EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
Rafael Benítez Nieves
Recurrido Certiorari v. 2019 TSPR 117 Estado Libre Asociado; Honorable Elinar Ramos, Secretario del Departamento de 202 DPR ____ Corrección y Rehabilitación; Junta de Libertad Bajo Palabra, Superintendente Institución Correccional Bayamón 705
Peticionarios
Número del Caso: CC-2016-1047
Fecha: 21 de junio de 2019
Tribunal de Apelaciones:
Región Judicial de Bayamón y Aibonito – Panel VI
Oficina del Procurador General:
Lcda. Tanaira Padilla Rodríguez Subprocuradora General
Lcda. Karla Pacheco Álvarez Subprocuradora General
Lcdo. Zarel Soto Acabá Procurador General Auxiliar
Lcda. Rosa Elena Pérez Agosto Procuradora General Auxiliar
Abogado de la parte recurrida Sociedad para Asistencia Legal:
Lcdo. Luis A. Zambrana González
Materia: Derecho Administrativo – El término para emitir una resolución sobre revocación del privilegio de libertad bajo palabra es directo. El auto de habeas corpus no es el recurso adecuado para compeler a la Junta de Liberta Bajo Palabra a actuar si transcurrió el término para emitir una determinación final sobre revocación de probatoria
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Recurrido
v.
Estado Libre Asociado; Honorable Elinar Ramos, Secretario del Departamento CC-2016-1047 de Corrección y Rehabilitación; Junta de Libertad Bajo Palabra, Superintendente Institución Correccional Bayamón 705
Opinión del Tribunal emitida por el Juez Asociado señor MARTÍNEZ TORRES.
En San Juan, Puerto Rico, a 21 de junio de 2019.
Nos corresponde determinar si el término para
emitir una resolución sobre revocación del privilegio
de libertad bajo palabra es jurisdiccional o
directivo, ello al amparo de lo dispuesto en la Ley de
Libertad Bajo Palabra, infra, y el Reglamento Núm.
7799 de la Junta de Libertad Bajo Palabra. Resolvemos
que ese término es directivo. Por otro lado, debemos
determinar si en este caso el Tribunal de Apelaciones
erró al confirmar la sentencia del Tribunal de Primera
Instancia mediante la cual ese foro proveyó ha lugar a
una petición de hábeas corpus. Resolvemos que erró. CC-2016-1047 2
I
El Sr. Rafael Benítez Nieves se encuentra cumpliendo una
sentencia de 44 años por cometer los delitos de Robo, Tentativa
de Robo y Fuga, y por violación a la Ley de Armas de Puerto
Rico, Ley Núm. 404 de 11 de septiembre de 2000, 25 LPRA sec. 455
et seq. El 30 de septiembre de 2015, la Junta de Libertad Bajo
Palabra (en adelante, Junta) le concedió el privilegio de
libertad bajo palabra.
El 6 de noviembre de 2015, el señor Benítez Nieves recibió
un Informe de Querella del Programa de la Comunidad de Caguas
que señala que infringió el mandato de libertad bajo palabra. A
raíz de ese informe, ese mismo día el Tribunal de Primera
Instancia emitió una orden de arresto contra el señor Benítez
Nieves. Este fue arrestado e ingresado en el Centro de Ingresos,
Diagnóstico y Clasificación de Bayamón 705.
El 12 de diciembre de 2015, se celebró la vista sumaria
inicial, como parte del proceso de revocación del privilegio de
libertad bajo palabra. La Junta encontró causa probable contra
el señor Benítez Nieves por violación de varias condiciones del
mandato de libertad bajo palabra. El 17 de diciembre de 2015, la
Junta celebró la vista final de revocación.
El 22 de febrero de 2016, el señor Benítez Nieves presentó
ante la Junta una “Moción urgente solicitando desestimación de
querella y excarcelación”. Alegó que la Junta carecía de
jurisdicción para continuar con el proceso de revocación del
privilegio de libertad bajo palabra. Se basó en que la Sec.
13.3(D) del Art. XIII del Reglamento Procesal Núm. 7799, dispone CC-2016-1047 3
que la Junta debe emitir una determinación final del proceso de
revocación en el término de 30 días contados a partir de la
fecha en que se celebró la vista final. Señaló que en este caso
la Junta no había emitido la determinación final, a pesar de que
ya habían trascurrido los 30 días establecidos en el reglamento.
Indicó que la Sec. 13.3(E)(4) del Art. XIII del Reglamento Núm.
7799, dispone que “[l]a determinación del proceso de revocación
no podrá ser pospuesta”. Alegó que ese artículo le quita
discreción a la junta para posponer su determinación, pues
convierte el término para emitir la resolución en uno
jurisdiccional. Por lo anterior, solicitó que se ordenara su
excarcelación para reintegrarse a la libre comunidad o, en la
alternativa, su reingreso al programa de Hogar CREA, Inc. La
Junta no se expresó en cuanto a esa moción.
El 11 de marzo de 2016, el señor Benítez Nieves presentó
una solicitud de hábeas corpus ante el Tribunal de Primera
Instancia. Alegó que habían transcurrido más de 83 días desde la
vista final y la Junta aún no había emitido su determinación.
Reiteró los argumentos presentados en su moción del 22 de
febrero de 2016.
