EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
Rosa López Echevarría
Peticionaria Certiorari v. 2006 TSPR 137 Administración de los Sistemas de Retiro de los 168 DPR ____ Empleados del Gobierno y la Judicatura
Recurrida
Número del Caso: CC-2004-0330
Fecha: 30 de agosto de 2006
Tribunal de Apelaciones:
Región Judicial de San Juan-Panel II
Juez Ponente:
Hon. Mildred G. Pabón Charneco
Abogada de la Parte Peticionaria:
Lcda. Susan Marie Cordero Ladner
Oficina del Procurador General:
Lcda. María Astrid Hernández Martín Procuradora General Auxiliar
Materia: Revisión Administrativa
Este documento constituye un documento oficial del Tribunal Supremo que está sujeto a los cambios y correcciones del proceso de compilación y publicación oficial de las decisiones del Tribunal. Su distribución electrónica se hace como un servicio público a la comunidad. EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
Peticionaria
v. CC-2004-330 Certiorari
Administración de los Sistemas de Retiro de los Empleados del Gobierno y la Judicatura
SENTENCIA
San Juan, Puerto Rico, a 30 de agosto de 2006.
Mediante el presente recurso se nos solicita
revisar un dictamen del Tribunal de Apelaciones
mediante el cual se confirmó la Resolución de la
Junta de Síndicos de la Administración de los
Sistemas de Retiro de los Empleados del Gobierno
y la Judicatura (en adelante, Junta de Síndicos).
Mediante dicha Resolución, el foro apelativo
intermedio confirmó la denegatoria de la Junta de
Síndicos a conceder los beneficios de incapacidad
ocupacional a la Sra. Rosa López Echevarría (en
adelante, señora López Echevarría). Por los
fundamentos que expondremos a continuación,
confirmamos. I
La señora López Echevarría, de 59 años, trabajó como
Ayudante de Cocina para el Departamento de Educación del
Gobierno de Puerto Rico. El 20 de agosto de 1996, sufrió un
accidente de trabajo, a consecuencia del cual advirtió
molestias en la pierna derecha, en los codos y en la
cintura. La Corporación del Fondo de Seguro del Estado (en
adelante, Fondo) le diagnosticó la condición de “right and
left epicondilitis, right and left tendosinovitis, sprain
lumbar, right knee sprain, s/p right and left”. El Fondo le
reconoció una incapacidad de un veinticinco por ciento (25%)
F.F., diez por ciento (10%) por “pérdida mano derecha por la
muñeca”, quince por ciento (15%) por “pérdida de mano
izquierda por la muñeca” y cinco por ciento (5%) F.F.
“sprain lumbar”.
Basado en la Ley Núm 447 de 15 de mayo de 1951, según
enmendada, 3 L.P.R.A. § 761 et seq., la señora López
Echevarría presentó una solicitud de pensión por incapacidad
ocupacional y no ocupacional ante la Administración de los
Sistemas de Retiro de los Empleados del Gobierno y la
Judicatura (en adelante, Administración). La Administración
denegó dicha solicitud, por la razón que la condición de la
señora López Echevarría no cumplía con los requisitos
establecidos para la concesión de los beneficios de pensión.
La señora López Echevarría solicitó reconsideración de la
denegatoria de la solicitud por incapacidad ocupacional, la
cual fue denegada. CC-2004-330 3
La peticionaria presentó escrito de apelación ante la
Junta de Síndicos. Celebrada vista administrativa en su
fondo, la Junta de Síndicos emitió resolución ratificando la
determinación de la Administración. La peticionaria solicitó
reconsideración, la cual se entendió denegada de plano por
inacción.
La señora López Echevarría recurrió ante el Tribunal
de Apelaciones. Dicho foro confirmó el dictamen
administrativo por entender que la Junta de Síndicos
fundamentó su decisión en la totalidad de la prueba obrante
en autos y que la señora López Echevarría no puso al
tribunal en condiciones de sustituir la apreciación de la
Junta de Síndicos. Concluyó concediendo deferencia
administrativa a la agencia.
Inconforme, la señora López Echevarría acude ante nos.
Arguye que incidió el Tribunal de Apelaciones al sostener la
determinación de no incapacidad hecha por la Junta de
Síndicos, por la razón que la misma no se conforma a la
evidencia que obra en el expediente. Señala, además, que
erró el Tribunal de Apelaciones al sostener la
interpretación que hace la Junta de Síndicos de la Ley y el
Reglamento del Sistema de Retiro.
Vista la petición, acordamos expedir y resolvemos.
II
Nos corresponde determinar si actuó correctamente el
foro apelativo intermedio al confirmar la determinación de
la Junta de Síndicos denegando la pensión por incapacidad CC-2004-330 4
solicitada. La controversia se circunscribe al alcance de la
revisión judicial respecto a las decisiones administrativas.
La función principal de la revisión judicial de las
determinaciones de las agencias con poderes adjudicativos es
asegurarse que las agencias actúen dentro del marco de la
facultad delegada por la Asamblea Legislativa y que cumplan
con los preceptos constitucionales. Assoc. Ins. Agencias,
Inc. v. Com. Seg. P.R., 144 D.P.R. 425 (1997).
Los tribunales apelativos han de conceder una gran
consideración y deferencia a las decisiones administrativas
en vista de la experiencia y conocimiento especializado de
las agencias. La función revisora de los tribunales está
limitada a determinar si la agencia actuó arbitraria, ilegal
o tan irrazonablemente que su actuación constituyó un abuso
de discreción. Misión Ind. P.R. v. J.P. y A.A.A., 142 D.P.R.
