Acevedo Sepúlveda v. Departamento De Salud
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Opinion
EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
Maggie Acevedo Sepúlveda y otros
Recurridos Certiorari
v. 2014 TSPR 69
Departamento de Salud 190 DPR ____
Peticionario
Número del Caso: CC-2012-1050
Fecha: 28 de mayo de 2014
Tribunal de Apelaciones, Región Judicial de San Juan, Panel II
Oficina del Procurador General:
Lcdo. Luis Román Negrón Procurador General
Lcda. Margarita Mercado Echegaray Procuradora General
Lcda. Jeannette Ortiz Acosta Procuradora General Auxiliar
Abogados de la Parte Recurrida:
Lcdo. Santiago A. Iturregui
Materia: Retención(Impugnación de Cesantía)
Este documento constituye un documento oficial del Tribunal Supremo que está sujeto a los cambios y correcciones del proceso de compilación y publicación oficial de las decisiones del Tribunal. Su distribución electrónica se hace como un servicio público a la comunidad. EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
Recurridos CC-2012-1050 Certiorari v.
Departamento de Salud
SENTENCIA
San Juan, Puerto Rico, a 28 de mayo de 2014.
En el presente caso nos corresponde analizar
si el Departamento de Salud cumplió con las normas
y el procedimiento establecido por ley al
cesantear a sus empleados por la privatización de
las instalaciones médico-hospitalarias del Estado,
por virtud de la Reforma del Sistema de Salud de
Puerto Rico.1
Por entender que el Tribunal de Apelaciones
erró al modificar la resolución de la Comisión
Apelativa del Servicio Público (CASP) para ordenar
la reinstalación de los empleados cesanteados, se
1 Ley Núm. 72-1993. CC-2012-1050 2
modifica la sentencia recurrida y se ordena la
devolución del caso a CASP para que calcule la paga
atrasada que los empleados cesanteados dejaron de
percibir, en cumplimiento con la norma expuesta en
Hernández v. Mun. de Aguadilla, 154 DPR 199, 210 (2001),
desde el momento en que ocurrió la cesantía ilegal de
cada empleado hasta la fecha en que se vendió el último
centro u hospital del Departamento. Pasemos, pues, a
exponer los hechos que dieron origen a la controversia
planteada en el caso de epígrafe.
I
La Sra. Maggie Acevedo Sepúlveda y otros
recurridos (recurridos) ocuparon puestos regulares de
carrera en el Hospital Regional de Ponce y en el Centro
Médico de Mayagüez. Durante el 1999, el Departamento de
Salud (Departamento) comenzó la privatización de algunas
unidades del sistema de salud. Así las cosas, los
recurridos fueron cesanteados.
Ante esta situación, el 20 de julio de 2000 los
recurridos que laboraron en el Hospital Regional de
Ponce presentaron una apelación ante la extinta Junta de
Apelaciones del Sistema de Administración de Personal
(JASAP).2 Alegaron que mediante comunicación notificada
2 En virtud de la Ley Núm. 184-2004, se eliminó la Junta de Apelaciones del Sistema de Administración de Personal (JASAP) y se creó la Comisión Apelativa del Sistema de Administración de Recursos Humanos del Servicio Público (CASARH). No obstante, mediante el Plan de Reorganización Núm. 2–2010, se fusionó CASARH y la Comisión de Relaciones del Trabajo del Servicio Público, creándose la Comisión Apelativa del Servicio Público (CASP). CC-2012-1050 4
el 31 de mayo de 2000 la entonces Secretaria de Salud y
Directora Ejecutiva de la Administración de Facilidades
y Servicios de Salud (AFASS), Dra. Carmen Feliciano de
Melecio, les notificó que quedarían cesanteados el 30 de
junio de 2000. Igualmente, los recurridos que
trabajaron en el Centro Médico de Mayagüez alegaron que
la carta de cesantía que recibieron indicaba que serían
cesanteados el 15 de octubre de 2000.3
En su apelación, los recurridos arguyeron que
AFASS decretó las cesantías sin cumplir con la
legislación aplicable, ya que las cesantías se
realizaron sin utilizar el criterio objetivo de tiempo
en el servicio. Además, alegaron que el Departamento no
dio adecuada publicación al Plan de Cesantías, no lo
puso a disposición de los empleados y no lo mencionó en
las cartas de cesantías. Por otro lado, plantearon que:
(1) no se les brindó la oportunidad de examinar el orden
de prelación para cotejar si la antigüedad y
clasificación de sus respectivos puestos eran correctas,
(2) no fueron orientados adecuadamente sobre los
derechos y beneficios marginales, (3) el Departamento no
refirió a otras agencias las listas de los empleados
afectados por la cesantía, (4) no existió Plan de
Cesantías ni Registro de Antigüedad y Prelación y,
(5) hubo selectividad en las reubicaciones realizadas al
Departamento.
3 El 19 de septiembre de 2002 los casos fueron consolidados bajo el nombre de Maggie Acevedo Sepúlveda y otros. CC-2012-1050 5
Al amparo de tales alegaciones, los recurridos
solicitaron la reinstalación en sus puestos o la
reubicación a un puesto de igual jerarquía dentro del
Departamento, el pago de salarios y haberes dejados de
percibir, la declaración de nulidad del Plan de
Cesantías usado por el Departamento y la nulidad de sus
cesantías. Como parte del proceso ante JASAP, los
recurridos le solicitaron en repetidas ocasiones al
Departamento que produjera copia de varios documentos.4
Sin embargo y a pesar de órdenes de JASAP, el
Departamento nunca los proveyó.
Luego de varios trámites procesales, JASAP emitió
una resolución en la cual declaró no ha lugar la
apelación de los recurridos. Concluyó que las cesantías
se hicieron conforme a derecho, ya que el Departamento
cumplió a cabalidad con el Plan de Cesantías.
4 Los documentos requeridos fueron: (1)lista de puestos vacantes a la fecha de la implantación del Plan de Cesantías; (2) nombramientos efectuados luego de la implantación del Plan de Cesantías y seis meses antes; (3) copia del Registro de Reingreso; (4) documentos que evidencien el procedimiento utilizado para aplicar el Plan de Cesantías; (5) copia de la notificación entregada a los empleados en la cual se informan los años de servicios; (6) copia de los puestos y clases que se eliminaron con el Plan de Cesantías; (7) evidencia de que se le apercibió a los empleados de su derecho a presentar documentos sobre sus años de servicios; (8) documentos que evidencien que se le informó a los empleados que se pretendía implantar un Plan de Cesantías y las razones para ello; (9) evidencia de que los recurrentes recibieron copia del Plan de Cesantías; (10) copia del Listado de Prelación; (11) copia de las cartas enviadas a otros municipios o agencias para que tomaran en consideración a los empleados que serían cesanteados para una oportunidad de empleo; (12) copia del Registro de Puestos del Hospital Sub–Regional de Fajardo; (13) copia de la lista final de puestos y empleados reubicados y cesanteados durante el Plan de Cesantías; (14) evidencia de las gestiones realizadas para evitar el Plan de Cesantías; y, (15) copia del Presupuesto del Departamento y de la AFASS. CC-2012-1050 6
Inconformes con dicha determinación, los
recurridos acudieron ante el foro apelativo mediante un
recurso de revisión judicial. El 30 de junio de 2005,
el Tribunal de Apelaciones emitió una sentencia en la
cual revocó la resolución de JASAP. Fundamentó su
decisión en que a los recurridos se les violó su derecho
a ser oído y a confrontar la prueba en su contra, según
lo dispone el debido proceso de ley. Así, ordenó a
JASAP a celebrar una vista evidenciaria adversativa.
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EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
Maggie Acevedo Sepúlveda y otros
Recurridos Certiorari
v. 2014 TSPR 69
Departamento de Salud 190 DPR ____
Peticionario
Número del Caso: CC-2012-1050
Fecha: 28 de mayo de 2014
Tribunal de Apelaciones, Región Judicial de San Juan, Panel II
Oficina del Procurador General:
Lcdo. Luis Román Negrón Procurador General
Lcda. Margarita Mercado Echegaray Procuradora General
Lcda. Jeannette Ortiz Acosta Procuradora General Auxiliar
Abogados de la Parte Recurrida:
Lcdo. Santiago A. Iturregui
Materia: Retención(Impugnación de Cesantía)
Este documento constituye un documento oficial del Tribunal Supremo que está sujeto a los cambios y correcciones del proceso de compilación y publicación oficial de las decisiones del Tribunal. Su distribución electrónica se hace como un servicio público a la comunidad. EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
Recurridos CC-2012-1050 Certiorari v.