El 17 de marzo de 2016, el Tribunal de Primera Instancia
celebró una vista de hábeas corpus. Durante esa vista, la Junta
informó al foro primario que el 1 de marzo de 2016 emitió una
resolución mediante la cual le revocó el privilegio de libertad
bajo palabra al señor Benítez Nieves. Indicó que el 11 de marzo
de 2016 el señor Benítez Nieves la recibió por correo. El CC-2016-1047 4
magistrado que presidió la vista indicó que recibiría la
resolución pero que no la tomaría en consideración para emitir
el dictamen. Solicitó que la resolución se colocara en sobre
sellado.
El 11 de abril de 2016, el Tribunal de Primera Instancia
notificó una sentencia mediante la cual proveyó ha lugar a la
petición de hábeas corpus y ordenó la excarcelación del señor
Benítez Nieves, sujeto a su reingreso a tratamiento interno en
el programa de Hogar CREA, Inc. El foro primario concluyó que el
término de 30 días para emitir la resolución sobre la revocación
del privilegio no puede ser directivo, ya que la Sec. 13.3(E)(4)
del Reglamento Núm. 7799, dispone que ese término no puede
posponerse. Razonó que el término es jurisdiccional y que la
Junta está obligada a actuar dentro de este.
En desacuerdo, la Junta presentó un recurso de apelación
ante el Tribunal de Apelaciones. Señaló que el Tribunal de
Primera Instancia erró al interpretar que el término en
controversia es jurisdiccional. Indicó que ese foro también erró
al determinar que la Junta perdió jurisdicción para emitir la
resolución sobre revocación del privilegio y al ordenar la
excarcelación del señor Benítez Nieves.
El señor Benítez Nieves presentó su oposición. Reiteró que
el término de 30 días debía ser considerado jurisdiccional y no
directivo.
El 1 de julio de 2016, el Tribunal de Apelaciones notificó
una sentencia que confirmó en todos sus extremos la sentencia CC-2016-1047 5
del foro primario. Específicamente, concluyó que la Junta
carecía de jurisdicción para continuar con el proceso de
revocación del privilegio y procedía la desestimación de la
querella sobre violación de condiciones que se presentó contra
el señor Benítez Nieves. Resolvió que el señor Benítez Nieves
estaba privado de su libertad ilegalmente y que procedía su
excarcelación inmediata para que fuera reingresado al programa
de Hogar CREA, Inc.
Inconforme, la Junta presentó una petición de certiorari
ante nos. Señaló que el Tribunal de Apelaciones erró al
interpretar que es jurisdiccional el término provisto en el
Reglamento Núm. 7799, para emitir la determinación final en
torno a la revocación del privilegio de libertad bajo palabra.
Por otro lado, indicó que el Tribunal de Apelaciones erró al
determinar que la Junta perdió jurisdicción para emitir la
resolución de revocación del privilegio y, en consecuencia, al
decretar la excarcelación del señor Benítez Nieves. El señor
Benítez Nieves se opuso. Reiteró los argumentos que presentó
ante los foros inferiores. Con la comparecencia de ambas partes,
procedemos a resolver.
II
La Junta de Libertad Bajo Palabra fue creada mediante la
aprobación de la Ley Núm. 118 de 22 de julio de 1974, 4 LPRA
sec. 1501 et seq. Ese organismo tiene la autoridad de conceder a
cualquier persona recluida en una institución correccional de CC-2016-1047 6
Puerto Rico el privilegio de cumplir la última parte de su
condena en libertad bajo palabra.
Al conceder el privilegio, la Junta puede imponer las
condiciones que estime necesarias. Art. 3, Ley Núm. 118, supra,
4 LPRA sec. 1503. Así, el liberado bajo palabra tiene una
libertad cualificada. Maldonado Elías v. González Rivera, 118
DPR 260, 266 (1987). Esas condiciones restringen las actividades
del liberado más allá de las restricciones comunes que se le
imponen por ley a cada ciudadano. (“These conditions restrict
their activities substantially beyond the ordinary restrictions
imposed by law on an individual citizen.”) Morrissey v. Brewer,
408 US 471, 479 (1972) (Traducción nuestra.)
La Junta también tiene la autoridad para revocar el
privilegio de libertad bajo palabra. Previo a revocar el
privilegio, el Estado debe concederle al liberado unas garantías
procesales. Maldonado Elías v. González Rivera, supra. El Art. 5
de la Ley Núm. 118, supra, establece el procedimiento de
revocación que debe seguir la Junta. Ese artículo dispone que la
Junta o cualquiera de sus miembros están autorizados, previa
investigación preliminar de la Administración de Corrección que
revele infracción de alguna condición del privilegio, para
ordenar el arresto y la reclusión de cualquier liberado para que
sea confinado en la institución que designe el Administrador de
Corrección. En la orden de arresto se notificará al liberado de
la alegada infracción, de sus derechos y de que se celebrará una
vista sumaria inicial. Art. 5, Ley Núm. 118, supra, 4 LPRA sec. CC-2016-1047 7
1505. El liberado permanecerá recluido mientras la Junta actúa
sobre cualquier imputación de violación de alguna condición de
la libertad bajo palabra. Íd.
El Art. 5 de la Ley Núm. 118, supra, también dispone que la
Junta debe celebrar la vista sumaria inicial no más tarde de 72
horas del arresto y reclusión. Esa vista tiene el propósito de
dilucidar si existe causa probable para que el liberado continúe
recluido hasta que la Junta emita la resolución final. La Junta
debe celebrar la vista final para determinar si procede la
revocación de la libertad bajo palabra dentro de los 60 días a
partir de la fecha del arresto del liberado. Art. 5, Ley Núm.
