Empresas Toledo, Inc. v. Junta De Revisión Y Apelación De Subastas De La Autoridad De Edificios Públicos

2006 TSPR 138

• Court: Supreme Court of Puerto Rico
• Decided: August 31, 2006
• Docket: CC-2005-0382
• Status: Published

Opinion

EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO

Empresas Toledo, Inc.

Recurrida Certiorari vs. 2006 TSPR 138 Junta de Revisión y Apelación de Subastas de la Autoridad de 168 DPR ____ Edificios Públicos y Autoridad de Edificios Públicos

Peticionaria

Número del Caso: CC-2005-0382

Fecha: 31 de agosto de 2006

Tribunal de Apelaciones:

Región Judicial de San Juan-Panel II

Juez Ponente:

Hon. Troadio González Vargas

Abogados de la Parte Peticionaria:

Lcdo. Enrique R. Adames Soto Lcdo. Jorge Lora Longoria Lcda. Grace M. Santana Balado Lcdo. Mark E. Ortiz Walter

Abogado de la Parte Recurrida:

Lcdo. Guillermo Toledo

Materia: Revisión Administrativa

Este documento constituye un documento oficial del Tribunal Supremo que está sujeto a los cambios y correcciones del proceso de compilación y publicación oficial de las decisiones del Tribunal. Su distribución electrónica se hace como un servicio público a la comunidad. EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO

Recurrida

vs. CC-2005-382 CERTIORARI

Junta de Revisión y Apelación de Subastas de la Autoridad de Edificios Públicos y Autoridad de Edificios Públicos

Peticionarios

OPINIÓN DEL TRIBUNAL EMITIDA POR EL JUEZ ASOCIADO SEÑOR REBOLLO LÓPEZ

San Juan, Puerto Rico, a 31 de agosto de 2006

El 2 de septiembre de 2003, la Autoridad de

Edificios Públicos, en adelante la Autoridad,

convocó a una subasta para la demolición de la

Escuela University Gardens de Hato Rey.1 A la

referida subasta comparecieron como licitadores

varias compañías, entre ellas, Empresas Toledo

Inc. y Gatec Inc. De las compañías licitadoras,

Empresas Toledo fue el licitador más bajo con una

oferta de $467,718.2 Por su parte, la oferta

1 Subasta Núm. AEP 8869. 2 El licitador más bajo, originalmente, lo había sido otra compañía, SAQ Environmental Engineers, con una oferta de $415,000. Sin embargo, ésta quedó descalificada por no cumplir con los requisitos de la subasta. CC-2005-382 2

sometida por Gatec Inc., ascendió a $749,900.3

La Junta de Subastas de la Autoridad evaluó las ofertas

sometidas por todos los licitadores. Luego de la referida

evaluación, la Autoridad notificó a Empresas Toledo que la

buena pro de la subasta había sido adjudicada a Gatec, Inc.

Según la Autoridad, la razón por la cual no se había

adjudicado la misma a Empresas Toledo --a pesar de haber sido

el licitador más bajo-- fue que su propuesta estaba muy por

debajo de los estimados presentados por el diseñador y la

propia Autoridad, lo que hacía improbable la realización de

los trabajos según su propuesta.4

3 Las ofertas específicas de los nueve licitadores que acudieron a la subasta fueron las siguientes:

Licitador “Base Bid” Aditivas Alternas SAQ Environmental $415,000.00 (20,000.00) Engineers (28,000.00) Empresas Toledo, Inc. 467,718.00 (51,153.00) (57,991.00) Toledo Engineering 440,000.00 (88,000.00) Corp. (115,000.00) Controlled Demolition 607,977.70 (32,000.00) & Recycling Corp. (41,400.00) Gatec, Inc. 749,900.00 (50,000.00) (100,000.00) C M Service, Inc. 840,000.00 (20,000.00) (250,000.00) Zitro Construction 871,000.00 (30,000.00) Corp. (35,000.00) Aníbal Díaz 889,000.00 (29,000.00) Construction (43,000.00) Modern Technology 599,000.00 (528,000.00) Construction (728,659.00) 4 Surge de la minuta de la Junta de Subastas que las licitaciones más económicas se evaluaron por orden y del mismo modo. Es decir, tomando en consideración, entre otros aspectos, la cantidad ofertada y su comparación con los estimados de costo de la Autoridad y de su Diseñador. Así por ejemplo, en la referida minuta se hace constar que el mejor (Continúa . . .) CC-2005-382 3

Inconforme con la adjudicación realizada por la

Autoridad, Empresas Toledo presentó un escrito de apelación

ante la Junta de Revisión y Apelación de Subastas de la

Autoridad, en adelante, la Junta de Apelaciones. En la ________________________ licitador lo fue SAQ Environmental Engineering, Inc, que la misma tenía capacidad económica para realizar los trabajos, pero que, sin embargo, la firma pertenecía a alguien que tenía un contrato de servicios profesionales con la Autoridad y que, además, la propuesta del licitador estaba más de un 60% por debajo de los estimados de costo de la Autoridad y del Diseñador.

De igual forma se evaluó la oferta de Empresas Toledo quien fue el tercer licitador con la propuesta más económica, la cual tenía capacidad económica para realizar los trabajos según los estados financieros presentados. Su propuesta se envió al área de diseño para evaluación técnica y la Arquitecto Nilda Marchany indicó que: “a pesar que las Empresas Toledo resultó ser el mejor licitador, su propuesta está muy por debajo de los estimándoos presentados por el Diseñador y la Autoridad; lo que hace cuestionable la realización de los trabajos según establece dicha propuesta.

Así, la Autoridad continuó evaluando a los demás licitadores. El cuarto licitador con la propuesta más económica lo fue Modern Technology Construction. Sin embargo, su licitación en el “Base Bid” sumada a las dos Aditivas Alternas estaba $730,617 sobre los estimados de costo de la Autoridad. El quinto licitador con la propuesta más económica, Controlled Demolition & Recycling, Corp. fue descartado porque el estado financiero que sometió excedía los quince (15) meses, incumpliendo de este modo con el Requerimiento núm. 18 del “Statement of Bidders Qualifications”.

El sexto licitador con la propuesta más económica lo fue Gatec, Inc. Según la evaluación técnica del Área de Diseño éste estaba 9% por debajo del estimado del Diseñador y 25% por debajo del estimado del Área de Diseño. A esos efectos, se hace constar en la referida minuta que:

“El Área de Diseño recomienda que se le adjudique la subasta a la firma Gatec, Inc. según la propuesta base a pesar que el licitador no es el más bajo, pero su propuesta es más viable y es el más que se acerca a la realidad del mercado según los estimados de los profesionales externos y de la Autoridad”. CC-2005-382 4

referida apelación argumentó, en síntesis, que ella había

cumplido con todos los requisitos legales requeridos para la

subasta; que el precio que proveyó para realizar la obra de

demolición fue uno razonable; y que, además, le

proporcionaría una ganancia razonable a la Autoridad. Por

esta razón, solicitó que se revocara la adjudicación de la

subasta a Gatec, Inc. y se le adjudicara la misma.