656 (1997); T-JAC, Inc. V. Caguas Centrum, 148 D.P.R. 70
(1999).
Las determinaciones de hechos de las decisiones de las
agencias serán sostenidas por el tribunal, si se basan en
evidencia sustancial que obra en el expediente
administrativo. Las conclusiones de derecho serán revisables
en todos sus aspectos por el tribunal. Sección 4.5 de la Ley
Núm. 170 de 12 de agosto de 1988, según enmendada, conocida
como “Ley de Procedimiento Administrativo Uniforme del
Estado Libre Asociado de Puerto Rico”, 3 L.P.R.A. § 2175.
La norma de la evidencia sustancial, aplicable a las
determinaciones de hecho de una agencia administrativa,
persigue evitar la sustitución del criterio del organismo CC-2004-330 5
administrativo en materia especializada por el criterio del
tribunal revisor. Reyes Salcedo v. Policía de Puerto Rico,
143 D.P.R. 85 (1997). La evidencia sustancial es aquella
evidencia que una mente razonable puede aceptar como
adecuada para sostener una conclusión. Misión Industrial
P.R. v. Junta de Planificación, 146 D.P.R. 64 (1998); Hilton
v. Junta de Salario Mínimo, 74 D.P.R. 670 (1953). Dicha
norma nos impone la obligación de examinar la totalidad de
la prueba sometida a la agencia según consta en el
expediente administrativo sometido a nuestra consideración.
Assoc. Ins. Agencias, Inc. v. Com. Seg. P.R., supra.
Las decisiones de los organismos administrativos
merecen la mayor deferencia judicial. Esa deferencia se debe
a que las agencias cuentan con el conocimiento experto y con
la experiencia especializada de los asuntos que les son
encomendados. Pacheco Torres v. Estancias de Yauco, res. el
30 de septiembre de 2003, 2003 TSPR 148; González Santiago
v. Fondo de Seguro del Estado, 118 D.P.R. 11 (1986).
Por lo tanto, la intervención del tribunal se limita a
evaluar si la decisión de la agencia es razonable y no si
hizo una determinación correcta de los hechos ante su
consideración. Si existe más de una interpretación razonable
de los hechos los tribunales deberán sostener la decisión de
la agencia y no sustituirán su criterio por el de la
agencia. Asoc. Vec. H. San Jorge v. U. Med. Corp., 150
D.P.R. 70 (2000). El tribunal podrá sustituir el criterio de
la agencia por el propio sólo cuando no pueda hallar una CC-2004-330 6
base racional para explicar la decisión administrativa.
Misión Industrial P.R. v. Junta de Planificación, supra.
Las determinaciones de hechos de organismos y agencias
“tienen a su favor una presunción de regularidad y
corrección que debe ser respetada mientras la parte que las
impugne no produzca evidencia suficiente para derrotarlas”.
Henríquez v. Consejo Educación Superior, 120 D.P.R. 194
(1987). Para convencer al tribunal que la evidencia en la
que se basó el organismo para formular las determinaciones
de hecho no era sustancial, la parte afectada debe demostrar
que existe otra prueba en el record que reduzca o menoscabe
el valor probatorio de la evidencia impugnada y que permita
concluir que la determinación de la agencia no fue razonable
de acuerdo con la totalidad de la prueba sometida. Misión
Industrial P.R. v. Junta de Planificación, supra.
La norma de otorgar gran deferencia y respeto a las
interpretaciones de organismos administrativos
especializados cobra más importancia cuando se revisan las
determinaciones de aquellos organismos que tienen a cargo la
reglamentación de complejos procesos técnicos, sociales o
económicos. Assoc. Ins. Agencias, Inc. v. Com. Seg. P.R.,
supra; South P.R. Sugar Co. v. Junta, 82 D.P.R. 847 (1961).
Por otro lado, la Ley Núm. 447, supra, determina un
sistema de retiro y beneficios para los empleados del
Gobierno de Puerto Rico. En relación a la incapacidad
ocupacional, establece que el empleado que queda
incapacitado para el servicio, como resultado de una
incapacidad por causa del empleo o en el curso del mismo, CC-2004-330 7
tendrá derecho a recibir una anualidad siempre que, entre
otros requisitos, se recibiera suficiente evidencia médica
que pruebe su incapacidad conforme a los criterios que el
Administrador fije mediante reglamento. Artículo 9, 3
L.P.R.A. § 769.
Para los fines de una anualidad por incapacidad
ocupacional o no ocupacional, se considerará incapacitado a
un participante cuando su incapacidad sea sustentada con
suficiente prueba médica conforme a los criterios fijados
por el Administrador mediante reglamento y dicha prueba
revele que el participante está imposibilitado para cumplir
los deberes de cualquier cargo que en el servicio del
patrono se le hubiera asignado. Artículo 11, 3 L.P.R.A. §
771.
La Regla 24.4 del Reglamento General para la Concesión
de Pensiones, Beneficios y Derechos, Número 4930, aprobado
por la Administración de los Sistemas de Retiro y que entró
en vigor el 25 de junio de 1993 (en adelante, Reglamento)
establece que:
Si de la evidencia médica que consta en el expediente y conforme al listado de criterios médicos (“Adult Listings”) establecidos para determinar incapacidad y del análisis que realicen los técnicos en determinación de incapacidad designados por el Administrador, no se pudiese determinar con certeza la incapacidad, se le podrá requerir al participante que se someta a aquellos exámenes médicos adicionales que se entiendan necesarios para adjudicar en sus méritos la petición por beneficios de incapacidad. Los exámenes médicos adicionales serán realizados por médicos seleccionados por el Administrador. Recibidos los resultados de dichos exámenes, el médico asesor hará la determinación final sobre incapacidad y someterá su recomendación al Administrador. Se considerará CC-2004-330 8
capacitado al participante, si no está total y permanentemente incapacitado e imposibilitado para cumplir los deberes de cualquier cargo que su patrono le hubiese asignado para trabajar en cualquier empleo retribuido, con un sueldo o retribución por lo menos igual a la que está percibiendo.