118, supra, 4 LPRA sec. 1505. La decisión de la Junta, formulada
a base de la preponderancia de la prueba, se hará por escrito y
contendrá las determinaciones de hecho, la prueba en que la
decisión se basó y las razones que justifican la revocación. Íd.
La Ley Núm. 118, supra, no establece un término para que la
Junta emita la determinación final en el proceso de revocación.
El legislador hizo constar en el Art. 5 de la Ley Núm. 118,
supra, que la Junta tiene la autoridad de promulgar las reglas y
reglamentos que crea convenientes para el mejor cumplimiento de
las disposiciones de ese artículo. En virtud de ello, esa
agencia aprobó el Reglamento Procesal de la Junta de Libertad
Bajo Palabra, Reglamento Núm. 7799 de 19 de febrero de 2010.
A pesar de que la Ley Núm. 118, supra, no establece un
término para que la Junta emita la determinación final sobre
revocación del privilegio de libertad bajo palabra, el CC-2016-1047 8
Reglamento Núm. 7799 dispone 30 días para ello. Además, ese
reglamento establece que la determinación del proceso de
revocación no puede ser pospuesta. En lo pertinente, los incisos
(D) y (E)(4) de la Sec. 13.3 del Art. XIII del Reglamento Núm.
7799, disponen lo siguiente:
D. La Junta emitirá su determinación final, mediante la correspondiente resolución, en el término de treinta (30) días calendario, contados a partir de la fecha en que se celebró la vista.
E. La Junta podrá posponer su determinación en los casos considerados para la libertad bajo palabra conforme a lo siguiente:
1. … 2. … 3. … 4. La determinación del proceso de revocación no podrá ser pospuesta. (Énfasis nuestro.)
En este caso, el Tribunal de Apelaciones concluyó que la
frase “no podrá ser pospuesta” le atribuye carácter
jurisdiccional al término de 30 días. Dispuso que la Junta
perdió jurisdicción sobre el proceso de revocación del
privilegio de libertad bajo palabra del señor Benítez Nieves al
no emitir su determinación final dentro del término
reglamentario. A base de ello, resolvió que el Tribunal de
Primera Instancia actuó correctamente al proveer ha lugar a la
petición de hábeas corpus que presentó el señor Benítez Nieves.
Nos corresponde determinar si el Tribunal de Apelaciones
erró al resolver que el término de 30 días que le impone el
Reglamento Núm. 7799 a la Junta para emitir la decisión sobre
revocación es jurisdiccional y, por ello, la Junta perdió
jurisdicción al no emitir su determinación final dentro del CC-2016-1047 9
término. Por otro lado, debemos resolver si el foro apelativo
intermedió erró al determinar que el foro primario actuó
correctamente al expedir el auto de hábeas corpus para
excarcelar al señor Benítez Nieves.
III
La autoridad de una agencia administrativa para aprobar
reglas o reglamentos surge directamente de su ley habilitadora.
D. Fernández Quiñones, Derecho administrativo y Ley de
Procedimiento Administrativo Uniforme, 3ra ed., Colombia, Ed.
Forum, 2013, págs. 121–123. El estatuto orgánico o ley
habilitadora de una agencia es lo que “define y delimita” la
extensión de la jurisdicción de la agencia. Íd., pág. 161.
Las agencias administrativas están obligadas a observar
estrictamente las reglas que ellas mismas promulgan. Torres v.
Junta Ingenieros, 161 DPR 696, 712 (2004); T-JAC, Inc. v. Caguas
Centrum Limited, 148 DPR 70, 81 (1999). Una vez se ha adoptado
una norma, la agencia administrativa debe cumplirla y aplicarla
en la manera en que está concebida, sirviendo siempre a los
propósitos, los objetivos y la política pública que la forjaron.
Torres v. Junta Ingenieros, supra, pág. 713; T-JAC, Inc. v.
Caguas Centrum Limited, supra, pág. 81. Las agencias, por más
poderes que se les hayan delegado, no pueden actuar de manera
arbitraria, ni al cambiar sus reglamentos, ni al establecer
reglas nuevas. Asoc. Fcias. Com. v. Depto. de Salud, 156 DPR
105, 136 (2002). Tampoco pueden actuar arbitraria o CC-2016-1047 10
caprichosamente al aplicar sus reglamentos a casos particulares.
Íd.
Al interpretar estatutos, hemos sido enfáticos en que
cuando el legislador ha querido que un término para resolver un
asunto sea fatal, lo establece expresamente en la ley. Pueblo
v. Mojica Cruz, 115 DPR 569, 575 (1984). En vista de ello,
cuando la ley no contiene una expresión a tales efectos, el
término deberá entenderse como uno directivo. In re Godínez
Morales, 161 DPR 219, 237 (2004).
El legislador no estableció un término para que la Junta
emita la resolución sobre revocación del privilegio de libertad
bajo palabra. La Ley Núm. 118, supra, tampoco dispone que la
Junta debe fijar un término para emitir la determinación final.
Por lo tanto, aunque la Junta sí puede, en virtud de los poderes
delegados para adoptar reglamentos, fijar un término para emitir
la determinación final en el proceso de revocación, ese término
no puede ser jurisdiccional. De lo contrario, la agencia estaría
negándose a ejercer la autoridad que la ley le concedió.