La Junta de Apelaciones, al resolver el caso, destacó

que la licitación total de Empresas Toledo en el “Base Bid”,

sumada a las dos aditivas alternas, estuvo aproximadamente

50% por debajo de los estimados presentados por el Diseñador

y la Autoridad. El referido organismo determinó, además, que

la magnitud de la diferencia en el precio no podía pasar

desapercibida, ni resultaba en un por ciento que la Junta de

Subastas de la Autoridad podía considerar razonable ya que el

interés de este organismo era que los proyectos se realizaran

a un precio bajo y efectivo; que para lograr dicho propósito,

dicha Junta de Subastas debía determinar, como organismo con

peritaje para ello, cuán factible o real era la propuesta

presentada y cuan segura era para la agencia y el erario

público.

En fin, la Junta de Apelaciones concluyó que una

diferencia de la magnitud que se presentaba en este caso

revelaba que la habilidad de Empresas Toledo para completar

el trabajo al precio ofrecido era irreal. En vista de que la

Junta de Subastas de la Autoridad basó su decisión en la

totalidad del expediente, el conocimiento especializado que CC-2005-382 5

poseía en la materia y su interés en proteger la integridad

del erario contra el riesgo de incumplimiento, la Junta de

Apelaciones resolvió que la decisión de la Junta de Subastas

de la Autoridad no fue caprichosa o irrazonable, sino que fue

una correcta. Por lo cual, denegó la solicitud de Empresas

Toledo de revocar la adjudicación de la subasta hecha a favor

de Gatec, Inc.

Inconforme con la anterior determinación, Empresas

Toledo acudió al Tribunal de Apelaciones mediante recurso de

revisión administrativo. En dicho recurso alegó que la Junta

de Apelaciones había errado al fundar su determinación en que

el precio ofrecido por Empresas Toledo estaba muy por debajo

de los estimados presentados por el diseñador de la obra ya

que, según la Sección 9 del Artículo VI de la Constitución

del Estado Libre de Puerto Rico5, la adjudicación de la

subasta debía hacerse al postor más bajo. Asimismo, alegó que

ni la Junta de Subastas ni la Junta de Apelaciones habían

tomado en cuenta otros elementos que favorecían se le

adjudicara la subasta.

En la sentencia que emitiera, el foro apelativo

intermedio expresó que los fondos públicos debían siempre

utilizarse de manera prudente y juiciosa para así evitar su

despilfarro, razón por la cual la propuesta más baja en una

5 El citado precepto constitucional dispone que:

Sólo se dispondrá de las propiedades y fondos públicos para fines públicos y para el sostenimiento y funcionamiento de las instituciones del Estado, y en todo caso por autoridad de ley. CC-2005-382 6

subasta merecía seria consideración y no podía descartarse

por el mero hecho que ésta estaba muy por debajo de los

estimados del diseñador de la Autoridad. Además, el referido

foro judicial determinó que Empresas Toledo había demostrado

tener vasta experiencia en trabajos de demolición de

estructuras, solvencia financiera, disponibilidad de equipo,

materiales adecuados y personal adiestrado y competente. En

conclusión, el foro apelativo intermedio resolvió que el

rechazo de la propuesta más baja, ausente otros factores de

más relevancia que la mera opinión de costo del diseñador,

había sido uno arbitrario que no estaba sostenido por

evidencia sustancial. Según el tribunal apelativo intermedio,

este criterio no era suficiente para derrotar la propuesta

más baja de Empresas Toledo, la cual representaba ahorros

significativos para el erario, razón por la cual, revocó la

resolución de la Junta de Apelaciones.

Insatisfecha, la Autoridad de Edificios Públicos acudió

ante este Tribunal, mediante recurso de certiorari,

imputándole al foro apelativo intermedio haber errado:

al revocar el dictamen emitido por la Junta de Revisión y Apelación de Subastas de la Autoridad de Edificios Públicos, al interferir con la discreción y pericia administrativa que rechazó una licitación conforme las leyes, reglamentos y jurisprudencia aplicables y en la protección del interés público.

Expedimos el recurso. Estando en posición de resolver el

recurso radicado, procedemos a así hacerlo. CC-2005-382 7

I

A

El procedimiento de pública subasta es de suma

importancia y está revestido del más alto interés público.

Oliveras, Inc. v. Universal Insurance Co., 141 D.P.R. 900

(1996). En materia de adjudicación de subastas, hemos

expresado que "[l]a buena administración de un gobierno es

una virtud de democracia, y parte de una buena administración

implica llevar a cabo sus funciones como un comprador con

eficiencia, honestidad y corrección para proteger los

intereses y dineros del pueblo al cual dicho gobierno

representa." A.E.E. v. Maxón Engineering Services, Inc. res.

el 9 de diciembre de 2004, 2004 TSPR 197; RBR Const., S.E. v.

A.C., 149 D.P.R. 836, 848-849 (1999); Oliveras, Inc. v.

Universal Ins. Co., 141 D.P.R. 900, 926-927 (1996); Hatton v.

Mun. De Ponce, supra; Mar-Mol Co. Inc. v. Adm. Servicios

Gens., 126 D.P.R. 864, 871 (1990).

El objetivo fundamental de las subastas es,

precisamente, proteger al erario mediante la construcción de

obras públicas y la adquisición de servicios de calidad para

el Gobierno al mejor precio posible. Para ello es

necesario que haya competencia en las proposiciones,

fomentando la competencia libre y transparente entre el mayor

número de licitadores posible de manera que el Estado consiga

que se realice la obra al precio más bajo posible. RBR

Const., S.E. v. A.C., ante; Cancel v. Municipio de San Juan,

101 D.P.R. 296, 300 (1973). CC-2005-382 8

Los propósitos principales de la legislación que regula

la realización de obras y la contratación de servicios para

el Gobierno y los sistemas de subastas gubernamentales son

precisamente ésos: proteger los intereses y dineros del

pueblo al promover la competencia para lograr los precios más

bajos posibles; evitar el favoritismo, la corrupción, el

dispendio, la prevaricación, la extravagancia y el descuido

al otorgarse los contratos, y minimizar los riesgos de

incumplimiento. Véase: Justiniano v. E.L.A., 100 D.P.R. 334

(1971). Hemos expresado, además, que el esquema de subasta

evita la corrupción gubernamental y protege al erario

garantizando la contratación de servicios al postor más bajo.