Departamento de Salud
SENTENCIA
San Juan, Puerto Rico, a 28 de mayo de 2014.
En el presente caso nos corresponde analizar
si el Departamento de Salud cumplió con las normas
y el procedimiento establecido por ley al
cesantear a sus empleados por la privatización de
las instalaciones médico-hospitalarias del Estado,
por virtud de la Reforma del Sistema de Salud de
Puerto Rico.1
Por entender que el Tribunal de Apelaciones
erró al modificar la resolución de la Comisión
Apelativa del Servicio Público (CASP) para ordenar
la reinstalación de los empleados cesanteados, se
1 Ley Núm. 72-1993. CC-2012-1050 2
modifica la sentencia recurrida y se ordena la
devolución del caso a CASP para que calcule la paga
atrasada que los empleados cesanteados dejaron de
percibir, en cumplimiento con la norma expuesta en
Hernández v. Mun. de Aguadilla, 154 DPR 199, 210 (2001),
desde el momento en que ocurrió la cesantía ilegal de
cada empleado hasta la fecha en que se vendió el último
centro u hospital del Departamento. Pasemos, pues, a
exponer los hechos que dieron origen a la controversia
planteada en el caso de epígrafe.
I
La Sra. Maggie Acevedo Sepúlveda y otros
recurridos (recurridos) ocuparon puestos regulares de
carrera en el Hospital Regional de Ponce y en el Centro
Médico de Mayagüez. Durante el 1999, el Departamento de
Salud (Departamento) comenzó la privatización de algunas
unidades del sistema de salud. Así las cosas, los
recurridos fueron cesanteados.
Ante esta situación, el 20 de julio de 2000 los
recurridos que laboraron en el Hospital Regional de
Ponce presentaron una apelación ante la extinta Junta de
Apelaciones del Sistema de Administración de Personal
(JASAP).2 Alegaron que mediante comunicación notificada
2 En virtud de la Ley Núm. 184-2004, se eliminó la Junta de Apelaciones del Sistema de Administración de Personal (JASAP) y se creó la Comisión Apelativa del Sistema de Administración de Recursos Humanos del Servicio Público (CASARH). No obstante, mediante el Plan de Reorganización Núm. 2–2010, se fusionó CASARH y la Comisión de Relaciones del Trabajo del Servicio Público, creándose la Comisión Apelativa del Servicio Público (CASP). CC-2012-1050 4
el 31 de mayo de 2000 la entonces Secretaria de Salud y
Directora Ejecutiva de la Administración de Facilidades
y Servicios de Salud (AFASS), Dra. Carmen Feliciano de
Melecio, les notificó que quedarían cesanteados el 30 de
junio de 2000. Igualmente, los recurridos que
trabajaron en el Centro Médico de Mayagüez alegaron que
la carta de cesantía que recibieron indicaba que serían
cesanteados el 15 de octubre de 2000.3
En su apelación, los recurridos arguyeron que
AFASS decretó las cesantías sin cumplir con la
legislación aplicable, ya que las cesantías se
realizaron sin utilizar el criterio objetivo de tiempo
en el servicio. Además, alegaron que el Departamento no
dio adecuada publicación al Plan de Cesantías, no lo
puso a disposición de los empleados y no lo mencionó en
las cartas de cesantías. Por otro lado, plantearon que:
(1) no se les brindó la oportunidad de examinar el orden
de prelación para cotejar si la antigüedad y
clasificación de sus respectivos puestos eran correctas,
(2) no fueron orientados adecuadamente sobre los
derechos y beneficios marginales, (3) el Departamento no
refirió a otras agencias las listas de los empleados
afectados por la cesantía, (4) no existió Plan de
Cesantías ni Registro de Antigüedad y Prelación y,
(5) hubo selectividad en las reubicaciones realizadas al
Departamento.
3 El 19 de septiembre de 2002 los casos fueron consolidados bajo el nombre de Maggie Acevedo Sepúlveda y otros. CC-2012-1050 5
Al amparo de tales alegaciones, los recurridos
solicitaron la reinstalación en sus puestos o la
reubicación a un puesto de igual jerarquía dentro del
Departamento, el pago de salarios y haberes dejados de
percibir, la declaración de nulidad del Plan de
Cesantías usado por el Departamento y la nulidad de sus
cesantías. Como parte del proceso ante JASAP, los
recurridos le solicitaron en repetidas ocasiones al
Departamento que produjera copia de varios documentos.4
Sin embargo y a pesar de órdenes de JASAP, el
Departamento nunca los proveyó.
Luego de varios trámites procesales, JASAP emitió
una resolución en la cual declaró no ha lugar la
apelación de los recurridos. Concluyó que las cesantías
se hicieron conforme a derecho, ya que el Departamento
cumplió a cabalidad con el Plan de Cesantías.
4 Los documentos requeridos fueron: (1)lista de puestos vacantes a la fecha de la implantación del Plan de Cesantías; (2) nombramientos efectuados luego de la implantación del Plan de Cesantías y seis meses antes; (3) copia del Registro de Reingreso; (4) documentos que evidencien el procedimiento utilizado para aplicar el Plan de Cesantías; (5) copia de la notificación entregada a los empleados en la cual se informan los años de servicios; (6) copia de los puestos y clases que se eliminaron con el Plan de Cesantías; (7) evidencia de que se le apercibió a los empleados de su derecho a presentar documentos sobre sus años de servicios; (8) documentos que evidencien que se le informó a los empleados que se pretendía implantar un Plan de Cesantías y las razones para ello; (9) evidencia de que los recurrentes recibieron copia del Plan de Cesantías; (10) copia del Listado de Prelación; (11) copia de las cartas enviadas a otros municipios o agencias para que tomaran en consideración a los empleados que serían cesanteados para una oportunidad de empleo; (12) copia del Registro de Puestos del Hospital Sub–Regional de Fajardo; (13) copia de la lista final de puestos y empleados reubicados y cesanteados durante el Plan de Cesantías; (14) evidencia de las gestiones realizadas para evitar el Plan de Cesantías; y, (15) copia del Presupuesto del Departamento y de la AFASS. CC-2012-1050 6
Inconformes con dicha determinación, los
recurridos acudieron ante el foro apelativo mediante un
recurso de revisión judicial. El 30 de junio de 2005,
el Tribunal de Apelaciones emitió una sentencia en la
cual revocó la resolución de JASAP. Fundamentó su
decisión en que a los recurridos se les violó su derecho
a ser oído y a confrontar la prueba en su contra, según
lo dispone el debido proceso de ley. Así, ordenó a
JASAP a celebrar una vista evidenciaria adversativa.
A tenor con lo resuelto por el foro intermedio y
luego de varios incidentes procesales, el 7 de julio
de 2011 CASP celebró una vista pública. Por parte del
Departamento testificó la Sra. Luz Vázquez Correa, quien
trabajó como Coordinadora del Programa Apoyo
Organizacional del Departamento.5 La señora Vázquez
Correa explicó que el Departamento realizó varias
conferencias en todas las instalaciones que fueron
privatizadas para orientar a los empleados sobre la
venta de dicho centro y sobre los derechos y beneficios
a que tenían derecho. Añadió que la Oficina de Recursos
Humanos de cada región estaba encargada de notificar a
los empleados sobre las orientaciones. No obstante, el
Departamento no presentó evidencia sobre las
notificaciones que la Oficina de Recursos Humanos le 5 El Departamento de Salud creó este grupo interdisciplinario compuesto por: sicólogos del Departamento, personal técnico de Recursos Humanos, representantes de la Administración de Sistemas de Retiro y representantes de la Asociación de Empleados del E.L.A. y del Departamento del Trabajo, para brindar orientación a los empleados que iban a ser cesanteados con motivo de la venta de los CDT y hospitales. CC-2012-1050 7
cursó a los empleados ni las listas de asistencias que
se tomaron en las orientaciones.
Por otro lado, la señora Vázquez Correa testificó
que no se utilizó el Plan de Cesantías que existía en el
Departamento, sino que el proceso de cesantías se hizo
en dos etapas. Según su testimonio, la primera etapa
consistió en las orientaciones que se llevaron a cabo en
cada facilidad y la segunda etapa fue la entrega de las
cartas de cesantías a los empleados treinta días antes
que la adquiriente tomara posesión de dicho centro.
Así, las cesantías se hicieron según la venta de las
instalaciones y no por la antigüedad de los empleados.
Indicó que se realizó de esa manera porque como los
hospitales se iban a vender no había que tener en cuenta
los años de servicios de los empleados y, por lo tanto,
la reubicación por antigüedad era inadecuada.
