre y la naturaleza puedan existir en armonía productiva y cumplir con las necesidades sociales y económicas y cualesquiera otras que puedan surgir con las presentes y futuras generaciones de puertorriqueños. (Énfasis suplido). 12 LPRA 8001(a).

Por mandato expreso, la JCA quedó facultada para

preparar y desarrollar proyectos y programas que, entre

otros asuntos, atiendan lo relativo a la disposición

adecuada de los desperdicios sólidos. 12 LPRA sec. 8002c. A

tenor con ello, la JCA adopta las normas o reglamentos

“para la disposición de desperdicios sólidos y para fijar

los sitios y métodos para la disposición de estos

desperdicios”. 12 LPRA sec. 8002c(b)(4)(A). En ese sentido,

la JCA puede promulgar aquellas normas y regulaciones

necesarias para establecer un método de registro, permisos CC-2015-0325 15

y licencias para la instalación y operación de plantas o

facilidades para la recuperación, procesamiento y

disposición final de desperdicios sólidos. Véase 12 LPRA

sec. 8002c(b)(9)(B). En cuanto a este particular, el

referido estatuto dispone que ―los planos para la

construcción de estas plantas o sistemas deberán ser

sometidos‖ ante la consideración de la JCA para su

correspondiente aprobación, ―sin defecto de la obligación

de los solicitantes de cumplir con las disposiciones de las

demás leyes aplicables‖. Íd. Además, la JCA podrá emitir

aquellas órdenes que estime necesarias para asegurar que la

operación de estas plantas o sistemas no ocasionen daño al

ambiente. Íd.

Conforme al Reglamento para el control de los

desperdicios sólidos peligrosos, según enmendado,

Reglamento Núm. 2863 de la JCA (en adelante, ―Reglamento

Núm. 2863‖), la JCA otorga permisos para construir y operar

facilidades que se dediquen al manejo y disposición de

desperdicios sólidos. Véase, Parte IX, Reglamento Núm.

2863. Específicamente, el referido reglamento dispone que

en toda circunstancia en la cual la JCA vaya a conceder un

permiso de construcción, la agencia preparará un borrador

del mismo y procederá a notificar ―mediante aviso público,

la oportunidad de vistas públicas, emitirá una decisión

final y contestará los comentarios‖. Véase Regla I-

912(E)(5), Reglamento Núm. 2863. Asimismo, en lo que aquí

nos compete, se dispone que cuando un borrador de permiso CC-2015-0325 16

ha sido preparado, la JCA publicará un aviso público

mediante el cual provea por lo menos cuarenta y cinco (45)

días para recibir comentarios del público. Regla I-

912(H)(1) y (2), respectivamente, Reglamento Núm. 2863.

Así, la JCA queda obligada a recibir los comentarios del

público en general y, a su vez, queda facultada, dentro de

su discreción, para celebrar vistas públicas en aquellas

circunstancias en las que exista un ―interés significativo‖

de parte del público. Regla I-912(I) y (J),

respectivamente, Reglamento Núm. 2863.

En cuanto al proceso de modificación de un permiso ya

otorgado por la JCA, la Regla I-912 D del Reglamento Núm.

2863, establece, en lo aquí pertinente, que estos podrán

ser modificados, revocados y re-expedidos, o terminados, a

solicitud de cualquier parte o a iniciativa propia de la

JCA. Ello, cuando las reglas aplicables hayan sido

modificadas; los términos y condiciones del permiso se

hayan violado; la modificación sea esencial para proteger

la salud humana y el ambiente; ante la existencia de alguna

condición de emergencia, o cuando el poseedor de un permiso

―ha fallado en exponer completamente los datos relevantes

en la solicitud o durante el proceso de emisión del

permiso, o ha incurrido en falsa representación de

cualquier hecho en cualquier momento‖. Íd.

Asimismo, la referida regla dispone que ―[c]uando se

vaya a modificar un permiso, en conformidad con esta

sección, sólo las condiciones a ser modificadas serán CC-2015-0325 17

reabiertas a discusión cuando se prepare el nuevo borrador

de permiso”.5 (Énfasis suplido). Íd. Los demás aspectos del

permiso previamente otorgado quedarán en vigor hasta que

termine la vigencia del mismo.

Por otra parte, la JCA promulgó el Reglamento para el

manejo de los desperdicios sólidos no peligrosos, según

enmendado, Reglamento Núm. 5717 de 14 de noviembre de

1999. Sin embargo, ningún acápite o sección del mismo

define lo que es un agregado manufacturado ni dispone de

forma alguna el tratamiento que deberá dársele, en lo aquí

relacionado, a los diversos tipos de cenizas provenientes

de la quema de carbón.

En fin, la JCA es la agencia encargada por ley para

determinar la forma y manera en la que se debe instalar,

operar y mantener las facilidades para la disposición final

de desperdicios sólidos, por lo que aprueba los permisos de

construcción de conformidad con su política pública.

