EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
Accumail de Puerto Rico
Recurrida Certiorari
vs. 2007 TSPR 70
Junta de Subastas de la Autoridad 170 DPR ____ de Acueductos y Alcantarillados, et al.
Peticionarios
Número del Caso: CC-2006-497 Cons. con CC-2006-500
Fecha: 12 de abril de 2007
Tribunal de Apelaciones:
Región Judicial de San Juan, Panel VI
Juez Ponente:
Hon. Carlos M. Rodríguez Muñiz
Abogados de la Parte Peticionaria:
Lcdo. Ricardo E. Carrillo Delgado Lcdo. Pedro Santiago Rivera Lcda. Michelle Camacho Nieves
Abogado de la Parte Recurrida:
Lcdo. Roberto O. Maldonado Nieves
Materia: Revisión Administrativa-Subasta
Este documento constituye un documento oficial del Tribunal Supremo que está sujeto a los cambios y correcciones del proceso de compilación y publicación oficial de las decisiones del Tribunal. Su distribución electrónica se hace como un servicio público a la comunidad. EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
Recurrida
vs. CC-2006-497 Certiorari Junta de Subastas de la Autoridad de Acueductos y Alcantarillados, Cons. CC-2006-500 et al.
PER CURIAM
San Juan, Puerto Rico, a 12 de abril de 2007.
Nos corresponde determinar si actuó
correctamente el Tribunal de Apelaciones al
revocar una determinación de la Junta de Subastas
de la Autoridad de Acueductos y Alcantarillados
(A.A.A.), mediante la cual se le concedieron a
Caribbean Forms Manufacturing (C.F.M.) los
trabajos de facturación y correspondencia
general, y a Accumail de Puerto Rico, Inc.
(Accumail) los trabajos relacionados con el
informe de calidad de agua. Mediante el referido
dictamen, el foro apelativo dejó sin efecto la
adjudicación hecha a favor de C.F.M. y le CC-2006-497 y CC-2006-500 2
concedió todos los trabajos incluidos en la subasta a
Accumail, aún cuando esta entidad había sido declarada no
responsiva por la Junta de Subastas en cuanto a ciertos
renglones. Por entender que la Junta no abusó de su
discreción en las adjudicaciones realizadas reinstalamos
su dictamen y, en consecuencia, revocamos la decisión del
Tribunal de Apelaciones.
I
Los hechos de este caso no están en controversia.
La A.A.A. invitó al público a participar de una subasta
para la contratación de servicios de preparación e
impresión de facturas, avisos y correspondencia en
general. El pliego de subasta detallaba los requisitos
que debían cumplir los licitadores al presentar sus
ofertas, entre ellos, detallar un costo fijo total a base
de un sistema de facturación mensual y otro a base de un
sistema bimensual. Es decir, se exigía que el licitador
ofreciera dos cotizaciones para los servicios en
cuestión, a saber, una primera cotización basada en
servicios rendidos seis (6) veces al año, y otra basada
en servicios ofrecidos doce (12) veces al año. En el
servicio de informes de calidad de agua, sin embargo, se
requería una sola cotización basada en un sistema anual.
El pliego de especificaciones también requería que
el licitador presentara una declaración jurada en la que
informara si había sido convicto o si se había declarado
culpable de cualquiera de los delitos enumerados en el CC-2006-497 y CC-2006-500 3
Art. 3 de la Ley Núm. 458 de 29 de diciembre de 2000,
según enmendada, o si se encontraba bajo investigación en
algún procedimiento legislativo, judicial o
administrativo en cualquier país.
A la referida subasta comparecieron Accumail,
C.F.M., Moore Wallace y Evertec. Evaluadas las ofertas,
la Junta adjudicó a favor de C.F.M. todos los trabajos
relacionados con la impresión de facturas y trabajos de
correspondencia. La decisión de la Junta se basó en el
hecho de que –en cuanto a los servicios mencionados-
C.F.M. fue el único postor responsivo. De otra parte, la
Junta le adjudicó a Accumail los informes de calidad de
agua, ya que fue el postor más bajo y en ese renglón sí
fue responsivo.