Resulta forzoso concluir entonces que el término de 30 días
que establece el Reglamento Núm. 7799 para emitir la
determinación final sobre revocación es directivo. Determinar
que el término para emitir la resolución de revocación es
jurisdiccional implicaría añadir a la Ley Núm. 118, supra,
elementos que no contiene y que el legislador no contempló al
momento de aprobar ese estatuto. CC-2016-1047 11
El reglamento procesal de la Junta no puede limitar la
jurisdicción que le concede su ley habilitadora. Por lo tanto,
aun si tuviéramos los elementos para concluir que la Junta tuvo
la intención de establecer un término jurisdiccional para emitir
la resolución sobre revocación, tendríamos que invalidar el
reglamento en cuanto al carácter jurisdiccional de ese término,
pues esa disposición trascendería la autoridad delegada por la
Ley Núm. 118, supra, a la Junta. Es decir, en ese escenario el
resultado sería el mismo: concluiríamos que el término es
directivo. Esto se debe a que es nulo el reglamento que esté en
conflicto o en contra de la ley. Perfect Cleaning v.
Cardiovascular, 162 DPR 745, 758-759 (2004). En resumen, el
Tribunal de Apelaciones erró al resolver que el término es
jurisdiccional.
IV
La Ley Núm. 118, supra, provee que la Junta perderá
jurisdicción sobre el proceso de revocación solo si median
ciertas circunstancias particulares. Esto es, si transcurren 150
días desde el arresto del liberado sin que la Junta celebre la
vista final. En específico, la ley provee que, si la Junta no
celebra la vista final dentro de 60 días del arresto, el
liberado será excarcelado y, que “la alegada infracción a la
libertad bajo palabra se considerará como no cometida si
trascurridos 90 días desde la excarcelación del liberado la
Junta no celebra la vista final y revoca la libertad bajo
palabra”. Art. 5, Ley Núm. 118, supra, 4 LPRA sec. 1505. Esto se CC-2016-1047 12
debe a que el debido proceso de ley exige que en el proceso de
revocación del privilegio de libertad bajo palabra se
salvaguarde el derecho del liberado a una vista en la que pueda
confrontar la prueba en su contra y presentar evidencia a su
favor. La jurisprudencia federal ha establecido la importancia
de ese derecho en varias ocasiones.
En Morrissey v. Brewer, supra, el Tribunal Supremo de
Estados Unidos resolvió que, aunque el proceso de revocación de
probatoria no amerita que se salvaguarden todos los derechos que
se garantizan al acusado en el proceso criminal, la libertad de
un probando involucra valores significativos que caen dentro de
la protección del debido proceso de ley de la Enmienda XIV de la
Constitución de Estados Unidos. Emda. XIV, Const. EE.UU., LPRA,
Tomo 1. En esa ocasión, el Tribunal indicó que esa protección
requiere que previo a revocar el privilegio se celebre una vista
informal que asegure que la alegada infracción está basada en
hechos probados. Resolvió que esa vista de revocación debe
celebrarse dentro de un término razonable luego de que el
liberado es arrestado. Concluyó que un término de dos meses es
razonable. Ese caso estableció que las garantías
constitucionales aplicables en el proceso de revocación de
libertad bajo palabra son: 1) una vista preliminar para
determinar si hay causa probable para creer que el liberado ha
violado las condiciones de la libertad bajo palabra, y 2) una
vista final antes de la decisión definitiva sobre si la libertad
bajo palabra será revocada. Estos requisitos han sido CC-2016-1047 13
incorporados a nuestra jurisprudencia. Véanse, Maldonado Elías
v. González Rivera, supra, pág. 265, y Martínez Torres v. Amaro
Pérez, 116 DPR 717, 725 (1985). Cabe señalar que, en Martínez
Torres v. Amaro Pérez, supra, advertimos que no es necesario
celebrar la vista preliminar cuando en el trámite de solicitud
de revocación no se arresta ni encarcela al probando. Véase,
Moody v. Daggett, 429 US 78 (1976).
En Moody v. Daggett, supra, el foro federal resolvió, en lo
pertinente, que no debe prolongarse el retraso previo a la
celebración de la vista final de revocación, pues si se
permitiera un retraso indefinido, se derrotarían las garantías
procesales reconocidas en Morrisey v. Brewer, supra, que
aseguran al liberado una oportunidad justa para presentar hechos
que derroten o resten validez a las alegaciones del gobierno.
Moody v. Daggett, supra, pág. 283.
Por otro lado, en United States v. Throneburg, 87 F.3d 851
(6to Cir. 1996), el Tribunal Federal de Apelaciones para el
Sexto Circuito resolvió que la protección del debido proceso de
ley aplica solo cuando la demora previa a la celebración de la
vista final le causó perjuicio al liberado en cuanto a su
habilidad para refutar la validez de la revocación del
privilegio.
El señor Benítez Nieves fue arrestado por alegada violación
a la libertad bajo palabra el 6 de noviembre de 2015 y la Junta
celebró la vista final transcurridos 41 días desde el arresto,
el 17 de diciembre de 2015. No se violó su debido proceso de CC-2016-1047 14
ley, pues la vista final se celebró dentro del término que
establece la Ley Núm. 118, supra. Así, se satisficieron las
consideraciones de debido proceso de ley que ha reconocido la
jurisprudencia en este tipo de proceso.
Si bien es cierto que la Junta emitió la resolución
transcurridos 83 días desde la celebración de la vista final,
esa determinación es válida. El retraso ocurrió luego de que la
Junta celebró la vista final. No se menoscabó el debido proceso
de ley del señor Benítez Nieves, pues se garantizó su derecho de
ser oído y presentar evidencia para cuestionar la validez de la
revocación de manera adecuada y oportuna.