IV.

Finalmente, la Ley Núm. 81-1991, conocida como Ley de

Municipios Autónomos del Estado Libre Asociado de Puerto

Rico, 21 LPRA sec. 4001 et seq., es la piedra angular de los

procesos de reforma municipal iniciados a principio de la

década de los noventa. L. Santana Rabell & N. Negrón

Portillo, La Reforma Municipal en Puerto Rico: Retos y

5 Si bien ello no está señalado como error en el recurso, del expediente del caso no surge claramente si se llevó a cabo o no. CC-2015-0325 18

Oportunidades, 1ra Ed., Puerto Rico, Ed. Universidad de

Puerto Rico, 1993, pág.14; Alcalde de Guayama v. E.L.A., 192

DPR 329, 335 (2015).

Dicha reforma se instrumentó con el propósito de

―iniciar un proceso de renovación político-administrativa

del gobierno municipal con la finalidad de fomentar una

mayor autonomía y la descentralización gubernamental de

Puerto Rico‖. Íd.; Mun. De Ponce v. A.C. et al., 153 DPR 1,

22 (2000); Alcalde Mun. De Humacao v. Ramos Cofresí, 140

DPR 587, 595 (1996). Entre las metas que se contemplaron al

momento de aprobar la misma, se encontraban: ―(1) la

transferencia de poderes, mecanismo de descentralización de

competencias del gobierno central hacia los municipios

mediante el establecimiento de convenios […], (2) [l]a

reforma administrativa y (3) [l]a autonomía fiscal, razón

por la cual se crea el Centro de Recaudación de Ingresos

Municipales‖. Municipio de Ponce v. A.C. et al., 153 DPR 1,

8 (2001); Ortiz y otros v. Mun. de Lajas, 153 DPR 744, 754

(2001).

A tenor con lo anterior, se declaró como política

pública del Estado Libre Asociado de Puerto Rico, otorgar a

los municipios del País el máximo posible de autonomía y

proveerles a estos las herramientas financieras y los

poderes y facultades necesarias para asumir un rol central y

fundamental en el desarrollo urbano, social y económico de

nuestro pueblo. Art. 1.002 de la Ley Núm. 81-1991; Rivera

Fernández v. Mun. Carolina, 190 DPR 196 (2014); The Sembler CC-2015-0325 19

Co. v. Mun. de Carolina, 185 DPR 800, 811–12 (2012); E.L.A.

v. Crespo Torres, 180 DPR 776, 787 (2011).

Así pues, mediante la aprobación del referido estatuto,

se amplió el ámbito de facultades y funciones de los

municipios, se autorizó la transferencia de competencias de

planificación y reglamentación de sus territorios, y se

autorizó la delegación de otras materias de la competencia

del Gobierno Central. Gobierno Ponce v. Caraballo, 166 DPR

723, 731 (2006); Maymi v. Gob. Mun. Aut. Ponce, 151 DPR

689 (2000).

Asimismo, el Art. 2.004 de la Ley de Municipios

Autónomos, 21 LPRA. sec. 4054, facultó a los municipios para

“ordenar, reglamentar y resolver cuando sea necesario o

conveniente para atender las necesidades locales y para su

mayor prosperidad y desarrollo”. También se les facultó para

crear la política, las estrategias y los planes dirigidos a

ordenar su territorio y a la conservación de sus recursos.

Íd. Véase, además, F. Figueroa Santiago, La promesa de

autonomía municipal desde la perspectiva del Tribunal

Supremo de Puerto Rico, 3 Rev. Jur. AAPR 69 (2016).

Cónsono con lo anterior, y relacionado a la controversia

ante nuestra consideración, la Ley de Municipios Autónomos

le confiere a cada municipio del País la facultad de

“reglamentar el manejo de desperdicios sólidos en armonía

con la política pública ambiental del Estado Libre Asociado

de Puerto Rico, disponer por ordenanza la forma en que se

llevará a cabo el manejo de desperdicios sólidos e imponer CC-2015-0325 20

penalidades por violaciones a las normas que se adopten”.

(Énfasis suplido). 21 LPRA sec. 4055. A tales efectos, se

define el concepto de ―manejo de desperdicios sólidos‖ como

“la administración y control sistemático de todas las

actividades asociadas a los desperdicios sólidos […]”.

(Énfasis suplido). Íd.

Así pues, salvo que otra cosa se disponga mediante ley

o reglamentación, la Legislatura Municipal queda revestida

del poder de aprobar aquellas ordenanzas necesarias para

promover y adelantar su propia política pública, siempre y

cuando la misma no contravenga la política pública

establecida por el Estado. Véase Art. 2.005 de la Ley Núm.

81 de 30 de agosto de 1991 de Municipios Autónomos, 21 LPRA

sec. 4055; véase, además, López, Fed. Coms. Unidos v. Mun.

de San Juan, 121 DPR 75, 88 (1988) (―[T]oda ordenanza

municipal regulatoria tiene que estar en armonía con el

ordenamiento estatal, el cual ha de prevalecer en

situaciones conflictivas‖.).