Oliveras, Inc. v. Universal Insurance Co., ante.

Ello no obstante, señalamos en Maxón, ante, que lo

anterior no implicaba que las agencias no gocen de ninguna

discreción en la evaluación de las distintas propuestas

sometidas. “La agencia, con su vasta experiencia y

especialización, se encuentra, de ordinario, en mejor

posición que nosotros para determinar el mejor licitador

tomando en consideración los factores esgrimidos tanto por la

ley como su Reglamento de Subastas”. A.E.E. v. Maxón

Engineering Services, Inc., ante; Fac. C. Soc. Aplicadas,

Inc. v. C.E.S., 133 D.P.R. 521, 533 (1993); Rubin Ramírez v.

Trías Monge, 111 D.P .R. 481, 484-485 (1981).

En lo pertinente al presente caso, expresamos en Maxon,

ante, que, cuando se trata de la adquisición de servicios

técnicos de gran costo y sofisticación, la selección de un CC-2005-382 9

proveedor sobre otros puede conllevar decisiones que

descansen, no en criterios estrictamente matemáticos, sino en

una valoración de la tecnología, y los recursos humanos con

que cuenta esta, a la luz de las necesidades presentes y

futuras de la agencia. A.E.E. v. Maxón Engineering Services,

Inc., ante.

B

Los procedimientos de subastas no están regulados por

una ley especial general. La Sec. 3.19 de la Ley de

Procedimiento Administrativo Uniforme, en adelante, L.P.A.U.,

3 L.P.R.A. sec. 2169, dispone que los procedimientos de

subasta serán informales y que tanto su reglamentación como

sus términos serán establecidos por las agencias. Queda pues,

a la discreción de cada agencia, como entidad con el

conocimiento especializado, aprobar un reglamento que

establezca el procedimiento y las guías a seguir en sus

propias subastas. L.P.C. & D. Inc. v. A.C., 149 D.P.R. 869,

875 (1999).

A tenor con esta normativa, la Autoridad de Edificios

Públicos aprobó un Reglamento de Subastas, Reglamento Núm.

6051 aprobado el 30 de noviembre de 19996, el cual establece

las normas para el trámite, celebración y adjudicación de las

6 Promulgado en virtud del Artículo 5, Inciso 3, de la Ley Número 56 del 19 de junio de 1958, según enmendada, que crea la Autoridad de Edificios Públicos, 22 L.P.R.A., Sec. 906, y de las disposiciones aplicables de la Ley Núm. 170 del 12 de agosto de 1988, según enmendada, 3 L.P.R.A., Secs. 2151 – 2171. CC-2005-382 10

subastas celebradas. El Inciso (9) del Artículo II del

referido Reglamento define el procedimiento de adjudicación

de subasta como “aquel dispuesto por este Reglamento mediante

el cual se adjudica el desarrollo de un proyecto o la

prestación de servicios, tomando en consideración tanto el

precio como componentes cualitativos de naturaleza técnica o

administrativa, que hagan de la licitación lo más conveniente

a los intereses de la Autoridad y que corresponde al concepto

de lo que en el idioma inglés se conoce como ‘best value’ o

‘greatest value’.” (Énfasis nuestro).

Dispone, además, el mencionado Reglamento que deberán

hacerse mediante el procedimiento de subasta, entre otros,

todos los contratos de construcción, cuando el costo estimado

para la ejecución de la obra exceda de $50,000. Artículo III,

Inciso (1). A esos efectos, y dentro del proceso de

evaluación de las licitaciones o propuestas sometidas antes

de la adjudicación de una subasta, el Secretario de la Junta

de Subastas recibirá, del Área de Diseño, un informe de

evaluación sobre las dos licitaciones más bajas dentro de un

plazo de diez días laborables a partir de la fecha de

apertura. El Área de Diseño preparará el análisis de

evaluación conforme a la siguiente información, suministrada

por los licitadores o por investigaciones realizadas por

otros medios a su alcance.

1. Experiencia

2. Solvencia económica y moral

3. Equipo adecuado disponible CC-2005-382 11

4. Personal técnico capacitado

5. Comportamiento en proyectos realizados para la Autoridad, otras agencias, y/o empresas privadas. La solvencia económica no se considerará en el informe que se prepare para el segundo mejor postor, a menos que este segundo mejor postor se llegue a considerar para la adjudicación de la subasta. Artículo VI Sección H(1) Incisos (a) y (b).

El informe de evaluación preparado por el Área de Diseño

junto a las hojas de tabulación, las licitaciones y toda la

documentación de la subasta, se someterá a la Junta de

Subastas en reunión que convocará el Secretario en

coordinación con el Presidente para el análisis

correspondiente conducente a la adjudicación de la subasta.

La Junta discutirá el informe de evaluación, tomando en

consideración, entre otros factores: el montante de la oferta

y todas las condiciones y circunstancias que por su

naturaleza hagan más beneficiosa la licitación. Artículo VI,

Sección H (2)(d) Incisos (1) y (2).

La subasta se adjudicará al licitador responsable cuya

licitación cumpla con las especificaciones, términos y

condiciones generales establecidas en los documentos de

subasta y según se considere más conveniente al interés

público. Artículo VI Sección H (2)(a).

Es menester enfatizar que la Junta de Subastas tendrá la

facultad de recomendar al Director Ejecutivo de la Autoridad

el rechazo de las licitaciones en una subasta. De particular

relevancia al presente caso, la Junta tendrá facultad para

recomendar al Director Ejecutivo el rechazo de la licitación CC-2005-382 12

más baja en precio, cuando ésta no cumpla con las

especificaciones, términos y condiciones de la subasta y

cuando tenga conocimiento y exista evidencia de que el

licitador que hace la licitación no ha dado atención y

cumplimiento satisfactorio a contratos que le hayan sido

otorgados. Así también, cuando se estime que los mejores

intereses de la Autoridad no estarían adecuadamente

protegidos. Artículo VI Sección H(2)(d)(4).

De la discusión anterior se desprende; primero: que al

no existir una ley especial que regule los procedimientos de

subasta, no existe una norma legislativa que obligue a las

agencias del gobierno a adjudicar las subastas celebradas al

licitador más bajo. Segundo, es de notar, específicamente,

que el Reglamento de Subastas de la Autoridad de Edificios

Públicos no garantiza la adjudicación de la subasta al postor

más bajo, toda vez que está facultada para rechazar la

licitación más baja en precio cuando, entre otras razones,

la Autoridad entienda que sus intereses no estarán

adecuadamente protegidos.