Los criterios médicos para probar incapacidad,
mencionados en la Regla 24.4 del Reglamento, son los
adoptados por las autoridades federales bajo la Ley de
Seguridad Social Federal, 20 C.F.R. Pt. 404, Subpt. P., App.
I.
La obligación de probar la incapacidad es de la
persona que solicita la pensión. El estatuto establece que
se considerará capacitado al empleado si no está total y
permanentemente imposibilitado para cumplir los deberes de
cualquier cargo que su patrono le hubiese asignado para
trabajar en cualquier empleo retribuido, con un sueldo o
retribución por lo menos igual a la que está percibiendo.
Este foro ha señalado anteriormente que la incapacidad que
obligue al retiro al empleado con derecho a la anualidad por
incapacitad debe ser de tal naturaleza que le inhabilite
para desempeñar las funciones de su empleo y de cualquier
otro empleo remunerativo. Una incapacidad leve que limita
las funciones de su trabajo o de cualquier otro empleo
remunerativo, no da base para recibir una pensión bajo el
estatuto. Sánchez v. A.S.R.E.G.J., 116 D.P.R. 372 (1985).
Visto el derecho aplicable, analicemos los hechos ante
nos. CC-2004-330 9
III
La peticionaria alega que erró el tribunal intermedio
al confirmar la determinación de no incapacidad de la Junta
de Síndicos por la razón que la misma no se conforma a la
evidencia que obra en el record.
Un análisis del expediente revela que la señora López
Echevarría tiene limitaciones físicas. Sin embargo, no hay
prueba de que su incapacidad sea total y le impida efectuar
alguna labor para su patrono. La Administración concluyó que
la señora López Echevarría no cumple con los requisitos de
incapacidad para que se le conceda la pensión solicitada.
Considerando que las agencias cuentan con el conocimiento
experto y con la experiencia especializada de los asuntos
encomendados, sus decisiones merecen la mayor deferencia
judicial.
Por otro lado, la señora López Echevarría no ha
demostrado que existe prueba en el record que permita
de acuerdo con la totalidad de la prueba sometida. Al
contrario, los argumentos que ofrece son especulativos y
abstractos.
En conclusión, la decisión de la agencia
administrativa está basada en el record y la peticionaria no
nos ha puesto en condición de sustituir la apreciación de la
agencia.
La señora López Echevarría señala, además, que erró el
Tribunal de Apelaciones al sostener la interpretación que CC-2004-330 10
hace la Junta de Síndicos de la Ley y el Reglamento del
Sistema de Retiro.
Para la determinación de la incapacidad, el Reglamento
se refiere al listado de criterios médicos (“Adult
Listings”) adoptados por las autoridades federales bajo la
Ley de Seguridad Social Federal. Además, establece
expresamente que se concederán los beneficios de pensión
cuando se pruebe que el empleado esté total y
permanentemente incapaz.
El hecho que la Administración utilice el mismo
listado de criterios que usa la Administración de Seguro
Social no la obliga en las determinaciones sobre
incapacidad, sobretodo cuando el Reglamento establece
claramente el grado de incapacidad a probarse, que debe ser
total y permanente. En específico, el empleado será
considerado capaz si no prueba su incapacidad total y
permanente. La agencia queda autorizada a determinar, basada
en la evidencia sometida, si hay o no incapacidad para la
concesión de la pensión.
En el presente caso, la Administración determinó que
la señora López Echevarría no cumple con el requisito de
incapacidad establecido para conceder la pensión. La
Resolución de la Administración está basada en la evidencia
obrante en el expediente. La señora López Echevarría no
aportó evidencia que pruebe que la determinación de la
agencia no fue razonable. Por lo tanto, no podemos sustituir
el criterio de la agencia por el de nosotros. CC-2004-330 11
IV
Por los fundamentos que preceden, se confirma la
sentencia del Tribunal de Apelaciones.
Así lo pronunció, manda el Tribunal y certifica la
Secretaria del Tribunal Supremo. El Juez Asociado señor
Rivera Pérez emitió una Opinión Disidente, a la cual se unió
la Juez Asociada señora Fiol Matta.
Aida Ileana Oquendo Graulau Secretaria del Tribunal Supremo EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
Rosa López Echevarria
v. CC-2004-330 Administración de los Sistemas de Retiro de los Empleados del Gobierno y la Judicatura
Recurrido
Opinión Disidente emitida por el Juez Asociado señor Rivera Pérez a la que se une la Jueza Asociada señora Fiol Matta
La Mayoría resuelve que la determinación
de la Junta de Síndicos de la Administración
de los Sistemas de Retiro de los Empleados del
Gobierno y la Judicatura denegando los
beneficios de incapacidad ocupacional a la
allí peticionaria, merece nuestra deferencia.
Al confirmar la misma, entiende que se trata
de una determinación razonable realizada por
la agencia en cuestión. Por entender que se
comete una gran injusticia y que el criterio
administrativo en el presente caso no puede
prevalecer por haber sido rebatida
adecuadamente la presunción de corrección,
DISENTIMOS. 2 CC-2004-330
I
La señora Rosa López Echevarria, de 62 años de edad
y cuya preparación académica es de un noveno grado de
escuela intermedia, trabajó como Ayudante de Cocinera
para el Departamento de Educación de Puerto Rico. Tiene
cotizados en el Sistema de Retiro 16.50 años.