V.

En el presente caso, la JCA y la OGPe otorgaron un

Permiso General Consolidado a favor de Ecosystems para la

construcción de un sistema de relleno sanitario. Como

señalamos anteriormente, nada se dispuso en cuanto los

materiales que habrían de utilizarse en la referida

construcción, ni el tipo de relleno a ser manejado por

Ecosystems. CC-2015-0325 21

Luego de la aprobación de la Ordenanza Municipal

objeto de este pleito por la Legislatura Municipal de

Peñuelas, en la que se prohibió la utilización de cenizas

derivadas de la quema de carbón como material de

construcción o de relleno, y a solicitud de Ecosystems, la

JCA y la OGPe autorizaron una enmienda al referido permiso.

Sin embargo, a pesar de existir la prohibición local del

uso de cenizas producto de la quema de carbón por la

producción de energía, el permiso nada dispuso en torno al

uso de este tipo de material de construcción. Es decir, no

se autorizó expresamente el uso del material prohibido por

la Ordenanza Municipal. Tampoco surge que la intención de

las agencias fuese que la vigencia de su permiso no se

viera afectada tangencialmente por prohibiciones locales.

Ecosystems alega que la Ordenanza Municipal aprobada

por el Municipio de Peñuelas es nula y ultra vires, toda

vez que entiende que las entidades con ―jurisdicción

exclusiva‖ para regular lo relativo a los desperdicios

sólidos lo son la EPA y la JCA. Es la contención de la

recurrida que, conforme al Final Rule de la EPA y el

Reglamento Núm. 2863, el campo fue ocupado. No le asiste la

razón.

En primer lugar, tal y como discutimos anteriormente,

del texto claro del Final Rule promulgado por la EPA en

2015, leído en su totalidad, se desprende que la intención

expresa de esta agencia fue establecer únicamente aquellos

criterios nacionales mínimos para la disposición de CC-2015-0325 22

residuos de combustión de carbón. Así, explícitamente se

establece que las disposiciones del Final Rule no impiden

que un estado promulgue requisitos más exigentes que los

establecidos por la EPA, según así lo considere. Véase 80

Fed.Reg. 21430 (“The federal criteria promulgated today are

minimum requirements and do not preclude States from

adopting more stringent requirements where they deem to be

appropriate.”). Siendo ello así, no existe duda alguna en

torno a la clara intención de la EPA de permitirle a los

estados promulgar y adoptar aquellas regulaciones que

estime necesarias para atender lo relacionado a la

disposición de residuos de combustión de carbón. Nos

resulta inescapable, pues, concluir que la EPA no ocupó el

campo en cuanto a este asunto.

Por otra parte, Ecosystems arguye que el Reglamento Núm.

2863 aprobado por la JCA y las subsiguientes enmiendas al

mismo, tuvieron el efecto de ocupar el campo relativo a los

residuos de combustión de carbón por dicha entidad

administrativa. Nuevamente, no le asiste la razón.

De una lectura íntegra del Reglamento Núm. 2863, supra,

junto a sus respectivas enmiendas, se desprende que, en

esencia, el mismo se limita a atender únicamente aquellos

aspectos técnicos y administrativos relativos a las

actividades que se llevan a cabo en las facilidades de

desperdicios sólidos. Es decir, se atiende cómo habrá de

realizarse, una vez permitida la construcción de una

facilidad de esta índole, el manejo, monitoreo, CC-2015-0325 23

almacenamiento y disposición de los desperdicios sólidos.

Nada se dispone en torno al uso de materiales de

Así pues, la JCA, entidad a la cual se le concedió,

entre otras, la facultad de adoptar normas o reglamentos

relativos a la disposición de desperdicios sólidos y a los

permisos y licencias para la instalación de facilidades

para la recuperación, procesamiento y disposición final de

tales desperdicios, tampoco, al día de hoy, ha ocupado el

campo, en cuanto al uso de agregado manufacturado a base de

cenizas de la quema de carbón como material de

construcción. Nada impide que posteriormente, la JCA ejerza

su poder de reglamentación en cuanto a este asunto y ocupe

el campo expresamente.

En vista de lo anterior, el Municipio de Peñuelas está

facultado para regular o prohibir el uso y manejo de

agregado manufacturado a base de cenizas producto de la

quema de carbón dentro de sus límites territoriales, pues

no ha contravenido en forma alguna la política pública del

Estado, según delineada por la JCA. Véanse Ley sobre

Política Pública Ambiental de 2004, 12 LPRA 8001(a); Art.

2.005 de Ley de Municipios Autónomos, 21 LPRA sec. 4055;

AES Puerto Rico, L.P. v. Trujillo-Panisse, supra, a la pág.