Lo anterior, unido al hecho de que el término para emitir
la determinación final sobre revocación no es jurisdiccional,
demuestra fehacientemente que en este caso no ocurrió ningún
suceso que acarreara que la Junta perdiera jurisdicción sobre el
proceso de revocación. Por lo tanto, el Tribunal de Apelaciones
actuó incorrectamente al confirmar la sentencia del foro
primario en cuanto a que la Junta perdió jurisdicción sobre el
proceso de revocación del señor Benítez Nieves. Nunca hemos
contemplado que el incumplimiento del término que la agencia
tiene para resolver le prive de jurisdicción. Véase, e.g., J.
Exam. Tec. Méd. v. Elías et al., 144 DPR 483 (1997).
El hecho de que hoy resolvemos que el término para emitir
la resolución sobre revocación de libertad bajo palabra no es
jurisdiccional, no implica que estemos de acuerdo con que la
Junta adopte la práctica de ignorarlo. La Junta tiene el deber CC-2016-1047 15
de cumplir con el término directivo que se impuso mediante
reglamento, excepto que medie justa causa. J. Exam. Tec. Méd. v.
Elías et al., supra, págs. 494-495.
V
Resuelto lo anterior, solo resta determinar si el Tribunal
de Apelaciones erró al dictaminar que el Tribunal de Primera
Instancia actuó correctamente al expedir el auto de hábeas
corpus para excarcelar al señor Benítez Nieves.
celebró una vista de hábeas corpus. El magistrado que presidió
la vista se negó a admitir la resolución del 1 de marzo de 2016
mediante la cual se le revocó el privilegio de libertad bajo
palabra al señor Benítez Nieves. Posteriormente, emitió una
sentencia proveyendo ha lugar a la petición de hábeas corpus. El
Tribunal de Apelaciones confirmó esa sentencia. El foro
apelativo intermedio erró al resolver de esa manera.
El auto de hábeas corpus es un recurso extraordinario de
naturaleza civil mediante el cual una persona que está privada
ilegalmente de su libertad solicita de la autoridad judicial
competente que investigue la causa de su detención. Quiles v.
Del Valle, 167 DPR 458, 466 (2006). Este no es el recurso
adecuado para compeler a la Junta a actuar en los casos en los
que ha transcurrido el término sin que ese organismo haya
emitido una determinación final sobre revocación de probatoria.
La parte afectada por la inobservancia puede presentar una
solicitud de desestimación ante la Junta o utilizar el recurso CC-2016-1047 16
extraordinario de mandamus para hacer que la agencia cumpla con
el deber que se autoimpuso en su reglamento. U.P.R. Aguadilla v.
Lorenzo Hernández, 184 DPR 1001, 1010 (2012); Lab. Inst. Med.
Ava. v. Lab. C. Borínquen, 149 DPR 121, 136 (1999).
La Junta no se expresó en cuanto a la moción de
desestimación que presentó el señor Benítez Nieves el 22 de
febrero de 2016. En lugar de ello, emitió la resolución sobre
revocación el 1 de marzo de 2016 y la notificó al señor Benítez
Nieves el mismo día en que este presentó su petición de hábeas
corpus ante el Tribunal de Primera Instancia. Luego de la
notificación, los recursos que tenía disponible el señor Benítez
Nieves eran aquellos dirigidos a revisar la determinación sobre
revocación; la solicitud de reconsideración ante la Junta y el
recurso de revisión ante el Tribunal de Apelaciones. Véase
Reglamento 7799, Art. XIV secs. 14.1 y 14.2. No obstante, este
nunca cuestionó la validez de la resolución sobre revocación.
Más bien, recurrió ante el foro erróneo mediante un recurso
extraordinario en aras de impugnar la determinación de la Junta,
soslayando así el trámite administrativo.
Para la fecha en que se celebró la vista de hábeas corpus,
el señor Benítez Nieves estaba bajo la custodia del Estado
debido a que su privilegio de libertad bajo palabra había sido
revocado. En ese momento, este se encontraba cumpliendo la pena
de reclusión que le fue impuesta cuando fue sentenciado. Ya que
el señor Benítez Nieves estaba privado de su libertad
legalmente, no procedía expedir el auto de hábeas corpus. El CC-2016-1047 17
Tribunal de Apelaciones debió revocar la determinación del
tribunal inferior en cuanto a este asunto.
VI
En conclusión, el foro apelativo intermedio erró al
resolver que el término de 30 días para emitir la resolución
sobre revocación del privilegio de libertad bajo palabra que
dispone el Reglamento Núm. 7799 es fatal y que, por eso, la
Junta perdió jurisdicción sobre el proceso de revocación al no
actuar dentro de ese término. Un reglamento de una agencia no
puede limitar la jurisdicción que le concedió el legislador a
través de la ley habilitadora. Por otro lado, el foro apelativo
intermedio erró al resolver que el foro primario actuó
correctamente al expedir el auto de hábeas corpus, pues el señor
Benítez Nieves no estaba privado de su libertad ilegalmente.
Por ello, se emitirá Sentencia para revocar el dictamen del
Tribunal de Apelaciones.