Por último, la señora Vázquez Correa declaró que
AFASS preparó un listado con el nombre y datos de los
empleados. Alegó que el listado se entregó en la Oficina
de Recursos Humanos de cada región para que fueran ellos
quienes verificaran la información con sus empleados.
Luego, se envió a otras agencias gubernamentales por si
necesitaban empleados de esas clasificaciones. Ahora
bien, aclaró que no le consta si efectivamente los
empleados de cada región tuvieron acceso a dicho listado
y tampoco se presentó evidencia de que el listado se
envió a otras agencias. CC-2012-1050 8
Por su parte, la prueba de los recurridos se basó
en prueba de refutación. Presentaron como testigos al
Sr. Julio Figueroa Ramírez, al Sr. Basilio A. Padilla
Rivera, a la Sra. Luz E. Guzmán Cortés y a la
Sra. Zenaida Rodríguez Cardona. En esencia, todos
testificaron que nunca fueron citados para las
orientaciones, nunca fueron orientados sobre el proceso
de cesantía ni de sus derechos ni beneficios, no fueron
reubicados y nunca vieron el listado de prelación.
Ahora bien, a diferencia de los otros testigos, la
señora Rodríguez Cardona testificó que fue entrevistada
por el privatizador y este le ofreció un turno rotativo
como enfermera, sin embargo, lo rechazó por no ser un
turno fijo.
Luego de los testimonios antes mencionados, a
petición de los recurridos y sin la objeción del
Departamento, el caso quedó sometido por el expediente.
El 14 de diciembre de 2011 CASP emitió una resolución en
la que declaró ha lugar la apelación de los recurridos,
excepto la de la señora Rodríguez Cardona, ya que de su
testimonio surgió que ella rechazó el trabajo ofrecido
por el privatizador. CASP concluyó que las cesantías no
se llevaron a cabo según el Plan de Cesantías
establecido por ley y que el listado de prelación no se
puso en vigor. Así las cosas, ordenó la reinstalación
de los empleados cesanteados con el abono de la paga
atrasada dejada de percibir y la concesión de todos los CC-2012-1050 9
beneficios marginales a los que hubiesen tenido derecho
durante el periodo de la cesantía ilegal. No obstante,
determinó que a la paga dejada de percibir se le tenía
que restar los haberes percibidos en otros trabajos
durante dicho periodo, a la luz de la norma establecida
en Hernández Badillo v. Municipio de Aguadilla, supra.
Inconformes, tanto la señora Rodríguez Cardona
como el Departamento presentaron por separado una
reconsideración ante CASP. Luego de evaluar las
solicitudes, CASP modificó su resolución a los únicos
efectos de que los recurridos no fueran reinstalados.
Así modificada, CASP dispuso como único remedio que el
Departamento pague a los recurridos los ingresos dejados
de percibir con la reducción de los haberes percibidos
en otros trabajos y los beneficios marginales a los que
hubiesen tenido derecho. Por otro lado, denegó la
solicitud de reconsideración de la señora Rodríguez
Cardona.
Estando todas las partes inconformes con el
dictamen de CASP, el 8 de marzo de 2012 presentaron por
separado una revisión administrativa ante el Tribunal de
Apelaciones. Ante esta situación y a petición del
Departamento, el foro intermedio consolidó ambos
recursos. Luego de evaluar el expediente y con el
beneficio de la transcripción de la vista, el tribunal
apelativo emitió una sentencia en la cual modificó la CC-2012-1050 10
resolución de CASP y ordenó además la reinstalación de
los empleados cesanteados ilegalmente.
Oportunamente, el 29 de noviembre de 2012, el
Departamento acudió ante esta Curia mediante el recurso
de certiorari que nos ocupa y planteó los señalamientos
de errores siguientes:
Erró el Tribunal de Apelaciones al determinar que la conclusión de la CASP de que las cesantías fueron ilegales surgió de la evidencia sustancial que obra en el expediente, analizada a la luz de las disposiciones legales y reglamentarias que no se siguieron por Salud.
Erró el Tribunal de Apelaciones al confirmar el remedio del pago de los haberes dejados de percibir a casi todos los apelantes aunque no existe evidencia en el expediente administrativo respecto a cuáles de ellos fueron reclutados por la privatizadora adquiriente o no aceptaron el trabajo ofrecido por esta.
Erró el Tribunal de Apelaciones al modificar la resolución recurrida para añadir la reinstalación a los empleados cesanteados a otras unidades o facilidades de Salud.
II
Evaluados los planteamientos esbozados por ambas
partes, resolvemos que erró el Tribunal de Apelaciones
al modificar la sentencia de CASP y ordenar la
reinstalación de los empleados. El Departamento de
Salud venía obligado a desarrollar un Plan de Cesantías
utilizando el criterio de antigüedad en el servicio como
el factor determinante para decretar las cesantías, CC-2012-1050 11
conforme a la Ley Núm. 5 de 14 de octubre de 19756 y al
Reglamento Núm. 2186 adoptado por la Oficina Central de
Administración de Personal (OCAP). No obstante y
contrario a lo antes expuesto, el Departamento no siguió
el criterio de antigüedad al realizar las cesantías.
Por lo tanto, las cesantías fueron ilegales.
Ahora bien, con la aprobación de la Ley Núm. 190-
1996, posteriormente derogada con la aprobación de la
Ley Núm. 3-2003, el legislador permitió que el Gobierno
abandonara su función de proveedor de servicios para
convertirse en agente fiscalizador, evaluador y
regulador de los sistemas de salud. Quiere decir que el
Departamento se quedó con la única función de fiscalizar
y regular los servicios de salud. Ante esta situación,
los puestos que brindaban prestación directa médico-
hospitalaria pasaron a las entidades privadas que
adquirieron los centros y el Departamento mantuvo
puestos administrativos.
Por lo tanto, a pesar de que las cesantías fueron
ilegales no procedía ordenar la reinstalación de los
recurridos. Ante la situación de que todos los centros
fueron privatizados y el Departamento mantuvo únicamente
puestos administrativos para regular los servicios de
salud, no existen puestos análogos en el Departamento en
6 3 LPRA sec. 1301 et seq. Esta ley quedó derogada con la aprobación de la Ley Núm. 184-2004, mejor conocida como la Ley para la Administración de los Recursos Humanos en el Servicio Público del Estado Libre Asociado de Puerto Rico, 3 LPRA sec. 1461 et seq. CC-2012-1050 12
los cuales se puedan reinstalar a los empleados
cesanteados ilegalmente.
Así las cosas, el único remedio disponible es que
el Departamento abone la paga atrasada que los empleados
cesanteados dejaron de percibir, restando los haberes
percibidos en otros trabajos durante dicho periodo, y la
concesión de todos los beneficios marginales a los que
hubiesen tenido derecho durante el periodo de cesantías.
Por lo tanto, se modifica la sentencia recurrida
en cuanto a que no procede la reinstalación y se
devuelve el caso a CASP para que calcule la paga dejada
de percibir desde el momento en que ocurrió la cesantía
ilegal de cada empleado hasta la fecha en que se vendió
el último centro u hospital del Departamento.
Así lo pronunció, manda el Tribunal y certifica la
Secretaria del Tribunal Supremo. El Juez Asociado señor
Kolthoff Caraballo emitió Opinión de conformidad a la
cual se unió el Juez Asociado señor Martínez Torres. El
Juez Asociado señor Estrella Martínez emitió Opinión de
conformidad en parte y disidente en parte. La Juez
Asociada señora Rodríguez Rodríguez emitió Opinión
disidente. La Jueza Presidenta señora Fiol Matta no
intervino.
Aida Ileana Oquendo Graulau Secretaria del Tribunal Supremo EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
Opinión de conformidad emitida por el Juez Asociado señor Kolthoff Caraballo a la cual se unió el Juez Asociado señor Martínez Torres
El presente recurso requiere que
determinemos si el Departamento de Salud cumplió
con el procedimiento establecido por ley al
cesantear a sus empleados.