Inconforme con la decisión, Accumail presentó ante
la Junta de Subastas una moción de reconsideración.
Adujo que su propuesta fue responsiva y que cualquier
duda que la misma hubiese generado quedó aclarada con una
llamada telefónica que le hizo la propia Junta. En la
referida llamada, la Junta le preguntó a representantes
de Accumail si el precio cotizado era para el sistema de
facturación mensual o para el bimensual. La respuesta de
Accumail fue que era el mismo precio independientemente
de que el servicio fuera mensual o bimensual. Accumail
alegó que, aclarado ese detalle, el precio ofrecido era
más bajo que el de C.F.M. Además, sostuvo que C.F.M.
incumplió con los requisitos del pliego de CC-2006-497 y CC-2006-500 4
especificaciones al no informar que uno de sus oficiales
corporativos enfrentaba una investigación en el foro
federal por un alegado esquema de fraude.
La Junta de Subastas acogió la moción de
reconsideración, pero confirmó la adjudicación hecha a
favor de C.F.M. en cuanto a los servicios señalados. La
Junta indicó que la llamada que le hizo a Accumail no
podía tener el efecto de subsanar su incumplimiento con
las especificaciones del pliego de subastas. Además, la
Junta entendió que tomar en cuenta la “aclaración” hecha
por Accumail en la conversación telefónica atentaría
contra los principios de sana administración que rigen
los procesos de subastas.
En cuanto al alegado incumplimiento de C.F.M. por no
informar en la declaración jurada que uno de sus
oficiales estaba siendo investigado, la Junta indicó que
ni la Ley Núm. 458, supra, ni el pliego de subastas
contienen tal exigencia. Señaló que, más bien, el
requisito aplica cuando es la entidad licitadora quien ha
sido convicta, se ha declarado culpable o está sujeta a
investigación.
Insatisfecha aún, Accumail acudió ante el Tribunal
de Apelaciones, el cual revocó la determinación. Dicho
foro concluyó que no existía razón para que la Junta no
considerara la propuesta de Accumail a la hora de
adjudicar los servicios que le concedió a C.F.M., toda
vez que mediante la llamada telefónica se subsanó la CC-2006-497 y CC-2006-500 5
imprecisión del precio cotizado. Por otro lado, el foro
apelativo determinó que C.F.M. incumplió con las
especificaciones de la subasta al no indicar en la
declaración jurada si alguno de sus oficiales
corporativos se encontraba bajo investigación.
De esta decisión acuden ante nos la A.A.A. y C.F.M.
mediante recursos independientes que fueron eventualmente
consolidados. En esencia, las entidades peticionarias
alegan que el foro apelativo incidió al determinar que la
Junta de Subastas debió considerar a Accumail para los
trabajos que le adjudicó a C.F.M. porque el defecto en el
precio cotizado quedó subsanado con la información
provista en la conversación telefónica. Por otro lado,
aducen que dicho foro erró al concluir que C.F.M.
incumplió con las especificaciones de la subasta porque
no informó en la declaración jurada que uno de sus
oficiales corporativos estaba sujeto a una investigación
en el foro federal1.
Examinadas las peticiones presentadas, le ordenamos
a Accumail mostrar causa por la cual no debamos revocar
el dictamen del foro apelativo. Accumail compareció
oportunamente. Con el beneficio de sus respectivas
posiciones, procedemos a resolver.
1 C.F.M. también señala que el foro apelativo incidió al no considerar sus argumentos sobre la incapacidad de Accumail para proveer los servicios de preparación e impresión de facturas, avisos y correspondencia en general. No obstante, no habremos de pronunciarnos en cuanto a la procedencia de esa alegación, toda vez que ese asunto no se planteó ante la Junta de Subastas. CC-2006-497 y CC-2006-500 6
II
A
Sabido es que la legislación que regula la
contratación de servicios para el Gobierno y las subastas
gubernamentales busca proteger los intereses del pueblo
procurando conseguir los precios más bajos posibles;
evitar el favoritismo, la corrupción, el dispendio, la
prevaricación, la extravagancia; el descuido al otorgarse
los contratos, y minimizar los riesgos de incumplimiento.