Mientras realizaba las labores de su puesto, sufrió
un accidente de trabajo y sintió molestias en la pierna
derecha, los codos y la cintura. Por ello, acudió a la
Corporación del Fondo del Seguro del Estado, en adelante
el Fondo, y luego de la correspondiente evaluación fue
diagnosticada con las condiciones siguientes: “right and
left epicondilitis”, “right and left tenosinovitis”,
“sprain lumbar”, “right knee sprain”, “S/P right and left
cts release”. Como resultado de ello, el Fondo le
reconoció una incapacidad de un veinte y cinco por ciento
(25% F.F.) (Diez por ciento (10%) por “perdida mano
derecha por la muñeca” y quince por ciento (15%) por
“pérdida de mano izquierda por la muñeca”). Le
reconoció, además, un cinco por ciento (5% F.F.) de
incapacidad por “sprain lumbar”.1
1 Apéndice del recurso de Certiorari, pág.49. Luego de una vista celebrada ante la Comisión Industrial, ésta resolvió “[a]umentar la incapacidad en este caso a la pérdida de un veinte por ciento (20%) de las funciones fisiológicas por pérdida de la mano derecha por la muñeca y aumentar la incapacidad por pérdida de un quince por ciento (15%) de las funciones fisiológicas por la mano izquierda por la muñeca…” Otorgó, además, una incapacidad de un cinco por ciento (5%) de las funciones fisiológicas por pérdida de la pierna derecha por amputación en o más debajo de la rodilla con 3 CC-2004-330
El 20 de agosto de 1996, la señora López Echevarria
solicitó una pensión por incapacidad ocupacional y no
ocupacional ante la Administración de los Sistemas de
Retiro de los Empleados del Gobierno y la Judicatura, en
adelante, la Administración de los Sistemas de Retiro, al
amparo de la Ley del Sistema de Retiro de los Empleados
del Gobierno y la Judicatura, en adelante Ley Núm. 447.2
Ello porque, además de las condiciones diagnosticadas por
el Fondo, la señora López Echevarria padece de Diabete
Mellitas (Tipo II), angina de pecho, artritis, “lumbar
scoliosis and spondylosis” y “degenerative disc disease
L1-L2 and L2-L3”, y fue operada en ambas manos de “carpal
tunnel syndrome”. Todo lo anterior, sostuvo, le impedía
realizar cualquier tipo de trabajo.
El 16 de diciembre de 1999, la referida solicitud de
pensión fue denegada por la Administración de los Sistema
de Retiro por entender que a base de la evidencia médica
sometida, la condición médica de la señora López Echevarria
no cumplía con los requisitos del listado del Seguro Social.
El 26 de enero de 2000, la señora López Echevarria solicitó,
sin éxito, la reconsideración del dictamen ante el
Administrador de los Sistemas de Retiro.3
muñón satisfactorio. Apéndice del recurso de Certiorari, págs.176-177, 243. 2 Ley Núm. 447 de 15 de mayo de 1951, 3 L.P.R.A. sec. 761, et seq., según enmendada. 3 Apéndice del recurso de Certiorari, págs. 62-63. 4 CC-2004-330
Entretanto, la Administración del Seguro Social
federal declaró a la señora López Echevarria total y
permanente incapacitada el 10 de octubre de 1997.
Inconforme con la determinación de la Administración
de los Sistemas de Retiro, la señora López Echevarria
acudió ante la Junta de Síndicos de dicha Administración
apelando la denegatoria. Sostuvo que, luego de haber
trabajado por 19 años en el Departamento de Educación
quedó incapacitada de sus manos y no podía hacer ningún
tipo de trabajo. Añadió que no podía realizar fuerza
alguna con sus manos y que durante las evaluaciones a las
que fue sometida se le exigió hacer cosas que no podía
hacer, lastimándola.4
Luego de varios incidentes procesales, el 19 de
julio de 2003, la Junta de Síndicos confirmó la
determinación de la Administración de los Sistemas de
Retiro. Sostuvo que cada condición de la allí apelante
fue evaluada adecuadamente y que los listados de
criterios médicos arrojaron un resultado no
incapacitante. Añadió que las condiciones de la señora
López Echevarria le imponen unas restricciones, pero no a
tal punto que le impidan trabajar.5
Insatisfecha, la señora López Echevarria acudió en
revisión ante el Tribunal de Apelaciones, quien confirmó
la resolución recurrida.6 Sostuvo que la decisión
administrativa estuvo basada en evidencia sustancial, por lo
4 Íd., pág. 72. 5 Íd., pág. 247. 6 El Juez Brau Ramírez disintió sin opinión escrita. 5 CC-2004-330
que no existía razón para sustituir el criterio de la
Administración de los Sistemas de Retiro.