En cuanto a la evaluación de las propuestas sometidas en

el caso hoy ante nuestra consideración, precisa enfatizar que

el Inciso (9) del Artículo II del Reglamento de Subastas de

la Autoridad de Edificios Públicos define el proceso de

adjudicación de subastas como aquel que proporcione el mayor

beneficio(“best value”) a la agencia. Lo anterior responde a

que uno de los objetivos en la contratación gubernamental es

que el contrato final sea otorgado a aquel ente que esté más CC-2005-382 13

capacitado para realizar la obra específica en cuestión.

Esto, en aras de obtener la mejor calidad de mano de obra y

garantizar que el trabajo sea realizado de forma eficiente y

dentro del tiempo acordado.

Por ello, un organismo gubernamental está facultado para

rechazar la licitación más baja en todas aquellas ocasiones

en que estime que los servicios técnicos, probabilidad de

realizar la obra de forma satisfactoria y dentro del tiempo

acordado, materiales, etc., que ofrezca un postor más alto

corresponde a sus mejores intereses. Claro está, la agencia

tiene discreción de rechazar la oferta más baja por una más

alta siempre y cuando esta determinación no esté viciada por

fraude o sea claramente irrazonable.

Sabido es que las determinaciones de hecho de organismos

y de agencias administrativas públicas tienen a su favor una

presunción de regularidad y corrección que debe ser respetada

mientras la parte que las impugne no produzca evidencia

suficiente para derrotarlas. Fac. Soc. Aplicadas, Inc., ante.

Los tribunales apelativos han de conceder una deferencia a

las decisiones administrativas, debido a que éstas cuentan

con vasta experiencia y los conocimientos especializados en

los asuntos que le han sido encomendados. Pacheco Torres v.

Estancias de Yauco, S.E., res. el 30 de septiembre de 2003,

2003 TSPR 148.

De acuerdo con la Sección 4.5 de la L.P.A.U., 3 L.P.R.A.

§ 2175, según ha sido interpretado previamente por este

Tribunal, la revisión judicial de una actuación CC-2005-382 14

administrativa debe limitarse a evaluar la razonabilidad de

la decisión recurrida, la cual deberá ser sostenida a menos

que se demuestre que la misma es arbitraria o caprichosa.

Cruz Negrón v. Administración de Corrección, res. el 28 de

marzo de 2005, 2005 T.S.P.R. 34; Ramírez v. Depto. de Salud,

147 D.P.R. 901 (1999).

El peso de la prueba de demostrar lo anterior recae en

el demandante y si este no puede demostrar una ausencia de

factores racionales o razonables para la determinación de la

agencia, deberá demostrar un perjuicio o una violación a los

estatutos o reglamentos aplicables. DeMat Air, Inc. v. U.S.,

2 Cl. Ct. 202 (1983). “These standards provide that the court

will uphold an agency’s decision unless plaintiff shows that

it is arbitrary, capricious, an abuse of discretion, or

otherwise not in accordance with law.” 5 U.S.C. sec.

706(2)(A); 28 U.S.C. sec. 1491(b)(4). Fru-Con Construction

Co., Inc. v. U.S., 57 Fed.Cl. 483, 484-85 (2003). “In

addition, in order to prevail in a protest the protester must

show a significant error in the procurement process, and also

that the error prejudiced it. Advanced Data Concepts, Inc. v.

U.S., 216 F.3d 1054, 1057 (2000). “To establish prejudice a

protester must show that there is a ‘substantial chance’ it

would have received the contract award but for that error.”

Alfa Laval Separation, Inc. v. U.S., 175 F.3d 1365, 1367

(1999). CC-2005-382 15

III

En el presente caso, no está en controversia que

Empresas Toledo, para efectos del Reglamento de Subastas de

la Autoridad, cumple con todos los requerimientos, términos y

subasta.7 Tampoco está en controversia que la decisión de la

agencia de denegarle la adjudicación de la subasta a Empresas

Toledo se basó en los estimados del diseñador.

Debemos determinar, en consecuencia, si la diferencia

entre el estimado costo de la obra, según el diseñador, y el

precio ofrecido por Empresas Toledo, es razón válida y

suficiente para que la Autoridad rechazara a Empresas Toledo,

la cual sometió la propuesta más baja en el presente caso.

Para ello, hay que mantener presente que la Agencia goza de

entera discreción al evaluar a los licitadores y sus

distintas propuestas y está en mejor posición de decidir cuál

de ellos responde a sus mejores intereses.

La Autoridad sostiene que, al planificar una obra de

construcción, ella prepara un estimado de costo para evaluar

la viabilidad de la obra y la disponibilidad de fondos.

Señala, además, que dicho estimado es preparado por expertos

arquitectos e ingenieros y se utiliza para conocer si el

precio ofrecido por los licitadores en una subasta es uno

viable y razonable de forma que se ajuste al mercado de que

7 Ello así ya que Empresas Toledo cumple con los requisitos de experiencia, ausencia de incumplimiento con algún otro contrato, ser dueña de todo su equipo, poseer personal adiestrado y competente, y haber prestado fianza de pago y cumplimiento. CC-2005-382 16

se trate. Indica la referida Agencia que una propuesta

irrazonablemente baja comparada con el estimado, puede ser

indicativo de un error en la licitación, de partidas que no

fueron cotizadas, de materiales de inferior calidad, etc.

Estas circunstancias podrían conllevar, según la

Autoridad, un riesgo de incumplimiento. Por esta razón, la

Autoridad sostiene que puede rechazar la licitación que se

distancie, de forma sustancial, del estimado de costo

preparado por los expertos que le asesoran, aun cuando ésta

sea la más baja en precio.

Aun cuando, según discutimos anteriormente, en nuestra

jurisdicción no existe estatuto alguno que obligue a las

agencias gubernamentales a adjudicar la subasta al postor más

bajo, nuestra jurisprudencia ha sido enfática en cuanto a que

el propósito primordial de una subasta es que el gobierno

obtenga los mejores servicios al mejor precio posible,

protegiendo de este modo al erario.

En cumplimiento con el mencionado propósito, de

ordinario, el licitador más bajo debe ser considerado para

realizar la obra siempre y cuando cumpla con los requisitos

reglamentarios de la agencia y tenga la capacidad de realizar

la obra de forma eficiente. Dicha determinación, repetimos,

es una discrecional de la agencia, ya que es ésta la que

cuenta con los conocimientos técnicos especializados para

decidir qué oferta es la más conveniente. La agencia llega a

su decisión tomando en consideración los factores esgrimidos

tanto por la ley como su Reglamento de Subastas. Es por ello CC-2005-382 17

que para invalidar una determinación de este tipo es

necesario que quien la impugne demuestre que la misma se tomó

de forma arbitraria, caprichosa o mediando fraude o mala fe.