Empresas Toledo v. Junta de Subasta, res. el 31 de agosto
de 2006, 2006 TSPR 138. Para cumplir estos propósitos,
se fomenta la competencia libre y transparente entre el
mayor número de licitadores posible. Id.
A tono con el requisito de transparencia en los
procesos de subasta, hemos expresado que el elemento de
secretividad en la etapa anterior a la apertura de las
licitaciones resulta indispensable para que el trámite
sea uno de competencia efectiva y honesta. RBR
Construction, SE v. Autoridad de Carreteras, 149 D.P.R.
836 (1999). Una vez se han abierto las propuestas, todos
los postores conocen las cotizaciones de sus
competidores, lo que permite que los más poderosos
económicamente tengan la oportunidad de reducir sus
precios y eliminar a sus contendientes. Id. Ello,
naturalmente, no debe ocurrir ya que puede crear
competencia desleal en el proceso de licitación. Id. CC-2006-497 y CC-2006-500 7
B
De conformidad con los preceptos mencionados, la
A.A.A. promulgó el Reglamento Núm. 2732 de 14 de
noviembre de 1980, el cual establece las normas para la
adjudicación de subastas de la A.A.A. El mismo dispone
que la Junta de Subastas está facultada para rechazar
cualquier propuesta que no cumpla con los requisitos
establecidos en el pliego de subastas. Asimismo, la
sección 610.317 indica, entre otras cosas, que toda
oferta que se someta de forma condicionada de manera tal
que modifique las condiciones originalmente estipuladas o
que sea insuficiente, será rechazada por la Junta como
“non responsive”. La referida sección también aclara que
no se permiten modificaciones a las licitaciones después
de la hora fijada para abrir las mismas.
Por otra parte, la sección 610.318 del Reglamento
dispone que mientras se estudian las ofertas el personal
se abstendrá de comunicarse con los postores, a menos que
sea con el objetivo de solicitar información suya o de
aclarar cualquier asunto que no esté claro en la
propuesta. Sobre este particular, en el pliego de
especificaciones de la subasta que nos ocupa se indicó
que la A.A.A. se reservaba el derecho de exigir de los
licitadores las aclaraciones necesarias, siempre que no
se haya encontrado evidente incumplimiento por parte del
licitador y que el requerimiento no altere las
condiciones básicas de la propuesta. CC-2006-497 y CC-2006-500 8
C
Finalmente, conviene tener presente que las agencias
gozan de una amplia discreción en la evaluación de las
distintas propuestas sometidas en una subasta. Ello en
vista de que “[l]a agencia, con su vasta experiencia y
especialización, se encuentra, de ordinario, en mejor
posición que nosotros para determinar el mejor licitador
tomando en consideración los factores esgrimidos tanto
por la ley como su Reglamento de Subastas”. Empresas
Toledo, supra; A.E.E. v. Maxón Engineering, res. el 9 de
diciembre de 2004, 2004 TSPR 197.
De hecho, en reconocimiento de lo anterior, hemos
establecido consistentemente que un tribunal no debe
sustituir el criterio de la agencia, sino que le debe dar
deferencia a las determinaciones de hecho que hace la
entidad, así como a su interpretación de las leyes y
reglamentos que inciden en su funcionamiento, siempre que
sean razonables. Rivera Concepción v. ARPE, 152 D.P.R.
116 (2000). Por tanto, la revisión judicial de este tipo
de actuación debe limitarse a evaluar la razonabilidad de
la decisión recurrida, la cual deberá ser sostenida a
menos que se demuestre que la misma es arbitraria o
caprichosa. Cruz Negrón v. Adm. de Corrección, res. el 28
de marzo de 2005, 2005 T.S.P.R. 34.
A la luz de este marco normativo, procedemos a
resolver si erró el foro apelativo al determinar que la CC-2006-497 y CC-2006-500 9
Junta de Subastas debió adjudicarle a Accumail los
trabajos concedidos a C.F.M.