Finalmente, la señora López Echevarria acudió ante
nos mediante recurso de Certiorari, señalando los errores
siguientes:
ERRÓ EL TRIBUNAL DE CIRCUITO DE APELACIONES AL NEGARSE A REVISAR LA RESOLUCIÓN DE LA JUNTA DE SÍNDICOS DE LA ADMINISTRACIÓN DE LOS SISTEMAS DE RETIRO DE GOBIERNO POR CONCEDERLE GRAN CONSIDERACIÓN Y DEFERENCIA YA QUE ESTA RESOLUCIÓN SE BASA SOLAMENTE EN PRUEBA DOCUMENTAL Y PERICIAL; Y EN CUANTO AL ANÁLISIS DE ESTE TIPO DE PRUEBA LOS TRIBUNALES ESTÁN EN LA MISMA POSICIÓN QUE LAS AGENCIAS ADMINISTRATIVAS
ERRO EL TRIBUNAL DE CIRCUITO DE APELACIONES AL NO MODIFICAR LAS DETERMINACIONES DE HECHOS DE LA JUNTA DE SÍNDICOS DE LA ADMINISTRACIÓN DE LOS SISTEMAS DE RETIRO DE GOBIERNO, YA QUE ÉSTAS NO SE BASAN EN EVIDENCIA SUSTANCIAL QUE OBRE EN EXPEDIENTE ADMINISTRATIVO, SINO QUE POR EL CONTRARIO, SON TOTALMENTE CONTRARIAS A LA PRUEBA OBRANTE EN AUTOS
ERRÓ EL TRIBUNAL DE CIRCUITO DE APELACIONES AL SOSTENER LA INTERPRETACIÓN QUE HACE LA JUNTA DE SÍNDICOS DEL SISTEMA DE RETIRO DE GOBIERNO DE LA LEY Y EL REGLAMENTO, YA QUE ESTA PRODUCE RESULTADOS INCONSISTENTES, CON O CONTRARIOS, AL PROPÓSITO DE LA LEY Y LLEVA A LA COMISIÓN DE UNA INJUSTICIA
ERRÓ EL TRIBUNAL DE CIRCUITO DE APELACIONES AL SOSTENER A LA JUNTA DE SÍNDICOS DE LA ADMINISTRACIÓN DE LOS SISTEMAS DE RETIRO DE GOBIERNO EN SU CONCLUSIÓN DE QUE LA PETICIONARIA NO ESTÁ INCAPACITADA Y QUE PROCEDE SU REINSTALACIÓN SIN DAR EL PESO MERITORIO A LA EVIDENCIA MÉDICA PRESENTADA Y OBRANTE EN LOS AUTOS DE ESTE CASO
ERRÓ EL TRIBUNAL DE CIRCUITO DE APELACIONES AL NO EVALUAR LA CAPACIDAD FUNCIONAL DE LA PETICIONARIA PARA HACER OTRO TRABAJO REMUNERATIVO, A LA LUZ DE SU EDAD, PREPARACIÓN ACADÉMICA, Y EXPERIENCIA DE TRABAJO. 6 CC-2004-330
¿Actuó correctamente el foro intermedio apelativo al
confirmar la determinación de la Administración de los
Sistemas de Retiro denegando la pensión por incapacidad
ocupacional y no ocupacional solicitada? Concluimos en la
negativa. Veamos.
La Ley Núm. 447, supra, es una ley general que
establece un sistema de retiro y provee beneficios para
la mayoría de los empleados del gobierno estatal. Ésta
contiene varias modalidades de pensiones o anualidades
por retiro. Entre ellas, las anualidades de retiro por
edad, años de servicio y de mérito, incapacidad
ocupacional y incapacidad no ocupacional.7
Específicamente, la pensión por incapacidad
ocupacional y no ocupacional constituye “una de las
fuentes de beneficio de mayor importancia para los
participantes del Sistema de Retiro”.8 En el contexto
del derecho a pensión de retiro por años de servicio,
hemos expresado que dicha pensión tiene un respetable
contenido ético y moral y constituye un seguro de
dignidad para el hombre o la mujer que, habiendo dedicado
al servicio público sus años fecundos, no debe
encontrarse en la etapa final de su vida en el desamparo,
o convertido en carga de parientes o del Estado.9
7 3 L.P.R.A. secs. 766, 766(a), 769 y 770 respectivamente. 8 Rodríguez v. Adm. Sist. Retiro, 2003 T.S.P.R. 78, 2003 J.T.S. 79, 159 D.P.R. ___ (2003). 9 Sánchez v. Adm. Sist. Retiro, 116 D.P.R. 372 (1985); Román Mayol v. Tribunal Superior, 101 D.P.R. 801 (1973). 7 CC-2004-330
Respecto a la pensión por incapacidad ocupacional, el
artículo 2-107 de la Ley Núm. 44710, dispone en lo
pertinente, lo siguiente:
Todo participante que, como resultado de una incapacidad que se origine por causa del empleo y surja en el curso del mismo, quedare incapacitado para el servicio, tendrá derecho a recibir una anualidad por incapacidad ocupacional, siempre que: (a) Se recibiere suficiente prueba médica en cuanto a la incapacidad mental o física del participante conforme a los criterios que mediante reglamento fije el Administrador. (b) El participante o el patrono, de acuerdo con los reglamentos de la Junta, notifique al Administrador con respecto a dicha incapacidad. (c) El Fondo del Seguro del Estado determine que el accidente o enfermedad provino de cualquier función del trabajo o que sea inherentemente relacionado al trabajo o empleo. (d) El participante tendrá que radicar la solicitud, sustentada con suficiente prueba médica, dentro de los ciento ochenta (180) días en que se relacione la condición por la cual radica su solicitud. [Énfasis suplido].
Respecto a la incapacidad no ocupacional, el artículo 2-
10911 dispone lo siguiente:
Todo participante que, teniendo por lo menos 10 años de servicios acreditados, se inhabilitare para el servicio, debido a un estado mental o físico y que por razón de ese estado estuviere incapacitado para cumplir los deberes de cualquier cargo que en el servicio del patrono se le hubiere asignado, tendrá derecho a una anualidad por incapacidad no ocupacional. El retiro del participante tendrá lugar a petición o solicitud suya o a petición del jefe de su departamento u oficina, mientras esté en
10 3 L.P.R.A. sec. 769. 11 3 L.P.R.A. sec. 770. 8 CC-2004-330
servicio el mencionado participante, y de acuerdo con las reglas sobre anualidades por incapacidad provistas en la sec. 771 de este título. [Énfasis suplido].