El rechazo de la oferta de Empresas Toledo, en base al

precio ofrecido por ella, alegadamente se debió a que la

Autoridad estimó que dicha licitación no respondía a la

realidad en el mercado y que probablemente correspondía a un

error en la cotización de las obras, o a que Empresas Toledo

brindaría materiales de baja calidad, etc. Estimó la

Autoridad, que dicha cotización era una irrazonable y muy

inferior en comparación con el costo estimado de la obra

hecho por los arquitectos de la Autoridad y otros

profesionales externos y que podría conllevar un riesgo de

incumplimiento. La Autoridad evaluó que la propuesta más alta

de Gatec, Inc. se acercaba más a dicho estimado y que, por lo

tanto, era más viable la realización de la obra según la

misma. Entendemos razonable que la Autoridad –-utilizando la

información que le brindaron sus propios arquitectos--

entendiera que la oferta más baja en precio en este caso no

respondía a lo que la obra de demolición de la estructura en

cuestión debía costar.

En aras de evitar que, de adjudicarse la subasta a

Empresas Toledo, ésta se viera imposibilitada de ejecutar la

obra por el precio ofrecido y de acuerdo a los términos y

condiciones del contrato y de tener que recurrir a órdenes de

cambio u otros recursos, la Autoridad concedió el contrato de

demolición de la escuela a quien mejor entendió tenía más CC-2005-382 18

capacidad técnica para realizar la obra según el precio

ofrecido. Para realizar las referidas evaluaciones, el

estimado de costo de sus diseñadores resulta ser una variable

comparativa apropiada.

En consecuencia, el hecho de que un licitador haga la

propuesta más baja no obliga al organismo público a adjudicar

la subasta a dicho licitador. Existen consideraciones de

interés público, como la necesidad de obras bien realizadas,

que garanticen ganancias y no perdidas, que hacen que la

licitación más baja no resulte ser siempre la más económica.8

“Establecer una regla inflexible de que el contrato debe

adjudicarse al postor más bajo, prescindiendo de tales

consideraciones, privaría al público del beneficio del

criterio de los funcionarios públicos en aquellas cuestiones

en que el estatuto requiere que ellos lo ejerciten. En

ausencia de fraude, mala fe o abuso de discreción, ningún

postor tiene derecho a quejarse cuando otra proposición es

elegida como la ‘más ventajosa.’ La cuestión debe decidirse a

la luz del interés público y ningún postor tiene un derecho

adquirido en ninguna subasta”. Great. Am. Indem. Co. v.

8 A esos efectos, en Justiniano v. E.L.A., ante, confirmamos la actuación de la Autoridad de Carreteras de anular una subasta luego de ser adjudicada al postor más bajo porque la cotización que hizo de una de las partidas (relocalización de líneas de agua) estaba aproximadamente unos $18,000 por debajo del estimado de costo de la Autoridad. La Autoridad se negó a renegociar dicha partida con dicho licitador. Al avalar dicha actuación, expresamos que al anular la subasta la Autoridad evitaba el riesgo de que no fuera posible al demandante la ejecución de la obra debido a la baja oferta realizada por éste. CC-2005-382 19

Gobierno de la Capital, 50 D.P.R. 911 (1942). (Énfasis

nuestro).

Debe señalarse, además, que la Autoridad evaluó las

otras ofertas del mismo modo, esto es, descartando las

ofertas que se alejaban sustancialmente del costo estimado

según la Autoridad, ya sea por que las mismas eran muy bajas

o muy altas.9 Otras ofertas que se acercaron más a dicho

estimado fueron descartadas por otras razones.10 En fin,

dentro de ese ejercicio responsable de adjudicación fue que

se seleccionó a Gatec, Inc. Es de notar que ofertas más altas

que la propuesta por Gatec, Inc., ni tan siquiera fueron

consideradas por la Autoridad.11 En el referido proceso de

evaluación no hubo violación alguna a las leyes vigentes ni

del Reglamento de la Autoridad.

En resumen, somos del criterio que Empresas Toledo no ha

presentado ninguna evidencia que demuestre que la Autoridad

haya rechazado su oferta de forma arbitraria o caprichosa o,

lo que es igual, que la adjudicación hecha a favor de Gatec,

Inc. respondiera a favoritismo o a fraude. Empresas Toledo

tampoco señala que se hubiera cometido un error en el

procedimiento de subasta, ni que se hubiera violado el

Reglamento de la Autoridad. Lo único que Empresas Toledo

9 Estos son los casos de SAQ Environmental Engineering, Empresas Toledo y Modern Technology Construction. 10 Controlled Demolition & Recycling fue descartada por que su estado financiero excedía los quince (15) meses. 11 Nos referimos a las licitaciones de CM Service, Inc., Zitro Construction Corp., y Aníbal Díaz Construction, las cuales ni tan siquiera figuran en la minuta de subastas. CC-2005-382 20

sostiene como fundamento para que proceda la revocación de la

determinación de la agencia es que, como licitador más bajo,

la subasta le debió haber sido adjudicada.

La Autoridad, en todo momento, ha sostenido que el

rechazo del postor más bajo en este caso se debió a que la

oferta hecha por Empresas Toledo estaba un 50% por debajo de

lo que el diseñador de la Autoridad promedió como costo de

los trabajos de demolición de la Escuela University Gardens.

Somos del criterio que --para garantizar la realización de la

obra de la mejor forma posible y al mejor precio posible--

dichas razones son válidas y correctas para descartar al

postor más bajo en este caso. Por último, es menester

recordar que el Reglamento de Subastas promulgado por la

Autoridad de Edificios Públicos autoriza expresamente a dicha

entidad a rechazar al licitador más bajo en precio cuando

entienda que su interés particular y el interés público no

estarán protegidos adecuadamente, tal y como ocurrió en el

presente caso. En consecuencia, no estamos ante una situación

de ausencia de fundamentos razonables o de actuaciones

arbitrarias o caprichosas que justifiquen anular la subasta

celebrada por la Autoridad en el presente caso.

Por los fundamentos antes expresados procede revocar la

sentencia emitida en el presente caso por el Tribunal de

Apelaciones.

Se dictará Sentencia de conformidad.

FRANCISCO REBOLLO LÓPEZ Juez Asociado EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO

Junta de Revisión y Apelación de Subastas de la Autoridad de Edificios Públicos y Autoridad de Edificios Públicos

SENTENCIA

Por los fundamentos expuestos en la Opinión que antecede, la cual se hace formar parte íntegra de la presente, se dicta Sentencia revocatoria de la emitida en el presente caso por el Tribunal de Apelaciones.