Los hechos del caso de epígrafe están muy
bien expuestos en la Sentencia del Tribunal por lo
que consideramos innecesario reproducirlos. Así,
pasamos a discutir el derecho aplicable a la
controversia ante nuestra consideración. CC-2012-1050 2
A. Reforma del Sistema de Salud de Puerto Rico
El Departamento de Salud es una agencia de Puerto
Rico que tiene a su cargo todos los asuntos que se le
encomienden por ley relacionados con la salud, sanidad y
beneficencias públicas.7 En el 1993, se inició lo que se
conoce como la Reforma del Sistema de Salud de Puerto
Rico (Reforma) con la aprobación de la Ley Núm. 72-1993.8
Mediante esta ley se creó la Administración de Seguros
de Salud de Puerto Rico (ASES). El propósito de esta
ley y la responsabilidad de ASES era gestionar, negociar
y contratar planes de seguros de salud que permitieran
obtener para sus asegurados servicios hospitalarios de
calidad.9
Posteriormente, la Asamblea Legislativa aprobó la
Ley Núm. 190-1996,10 para reglamentar el proceso de
privatización. Esta ley se estableció de manera que se
pudieran implementar los cambios introducidos por la Ley
Núm. 72-1993, supra, a saber: (1) permitirle al Gobierno
de Puerto Rico abandonar su función tradicional de
proveedor de servicios, para convertirse en agente
fiscalizador, evaluador y regulador de los sistemas de
7 Véase la Ley Núm. 81 de 14 de marzo de 1912, según enmendada, 3 LPRA secs. 171–190. 8 Ley Núm. 72-1993, mejor conocida como la Ley de la Administración de Seguros de Salud de Puerto Rico (ASES), 24 LPRA sec. 7001 et seq. 9 Exposición de Motivos de la Ley Núm. 72-1993. 10 Ley Núm. 190-1996, mejor conocida como la Ley para Reglamentar el Proceso de Privatización de las Instalaciones de Salud Gubernamentales, 24 LPRA sec. 3301 et seq. CC-2012-1050 3
salud y asumir el papel de promotor de la salud y de
procurador del paciente, y (2) permitirle al Gobierno
arrendar y transferir a entidades privadas las
instalaciones de salud pública para que estas entidades
las operen como empresas privadas, sujeto a las leyes
del mercado y la libre competencia.11 Así, la ley le
concedió al Secretario de Salud la discreción necesaria
para arrendar, subarrendar, vender, ceder, permutar o
transferir permanentemente las instalaciones de salud
cuya titularidad pertenecían al Gobierno, agencias o
instrumentalidades.12
Por otro lado, el Art. 19 de la Ley Núm. 190-1996,
supra, estableció el procedimiento a seguir con los
empleados que no pasaran a trabajar con el privatizador.
En lo pertinente, el artículo disponía que:
[e]n cuanto a los empleados regulares del Departamento de Salud que laboren en la instalación o instalaciones al momento de tal privatización, y que no pasen a ser empleados de la entidad contratante, se les garantizará sus derechos a tono con lo dispuesto en el inciso (d), Artículo 6 de la Ley Núm. 5 de 6 de abril de 1993, conocida como “Ley de Reorganización Ejecutiva de 1993”.
Ahora bien, con la aprobación de la Ley Núm.
31-199713 se enmendó el antes citado Art. 19 de la Ley
Núm. 190-1996. El legislador expresó que los derechos
de los empleados que no fueran contratados por el 11 Exposición de Motivos de la Ley Núm. 190-1996. 12 24 LPRA sec. 3303. 13 Ley Núm. 31-1997, mejor conocida como la Ley para Reglamentar el Proceso de Privatización de las Instituciones de Salud Gubernamentales. Esta ley enmendó varios artículos de la Ley Núm. 190-1996. CC-2012-1050 4
privatizador se garantizarían a tenor con la Ley Núm. 5
de 14 de octubre de 1975, mas no con la Ley Núm. 5-1993
como disponía antes. Además, creó un registro
interagencial para los empleados que no fueran
seleccionados por el privatizador. Así, los empleados
que se añadieran al registro serían considerados
preferentemente para puestos iguales o similares al que
ocupaban que estuvieran vacantes en cualquier agencia o
corporación pública.14 La Sec. 15 de la Ley Núm. 31-1997
estableció:
Artículo 19. El arrendamiento, subarrendamiento, venta, cesión, permuta o contratación mediante cualquier otro modelo de contratación que el Secretario, en unión con el Banco, determine conforme a la discreción que le confiere esta Ley, con relación a una o más instalaciones de salud gubernamentales a una entidad o intereses privados no establecerá relación de patrono y empleado entre el contratista y el Banco ni entre el contratista y el Departamento y así se establecerá en el contrato. En cuanto a los empleados regulares del Departamento que laboren en la instalación o instalaciones al momento de tal privatización, y que no pasen a ser empleados de la entidad contratante, el Departamento velará por el cumplimiento de las disposiciones de la Ley Núm. 5 de 14 de octubre de 1975, según enmendada, y las otras leyes y reglamentos aplicables. La entidad contratante no incurrirá en responsabilidad alguna con aquellos empleados del Departamento que no emplee. La Oficina de Gerencia y Presupuesto y la Oficina Central de Administración de Personal serán partícipes, junto al Secretario, de la coordinación necesaria los efectos del proceso de reubicación y cesantías. Se creará un registro especial en dichas agencias para conceder preferencia a los empleados que no sean transferidos a las empresas adquirientes para su reubicación a través de los diferentes organismos gubernamentales y en la empresa privada.
14 Sec. 15 de la Ley Núm. 31-1997. CC-2012-1050 5
Para lograr este propósito el Secretario, en unión con la Oficina de Gerencia y Presupuesto, nombrarán un Coordinador de Reubicación. Este funcionario establecerá las normas para el referimiento y selección de los candidatos a los diferentes organismos gubernamentales. También coordinará con la Administración de Fomento Comercial la extensión de los beneficios del Programa Vale Empleo y Vale Empleo Plus de forma preferencial a todos los empleados que no sean transferidos a las empresas adquirientes. El Departamento del Trabajo dará prioridad a los empleados cuyos nombres aparecen en dicho registro, en sus programas de empleo, reempleo y adiestramiento, tales como los adiestramientos profesionales por la Administración del Derecho al Trabajo y los del Negociado de Fomento al Trabajo.” (Énfasis nuestro).
Por otra parte, la Sec. 26 de la Ley Núm. 31-1997
dispuso que esos empleados que no pasaran a trabajar con
el privatizador también serían incluidos en cualquier
plan de reubicación que cree la Oficina de Gerencia y
Presupuesto (OGP) o cualquier otra agencia gubernamental
en coordinación con el Secretario del Departamento de
Salud (Secretario).15
Finalmente, en el 1998 la Asamblea Legislativa
disolvió la AFASS como entidad jurídica mediante la
aprobación de la Ley Núm. 187-1998. Esta ley facultó al
Secretario a que conjuntamente con la OGP y con la
aprobación del Gobernador de Puerto Rico llevara a cabo
cambios organizacionales, incluyendo: consolidar,
modificar, abolir, suprimir o crear cualquier programa,
plan o proyecto para lograr la consolidación de AFASS
15 Sec. 26 de la Ley Núm. 31-1997. CC-2012-1050 6
con el Departamento.16 Ahora bien, la ley
específicamente expresó que no podía afectar o eliminar
ningún programa establecido por ley sin el
consentimiento de la Asamblea Legislativa.17 Por otro
lado, la ley facultó también al Secretario a “recibir y
AFASS a transferir personal, récords, documentos,
archivos, equipo, materiales, fondos disponibles y el
uso de las facilidades de salud”.18
B. Ley de Personal del Servicio Público y la reglamentación aplicable.
La ley que regía el sistema de personal del
servicio público al momento de las cesantías en el
Departamento era la Ley Núm. 5 de 14 de octubre de 1975,
mejor conocida como Ley de Personal del Servicio Público
(Ley Núm. 5).19 La política pública de esta ley fue
extender el principio de mérito a todo el servicio
público, incluso a las agencias e instrumentalidades
excluidas por esta ley.20 Este principio conlleva a que
los más aptos, de acuerdo con sus méritos y capacidades,
sean los que sirvan al Gobierno. Así, el Estado
obtendría los más altos niveles de excelencia,
16 Art. 2 de la Ley Núm. 187-1998. 17 Íd. 18 Art. 3 de la Ley Núm. 187-1998. 19 3 LPRA sec. 1301 et seq. Esta ley quedó derogada con la aprobación de la Ley Núm. 184-2004, mejor conocida como la Ley para la Administración de los Recursos Humanos en el Servicio Público del Estado Libre Asociado de Puerto Rico, 3 LPRA sec. 1461 et seq.