III
La Junta de Subastas había adjudicado a favor de
C.F.M. los servicios de facturación y correspondencia
porque entendió que fue el único postor responsivo en
cuanto a esos servicios. Al examinar la tabla presentada
por la Junta de Subastas en la carta de adjudicación, nos
percatamos de que, en efecto, el único postor responsivo
en todos los aspectos incluidos en la subasta fue C.F.M.
Tanto Accumail como Moore Wallace y Evertec fueron
declarados no responsivos en varios renglones.
Ahora bien, a pesar de ello, Accumail alega que su
oferta debió considerarse responsiva porque el precio
cotizado fue aclarado en la llamada telefónica que le
hizo la Junta, así como en una carta posterior.
Entendemos, sin embargo, tal como lo afirmó la Junta de
Subastas, que la información vertida por Accumail en la
llamada telefónica y en la carta enviada con
posterioridad no podía tener el efecto de convertir en
responsiva una oferta que originalmente no lo era.
Aunque la Junta se reservó el derecho de solicitarle a
los licitadores ciertas aclaraciones, lo cierto es que -
conforme el Reglamento y el pliego de especificaciones-
esas aclaraciones no podían considerarse si se había
encontrado un incumplimiento por parte del licitador o si CC-2006-497 y CC-2006-500 10
la aclaración alteraba las condiciones básicas de la
propuesta.
Del pliego de especificaciones de la subasta que nos
ocupa se desprende que los licitadores tenían que ofrecer
una cotización para cada sistema y que ellos mismos
tenían que hacer el cálculo del precio cotizado a base de
unas cantidades estimadas. Accumail, sin embargo, hizo
caso omiso de estas pautas y no ofreció un precio para
cada sistema ni hizo el cálculo correspondiente. Más
bien, se limitó a indicar que cobraría cierta cantidad
por factura enviada, sin indicar a cuánto ascendía su
propuesta total y sin especificar para cuál de los
sistemas era el precio ofrecido. Resulta claro, por
tanto, que la Junta de Subastas no podía tomar en cuenta
la información vertida en la llamada telefónica, toda vez
que Accumail no había cumplido con las especificaciones
de la subasta y su “aclaración” sobre el precio cotizado
implicaba una alteración a las condiciones básicas de la
propuesta. Más aún, tal como sostuvo la Junta,
considerar la aclaración hecha por Accumail y, a partir
de ella, declarar responsiva su oferta, hubiera atentado
contra la transparencia del proceso y los principios de
libre competencia. Ello en vista de que Accumail tuvo la
ventaja de conocer los precios ofrecidos por cada uno de
los licitadores antes de hacer su “aclaración” de que el
precio ofrecido aplicaba tanto al sistema mensual como al
bimensual. Siendo así, entendemos que la Junta no abusó CC-2006-497 y CC-2006-500 11
de su discreción al concluir que Accumail fue un postor
no responsivo en cuanto al renglón relacionado con los
servicios de facturación y correspondencia y, por ende,
al no adjudicarlos a su favor.
Analizamos ahora la segunda controversia que
presentan los recursos de los peticionarios. Éstos
plantean que erró el foro apelativo al concluir que
C.F.M. incumplió con las especificaciones de la subasta
porque no informó en la declaración jurada que uno de sus
oficiales estaba sujeto a una investigación en el foro
federal.
IV
La Ley Núm. 458, supra, dispone que ningún jefe de
agencia gubernamental o instrumentalidad del Gobierno,
corporación pública, municipio, o de la Rama Legislativa
o Rama Judicial adjudicará subasta o contrato alguno para
la realización de servicios o la venta o entrega de
bienes a persona natural o jurídica que haya sido
convicta o se haya declarado culpable en el foro estatal
o federal, en cualquier otra jurisdicción de los Estados
Unidos de América o en cualquier otro país, de ciertos
delitos constitutivos de fraude, malversación o
apropiación ilegal de fondos públicos allí enumerados. 3
L.P.R.A. Sec. 928.
Mediante la aprobación de esta Ley el legislador
pretendió dotar de herramientas al Gobierno para velar
por el uso adecuado de los fondos públicos cuando CC-2006-497 y CC-2006-500 12
contratistas privados realizan servicios, proyectos,
obras o suministran bienes en consideración al pago de
dichos fondos. Exposición de Motivos, Ley Núm. 458,
supra. Dicha ley se creó también con el fin de
fortalecer la lucha contra la corrupción y proteger la
integridad y el uso óptimo de los recursos fiscales del
Estado. Id.