Así lo pronunció, manda el Tribunal y certifica la Secretaria del Tribunal Supremo. La Juez Asociada señora Rodríguez Rodríguez emitió Opinión de Conformidad. Los Jueces Asociados señor Fuster Berlingeri y señor Rivera Pérez disintieron sin opinión escrita.

Aida Ileana Oquendo Graulau Secretaria del Tribunal Supremo EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO

v. CC-2005-382

Junta de Revisión y Apelación de Subastas de la Autoridad de Edificios Públicos y Autoridad de Edificios Públicos

Opinión de Conformidad emitida por la Juez Asociada señora Rodríguez Rodríguez

San Juan, Puerto Rico a 31 de agosto de 2006

Estoy conforme con la determinación que anuncia

hoy el Tribunal en la Opinión Mayoritaria, donde se

reconoce que la controversia medular en este caso es

que la Autoridad de Edificios Públicos tiene amplia

discreción para descartar al licitador más bajo en

precio si ello redunda en el mejor bienestar para la

agencia.

A poco que se analice la controversia ante

nuestra consideración, nos percatamos que no estamos

frente a una controversia sobre si la propuesta

seleccionada por la Autoridad de Edificios Públicos

cumplía o no con los requisitos descritos en las CC-2005-383 2

especificaciones, o si el licitador a quien se le adjudicó

la buena pro era un licitador responsable y responsivo. El

asunto ante nuestra consideración se refiere únicamente al

alcance de la discreción que posee una agencia

administrativa con conocimiento experto, para rechazar la

propuesta del licitador más bajo con el propósito de

salvaguardar así sus intereses y proteger al erario.

Los hechos del presente caso han sido ampliamente

narrados en la Opinión mayoritaria sin embargo estimamos

conveniente resaltar lo siguiente. La subasta realizada

por la Autoridad de Edificios Públicos (en adelante, la

“Autoridad”), AEP 8869, para la demolición de la Escuela

University Gardens de Hato Rey, fue adjudicada a Gatec,

Inc., quien era el sexto licitador en orden de precio.

De la minuta de la Junta de Subastas se desprende que

por lo menos tres de las licitaciones más bajas fueron

rechazadas por la misma razón que fue rechazada la de

Empresas Toledo; a saber, porque el precio estimado en las

mismas se distanciaba sustancialmente de los estimados de

costes del proyecto previamente preparados por los

diseñadores de la Autoridad.12 Así, Empresas Toledo, Inc.,

fue descartada ya que “su propuesta está muy por debajo de

los estimados presentados por el Diseñador y la Autoridad;

lo que hace cuestionable la realización de los trabajos

12 Los otros dos licitadores cuyas propuestas estuvieron por debajo de la presentada por Gatec, Inc., fueron descalificados por no cumplir con alguno de los requisitos de las especificaciones o con la reglamentación pertinente. CC-2005-382 3

según establece dicha propuesta.” Véase apéndice del

recurso de certiorari, págs. 88 y 106.

Inconforme con tal determinación, Empresas Toledo

presentó un escrito de apelación ante la Junta de Revisión

y Apelación de Subastas de la Autoridad. Expresó que

poseía muchos años de experiencia en proyectos de

demoliciones en Puerto Rico y que la decisión de la agencia

era irrazonable y contraria a los mejores intereses de la

Autoridad. Además, consideró que la razón para rechazar su

propuesta era inmeritoria, toda vez que posee capacidad

económica para realizar el proyecto y prestó una fianza

para responder por un incumplimiento en la realización de

la obra.13 En consecuencia, Empresas Toledo solicitó que se

revocara la adjudicación hecha a Gatec, Inc., y se le

adjudicara la misma.

La Junta de Revisión y Apelación de Subastas confirmó

la determinación de la Autoridad de adjudicar la buena por

a Gatec, Inc. Se indicó, que ello obedeció a que la

licitación total de Empresas Toledo estuvo aproximadamente

un cincuenta por ciento (50%) por debajo de los estimados

presentados por los diseñadores de la Autoridad. Véase

apéndice del recurso de certiorari, pág. 72. Precisamente,

Empresas Toledo admitió que su propuesta era $281,029 por

debajo de la presentada por Gatec, Inc.

13 La Autoridad debe requerir una fianza de licitación para asegurar que el licitador, en caso de resultar agraciado, formalice el contrato en el tiempo determinado. Artículo VI(B)(3)(d) del Reglamento de Subastas de la Autoridad de Edificios Públicos, Reglamento Núm. 6051 de 30 de noviembre de 1999. CC-2005-382 4

Inconforme, Empresas Toledo acudió en revisión al

Tribunal de Apelaciones. El tribunal apelativo intermedio

revocó la conclusión de la agencia por considerarla

arbitraria e irrazonable. Entendió que no concurrían los

criterios necesarios para rechazar la propuesta más baja ya

que no se consideró la vasta experiencia y trayectoria de

Empresas Toledo, su solvencia financiera, la disponibilidad

de equipo y materiales adecuados y el personal adiestrado y

competente que posee la compañía. Al así resolver, el

tribunal apelativo intermedio determinó que el estimado del

diseñador de la Autoridad de Edificios Públicos no era un

factor de importancia en el cual se pudiera descansar

exclusivamente al adjudicar la subasta.14

En desacuerdo, la Autoridad acudió ante nosotros e

impugnó la revocación hecha por el tribunal apelativo.

Indicó que la actuación del foro apelativo interfería

impermisiblemente con su discreción y pericia en la

adjudicación de subastas de esta índole.

Nos corresponde por tanto determinar, si la Autoridad

estaba facultada para rechazar la propuesta del mejor

postor por encontrar que ésta era demasiado baja en

comparación con los estimados de costes del proyecto

realizados por la agencia previo al inicio del proceso de

subastas en cuestión.

14 Véase Sentencia de 31 de enero de 2005 y Resolución de 18 de marzo de 2005 del Tribunal de Apelaciones, apéndice del recurso de certiorari, págs. 12-24 y 2-3, respectivamente. CC-2005-382 5

II

Con el propósito de disponer uniformidad a los

procedimientos administrativos del Estado Libre Asociado de

Puerto Rico, se promulgó la Ley de Procedimientos

Administrativos Uniforme (en adelante “LPAU”) como cuerpo

de reglas mínimas para gobernar de manera uniforme los

procesos de adjudicación y reglamentación pública. Perfect

Cleaning Services v. Corp. del Centro Cardiovascular, res.