RAFAEL L. MARTÍNEZ TORRES Juez Asociado EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
Estado Libre Asociado; Honorable Elinar Ramos, Secretario del Departamento CC-2016-1047 de Corrección y Rehabilitación; Junta de Libertad Bajo Palabra, Superintendente Institución Correccional Bayamón 705
SENTENCIA
Por los fundamentos antes expuestos en la Opinión que antecede, la cual se hace formar parte de esta Sentencia, se revoca el dictamen del Tribunal de Apelaciones.
Lo acordó el Tribunal y certifica el Secretario del Tribunal Supremo. El Juez Asociado señor Estrella Martínez emitió una opinión disidente a la cual se unió la Jueza Presidenta Oronoz Rodríguez. La Juez Asociada señora Rodríguez Rodríguez y el Juez Asociado señor Colón Pérez no intervinieron.
José Ignacio Campos Pérez Secretario del Tribunal Supremo EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
v. CC-2016-1047 Certiorari Estado Libre Asociado; Honorable Elinar Ramos, Secretario del Departamento de Corrección; Junta de Libertad Bajo Palabra, Superintendente Institución Correccional Bayamón 705
Opinión disidente emitida por el Juez Asociado señor ESTRELLA MARTÍNEZ a la cual se une la Jueza Presidenta ORONOZ RODRÍGUEZ
San Juan, Puerto Rico, a 21 de junio de 2019.
La Asamblea Legislativa delegó válidamente en la
Junta de Libertad Bajo Palabra (Junta) la facultad para
reglamentar el proceso de revocación de libertad bajo
palabra. A raíz de ello, la Junta, como toda otra agencia
administrativa, tiene la obligación de cumplir con las
normas que ésta dispuso en su propio reglamento. Máxime
cuando la naturaleza del procedimiento de revocación de
libertad bajo palabra requiere que la Junta salvaguarde
garantías procesales en virtud del debido proceso de ley
y establece unas consecuencias jurídicas compatibles con
la Ley de la Junta de Libertad Bajo Palabra, infra. Por
tales razones, respetuosamente disiento del dictamen
mayoritario. Veamos.
A. CC-2016-1047 2
La libertad bajo palabra es una herramienta mediante
la cual se le permite a una persona convicta de algún
delito cumplir su sentencia, o parte de ella, fuera de
una institución penal. Pueblo v. Negrón Caldero, 157 DPR
413, 417-418 (2002). De esta manera, la persona tiene la
oportunidad de recuperar su libertad, sujeto al
cumplimiento de ciertas restricciones. La libertad bajo
palabra responde a la política pública plasmada en la
Constitución de Puerto Rico que exige que se le provea el
tratamiento adecuado a las personas que delinquen, en
aras de promover su rehabilitación moral y social. Art.
VI, Sec. 19, Const. ELA, Tomo 1. Cónsono con ello, hemos
reconocido consecuentemente el carácter rehabilitador de
este mecanismo, pues “tiene el propósito principal de
ayudar a los confinados a reintegrarse a la sociedad en
forma positiva tan pronto estén capacitados, sin tener
que estar encarcelados por todo el término de la
sentencia impuesta”. Pueblo v. Negrón Caldero, supra,
pág. 418; A.E.E. v. U.T.I.E.R., 153 DPR 623, 635- 636
(2001); Maldonado Elías v. González Rivera, 118 DPR 260,
275 (1987).
De hecho, desde tan temprano como el 1907, nuestro
ordenamiento ha contado con un sistema de libertad bajo
palabra. Véase, Ley fijando rebajas en las sentencias de
los confinados y estableciendo el sistema de libertad
bajo palabra en Puerto Rico, Ley de 14 de marzo de 1907,
1907 LPR 397-304. Actualmente, el mismo se rige por la CC-2016-1047 3
Ley de la Junta de Libertad Bajo Palabra, según
enmendada, Ley Núm. 118 de 22 de julio de 1974, 4 LPRA
secs. 1501-1516. Mediante este estatuto, la Asamblea
Legislativa creó la Junta, la cual está compuesta por un
presidente y cuatro miembros. En esencia, la Junta es la
entidad responsable de conllevar los procedimientos de
concesión del beneficio de la libertad bajo palabra y de
la supervisión de las personas cumpliendo sus sentencias
mediante este mecanismo.
De igual forma, en caso de que una persona liberada
incumpla con las condiciones impuestas, la Junta está
encargada de determinar si revoca o no la libertad bajo
palabra. En esta encomienda, la Junta debe salvaguardar
ciertas garantías procesales en virtud del debido proceso
de ley. Esto, pues la Corte Suprema de los Estados Unidos
(Corte Suprema Federal) resolvió que la mera catalogación
de la libertad bajo palabra como un ‘privilegio’ no
determina el alcance y la protección de los derechos
constitucionales de las personas convictas sujetas a
éste. Morrissey v. Brewer, 408 US 471, 481 (1972). A raíz
de ello, hubo un desarrollo jurisprudencial mediante el
cual se “redu[jo] en gran medida la distinción entre
‘derecho’ y ‘privilegio’ con miras a reconocer en sabia y
justa praxis judicial los derechos procesales relativos
que asisten a un probando que ha comenzado a disfrutar
una libertad parcial”. Martínez Torres v. Amaro Pérez,
116 DPR 717, 722-723 (1985). Por tal razón, tanto la CC-2016-1047 4
Corte Suprema Federal como el Tribunal Supremo de Puerto
Rico han reconocido expresamente que la persona que
cumple una sentencia mediante el mecanismo de libertad
bajo palabra tiene un interés protegido
constitucionalmente de conservar su libertad. Morrissey
v. Brewer, supra, pág. 482; Maldonado Elías v. González
Rivera, supra, pág. 276; Martínez Torres v. Amaro Pérez,
supra, pág. 727.