Además, el artículo 2-11112, dispone respecto a la
incapacidad ocupacional y no ocupacional lo siguiente:
Para los fines de una anualidad por incapacidad ocupacional o no ocupacional, se considerará incapacitado a un participante cuando la incapacidad esté sustentada con suficiente prueba médica conforme a los criterios normalmente aceptados en el área de la compensación por incapacidad que mediante reglamento fije el Administrador y dicha prueba revele que el participante esté total y permanentemente incapacitado e imposibilitado para cumplir los deberes de cualquier cargo que en el servicio del patrono se le hubiere asignado o para trabajar en cualquier empleo retribuido con retribución igual, por lo menos, a la que percibe. El Administrador, según lo crea conveniente y necesario podrá requerir al participante que se someta a exámenes adicionales con médicos seleccionados por el Administrador. [Énfasis suplido]
Hemos expresado que “[l]a incapacidad que obligue al
retiro del empleado con derecho a la anualidad que autoriza
este artículo debe ser de tal naturaleza que le inhabilite
para desempeñar las funciones de su empleo y cualquier otro
empleo remunerativo”.13 Por ello, una incapacidad leve que
limita las funciones de un empleado, pero que no le impide
llevar a cabo las funciones de su trabajo o de cualquier otro
12 3 L.P.R.A. sec. 771. 13 Sánchez Nieves v. Adm. Sist. Retiro, supra, pág. 376. 9 CC-2004-330
empleo remunerativo, no da base para recibir una pensión
bajo el referido estatuto.14
El Reglamento General para la Concesión de
Pensiones, Beneficios y Derechos15, en adelante Reglamento
General, describe los criterios que deben regir la
evaluación médica sobre las condiciones incapacitantes.
El referido Reglamento General incorporó, además, los
requisitos establecidos por los artículos 2-107 y 2-111,
supra.16
En específico, la Regla 24.4 del referido cuerpo
reglamentario dispone lo siguiente:
Si de la evidencia médica que consta en el expediente y conforme al listado de criterios médicos (“Adult Listings”) establecidos para determinar incapacidad y del análisis e investigación que realicen los técnicos en determinación de incapacidad designados por el Administrador, no se pudiese determinar con certeza la incapacidad, se le podrá requerir al participante que se someta a aquellos exámenes médicos adicionales que se entiendan necesarios para adjudicar en sus méritos la petición de beneficios por incapacidad. Los exámenes médicos adicionales serán realizados por médicos seleccionados por el Administrador. Recibidos los resultados de dichos exámenes, el médico asesor hará la determinación final sobre la incapacidad y someterá su recomendación al Administrador. Se considerará capacitado al participante, si no está total o permanente incapacitado e imposibilitado para cumplir los deberes de cualquier cargo que su patrono le hubiere asignado o para trabajar en cualquier empleo retribuido, con su sueldo o retribución por
14 Íd. 15 Reglamento 4930 (1993). 16 Véase, Reglas 23-25. 10 CC-2004-330
lo menos igual a la que esté 17 percibiendo. [Énfasis suplido].
Los criterios médicos (“Adult Listings”) a los que
se refiere la antes citada Regla 24.4, son aquellos
Seguridad Social Federal.18
Bajo dicho esquema, al hacer una determinación de
incapacidad para llevar a cabo su trabajo, se considera,
no solamente si el impedimento es de tal naturaleza que
le impide llevar a cabo sus funciones, sino, además, si a
la luz de su edad, educación y experiencia de trabajo el
empleado no puede llevar a cabo otro trabajo
remunerativo.19
Bajo este esquema, cuando la incapacidad sufrida por
una persona cumple cabalmente con los criterios médicos
enumerados en el Apéndice I de la Ley de Seguridad Social
17 Al referirse a las pensiones por incapacidad no ocupacional, la Regla 25.4 contiene un lenguaje casi exacto al antes citado. Sin embargo, su última oración dispone lo siguiente “[s]e considerará capacitado al participante, si no está total y permanentemente incapacitado e imposibilitado para cumplir los deberes de cualquier cargo que su patrono le hubiere asignado o, para trabajar en cualquier empleo retribuido, con un sueldo o retribución por lo menos igual a la que esté percibiendo en el servicio activo”. [Énfasis suplido] Véase, Regla 25.4 del Reglamento. 18 Específicamente, el Reglamento General define listado de criterios médicos como el Apéndice I (“Adult Listings”) de los listados conteniendo criterios médicos para determinar incapacidades (“Social Security Regulations: Rules for Determining Disability”) aprobados bajo las disposiciones del Titulo II de la Ley Federal de Seguridad Social, aprobada el 14 de agosto de 1935, Capítulo 531, 49 Stat. 620, oficialmente conocida como “Ley de Seguridad Social”, según enmendada. 19 Véase, 42 U.S.C.A. sec. 423(d). 11 CC-2004-330
Federal, la persona se considera incapacitada sin
necesidad de hacer referencia a los factores
socioeconómicos, y vocacionales de edad, educación y
experiencia.20 Sin embargo, si a base de los criterios
enumerados en el Apéndice I no se puede llegar a una
determinación, entonces se evalúa la capacidad funcional
de la persona para seguir llevando a cabo la tarea que
desempeñaba antes. Si no puede realizar la referida
tarea, entonces se evalúa su capacidad residual funcional
para hacer otro trabajo remunerativo, a la luz de su
edad, educación y experiencia previa.21
El referido esquema de evaluación es consistente con
el adoptado en nuestra jurisdicción bajo la Ley Núm. 447,
supra. En virtud del mismo, el cumplimiento o no con los
criterios médicos enumerados en el Apéndice I de la Ley
de Seguridad Social Federal no es necesariamente
determinante en la cuestión de si un empleado está o no
incapacitado. La referencia a dichos criterios es el
primer paso del proceso de evaluación, pero no agota el
mismo. Por ello, si el empleado no cumple con los
criterios del listado, entonces hay que determinar si la
condición particular que tiene le permite seguir
desempeñando las tareas del cargo específico que ocupaba
y, de no ser así, si existe algún otro trabajo que podría
realizar en el servicio del patrono o en cualquier otro
empleo igualmente retribuido, a la luz de su edad,
educación y experiencia de trabajo.