428 (―… Puerto Rico law permits municipalities to „regulate

the solid waste collection management in harmony with the

environmental policy‟ of the Commonwealth‖). CC-2015-0325 24

Conforme a las disposiciones de la Ordenanza

Municipal, cualquier persona o entidad jurídica queda

facultada para utilizar, dentro de Peñuelas, cualquier otro

tipo de material de construcción o relleno para cumplir con

un plan de construcción. Tal es el caso de Ecosystems. Su

derecho a construir un vertedero o un sistema de relleno

sanitario no queda afectado en modo alguno por la Ordenanza

Municipal ni por la decisión que hoy pronuncia este

Tribunal. Cualquier contención en contrario no encuentra

sustento alguno en derecho.

Así las cosas, en vista de lo expuesto, resolvemos que

la Ordenanza Municipal aprobada por el Municipio de

Peñuelas prohibiendo el uso de cenizas procedentes de la

quema de carbón en plantas generadoras de energía, como

material de relleno, es válida y oponible a Ecosystems,

pues no contraviene en forma alguna la política pública del

Estado Libre Asociado vigente ni el permiso de construcción

que emitió la JCA y la OGPe.

Establecido lo anterior, solo nos resta por determinar

si la referida Ordenanza Municipal es una de aplicación

específica a Ecosystems, por lo cual se le debía notificar

por escrito y correo regular y certificado, para que

comenzara a transcurrir el término de veinte (20) días para

su impugnación, o si por el contrario, era una de

aplicación general. Veamos. CC-2015-0325 25

VI.

Como se sabe, la Ley de Municipios Autónomos, supra,

establece la forma en las que las ordenanzas y resoluciones

del Municipio cobran eficacia. Asimismo, establece el

mecanismo a incoarse en caso de que se intente revisar

alguna actuación legislativa municipal. A tales efectos, el

Art. 15.002 de la Ley de Municipios Autónomos dispone, en

lo aquí pertinente, de la siguiente manera:

(1) El Tribunal Superior de Puerto Rico entenderá y resolverá, con exclusividad, a instancias de la parte perjudicada, sobre los siguientes asuntos:

(a) Revisar cualquier acto legislativo o administrativo de cualquier funcionario u organismo municipal que lesione derechos constitucionales de los querellantes o que sea contrario a las leyes de Puerto Rico.

(b) Suspender la ejecución de cualquier ordenanza, resolución, acuerdo u orden de la Legislatura, del Alcalde o de cualquier funcionario del municipio que lesione derechos garantizados por la Constitución del Estado Libre Asociado de Puerto Rico o por las leyes estatales.

(c) Compeler de cumplimiento de deberes ministeriales por los funcionarios del municipio.

(d) Conocer, mediante juicio ordinario, las acciones de reclamaciones de daños y perjuicios por actos u omisiones de los funcionarios o empleados del municipio por malicia, negligencia e ignorancia inexcusable.

(e) En los casos contemplados bajo los incisos (a) y (b) de esta sección, la acción judicial sólo podrá instarse dentro de los veinte (20) días CC-2015-0325 26

siguientes a la fecha en que el acto legislativo o administrativo se haya realizado o que la ordenanza, resolución, acuerdo u orden se haya notificado por el Alcalde o funcionario municipal autorizado a la parte querellante por escrito mediante copia y por correo regular y certificado a menos que se disponga otra cosa por ley. Disponiéndose que el término de veinte (20) días establecido en esta sección comenzará a decursar a partir del depósito en el correo de dicha notificación; y que la misma deberá incluir, pero sin ser limitativo, el derecho de la parte afectada a recurrir al Tribunal de Primera Instancia, Sala Superior competente; término para apelar la decisi[ó]n; fecha del archivo en auto[s] de la copia de la notificación y a partir de qu[é] fecha comenzará a transcurrir el término. 21 LPRA 4702.

Así, pues, la Ley de Municipios Autónomos, supra,

establece un término de caducidad de veinte (20) días para

impugnar cualquier ordenanza, resolución o acuerdo de la

Legislatura municipal o de cualquier funcionario del

municipio, ante el Tribunal de Primera Instancia.

Tratándose de un término de caducidad, el mismo no permite

interrupción, de modo que se logre impartir certeza y

finalidad a las actuaciones del gobierno municipal.

Hardland Co. v. Mun. de San Juan, 139 DPR 185, 189-190

(1995); Acevedo v. Asamblea Mun. de San Juan, 125 DPR 182

(1990).

Según se desprende, el transcurso del término de

caducidad para impugnar tales actuaciones dependerá de si

la ordenanza, resolución o acuerdo municipal es de

aplicación general o específica. Si es de aplicación CC-2015-0325 27

general, se desprende que el término comenzará a decursar

al día siguiente a la fecha de la actuación legislativa o

administrativa. Íd. Por otra parte, cuando la ordenanza,

resolución o acuerdo municipal es de aplicación específica,

el término de caducidad se entiende que ha comenzado a

transcurrir desde la notificación de la misma a la parte

afectada por tal actuación. Íd.