16 de agosto de 2004, 162 D.P.R. ____, 2004 T.S.P.R. 138;

Asoc. de Dueños Casas Parguera v. Junta de Planificación,

148 D.P.R. 307 (1999); Pagán Ramos v. F.S.E., 129 D.P.R.

888 (1992). En relación a los procedimientos

administrativos de adjudicación de subastas, la LPAU

solamente uniformó el procedimiento de reconsideración ante

la agencia y la revisión judicial de la orden o resolución

final de la entidad gubernamental. 3 L.P.R.A. secs. 2151,

3169 y 2172; Perfect Cleaning Services v. Corp. del Centro

Cardiovascular, supra.

A falta de legislación especial, queda a la discreción

de cada ente gubernamental, utilizando su conocimiento

especializado, aprobar un reglamento que establezca el

procedimiento y las guías a seguir para las subastas de sus

respectivas dependencias. 3 L.P.R.A. sec. 2169. Véase

además, L.P.C. & D., Inc. v. A.C.T., 149 D.P.R. 869, 875

(1999); RBR Construction v. A.C.T., 149 D.P.R. 836, 850

(1999). CC-2005-382 6

Conforme a lo anterior y en virtud de su ley

habilitadora,15 22 L.P.R.A. sec. 906, la Autoridad de

Edificios Públicos promulgó su Reglamento de Subastas,

Reglamento Núm. 6051 aprobado el 30 de noviembre de 1999

(en adelante, el “Reglamento”). Conforme el Reglamento,

todos los contratos de construcción cuyo costo de ejecución

estimado sea mayor de cincuenta mil dólares ($50,000),

deberán otorgarse mediante el procedimiento de subastas

allí establecido. Artículo III(A)(1) del Reglamento.

Antes de que se inicie el proceso de subasta, la

Autoridad debe tener en su poder la siguiente

documentación: estimado de costo, planos, especificaciones

y certificación de fondos disponibles u orden de

requisiciones de compra y servicios de la Oficina de

Administración. Artículos V(B)(4) y VI(B)(2) del

Reglamento. El estimado de costo lo prepara, de ordinario,

los arquitectos y diseñadores de la Autoridad.

Mediante el proceso de adjudicación de subastas se

asigna “el desarrollo de un proyecto o la prestación de

servicios, tomando en consideración tanto el precio como

componentes cualitativos de naturaleza técnica o

administrativa, que hagan de la licitación la más

conveniente a los intereses de la Autoridad y que

corresponda al concepto de lo que en el idioma inglés se

conoce como ‘best value’ o ‘greatest value’.” (Énfasis

nuestro.) Artículo II(9) del Reglamento.

15 La Ley Núm. 56 del 19 de junio de 1958, según enmendada, crea la Autoridad de Edificios Públicos. CC-2005-382 7

El objetivo principal al adjudicar una subasta pública

es dual, por un lado, para que se realice la obra al precio

más bajo posible, evitando así el favoritismo, la

corrupción, la extravagancia y el descuido al otorgarse los

contratos; y por otro lado, adelantar y salvaguardar los

mejores intereses de la agencia gubernamental. RBR

Construction v. A.C.T., 149 D.P.R. 836, 849 (1999); Cancel

v. Mun. de San Juan, 101 D.P.R. 296, 300 (1973); Justiniano

v. E.L.A., 100 D.P.R. 334, 338 (1971).

De ordinario, los intereses de la agencia se

resguardan adjudicando la buena pro al licitador más bajo.

La experiencia sin embargo nos demuestra que ello no

siempre es así. Es decir, no siempre se sirven los mejores

intereses del gobierno adjudicando la buena pro a quien

licitó por debajo de los demás. Me explico.

Una propuesta de subasta cuyo estimado de costes sea

excesivamente bajo en comparación con lo estimado por la

agencia, puede ser un indicio de que el licitador no podrá

cumplir con el proyecto conforme la oferta hecha o que el

proyecto se construirá deficientemente. Cuando la oferta

resulte excesivamente baja, el licitador, para poder

cumplir con lo propuesto, tendrá que abaratar sus costos

-–lo que generalmente significa materiales más baratos y de

peor calidad. Ello a su vez perjudica la calidad del

producto terminado. Por otro lado, el licitador se habrá

de valer de órdenes de cambio para solventar el problema

que supone haber subestimado los costes del proyecto. O CC-2005-382 8

simplemente, abandonará el proyecto pues no puede asumir el

exceso de costos. Evidentemente, ninguna de estas

posibilidades redunda en beneficio para la agencia

concernida. Todo ello abona a que a la hora de decidir a

quién se le adjudicar la buena pro, se deben evaluar otros

factores además del costo. Debe quedar claro, sin embargo,

que aun cuando se evalúen otros criterios, los costes del

proyecto siguen siendo uno de primera importancia.

Es por ello que hemos indicado que la selección de un

licitador sobre otro “puede conllevar decisiones que

descansen, no en criterios estrictamente matemáticos, sino

en una valoración de la tecnología, y los recursos humanos

con que cuenta ésta, a la luz de las necesidades presentes

y futuras de la agencia.” A.E.E. v. Maxon Engineering

Services, res. 9 de diciembre de 2004, 163 D.P.R. ____,

2004 T.S.P.R. 197.

Siguiendo los criterios antes descritos, la Junta de

Subastas de la Autoridad tiene la tarea de recomendar al

Director Ejecutivo a quién adjudicársele una subasta o, si

la misma debe ser anulada. La Junta, previo a su

determinación, deberá recibir del Área de Diseño un informe

de evaluación de las dos licitaciones más bajas. En este

informe se consideran los siguientes factores: 1)

experiencia, 2) solvencia económica y moral, 3) equipo

adecuado disponible, 4) personal técnico capacitado, 5)

comportamiento en proyectos realizados para la Autoridad,

otras agencias, y/o empresas privadas. La información a CC-2005-382 9

evaluar será provista por los licitadores o mediante

investigaciones realizadas por el Área de Diseño. Artículo

VI(H)(1)(b) del Reglamento. Igualmente, la Junta de

Subastas recibirá un informe sobre la solvencia económica

de los licitadores de parte de la Oficina de Contraloría,

el cual certificará la disponibilidad de fondos para la

realización del proyecto subastado. Artículo VI(H)(1)(c)

del Reglamento.

La subasta debe ser adjudicada al licitador

responsable cuya licitación cumpla con las

especificaciones, términos y condiciones generales

establecidas en los documentos de subasta y según se

considere más conveniente al interés público. Utilizando

los informes del Área de Diseño y de la Oficina de

Contraloría y la documentación suministrada por los

licitadores, la Junta de Subastas hará su recomendación al

Director Ejecutivo. Artículo VI(H)(2) del Reglamento.