20 Art. 2, Sec. 2.1(1) de la Ley Núm. 5 de 14 de octubre de 1975, 3 LPRA sec. 1311(1). Véase Rodríguez v. Bco. Gub. de Fom. P.R., 151 DPR 383 (2000). CC-2012-1050 7
eficiencia y productividad en los servicios que brinda.21
Además, este principio vela porque todo empleado sea
seleccionado, adiestrado, ascendido y retenido en su
empleo con exclusiva atención a sus méritos, para así
evitar el discrimen.22
Por otro lado, en el principio de mérito el
derecho a la retención del empleo es fundamental. Así,
los empleados públicos de carrera tienen una expectativa
de continuidad en el empleo.23 Ahora bien, el derecho a
la retención del empleo tiene sus limitaciones. Por lo
tanto, no existe un derecho adquirido a la retención o a
no ser cesanteado de un empleo en el servicio público.24
No obstante, los empleados públicos de carrera no pueden
ser privados de sus empleos sin que se cumplan con los
procedimientos establecidos por ley, ya que estos forman
parte del debido proceso de ley.25 A su vez, las
agencias administrativas están obligadas a seguir
estrictamente los reglamentos que ellas misma
21 Art. 2, Sec. 2.1(1) de la Ley Núm. 5, supra. Véase Torres Solano v. PRTC, 127 DPR 499, 514 (1990). 22 Art. 2, Sec. 2.1(1) de la Ley Núm. 5, supra. Véanse, además, Martínez v. Ofic. del Gobernador, 152 DPR 586, 596 (2000); Rodríguez Román v. BGF, 151 DPR 383, 410 (2000); Olivieri Morales v. Pierluisi, 113 DPR 790, 797-798 (1983). 23 Domínguez Castro et al. v. E.L.A., 178 DPR 1, 69 (2010); Vázquez Cintrón v. Banco Desarrollo, 171 DPR 1, 21 (2007); García v. Mun. de Arroyo, 140 DPR 750, 754 (1996). 24 Domínguez Castro et al. v. E.L.A., supra. 25 3 LPRA sec. 1336. Véanse, además, Domínguez Castro et al. v. E.L.A., supra; Camacho Torres v. AAFET, 168 DPR 66, 81 (2006); U. Ind. Emp. A.E.P. v. A.E.P., 146 DPR 611, 618 (1998); Depto. Recs. Naturales v. Correa, 118 DPR 689, 694 (1987). CC-2012-1050 8
promulgaron y no queda a su discreción reconocer o no
los derechos que le extendieron a sus empleados.26
Quiere decir que “una vez se ha adoptado una norma, la
agencia administrativa debe cumplirla y aplicarla en la
manera en que está concebida”.27
Antes de analizar la Ley Núm. 5, entiendo que es
importante aclarar la diferencia entre “cesantía” y
“destitución” para determinar qué secciones de la
mencionada ley aplican al caso de referencia. Veamos.
A través de los años, este Tribunal ha analizado y
resuelto casos similares al de autos relacionados con
cesantías y destituciones.28 Ahora bien, aunque nunca
hemos definido estos dos términos, sí los hemos
distinguido. Por ejemplo, a pesar de que en Depto.
Recs. Naturales v. Correa, 118 DPR 689 (1987), la
controversia era si un empleado público, con
nombramiento transitorio, tenía un interés legítimo de
retención en el empleo una vez expirado el término de su
designación, expresamos que “no estamos ante una
suspensión o destitución sino ante una cesantía en el
cargo”. Como se puede observar, con esa expresión
26 T–JAC, Inc. v. Caguas Centrum Limited, 148 DPR 70, 81 (1999); García Cabán v. U.P.R., 120 DPR 167, 175 (1987). 27 T–JAC, Inc. v. Caguas Centrum Limited, supra. 28 Domínguez Castro v. E.L.A., 178 DPR 375, 435 y 437 (2010); Rodríguez v. Bco. Gub. de Fom. P.R., 151 DPR 383, 413 (2000); Carrón Lamoutte v. Compañía de Turismo, 130 DPR 70, 95 (1992); Depto. Recs. Naturales v. Correa, 118 DPR 689, 697 (1987); Calzada Quiñones v. D.A.C.O., 114 DPR 757, 760 (1983); Delbrey v. Municipio de Carolina, 111 DPR 492, 494 (1981). CC-2012-1050 9
quisimos aclarar que “destitución” no es lo mismo que
“cesantía” y señalamos que en ese caso en particular nos
encontrábamos ante una cesantía.
Nótese que, a pesar de que en las leyes de
personal de servicio público el legislador tampoco ha
definido estos términos, sí ha expresado claramente que
son diferentes: cesantías no se entenderán como
destituciones.29 Así, en la ley vigente sobre el
personal del servicio público, Ley Núm. 184-2004, mejor
conocida como la Ley para la Administración de los
Recursos Humanos en el Servicio Público del Estado Libre
Asociado de Puerto Rico, el legislador creó una sección
sobre las destituciones y otra distinta sobre las
cesantías. En cuanto a las destituciones el Art. 6,
Sec. 6.6 (3) establece que:
Cuando la conducta de un empleado no se ajuste a las normas y requerimientos establecidos, cada agencia deberá tomar las medidas correctivas o acciones disciplinarias necesarias y adecuadas. Entre otros, se podrá considerar la amonestación verbal, reprimenda escrita, la suspensión de empleo y sueldo y la destitución. (Énfasis nuestro).
Por otro lado, el Art. 6, Sec. 6.6 (9) dispone
sobre las cesantías y expresa que:
Se podrán decretar cesantías en el servicio, sin que constituya acción disciplinaria o destitución, en las siguientes circunstancias:
(a) debido a la eliminación de puestos por falta de trabajo o de fondos. En estos casos,
29 Art. 6, Sec. 6.6 (9) de la Ley Núm. 184-2004; Art. 4, Sec. 4.6 (6) de la derogada Ley Núm. 5. CC-2012-1050 10
las cesantías se decretarán dentro de los grupos de empleados cuyos puestos tengan el mismo título de clasificación y considerando dentro de cada grupo el status de los empleados, su productividad, hábitos y actitudes reflejadas en sus evaluaciones y su antigüedad en el servicio. A los fines de determinar antigüedad, se considerará todo servicio prestado en puestos de las agencias comprendidas en el Sistema. (Énfasis nuestro).
Precisado lo anterior, las cesantías son una
medida dentro de la facultad que otorga la ley, lo cual
no se estima como una acción disciplinaria. Estas
pueden ocurrir por la eliminación de puestos por falta
de trabajo, presupuesto o la determinación de que el
empleado está física o mentalmente incapacitado para
desempeñar los deberes de ese puesto. Por lo tanto, las
cesantías no son prerrogativas del patrono.30
Por otro lado, la destitución es una sanción como
acción disciplinaria que tiene el resultado de
desvincular al empleado totalmente del servicio público.
Quiere decir, que es prerrogativa del patrono destituir
a un empleado como medida disciplinaria. A tenor de lo
anterior, una cesantía, contrario a una destitución, no
constituye un factor negativo, en contra del empleado,
para este volver a solicitar empleo en la misma agencia
o en otra agencia gubernamental.
Conforme a lo anterior vemos, a manera de
analogía, que existen varios reglamentos de distintas
agencias en los cuales han definido y diferenciado lo
30 N.L.B.R. v. Advertisers Mfg. Co., 823 F.2d 1086 (7mo Cir. 1987). CC-2012-1050 11
que es una cesantía y una destitución.31 Todos estos
reglamentos han expresado que cesantía es “la separación
del servicio impuesta a un empleado debido a la
eliminación de su puesto por falta de trabajo o de
fondos, o por estar física y/o mentalmente incapacitado
para desempeñar los deberes del puesto que ocupa”.32
Mientras que destitución lo han definido como “la
separación total y absoluta del servicio impuesta a un
empleado como medida disciplinaria por justa causa”.33
Así, pues, conociendo la diferencia de ambos
términos, el legislador claramente expresó en la Ley
Núm. 5 que las cesantías no se entenderán como
destitución. En lo pertinente, dispuso en la Sec. 4.6
(6) que “se podrán decretar cesantías en el servicio sin
que esto se entienda como destitución”. Asimismo, en el
Reglamento Núm. 2186 se estableció la Sec. 9.2 sobre
acciones disciplinarias, en la cual se dispuso sobre las
destituciones y, por otro lado, se creó la Sec. 9.3 en
la cual se establecieron las normas sobre las cesantías.