En el presente caso, Ecosystems sostiene que la

Ordenanza Municipal aprobada por el Municipio es una de

aplicación individual y específica, por lo que el Municipio

venía obligado a notificarle por escrito y por correo,

regular y certificado, de tal actuación. Por ello, entiende

que el término de caducidad de 20 días para impugnar tal

acto legislativo no ha comenzado a transcurrir. Tras

evaluar las disposiciones legales aplicables y el tracto

procesal de este caso, resolvemos que no le asiste la

Del texto de la Ordenanza Municipal se desprende

explícitamente que la misma es aplicable a “[t]odo

desarrollador, constructor, compañía y/o cualquier persona

jurídica o natural‖ que vaya a realizar un proyecto de

construcción en el Municipio o deposite relleno a base de

cenizas procedentes de la quema de carbón para producir

energía. Véase, Ordenanza Municipal, supra, págs. 2 y 3. Es

decir, no podemos colegir que la misma sea de aplicación

exclusiva a Ecosystems. Por el contrario, la misma aplica a

cualquier compañía, presente o futura, que desee depositar CC-2015-0325 28

o realizar un proyecto de construcción mediante la

utilización de agregado manufacturado proveniente de la

quema de carbón. Disponer lo contrario sería contravenir la

intención clara del legislador municipal, según quedó

plasmada en el texto aprobado por la Legislatura Municipal

de Peñuelas y su Alcalde.

Como cuestión de hecho, en el caso ante nuestra

consideración, Ecosystems parte de la premisa errada de

ostentar a su favor un derecho propietario para el uso de

Agremax, por lo que ello automáticamente provocó que la

Ordenanza Municipal fuera de aplicación específica. Nada

más lejos de la verdad. Aquí, la JCA expidió un permiso de

construcción a favor de Ecosystems, que nada disponía en

cuanto al uso de Agremax en sus facilidades. Luego, el

Municipio aprueba la Ordenanza Municipal que prohíbe

únicamente el uso de cenizas procedentes de la quema de

carbón como material de construcción o relleno en las

facilidades; aceptando cualquier otro material. Es con

posterioridad a la aprobación y entrada en vigencia de tal

ordenanza, un año y varios meses después, que Ecosystems

solicita y obtiene a su favor un permiso enmendado que

tampoco lo autorizó expresamente a utilizar Agremax en la

facilidad a construirse en Peñuelas.

Así las cosas, debido a que la Ordenanza Municipal en

cuestión es de aplicación general, el término para impugnar

la misma comenzó a transcurrir al día siguiente de su

entrada en vigor. Debido a que transcurrió más de un año CC-2015-0325 29

antes de que Ecosystems impugnara la misma, el término

establecido en la Ley de Municipios Autónomos, supra,

caducó. Así, pues, se cometió el error señalado.

Precisa reiterar que lo aquí resuelto por este

Tribunal no es óbice para que, de así entenderlo y conforme

a los mecanismos provistos en ley, la JCA establezca la

política pública del Estado Libre Asociado sobre este

asunto.

VII.

Por los fundamentos expuestos, por entender que el

asunto relativo al uso de cenizas procedentes de la

combustión de carbón no es uno que haya sido ocupado por el

gobierno federal o estatal, y que el Municipio de Peñuelas

ostenta la facultad en ley para prohibir su uso dentro de

sus límites territoriales, revocamos la determinación del

Tribunal de Apelaciones y reinstalamos la sentencia emitida

por el Tribunal de Primera Instancia.

Se dictará sentencia de conformidad.

Ángel Colón Pérez Juez Asociado EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO

Municipio Autónomo de Peñuelas, Representado por el Hon. Walter Torres Maldonado, Alcalde

SENTENCIA

Por los fundamentos expuestos en la Opinión que antecede, la cual se hace formar parte de la presente Sentencia, se resuelve que el asunto relativo al uso de cenizas procedentes de la combustión de carbón no es uno que haya sido ocupado por el gobierno federal o estatal, y que el Municipio de Peñuelas ostenta la facultad en ley para prohibir su uso dentro de sus límites territoriales. En consecuencia, se revoca la determinación del Tribunal de Apelaciones y se reinstala la sentencia emitida por el Tribunal de Primera Instancia.

Lo acordó el Tribunal y certifica el Secretario del Tribunal Supremo. La Juez Asociada señora Rodríguez Rodríguez concurre con opinión escrita. La Jueza Presidenta Oronoz Rodríguez y la Jueza Asociada señora Pabón Charneco concurren sin opinión escrita. El Juez Asociado señor Kolthoff Caraballo no intervino.

Notifíquese inmediatamente por correo electrónico y posteriormente por la vía ordinaria.