El propio Reglamento en su Artículo VI(H)(2), le

confiere facultad a la Junta de Subastas para recomendar

“el rechazo de la licitación más baja en precio, cuando

ésta no cumpla con las especificaciones, términos y

condiciones de la subasta; cuando tenga conocimiento y

exista evidencia de que el licitador que hace la licitación

no ha dado atención y cumplimiento satisfactorio a

contratos que le hayan sido otorgados. Así también, cuando

se estime que los mejores intereses de la Autoridad no

estarían adecuadamente protegidos.” Asimismo, puede CC-2005-382 10

recomendar al Director Ejecutivo que considere y adjudique

la subasta a un licitador cuya cantidad sea menor a la

estipulada en las condiciones de la subasta, si así se

protegen los mejores intereses de la Autoridad. Artículo

VI(H)(d)(4) del Reglamento.

La Autoridad por lo tanto, tiene amplia discreción

para evaluar el precio estimado en una propuesta al hacer

la adjudicación tomado en cuenta lo que mejor convenga al

interés público. Recordemos pues, que “[l]a agencia, con

su vasta experiencia y especialización, se encuentra, de

ordinario, en mejor posición que nosotros para determinar

el mejor licitador tomando en consideración los factores

esgrimidos tanto por la ley como su Reglamento de

Subastas.” A.E.E. v. Maxon Engineering Services, supra, a

la pág. 202 y casos allí citados.

Claro está, la discreción de la agencia no puede ser

arbitraria, sino que está circunscrita al ejercicio de un

juicio bona fide, basada en hechos que razonablemente

sustenten su determinación. Como por ejemplo, el estimado

en costos preparados por los expertos de la propia agencia

previo al inicio del proceso de subastas en sí, y mientras

la agencia evaluaba si acometer el proyecto o no. Por otro

lado, la determinación de la agencia administrativa goza de

una presunción de regularidad y corrección, que solo puede

ser derrotada si quien impugne la misma demuestra que se

tomó de forma arbitraria, caprichosa o mediando fraude o

mala fe. Cruz Negrón v. Adm. de Corrección, res. 28 de CC-2005-382 11

marzo de 2005, 164 D.P.R. ___, 2005 T.S.P.R. 34; Fac. C.

Soc. Aplicadas, Inc. v. C.E.S., 133 D.P.R. 521, 538 (1993).

Como acertadamente se señala en la Opinión, la

cuestión que “[d]ebemos determinar, en consecuencia, [es]

si la diferencia entre el estimado de costo de la obra,

según el diseñador, y el precio ofrecido por Empresas

Toledo, es razón válida y suficiente para que la Autoridad

rechazara a Empresas Toledo, la cual sometió la propuesta

más baja en el presente caso.” (Énfasis en original.)

Opinión, a la pág. 16.

El Tribunal de Apelaciones revocó la adjudicación de

la subasta porque estimó que la disparidad entre el precio

de la propuesta y el precio estimado no puede ser el único

factor para descartar al licitador más bajo. Una lectura

integral de las disposiciones reglamentarias aplicables

permite concluir que el foro apelativo intermedio erró al

así actuar.

Ciertamente, el valor licitado para realizar el

proyecto subastado no es el único factor a considerarse al

momento de adjudicar la buena pro. Aunque no se debe

perder de perspectiva que el objetivo principal del

gobierno al realizar una subasta es precisamente que se

logre conseguir el precio más bajo posible para el

desarrollo propuesto. Por tal razón, el Reglamento hace

referencia a que se considere tanto el precio como CC-2005-382 12

administrativa al adjudicar la buena pro.

Al sopesar todos esos factores, la agencia debe

decidir cuál de ellos inhabilita al licitador más bajo en

precio. Nuestro análisis debe limitarse a determinar si

tal actuación fue razonable o no. Como ya vimos, el

Reglamento de Subastas permite rechazar la propuesta más

baja si así se protege el interés público.

La Autoridad sostiene que el estimado de costes que

preparan sus arquitectos e ingenieros se utiliza para

procurar que el precio ofrecido por los licitadores sea uno

viable y razonable de manera que se ajuste al mercado del

cual se trate. Entiende que cuando la disparidad existente

en precio es significativa, existe un riesgo de

incumplimiento pues puede ser indicativo, como habíamos

adelantado, de que el licitador no podrá cumplir por ese

precio. O, que la oferta hecha puede ser uno artificiosa,

y que adjudicada la buena pro y comenzado los trabajos, se

recurra a la utilización de órdenes de cambios en exceso

para solventar el problema de un precio original inviable.

No hay duda que la excesiva utilización de órdenes de

cambio encarece los proyectos. Es por ello, entre otras

cosas, que observamos una y otra vez como proyectos de obra

pública tienen un costo final que excede por mucho lo que

originalmente se contempló. Por lo tanto, la oferta

excesivamente baja puede suponer un subterfugio para

obtener la buena pro y burlar el proceso de subasta. CC-2005-382 13

Este razonamiento, utilizado por la Autoridad para

rechazar la propuesta de Empresas Toledo, no es arbitrario

ni caprichoso. Recordemos que esta última cotizó el

proyecto en un 50% menos de los costes estimados por la

propia agencia, por lo que la diferencia entre una cantidad

y la otra es significativa. En vista de lo cual y ante la

ausencia de alegación o evidencia adicional que nos compela

a cuestionar la decisión de la Autoridad, estimo no debemos

intervenir con el juicio de ésta. Es por ello que estoy

conforme con el resultado a que llega la mayoría del

Tribunal en su Opinión.

Por último, Empresas Toledo planteó que la agencia

podría utilizar el argumento de que la oferta se distancia

sustancialmente del estimado para adelantar intereses

particulares. Este argumento no es festinado y ello podría

ocurrir. Sin embargo, en el récord de este caso nada hay

que nos lleve a sospechar que ello pudo haber ocurrido

aquí. Adviértase que la agencia necesita saber el costo

estimado del proyecto a subastarse para evaluar su

viabilidad y la disponibilidad de fondos. En tal sentido,

la cantidad propuesta por los diseñadores de la Autoridad

no se hace con el único propósito de escoger al licitador

que realizará la obra. Por el contrario, aún antes de

comenzar el proceso de subasta, según el Reglamento, la

Autoridad tiene que tener en su poder el estimado de costo

del proyecto a subastarse, preparado por la agencia. Por CC-2005-382 14

tal razón, la referida evaluación pierde cualquier viso de

irregularidad o parcialidad.

Anabelle Rodríguez Rodríguez Juez Asociada