En esta última sección se expresó que la cesantía no se
31 Algunos de estos reglamentos son: Arts. 5(E) y 5(K) del Reglamento Núm. 6222, mejor conocido como Reglamento de Personal de la Compañía de Turismo; Arts. 7(10) y 7(17) del Reglamento Núm. 8117, mejor conocido como Reglamento de Personal de la Autoridad de Tierras de P.R.; Art. 105.4 del reglamento Núm. 4453, mejor conocido como el Reglamento de Personal de la Autoridad de los Puertos de P.R.; Arts. 4(10) y 4(17) del Reglamento Núm. 4117, mejor conocido como el Reglamento de Personal de Servicio de Carrera del Departamento de Justicia. 32 Íd. 33 Íd. CC-2012-1050 12
entendería como una destitución. Por lo tanto, el
propio ordenamiento jurídico provee para que “[se pueda]
decretar cesantías en el servicio, sin que constituya
acción disciplinaria [o] destitución [en caso de] la
eliminación de puestos por falta de trabajo o de
fondos”.34 Así las cosas, cuando la letra de la ley es
clara y libre de toda ambigüedad, su letra no debe ser
menospreciada bajo el pretexto de cumplir con su
espíritu.35 Por lo tanto, las secciones aplicables en el
presente caso son las Secs. 4.6 y 5.18 de la Ley Núm. 5,
las cuales expresan los procedimientos a seguir en casos
de cesantías.
Aclarado lo anterior, pasemos a analizar las
secciones de la Ley Núm. 5 aplicables a este caso. La
Sec. 4.6 de la Ley Núm. 5,36 estableció las causas para
decretar las cesantías de los empleados. En lo
pertinente, dispuso que:
(6) Se podrán decretar cesantías en el servicio sin que esto se entienda como destitución, en los siguientes casos: (a) Debido a la eliminación de puestos por falta de trabajo o de fondos, o (b) ... En la situación descrita en la cláusula (a) de este inciso la separación del servicio se hará según se establezca mediante reglamento al respecto en el que se tome en consideración entre otros factores el
34 Domínguez v. E.L.A., supra, pág. 437. 35 Art. 14 del Código Civil de Puerto Rico, 31 LPRA sec. 14. 36 3 LPRA sec. 1336. CC-2012-1050 13
status de los empleados y su antigüedad y el tiempo en servicio. (c) ... (Énfasis nuestro).
La Ley Núm. 5 también estableció el derecho de los
empleados cesanteados por eliminación de puestos a que
sus nombres fuesen incluidos en un “registro de
elegibles correspondientes a las clases de puestos que
ocupaban con carácter regular u otras similares”.37
Además, el inciso 5 de la Sec. 5.18 de la Ley Núm. 5,
expresó que:
Las condiciones, el orden y la forma en que los nombres han de colocarse en el registro será establecida por las normas que se promulguen al efecto.
A tenor de lo anterior, la Oficina Central de
Administración de Personal (OCAP) adoptó el Reglamento
Núm. 2186, mejor conocido como el Reglamento de
Personal: Áreas Esenciales al Principio de Mérito
(Reglamento Núm. 2186). Este reglamento decretó las
normas generales que regirían a través de todo el
sistema de personal del servicio público para cumplir
con el principio de mérito.38 Así, el Reglamento Núm.
2186 estableció el principio de mérito en las áreas
indispensables, como lo son: clasificación de puestos,
reclutamiento, selección de servidores públicos,
37 Sec. 5.18 (1) de la Ley Núm. 5, 3 LPRA sec. 1358(1). 38 Véase Introducción del Reglamento Núm. 2186. CC-2012-1050 14
ascensos, traslados, descensos, adiestramientos y la
retención de empleados en el servicio.39
En lo pertinente al caso de autos, el Art. 9,
Sec. 9.3(1) del mencionado reglamento estableció todo lo
relacionado a la cesantía de empleados públicos debido a
la eliminación de puestos por falta de trabajo o fondos.
En primer lugar, este artículo dispuso que la autoridad
nominadora tenía que adoptar un método o plan para
decretar las cesantías.40 Añadió que “[c]omo parte de
dicho método se podrá subdividir la agencia por
programas, unidades, oficinas regionales u oficinas
locales a los fines de identificar las jurisdicciones en
las cuales habrán de decretarse las cesantías”.41 El
Art. 9, Sec. 9.3(1)(a), supra, estableció que una vez se
adoptara dicho método se tenía que poner en conocimiento
de todos los empleados.42
Por otro lado, el Art. 9, Sec. 9.3(1)(b) del
Reglamento Núm. 2186, fijó el orden de prelación en que
las cesantías debían decretarse. Dispuso que en primer
término se tenían que cesantear los empleados
transitorios, en segundo lugar los empleados probatorios
y en última instancia los empleados regulares.43 Ahora
39 Íd. 40 Art. 9, Sec. 9.3(1)(a) del Reglamento Núm. 2186. 41 Íd. 42 Íd. 43 Art. 9, Sec. 9.3(1)(b) del Reglamento Núm. 2186. CC-2012-1050 15
bien, la Sec. 9.3(1)(c) de ese mismo artículo especificó
cómo se iba a determinar el orden de prelación. Esta
sección estableció que:
(c) Para determinar el orden de prelación en que se decretarán las cesantías dentro de cada uno de los grupos de empleados enumerados en el inciso (b) que precede, la autoridad nominadora se ajustará a las siguientes normas:
1) se tomará en consideración el desempeño de las funciones, de manera que queden cesantes, en primer término los empleados menos eficientes. En casos de igualdad de eficiencia, se tomará en consideración el tiempo en el servicio de manera que queden cesantes los empleados con menos tiempo en el servicio.
2) a falta de información válida para determinar el desempeño en las funciones, el factor determinante será el tiempo en el servicio, de manera que la persona de más reciente nombramiento en el servicio será la primera en cesar. (Énfasis nuestro).
III
En el presente caso, el Departamento arguye que
las cesantías fueron legales, ya que cumplió con todas
las disposiciones establecidas por ley. No le asiste la
razón.
En primer lugar, el Departamento no presentó
evidencia fehaciente de que haya establecido e
implantado un Plan de Cesantías con todo lo que ello
puede suponer e implicar. Como bien concluyó CASP y el
Tribunal de Apelaciones, aunque en el expediente se
incluyó un documento de varias páginas, firmado por la
entonces secretaria del Departamento, la doctora CC-2012-1050 16
Feliciano de Melecio, no puede colegirse con precisión
que se trate, efectivamente, del Plan de Cesantías al
que el Departamento hace alusión en su escrito. Tampoco
surge evidencia de que el alegado plan fue comunicado a
los recurridos, como lo exigen las disposiciones legales
y reglamentarias que hemos analizado. Por el contrario,
del testimonio de la única testigo que presentó el
Departamento, la señora Vázquez Correa, surge con
claridad que aquella no pudo constatar que, en efecto,
el alegado Plan de Cesantías fue comunicado a los
recurridos. Tampoco pudo demostrar que los recurridos
fueron orientados con respecto al procedimiento de
cesantías o hubiesen tenido acceso al listado de
prelación que alegadamente la agencia preparó.
No obstante, si tomáramos como cierto que el
Departamento preparó un Plan de Cesantías conforme lo
requiere la ley, un examen objetivo de las
circunstancias que rodearon las cesantías de los
recurridos nos lleva inevitablemente a concluir que la
agencia no lo implementó. Veamos.
Como mencionáramos anteriormente, la Ley Núm.
31-1997 estableció que el Departamento tenía de velar
por el cumplimiento de las disposiciones de la Ley
Núm. 5, supra, en cuanto a los empleados regulares del
Departamento que fueran cesanteados. Así, la Sec. 4.6
de la Ley Núm. 5 disponía que se podían decretar las
cesantías por la eliminación de puestos, siempre que tal CC-2012-1050 17
eliminación se hiciera según lo establecido por
reglamento, pero tomando en consideración el status de
los empleados, su antigüedad y el tiempo en el servicio;
entre otros factores. Ante este pronunciamiento, el
Departamento alegó que esos factores no eran los únicos
que se tenían que tomar en consideración y, por lo
tanto, el listado era uno numerus apertus. Al analizar
la ley podemos concluir que el Departamento tiene razón
en que dicha sección permite que se consideren varios
factores para decretar las cesantías, no obstante, los
factores expresamente mencionados -el status de los
empleados, su antigüedad y el tiempo en el servicio- no
podían obviarse y tenían que tomarse en consideración.
Por esa razón, OCAP al adoptar el Reglamento Núm. 2186
especificó el orden de prelación y cómo se iba a
determinar dicho orden tomando en consideración los
méritos, la antigüedad y el tiempo en el servicio de los
empleados.