En consecuencia, el Estado tiene que garantizar
ciertas protecciones procesales a la persona liberada
durante el procedimiento de revocación de libertad bajo
palabra. En Morrissey v. Brewer, supra, la Corte Suprema
Federal particularizó algunas de estas garantías. A esos
efectos, el Estado debe celebrar una vista preliminar
para determinar si hay causa probable para entender que
la persona liberada ha incumplido con las condiciones de
la probatoria. Íd., pág. 485. Asimismo, debe proveer una
vista final, con el propósito de determinar si procede o
no la revocación de los beneficios de la probatoria. Íd.,
págs. 487-488. Además, especificó que la persona liberada
tiene derecho a: (1) notificación escrita de las alegadas
violaciones a las condiciones de la probatoria; (2)
acceso a la prueba en su contra; (3) oportunidad de ser
oído y de presentar evidencia a su favor; (4) confrontar
y contrainterrogar los testigos en su contra (salvo
cuando el juzgador examinador determine lo contrario en
circunstancias excepcionales); (5) un juzgador neutral e CC-2016-1047 5
independiente, y (6) determinaciones escritas y
fundamentadas en torno a la revocación. Íd., págs. 488-
489. No obstante, la Corte Suprema de los Estados Unidos
expresó que estas garantías no son taxativas, por lo que
les corresponde a los estados reglamentar y codificar el
procedimiento de revocación de una probatoria. Íd., pág.
488.
B.
El Artículo 5 de la Ley Núm. 118-1974, supra, provee
un andamiaje que regula, entre otros extremos, el
procedimiento de revocación de libertad bajo palabra. 4
LPRA sec. 1505. En el mismo, la Asamblea Legislativa
incorporó las garantías dispuestas en Morrissey v.
Brewer, a saber, exigir una notificación escrita de las
alegadas infracciones, la celebración de una vista
sumaria inicial y una vista final, una determinación
final escrita, entre otras. Esto, pues la Asamblea
Legislativa ha hecho constar la obligatoriedad y el
interés de “establecer un procedimiento [de revocación de
la libertad bajo palabra] que cumpla a cabalidad con las
normas constitucionales del debido proceso de ley”.
(Énfasis suplido). Exposición de motivos, Ley Núm. 2 de
26 de febrero de 1987, 1987 LPR 8.
A su vez, mediante el referido estatuto, la Asamblea
Legislativa delegó en la Junta la facultad de reglamentar
la ejecución del procedimiento de revocación de libertad
bajo palabra. 4 LPRA sec. 1505. Como es sabido, la CC-2016-1047 6
delegación de poderes en una agencia administrativa se
entenderá válida cuando la ley habilitadora establezca
normas adecuadas, criterios o principios inteligibles que
guíen la discreción y facultades del ente administrativo.
Rodríguez v. Bco. Gub. De Fom. P.R., 151 DPR 383, 400
(2000). Estos principios o criterios deben responder a
fines o intereses públicos. Íd. Por tanto, la Asamblea
Legislativa delegó válidamente esta facultad a la Junta,
al autorizarle a “promulgar . . . las reglas y
procedimientos que crea convenientes para el mejor
cumplimiento de lo dispuesto en esta sección”. (Énfasis
suplido). 4 LPRA sec. 1505.
C.
En virtud de ello, la Junta ha reglamentado
históricamente los procedimientos relacionados con la
libertad bajo palabra. En esta encomienda, la Junta
aprobó el Reglamento Núm. 7799, el cual provee que toda
determinación de la Junta, tanto de concesión como de
revocación de libertad bajo palabra, debe emitirse en un
término de treinta días luego de la celebración de la
vista final. Sección 13.3 (D), Reglamento Procesal,
Reglamento Núm. 7799 de la Junta de Libertad bajo Palabra
de 20 de enero de 2010.
Ahora bien, la Junta estableció una distinción
importante en cuanto al referido término de treinta días.
Particularmente, el Reglamento Núm. 7799 provee que la
Junta podrá excederse del término de treinta días y CC-2016-1047 7
posponer su determinación final cuando tenga ante su
consideración una solicitud de concesión de la libertad
bajo palabra. Íd., Sección 13.3 (E) (1-3). Esta normativa
es cónsona con reglamentos anteriores de la Junta, los
cuales proveían expresamente la facultad discrecional de
posponer las decisiones finales de conceder o no la
libertad bajo palabra. Véase, Artículo XIV del Reglamento
de la Junta de Libertad bajo Palabra, Reglamento Núm.
3570 de la Junta de Libertad bajo Palabra de 26 de agosto
de 1987; Artículo 14 del Reglamento de la Junta de
Libertad bajo Palabra, Núm. 6866 de la Junta de Libertad
bajo Palabra de 25 de agosto de 2004.
Sin embargo, el Reglamento Núm. 7799 descarta
discreción alguna para posponer las decisiones de la
Junta sobre la revocación de la libertad bajo palabra. A
esos efectos, el Reglamento provee que la “determinación
del proceso de revocación no podrá ser pospuesta”.