Juan Ernesto Dávila Rivera Secretario del Tribunal Supremo EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO

Municipio Autónomo de Peñuelas

Peticionaria

v. CC-2015-0325

Recurrida

Opinión Concurrente emitida por la Juez Asociada señora Rodríguez Rodríguez

San Juan, Puerto Rico, a 19 de diciembre de 2016.

Estoy conteste con resolver que la Ordenanza Municipal

aprobada por el Municipio Autónomo de Peñuelas –prohibiendo

el uso del agregado manufacturado Agremax como material de

construcción o relleno– es válida y, consecuentemente,

oponible a Ecosystems, Inc. No obstante, preciso abundar

sobre el contenido del Permiso General Consolidado

Enmendado y puntualizar sobre ciertos eventos que no se

desprenden de la opinión mayoritaria.

I

Tal y como narra la opinión mayoritaria, la presente

controversia surge del Permiso General Consolidado (PGC)

expedido, el 25 de marzo de 2013, por la Oficina de Gerencia

de Permisos (OGPe) y la Junta de Calidad Ambiental (JCA) a

favor de Ecosystems, Inc. (Ecosystems). Éste fue

otorgado para la construcción de un vertedero

comercial en el Barrio Encarnación del Municipio de

Peñuelas (Municipio o peticionaria). De una lectura del CC-2015-0325 2

PGC, surge que Ecosystems no estaba autorizado a utilizar

relleno en su construcción.6

Por su parte, la Asamblea Legislativa del Municipio

aprobó la Ordenanza Núm. 13, serie 2012-2013 (Ordenanza

Municipal) el 9 de abril de 2013, efectiva el día siguiente,

prohibiendo el uso de cenizas procedentes de la quema de

carbón de plantas generadoras de energía, específicamente

Agremax, como material de relleno o construcción.

La opinión mayoritaria menciona que la construcción del

vertedero fue inspeccionada por el personal de la JCA. Sin

embargo, considero que es preciso pormenorizar los hallazgos

y el procedimiento administrativo que surgieron de tal

evento, pues, estos hechos son necesarios para la cabal

comprensión del contenido de la enmienda solicitada por

Ecosystems al PGC. Así, pues, el 6 de mayo de 2014, acaeció

la referida inspección. Allí los ingenieros identificaron

varias violaciones al PGC y al Reglamento para el control de

la erosión y prevención de la sedimentación, Reglamento Núm.

5754 del 12 de febrero de 1998, según enmendado (RCEPS).

Entre las violaciones, se encontró que Ecosystems se extralimitó de

las facultades autorizadas en el PGC, al rellenar ciertas áreas para

la construcción de una vía de acceso al vertedero. Los materiales

utilizados como relleno para la construcción de la carretera fueron

6 En el apartado Componentes de la corteza terrestre, Volumen total a rellenar, el Permiso General Consolidado indica cero metros cúbicos. CC-2015-0325 3

agregado manufacturado Agremax y mogolla.7 En consecuencia, el Oficial

Examinador recomendó la imposición de una multa de $10,000.00 a

Ecosystems por haber rellenado ilegalmente.8

En vista de ello, el 18 de junio de 2014, Ecosystems acudió ante

la OGPe y la JCA, solicitando la modificación del PGC para utilizar el

agregado manufacturado como relleno en las instalaciones a ser

construidas. El 25 de junio de 2014, se expidió la enmienda al permiso

(PGC Enmendado) autorizando el relleno para un

volumen total de 70 mil metros cúbicos. La

especificidad de los materiales a utilizarse como

relleno lo dispuso el Memorial Explicativo, documento

sometido por el propio Ecosystems. De éste

surge que se utilizará agregado manufacturado y/o

7 Según la determinación de hecho núm. 13 del Informe del Oficial Examinador del 29 de mayo de 2014: ―La señora Figueroa Andino [ingeniera que inspeccionó las instalaciones de Ecosystems] revisó las boletas de pasaje del material que se estaba utilizando para la construcción del camino de acceso al proyecto. Según la información contenida en las mismas, los materiales consistían en el agregado de cenizas de carbón conocido como ‗Agremax‘, generado por la planta de generación de electricidad que usa carbón como combustible, Applied Energy Systems Puerto Rico, L.P., ubicada en Guayama; y mogolla de relleno de la corteza terrestre proveniente de la cantera Rita. Véase Informe del Oficial Examinador, Caso Núm. del caso núm. OA-14-RP-044-A, Junta de Calidad Ambiental, pág. 13. 8 La Regla 1220 B del RCEPS dispone que ―[n]inguna persona podrá efectuar cambio alguno a un permiso CES previamente aprobado por la Junta de Calidad Ambiental, incluyéndose todos los documentos y planos que forman parte del mismo, según radicado, sin la previa autorización de la Junta de Calidad Ambiental, excepto conforme a lo establecido en el Inciso F de la Regla 1230 de este Reglamento‖. Reglamento para el control de la erosión y prevención de la sedimentación, Reglamento Núm. 5754 del 12 de febrero de 1998, según enmendado, Regla 1220 (B), pág. 18. CC-2015-0325 4

mogolla como material de relleno.9 Véase Memorial

Explicativo, pág. 1.