20 Véase, 20 C.F.R. sec. 404.1520 (d). 21 Véase 20 C.F.R. sec. 404.1520 (e) y (f). 12 CC-2004-330
De esta forma se cumple con el mandato legislativo
de la Ley Núm. 447, supra, de evaluar al participante
para hacer una determinación de si está total o
permanentemente incapacitado e imposibilitado para
cumplir los deberes de cualquier cargo que su patrono le
hubiere asignado o para trabajar en cualquier empleo
retribuido, con un sueldo o retribución por lo menos
igual a la que esté percibiendo.
Por otro lado, y al interpretar la Ley del Sistema
de Compensaciones por Accidentes de Trabajo22, hemos
expresado que aunque la determinación de lo que
constituye incapacidad para realizar cualquier trabajo
remunerado no es una tarea fácil, ello no significa que
“el obrero tenga que estar tan impedido o inhabilitado
físicamente, o que tenga una condición de salud tan
ruinosa que su estado no le permita ninguna actividad,
excepto mantenerse vivo”.23 Allí expresamos que, aunque
una persona fuera capaz de realizar parte de un empleo,
“desde el punto de vista legal, se le puede considerar
como totalmente inhabilitada si no puede realizar
aquellos aspectos sustanciales y básicos de trabajo, o
sea, que si los servicios que puede prestar son tan
limitados en calidad, cantidad o en cuanto a su condición de
22 Ley Núm. 45 de 18 de abril de 1935, 11 L.P.R.A. sec. 1, et seq., según enmendada. La referida ley tiene un lenguaje similar a la ley que nos ocupa para describir la incapacidad total y permanente. Es decir, las define como aquellas “…lesiones que tengan por consecuencia la incapacidad total y permanente del obrero o empleado para hacer toda clase de trabajo u ocupaciones remunerativas”. Íd., sec. 3. 23 Véase, Rodríguez v. Comisión Industrial, 90 D.P.R. 764,773 (1964). 13 CC-2004-330
confiables de modo que no hay un mercado o demanda para
ellos, puede considerarse a la persona como totalmente
incapacitada”.24
Finalmente, hemos expresado que las leyes que crean
derechos al disfrute de pensiones se deben interpretar
liberalmente a favor del beneficiario, a fin de que se
cumpla el propósito reparador para las cuales fueron
aprobadas.25 Esa es la razón de ser de la norma
jurisprudencial a los efectos de que la fuerza y efecto
de estas leyes no debe conformarse estrictamente a los
términos literales del estatuto.26
Además, la interpretación y aplicación de las leyes
debe hacerse a tono con el propósito social que las
inspira y sin desvincularlas del problema humano que
persiguen. Al interpretarlas, debe tener preeminencia la
realidad humana de la vida, no la abstracción de reglas
eternas e inmutables.27
En el presente caso, luego de evaluar la evidencia
presentada, la Junta de Síndicos confirmó la
Retiro y denegó los beneficios de pensión por
incapacidad solicitados. Ello, por entender que la
condición de la señora López Echevarria había sido
evaluada adecuadamente y que los listados de criterios
24 Id., pág. 772. 25 Calderón v. Adm. Sist. Retiro, 129 D.P.R. 1020 (1992); Sánchez v. A.S.R.E.G.J., 116 D.P.R. 372 (1985); In re Castro y Torres Brachi, 73 D.P.R. 564 (1952). 26 Calderón v. Adm. Sist. Retiro, supra, pág. 1034. 27 Íd. 14 CC-2004-330
médicos arrojaron un resultado no incapacitante. Dicha
determinación fue sostenida por el foro intermedio
apelativo.
La Mayoría de este Tribunal entiende que el criterio
de la referida agencia, sostenido por el foro intermedio
apelativo, no puede ser sustituido por nuestro criterio.
No estamos de acuerdo.
Un cuidadoso análisis del expediente ante nos y de
la evidencia contenida en éste, nos convence de que tanto
la Administración de los Sistemas de Retiro como la Junta
de Síndicos, actuaron incorrectamente al evaluar la
evidencia médica a la luz de los factores que deben guiar
su determinación.
En el caso ante nos, la señora López Echevarria
ocupacional por sufrir de las siguientes condiciones:
“right and left epicondilitis”, “right and left
tenosinovitis”, “sprain lumbar”, “right knee sprain”,
“S/P right and left cts release”, Diabete Mellitas (Tipo
II), angina de pecho, artritis, “lumbar scoliosis and
spondylosis” y “degenerative disc disease L1-L2 and L2-
L3, y fue operada en ambas manos de “carpal tunnel
syndrome”.