(Énfasis suplido). Íd., sec. 13.3 (E) (4). Por tanto, la
Junta se autoimpuso un término jurisdiccional para
garantizar que, una vez se celebre una vista final de
revocación, ésta tome una decisión al respecto en treinta
días o menos. A pesar de que la Junta especificó esta
norma por primera vez en el Reglamento Núm. 7799, los
pasados reglamentos no disponían lo contrario. Es decir,
éstos solo contemplaban una posposición de la
determinación final de una concesión de la libertad bajo
palabra, más no de una revocación de ésta. CC-2016-1047 8
La norma establecida por la Junta en el Reglamento
Núm. 7799 es cónsona con el propósito de su ley
habilitadora, y con el desarrollo jurisprudencial federal
y estatal antes expuesto. Debido a que la persona que
cumple su sentencia mediante libertad bajo palabra goza
de un interés libertario, el procedimiento para revocar
esa libertad condicionada requiere la protección de
ciertas garantías en virtud del debido proceso de ley.
Además, es menester destacar que, en ciertas
circunstancias, el alegado incumplimiento con las
condiciones de la libertad bajo palabra conlleva el
arresto inmediato de la persona. Por tanto, hay personas
que se encuentran detenidas y privadas de su libertad
mientras esperan por una decisión final de la Junta. A
esos efectos, el término jurisdiccional de treinta días
impuesto mediante reglamentación constituye una garantía
procesal que fomenta que la Junta actúe oportuna y
efectivamente. Asimismo, evita dilaciones excesivas que
podrían redundar en privaciones indefinidas de libertad.
Debido a lo anterior, la Junta está obligada a
cumplir con el término expresamente provisto en el
Reglamento Núm. 7799. Por imperativo del debido proceso
de ley, la Junta, como toda otra agencia administrativa,
tiene que cumplir con las normas reglamentarias que esta
misma promulgó. Rivera Padilla et al. v. OAT, 189 DPR
315, 343 (2013). Una vez la Junta “definió los contornos
de su acción a través de reglamentos debidamente CC-2016-1047 9
promulgados, le corresponde aplicarlos celosamente”.
(Énfasis suplido). Torres Arzola v. Policía de P.R., 117
DPR 204, 211 (1986).
D.
A pesar de lo anteriormente expuesto, la Opinión
mayoritaria sostiene que el término de treinta días para
que la Junta emita una determinación de revocación de
libertad bajo palabra es directivo, por lo que puede
extenderse. Ello, pues interpreta que la Asamblea
Legislativa no delegó en la Junta la facultad para
establecer un término jurisdiccional al respecto. En
consecuencia, valida el procedimiento de revocación de
libertad bajo palabra del Sr. Rafael Benítez Nieves
(señor Benítez Nieves), en el que la Junta se demoró
ochenta y siete días en emitir una decisión final. Esto,
mientras el señor Benítez Nieves se encontraba detenido y
privado de su libertad.
Sin embargo, un examen de la legislación, la
reglamentación y la jurisprudencia aplicable a la
controversia ante nuestra consideración revelan que el
término jurisdiccional dispuesto en el Reglamento Núm.
7799 es válido y legítimo. Máxime, cuando es cónsono con
el propósito legislativo y las garantías constitucionales
discutidas.
Como expusimos anteriormente, la Asamblea
Legislativa delegó en la Junta la facultad de implantar
las reglas y procedimientos que entendiera convenientes CC-2016-1047 10
para el mejor cumplimiento del procedimiento de
revocación. 4 LPRA sec. 1505. En esta encomienda, la
Junta impuso un término improrrogable de treinta días que
le obliga a emitir una determinación rápida y ágil luego
de una vista final de revocación. Dicha norma está
revestida de un fin público, pues constituye una garantía
que salvaguarda el debido proceso de ley que exige la
naturaleza del procedimiento. Asimismo, el término
jurisdiccional no contraviene de forma alguna la
delegación de poderes que ejerció la Asamblea
Legislativa. Al contrario, facilita y promulga las
garantías procesales que ésta ha sido enfática en querer
proteger.
Además, la Junta está obligada a cumplir con las
normas que ésta promulgó. Los reglamentos implantados por
la Junta consecuentemente han contemplado una posposición
de sus decisiones cuando tengan ante su consideración una
solicitud de concesión de libertad bajo palabra, más
nunca ha gozado de esa discreción en los procedimientos
de revocación. Adviértase que la Asamblea Legislativa,
con pleno conocimiento de esa línea de reglamentación, ha
validado esa dicotomía y no ha aprobado legislación en
contrario. En consecuencia, la Junta no tiene, ni debe
tener, mano libre para dilatar y posponer indefinidamente
los procedimientos de revocación. Lo contrario es en
claro detrimento del debido proceso de ley que cobija a CC-2016-1047 11
las personas que cumplen sus sentencias mediante la
Por último, es menester destacar que incluso bajo la
postura recogida en la Opinión mayoritaria de que el
término de treinta días es de cumplimiento estricto, la
Junta no presentó justa causa para resolver fuera del
término. Las justificaciones presentadas por la Oficina
del Procurador General se limitaron a impugnar la
naturaleza del término en controversia, más no proveyó
fundamento alguno para justificar el cumplimiento tardío
de la Junta. Nótese que nos enfrentamos ante
prácticamente una triplicación del término expresamente
provisto en la reglamentación que nos ocupa.
Debido a que estamos ante una regulación del proceso
de revocación que es cónsona con el propósito
legislativo, el poder delegado a la agencia y las
garantías constitucionales discutidas, respetuosamente
disiento. En consecuencia, hubiese confirmado el dictamen
del Tribunal de Apelaciones.
Luis F. Estrella Martínez Juez Asociado