Por otro lado, mediante la Ley Núm. 428 de 22 de
septiembre de 2004, se enmendó la Ley Núm. 458, supra,
con el fin de incluir que toda persona natural o jurídica
que desee participar de la adjudicación de una subasta o
del otorgamiento de algún contrato con cualquier agencia
o instrumentalidad gubernamental, corporación pública o
municipio para la realización de servicios o la venta o
entrega de bienes, someterá una declaración jurada ante
notario público donde informará si ha sido convicta o se
ha declarado culpable de cualquiera de los delitos
enumerados en la Ley, o si se encuentra bajo
investigación en algún procedimiento legislativo,
judicial o administrativo, ya sea en Puerto Rico, o
cualquier otro país. Si la información fuere en la
afirmativa, deberá especificar los delitos por los cuales
fue hallado culpable o hizo la alegación de culpabilidad.
3 L.P.R.A. Sec. 928f.
Dicha enmienda responde al interés de que la entidad
de Gobierno conozca de antemano cualquier conducta previa
de los posibles contratantes en cuanto al uso y manejo de CC-2006-497 y CC-2006-500 13
fondos públicos. Exposición de Motivos, Ley Núm. 428,
supra. Dicha medida responde, además, al hecho de que
resulta oneroso imponerle al jefe de agencia o
instrumentalidad de Gobierno, corporación pública o
municipio la responsabilidad de corroborar el expediente
criminal de cada persona que pretende participar en la
adjudicación de una subasta o en el otorgamiento de un
contrato. Id.
De las disposiciones aludidas se desprende que la
obligación de indicar en la declaración jurada la
existencia de una convicción, declaración de culpabilidad
o proceso investigativo, recae sobre la persona que
participa en una subasta o en el otorgamiento de un
contrato con un jefe de agencia o instrumentalidad del
Gobierno, corporación pública o municipio. De allí
surge, además, que lo que tiene que certificar la entidad
licitadora (sea persona natural o jurídica) es si ella ha
sido convicta o se ha declarado culpable de haber
cometido uno de los delitos especificados en la Ley, o si
se encuentra sujeta a algún proceso de investigación. La
Ley Núm. 458, supra, según enmendada, no obliga a que la
entidad licitadora, en caso de que sea una persona
jurídica, exprese si alguno de sus oficiales se encuentra
en alguna de estas circunstancias. Dicha obligación
tampoco surge del pliego de especificaciones de la
subasta que nos concierne. En vista de ello, no se puede CC-2006-497 y CC-2006-500 14
decir que C.F.M. tenía la obligación de incluir dicha
información en la declaración jurada.
Conforme a lo anterior, concluimos que erró el
Tribunal de Apelaciones al determinar que C.F.M.
incumplió con los requisitos de la subasta y, a base de
ello, adjudicar todos los trabajos a favor de Accumail,
aún cuando esta entidad había sido declarada no
responsiva por la Junta de Subastas en cuanto a varios
renglones.
V
Por los fundamentos que preceden, expedimos el auto
solicitado, revocamos el dictamen del Tribunal de
Apelaciones y reinstalamos la determinación de la Junta
de Subastas de la A.A.A.
Se dictará la Sentencia correspondiente. EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
vs. CC-2006-497 Certiorari Junta de Subastas de la Autoridad de Acueductos y Alcantarillados, Cons. CC-2006-500 et al.
SENTENCIA
Por los fundamentos expuestos en la Opinión Per Curiam que antecede, se expide el auto solicitado, se revoca el dictamen del Tribunal de Apelaciones y se reinstala la determinación de la Junta de Subastas de la A.A.A.
Así lo pronuncia y manda el Tribunal y certifica la Secretaria del Tribunal Supremo. Los Jueces Asociados señores Fuster Berlingeri y Rivera Pérez no intervinieron.
Aida Ileana Oquendo Graulau Secretaria del Tribunal Supremo