Por otro lado, el Art. 9, Sec. 9.3(1)(a) del
Reglamento Núm. 2186 expresó que las agencias podían
subdividirse por programas u oficinas regionales a los
fines de identificar las jurisdicciones en las cuales
habrían de decretarse las cesantías. Ahora bien, esto
no significa que una agencia podía escoger realizar las
cesantías por oficina regional o por la antigüedad de
los empleados. Esta sección se tiene que analizar en
conjunto con el resto del reglamento y las leyes CC-2012-1050 18
aplicables. De esta forma, al analizar las leyes
aplicables a las cesantías del Departamento y las otras
secciones del Reglamento Núm. 2186, podemos observar que
para decretar las cesantías se tenían que tomar en
consideración la antigüedad y el tiempo de servicio de
los empleados. Por lo tanto, a pesar de que las
cesantías se podían llevar a cabo por centro, en cada
centro se tenían que realizar según la antigüedad de los
Así la cosas, la señora Vázquez Correa admitió que
no se llevó a cabo el Plan de Cesantías y tampoco se
tomó en consideración los años de servicios de los
empleados, ya que las cesantías se hicieron por centro y
no por la antigüedad de los empleados. Explicó que las
cesantías se realizaron en dos etapas para que no se
vieran afectados los servicios de salud. Además, arguyó
que como eventualmente todos los hospitales iban a ser
vendidos, era inadecuado realizar las cesantías por
antigüedad y reubicar a los empleados en otros centros.
Esta Curia ha expresado que aunque las agencias
pueden cesantear a sus empleados, están obligadas a
seguir los procedimientos y las normas establecidas en
las leyes y reglamentos aplicables.44 Además, las
agencias tienen que seguir estrictamente los reglamentos
que ellas mismas promulgaron, por lo tanto, no tienen
discreción para decidir qué parte de los reglamentos
44 Delgado v. DSCA, 114 DPR 177, 181 (1983), citando a Delbrey v. Municipio de Carolina, 111 DPR 492, 496 (1981). CC-2012-1050 19
llevar a cabo. Así las cosas, aunque la Ley Núm.
187-1998 facultó al Departamento a establecer cambios
organizacionales, como: modificar, abolir o suprimir un
plan, expresó que no podía afectar o eliminar ningún
programa establecido por ley sin el consentimiento de la
Asamblea Legislativa. Quiere decir que las
disposiciones establecidas en la Ley Núm. 5 y en el
Reglamento Núm. 2186 eran de cumplimiento mandatorio al
implantar el Plan de Cesantías y la agencia estaba
obligada a examinar y cumplir con lo allí establecido.
Por lo tanto, el Departamento venía obligado a
desarrollar un Plan de Cesantías utilizando el criterio
de antigüedad en el servicio como el factor determinante
para decretar las cesantías. Además, según la Ley Núm.
31-1997, el Departamento estaba obligado a crear un
registro especial con la información de los empleados
que no fueron transferidos al privatizador para que
fueran reubicados en el gobierno. No obstante y
el criterio de antigüedad al realizar las cesantías y no
presentó evidencia de que hubiese creado el registro
especial.
Es importante aclarar que cuando la Asamblea
Legislativa aprobó la Ley Núm. 31-1997, para enmendar la
Ley Núm. 190-1996, ya el proceso de privatización de las
instalaciones médico-hospitalarias del Estado había
comenzado. Así, el legislador quiso enmendar el Art. 19 CC-2012-1050 20
de la Ley Núm. 190-1997 para especificar que los
derechos de los empleados cesanteados se garantizarían
según lo dispuesto en la Ley Núm. 5, conociendo que esta
ley establecía que al decretar las cesantías se tenía
que considerar la antigüedad de los empleados. Si el
legislador entendía que era inadecuado utilizar el
criterio de la antigüedad de los empleados así lo
hubiese expresado. Sin embargo, no lo hizo. Así las
cosas, no cabe duda que el Departamento incumplió con
las disposiciones legales al llevar a cabo las
cesantías, por lo tanto, las cesantías fueron ilegales.
Por otro lado, el Departamento alegó que el foro
apelativo erró al conceder la paga atrasada que los
empleados cesanteados dejaron de percibir y la concesión
de todos los beneficios marginales porque no surge del
expediente cuáles de los empleados fueron reclutados por
el privatizador o no aceptaron las ofertas de estos. No
obstante, el Departamento levantó dicho argumento por
primera vez ante el Tribunal de Apelaciones. Durante el
proceso ante CASP, el Departamento tuvo a su disposición
el mecanismo de descubrimiento de prueba en el cual pudo
solicitar evidencia al respecto, mas no lo hizo.
Inclusive, cuando los recurridos solicitaron que el caso
se sometiera por el expediente el Departamento se allanó
y estuvo de acuerdo con dicha solicitud. Tenemos que
recordar que las partes no pueden esbozar teorías nuevas
o esgrimir asuntos nuevos por primera vez ante los foros CC-2012-1050 21
apelativos.45 De ordinario un tribunal apelativo no
entrará a evaluar argumentos que pudieron haber sido
sometidos ante los foros inferiores por una parte
apelante, pero no fueron presentados.46
A tenor de lo anterior, tanto CASP como el foro
apelativo resolvieron correctamente al ordenar que el
Departamento abonara la paga atrasada que los empleados
cesanteados dejaron de percibir y la concesión de todos
los beneficios marginales a los que hubiesen tenido
derecho durante el periodo de cesantías. Asimismo, no
erraron al restar los haberes percibidos en otros
trabajos durante dicho periodo, según resolvimos en
Hernández Badillo v. Municipio de Aguadilla, supra. En
el caso antes mencionado, concluimos que “en aquellos
casos en que un empleado público despedido ilegalmente
haya recibido ingresos, por concepto de trabajos
obtenidos y realizados durante el periodo que estuvo
cesanteado, el patrono podrá deducir dichos ingresos de
la cuantía a otorgarse por concepto de salarios dejados
de percibir, independientemente de cuál es la fuente de
donde provienen los mismos”.47
45 Const. Jose Carro v. Mun. Dorado, 186 DPR 113, 129 (2012), citando a J. Cuevas Segarra, Tratado de derecho procesal civil, 2da ed., San Juan, Pubs. J.T.S., 2011, T. III, pág. 1042; Vera v. Dr. Bravo, 161 DPR 308, 334 (2004). 46 Ortiz Torres v. K & A Developers, Inc., 136 DPR 192, 202 (1994) 47 Hernández Badillo v. Municipio de Aguadilla, 154 DPR 199, 209 (2001). CC-2012-1050 22
Ahora bien y como mencionáramos, el Tribunal de
Apelaciones modificó la resolución de CASP y ordenó
además la reinstalación de los empleados cesanteados a
puestos análogos. No obstante, el foro intermedio erró
en dicha determinación.
Aunque bien es cierto que la Ley Núm. 187-1998
facultó al Departamento a llevar a cabo cambios
organizacionales internos, como transferir personal de
AFASS al Departamento, se refería a los puestos
compatibles que permanecerían en el Departamento. Como
vimos, la Reforma se llevó a cabo con el propósito de
mejorar los servicios de salud y brindarle a los
ciudadanos acceso a cuidados médico-hospitalarios de
calidad.48 Así las cosas, el Gobierno se fue
desvinculando de su rol tradicional de interventor en la
prestación directa de servicios de salud.49 Con la
aprobación de la Ley Núm. 190-1996, el legislador
permitió que el Gobierno abandonara su función de
proveedor de servicios para convertirse en agente
salud.50 Por lo tanto, los puestos que brindaban
prestación directa médico-hospitalaria pasaron a las
entidades privadas que adquirieron los centros y el
Departamento mantuvo puestos administrativos. Es por
esta razón que al aprobarse la Ley Núm. 31-1997 el 48 Véase Art. II de la Ley Núm. 72-1993. 49 Véase Exposición de Motivos de la Ley Núm. 31-1997. 50 Véase Exposición de Motivos de la Ley Núm. 190-1996. CC-2012-1050 23
legislador creó un registro interagencial para que los
empleados cesanteados que no pasaran a trabajar con el
privatizador fueran considerados en puestos similares en
otras agencias o corporaciones públicas.
recurridos. Los recurridos solo tenían derecho a ser
incluidos en el Plan de Reubicación para ser
considerados en puestos similares en otras agencias o
corporaciones públicas.