El Municipio –tras advenir en conocimiento sobre la

utilización de Agremax en el proyecto de Ecosystems –

presentó, el 18 de agosto de 2014, una demanda en solicitud

de un interdicto preliminar y permanente. En síntesis, alegó

que Ecosystems violó la Ordenanza Municipal. Luego de varios

incidentes procesales, el Tribunal de Primera Instancia

(TPI) emitió una Orden de Entredicho Provisional y ordenó a

Ecosystems a desistir de cualquier uso de Agremax en el

Municipio hasta que se dispusiera de otra forma. Durante la

vista, Ecosystems presentó una solicitud de desestimación

vires y, por tanto, nula. Esto, al entender que las

entidades con ―jurisdicción exclusiva‖ para regular lo

relativo a los desperdicios sólidos lo son la Agencia para

la Protección Ambiental (EPA) y la JCA. Este razonamiento se

basó en que el campo fue ocupado en virtud del Hazardous and

Solid Waste Management System: Disposal of Coal Combustion

Residuals from Electric Utilities, 80 Fed. Reg. 21302 y el

Reglamento para el control de los desperdicios sólidos

peligrosos, según enmendado, Reglamento Núm. 2863 de la JCA

(Reglamento Núm. 2863). Además, Ecosystems arguyó que

9 El Memorial Explicativo menciona que el volumen final de la carretera ya construida con agregado manufacturado y mogolla se estima en, aproximadamente, 35,000 metros cúbicos. CC-2015-0325 5

la Ordenanza afectó sus derechos propietarios y su debido

proceso de ley.

Finalmente, el 18 de septiembre de 2014, el TPI declaró

con lugar la demanda incoada por el Municipio y ordenó el

cese y desista de la utilización de Agremax por parte de

Ecosystems. El foro primario concluyó que la Ordenanza es de

aplicación general y no interfiere de forma alguna con el

Permiso General Consolidado relativo a la construcción de un

vertedero.

Inconforme con tal determinación, Ecosystems apeló ante

el Tribunal de Apelaciones (TA). Allí, arguyó nuevamente la

nulidad de la Ordenanza Municipal y la violación a su debido

proceso de ley, puesto que la aplicación del pronunciamiento

municipal es específica y no general.

regulado el uso de Agremax por lo que la Ordenanza en

cuestión es complementaria a las disposiciones regulatorias

de las agencias que atienden el asunto de desperdicios

sólidos. Asimismo, el Municipio alegó que la Ordenanza es

válida al no contravenir la legislación estatal. Además, al

ser la Ordenanza de aplicación general, Ecosystems venía

término de caducidad de veinte (20) días que dispone

la Ley de Municipios Autónomos . Véase, Ley de

Municipios Autónomos del Estado Libre Asociado de

Puerto Rico, Ley Núm. 81-1991, 21 LPRA sec. 4702. CC-2015-0325 6

El foro apelativo intermedio dictó una sentencia

revocando en su totalidad la Orden de Injunction Permanente

emitida por el foro primario. Además, determinó que aunque

la aplicación de la Ordenanza era una ―teóricamente‖

general, ―su efecto real es de aplicación particular a

Ecosystems‖, siendo esta última afectada. Consecuentemente,

el Tribunal de Apelaciones determinó que el término de

caducidad para impugnar la actuación municipal no había

comenzado a transcurrir.

Aún insatisfecho, el Municipio acudió oportunamente

ante este Tribunal mediante un auto de Certiorari. En el

recurso apelativo planteó que erró el foro apelativo

intermedio al concluir que la Ordenanza Municipal era de

aplicación específica a Ecosystems. Tal determinación tuvo

el efecto de concluir que el término de caducidad para

impugnar la actuación del municipio comenzaría a transcurrir

a partir de la notificación de la Ordenanza por correo a

Ecosystems.

En su alegato de oposición, Ecosystems repitió sus

alegaciones en cuanto a la aplicación específica la

Ordenanza Municipal y nulidad de ésta.

II

La mayoría de este tribunal atiende el efecto de la

Ordenanza Municipal sobre el permiso otorgado a Ecosystems

como uno limitado a la autorización para construir el

vertedero comercial obviando el permiso enmendado. No

obstante, soy del criterio que Ecosystems posee, CC-2015-0325 7

válidamente, un permiso de construcción y uso de agregado

manufacturado como material de relleno. Veamos.

Como fue señalado en los hechos, el PGC nada dispuso

sobre la acción de rellenar en la construcción del vertedero

comercial. Posteriormente, Ecosystems solicitó una enmienda

al PGC, para que se le autorizara a rellenar 70,000 metros

cúbicos con material agregado manufacturado y/o mogolla.