Sin embargo, la Administración de los Sistemas de
Retiro concluyó que, su “condición médica de recurrente
[sic] no llena los criterios del listado del SEGURO
SOCIAL”, y denegó la pensión solicitada. 15 CC-2004-330
Posteriormente, y al confirmar la determinación
realizada por la Administración de Sistemas de Retiro, la
Junta de Síndicos concluyó lo siguiente:
“No obstante, la evidencia que surge de dicho expediente tiende a indicar que cada condición fue analizada adecuadamente por lo que los listados de criterios médicos arrojaron un resultado no incapacitante. Estamos completamente de acuerdo con que el análisis de cada condición en particular, ninguna de ellas por sí solas incapacitan al apelante. Dichas condiciones no son de tal severidad en las que podríamos identificar que una de ellas especialmente le incapacita para el trabajo. Los reportes médicos y resultados de laboratorio concluyen sin lugar a dudas que las condiciones no son de tal severidad que incapacitan a la apelante. Ciertamente las condiciones le imponen unas
restricciones a la apelante, pero no a tal punto que no le permitan trabajar” [Énfasis nuestro].
Por todo ello, concluyó que las condiciones de la
apelante, no igualaban los listados médicos siguientes:
4.03, 9.08 A, 1.05-C-1-2, 1.09 AC.28
Sin embargo, al evaluar el pedido de la señora López
Echevarria entendemos que no se evaluó el impacto que, en
conjunto, tienen las limitaciones resultantes de las
condiciones que padece la señora López Echevarria.
Sencillamente, y como si se tratara de una determinación
mecánica, la Junta de Síndicos limitó su análisis a
determinar si cada condición cumplía con el listado de
criterios médicos y arrojaba un resultado incapacitante. Sin
28 Apéndice del recurso de Certiorari, pág. 247. 16 CC-2004-330
embargo, no mencionó qué tipo de trabajo puede realizar
la señora López Echevarria.
Adviértase, que el Reglamento General no dispone que
para hacer una determinación de incapacidad, las
condiciones de salud reportadas deben igualar estos
listados, como si se tratara de un análisis mecánico. Al
contrario, dispone que si de la evidencia médica que
consta en el expediente y de conformidad con el listado
de criterios médicos (“Adult Listings”), no se pudiese
determinar con certeza la incapacidad, se podrán hacer
otros estudios para esa determinación. También exige a
los técnicos hacer un análisis de la evidencia médica
para llegar a una determinación de incapacidad. Es
decir, la referencia a dichos listados representa sólo el
primer paso del proceso de evaluación.
En virtud de ello, si la señora López Echevarria no
cumplía con los criterios del listado, evaluando
conjuntamente sus padecimientos, habría que determinar si
la condición particular que tiene le permite seguir
Contrario a lo determinado por la Junta de Síndicos, la
señora López Echevarria sufre de una serie de condiciones que
evaluadas a la luz de los factores que deben guiar la 17 CC-2004-330
referida determinación de incapacidad, nos permiten
concluir que cualifica para la pensión solicitada.
Adviértase que se trata de una señora de 62 años de edad,
con una preparación académica de un noveno grado de
escuela intermedia, y que ha dedicado gran parte de su
vida a trabajar como ayudante de cocinera. Además de
ello, sufre de una serie de condiciones, que le
imposibilitan cumplir los deberes de cualquier cargo que
su patrono le hubiere asignado o para trabajar en
cualquier empleo retribuido, con un sueldo o retribución
por lo menos igual a la que esté percibiendo.29
Es decir, aunque del record no es posible concluir que
dichos listados hayan sido satisfechos, la totalidad de las
circunstancias de la señora López Echevarria nos permiten
concluir que es acreedora a la pensión por incapacidad
ocupacional y no ocupacional que reclama. Entendemos que,
luego de considerar los factores antes mencionados, la señora
López Echevarria está totalmente incapacitada. Es decir,
ella no puede realizar aquellos aspectos sustanciales y
básicos de trabajo y los servicios que puede prestar son tan
ellos.
29 Por mencionar un ejemplo, y respecto a su condición en las manos, el doctor que evaluó a la señora López Echevarría concluyó que ésta debía evitar funciones repetitivas de las manos, evitar levantar más de 3 libras, evitar estar de pie prolongadamente o caminar. Expresó, además, que la condición en sus manos no anticipaba mejoría. 18 CC-2004-330
Lo anterior, no solo es cónsono con la
interpretación liberal que debe regir al interpretar las
leyes que crean derechos al disfrute de pensiones sino
que, además, reconoce la preeminencia que tiene la
realidad humana de la vida al interpretar estatutos como
el presente. De éste modo, además, cumplimos con el
propósito social que persiguió el legislador al aprobar
una de las fuentes de beneficio de mayor importancia para
los participantes del Sistema de Retiro.
Finalmente, no hay duda, como sostiene la Mayoría,
que la interpretación que de un estatuto hace la agencia
administrativa encargada de su cumplimiento merece, de
ordinario, deferencia. Ahora bien, cuando la
interpretación que del estatuto hace la agencia
administrativa produce, como en el presente caso,
resultados inconsistentes con, o contrarios al propósito
de la ley o lleva a la comisión de injusticias, el
criterio administrativo no puede prevalecer. Es por ello
que los tribunales, como últimos intérpretes de la ley,
están autorizados para revisar las decisiones
administrativas y, si necesario, revocarlas.30
Por los fundamentos antes expuestos, revocaríamos la
sentencia recurrida y ordenaríamos a la Junta de Síndicos
30 Calderón v. Adm. Sist. Retiro, supra. 19 CC-2004-330
conceder a la señora López Echevarria la pensión por
incapacidad ocupacional y no ocupacional solicitada.
Efraín E. Rivera Pérez Juez Asociado