No debemos pasar por alto que tal enmienda fue aprobada

por las agencias pertinentes y –que hasta el momento– está

vigente. Ecosystems, por lo tanto, posee una autorización

válida para utilizar en su construcción el agregado

manufacturado y/o mogolla como material de relleno. Por otra

parte, es necesario mencionar que es norma reiterada que los

procesos administrativos están revestidos de una presunción

de corrección y regularidad. González Segarra v. CFSE, 188

DPR 257, 277 (2013); Calderón v. CFSE, 181 DPR 386 (2011);

Junta de Planificación v. Cordero Badillo, 177 DPR 177

(2009).

Ahora bien, debo aclarar que, coincido con el análisis

de la opinión mayoritaria respecto a que el Municipio de

Peñuelas está facultado para regular el manejo de

desperdicios sólidos y, en vista de que no existe

reglamentación federal o estatal relacionada al uso de las

cenizas como material agregado para relleno, es válida la

Ordenanza Municipal. No obstante, este Tribunal debió

precisar la siguiente controversia: ¿cuál es el CC-2015-0325 8

efecto de la Ordenanza Municipal en el permiso que autoriza

a Ecosystem a utilizar el agregado manufacturado como

material de relleno en la construcción del vertedero

comercial? Para aclarar esto, como cuestión de umbral, es

menester clarificar qué es un agregado manufacturado y cómo

se cataloga el producto Agremax.

Los agregados, al igual que los materiales de

construcción en general, son considerados ―componentes

importantes de una infraestructura‖.10 Actualmente, existen

agregados naturales y agregados reciclados. Las principales

fuentes de agregados naturales son las rocas, la arena y la

grava.11 Sin embargo, ante el exponencial desarrollo

urbanístico y el impacto ambiental que produce las excesivas

extracciones de estos recursos naturales, se han

desarrollado agregados que, mediante la manufactura, se

confeccionan del reciclaje de materiales como: los escombros de las

demoliciones de estructuras, del pavimento removido y, en lo

pertinente a este caso, las cenizas provenientes de la quema de

carbón.12

Por su parte, el Agremax es un producto manufacturado por AES

Puerto Rico, empresa que lo describe como un material de relleno

compuesto por materiales reciclados, entiéndase, las cenizas

10 D. Wilburn & T. Goonan, ―Aggregates from Natural and Recycled Sources: Economic Assessments for Construction Applications‖, Structure of the Aggregates Industry, 1998, pág. 3, http://cimentquebec.com/wp/wp- content/uploads/2011/12/Recycled-Aggregates-Study.pdf (última visita 14 de diciembre de 2016). 11 Id. 12 Id. CC-2015-0325 9

provenientes de la combustión de carbón.13 En vista de lo

antes discutido, queda claro que el Agremax es un tipo de

agregado manufacturado.

Así, pues, retomando el lenguaje del PGC Enmendado, es

innegable que la autorización para rellenar con agregado

manufacturado se emitió en la acepción genérica o amplia del

concepto, por lo que, potencialmente, incluiría material de

relleno proveniente de las cenizas. Ahora bien, para cumplir

con la reglamentación municipal, Ecosystems tiene que

cerciorarse que el material agregado que utilizará sea uno

permitido en el Municipio de Peñuelas. Como vimos, la

Ordenanza Municipal únicamente prohíbe un producto dentro de

la gama de agregados manufacturados existentes, a saber, las

provenientes de las cenizas.14

Con esto en mente, es forzoso concluir que la Ordenanza

Municipal no incide en el ejercicio de Ecosystems de

rellenar con agregado manufacturado. Es decir, Ecosystems

puede utilizar cualquier agregado manufacturado como

material de relleno, siempre y cuando no sea el agregado

proveniente de cenizas de la quema de carbón, llámese

Agremax o cualquier otro nombre comercial, dentro de los

límites geográficos del Municipio de Peñuelas. De

esta forma, procuramos ante estos hechos ,

13 Agremax, AES Puerto Rico, http://aespuertorico.com/productos/(última visita 12 de diciembre de 2016). 14 Según la Ordenanza Municipal, se prohíbe el uso de ―cenizas derivadas de la quema de carbón como material de construcción o relleno, llámese AGREMAX o con cualquier otro nombre comercial‖. CC-2015-0325 10

armonizar las facultades de reglamentación del Municipio

con el poder de razón del Estado, como mandata la Ley de

Municipios Autónomos.15

III

En vista de lo anterior, concurro con la opinión

mayoritaria que emite este Tribunal.

Anabelle Rodríguez Rodríguez Juez Asociada

15 Hacemos la salvedad, al igual que lo hace la Opinión del Tribunal, que la Junta de Calidad Ambiental puede, como asunto de política pública del Estado, regular el uso de agregados incluyendo las cenizas provenientes de la quema de carbón. La determinación que tome la Junta sobre este particular, necesariamente, debe prevalecer sobre los dictámenes municipales. Lo contrario sería darle paso a la balcanización del Estado.