IV
Según los fundamentos expuestos, entiendo que no
cabe duda de que en el caso de autos el Departamento
podía cesantear a los recurridos, en virtud de la
legislación promulgada para implantar la Reforma. Esta
permitía la venta de las facilidades de salud y, como
consecuencia, la cesantía de los empleados. Ahora bien,
el Departamento tenía que dar estricto cumplimiento al
procedimiento establecido por ley y reglamento, en
protección del debido proceso de ley, incluyendo añadir
a los recurridos en el Plan de Reubicación que se
crearía para reubicar a los empleados cesanteados, que
no fuesen reclutados por el privatizador, en otras áreas
en el gobierno. Por lo tanto, procede como único
remedio que el Departamento abone la paga atrasada que
los empleados cesanteados dejaron de percibir, restando
los haberes percibidos en otros trabajos durante dicho CC-2012-1050 24
periodo, y la concesión de todos los beneficios
marginales a los que hubiesen tenido derecho durante el
periodo de cesantías.
V
En armonía con lo antes señalado, estoy conforme
con la determinación de este Tribunal de modificar la
sentencia del Tribunal de Apelaciones y ordenar al
Departamento de Salud a abonar la paga atrasada que los
empleados cesanteados dejaron de percibir, restando los
haberes percibidos en otros trabajos durante dicho
Erick V. Kolthoff Caraballo Juez Asociado EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
Recurridos
v. CC-2012-1050 Certiorari
Opinión de conformidad en parte y disidente en parte emitida por el Juez Asociado SEÑOR ESTRELLA MARTÍNEZ
Por entender que este Tribunal actuó
correctamente al sostener la determinación de los
foros recurridos en cuanto a que las cesantías
efectuadas por el Departamento de Salud están
revestidas de ilegalidad, estoy conforme. Empero,
ante al curso de acción seguido, no me queda más
que disentir y expresarme en torno a cuáles son
los remedios que amparan a los empleados
cesanteados en contravención a lo dispuesto en
las normas aplicables a este caso, a saber: la
derogada Ley de Personal del Servicio Público de
Puerto Rico de 1975, infra, y el Reglamento Núm.
2186, conocido como el Reglamento de Personal:
Áreas Esenciales al Principio Mérito. CC-2012-1050 2
Planteada la controversia en esos términos,
procedemos a exponer el trasfondo fáctico que la
suscita.
Para fines de la década de los años noventa, el
Departamento de Salud (Departamento) dio paso a un
proceso de privatización de las instituciones médico-
hospitalarias del Gobierno de Puerto Rico como parte de
la implantación de la Reforma de Salud. En vista de
ello, ocurrieron un sinnúmero de cambios
organizacionales, entre los que sobresale la
desintegración del Departamento y la Administración de
Facilidades y Servicios de la Salud (AFASS). Para ese
entonces, la Sra. Maggie Acevedo Sepúlveda y otros
empleados (cesanteados o recurridos) ocupaban puestos
regulares de carrera en el Hospital Regional de Ponce y
en el Centro Médico de Mayagüez. Como consecuencia del
proceso de privatización, los recurridos fueron
cesanteados de sus empleos.
Así las cosas, el 20 de julio de 2000, los
cesanteados de ambos centros hospitalarios presentaron
un recurso de apelación sobre impugnación de cesantías
ante la entonces Junta de Apelaciones del Sistema de
Administración de Personal (JASAP).51 Los empleados del
51 La Junta de Apelaciones del Sistema de Administración de Personal (JASAP) fue derogada en virtud de la Ley Núm. 184-2004, conocida como la Ley para la Administración de los Recursos Humanos en el Servicio Público del Estado Libre Asociado de Puerto CC-2012-1050 3
Hospital Regional de Ponce reclamaron que mediante
cartas notificadas el 31 de mayo de 2000, la Dra. Carmen
Feliciano Melecio, entonces Secretaria de Salud y
Directora Ejecutiva de la AFASS, les notificó que sus
cesantías serían efectivas al 30 de junio de 2000, en
virtud de la legislación que privatizaba los centros de
salud del Gobierno de Puerto Rico. Por su parte, los
recurridos que ocupaban puestos en el Centro Médico de
Mayagüez arguyeron que recibieron una carta de cesantía
por medio de la cual se les indicaba que iban a quedar
cesanteados a la fecha del 15 de octubre de 2000, al
amparo de la ley que disolvía a la AFASS.
Ante el mencionado foro administrativo, los
recurridos alegaron que el Departamento había efectuado
el proceso de cesantías incumpliendo con lo dispuesto en
la ley. En particular, arguyeron que las cesantías se
realizaron sin considerar el criterio objetivo de tiempo
en el servicio, sin otorgar adecuada publicación al Plan
de Cesantías, sin ponerlo a disposición de los empleados
y sin mencionarlo en las cartas de cesantías. Asimismo,
alegaron que el Departamento no les permitió
inspeccionar el orden de prelación para asegurarse de
que la antigüedad y clasificación de sus
correspondientes puestos era la correcta; que no se les
Rico. Se creó, entonces, la Comisión Apelativa del Sistema de Apelación de Recursos Humanos del Servicio Público (CASARH). Posteriormente, al amparo del Plan de Reorganización Núm. 2-2010, se suprimió la CASARH y se creó la Comisión Apelativa del Servicio Público (CASP). CC-2012-1050 4
orientó de forma adecuada sobre sus derechos y
beneficios marginales; que no remitió las listas de los
cesanteados a otras agencias del Gobierno; y que hubo
selectividad en términos de los procesos de reubicación
que se efectuaron, entre otras alegaciones.
Los cesanteados adujeron, también, que no existía
tal Plan de Cesantías ni Registro de Antigüedad y
Prelación. Por todo ello, solicitaron que se les
reinstalara en sus puestos o, en la alternativa, que se
les reubicara en puestos de similar jerarquía. De igual
forma, reclamaron la nulidad de las cesantías y, como
resultado, el pago de los salarios y haberes dejados de
percibir durante ese período.
Luego de varios trámites procesales, el 1 de marzo
de 2004, la JASAP determinó que las cesantías se habían
realizado conforme a la legislación aplicable, por lo
que denegó la apelación de los recurridos. En desacuerdo
con esta determinación, los cesanteados presentaron un
recurso de revisión judicial ante el Tribunal de
Apelaciones. El 30 de junio de 2005, el foro apelativo
revocó el dictamen de la JASAP y ordenó la celebración
de una vista evidenciaria. El foro intermedio fundamentó
su determinación en el argumento de que a los
cesanteados se les menoscabó su derecho a ser oídos y a
examinar y confrontar la prueba en su contra.
Conforme lo ordenado por el Tribunal de
Apelaciones, la JASAP celebró la vista el 7 de julio de CC-2012-1050 5
2011. Durante ésta, se escuchó el testimonio de la
señora Luz Vázquez Correa, quien declaró por parte del
Departamento. En su testimonio, la señora Vázquez Correa
alegó que la AFASS preparó un listado, que incluía el
nombre y otros datos de los empleados, y lo entregó en
la oficina de Recursos Humanos de las diferentes
regiones. Esto, con el propósito de que los empleados de
Recursos Humanos fueran quienes verificaran la
información con el empleado en cada región. La señora
Vázquez Correa adujo, además, que se creó un banco de
talentos y que no se siguió el Plan de Cesantías que
existía en el Departamento. Así pues, declaró que las
cesantías se efectuaron de acuerdo al orden de la venta
de los hospitales, eludiendo así utilizar el criterio de
antigüedad de los empleados. Por su parte, como prueba
de refutación, los recurridos impugnaron lo testificado
por parte de la señora Vázquez Correa mediante la
presentación de varios testigos.
Así las cosas, el 14 de diciembre de 2011, la
Comisión Apelativa del Servicio Público (CASP) declaró
ha lugar la apelación de los recurridos, con excepción
del reclamo de la Sra. Zenaida Rodríguez Cardona, ya que
la evidencia demostró que ésta había rechazado una
oferta de empleo ofrecida por el privatizador. En su
dictamen, el foro administrativo concluyó que el proceso
de cesantías fue efectuado de manera ilegal. Por ello,
ordenó la reinstalación de los cesanteados junto con el CC-2012-1050 6
abono de la paga atrasada dejada de percibir y la
los recurridos tuviesen derecho en virtud del período de
cesantía ilegal. A su vez, determinó que al pago de los
salarios dejados de percibir se le debía de aplicar la
normativa jurisprudencial establecida en Hernández v.
Mun. de Aguadilla, 154 DPR 199 (2001).
No conformes con la Resolución emitida por la CASP,
tanto el Departamento como la señora Rodríguez Cardona
solicitaron, por separado, reconsideración ante ese
foro. De esta forma, el 8 de febrero de 2012, la CASP
modificó su dictamen dejando sin efecto la orden de
reinstalar a los cesanteados. Es decir, dicho foro solo
mantuvo como remedio el pago de los ingresos dejados de
percibir y los beneficios marginales a los que hubiesen
tenido derecho durante el tiempo de la cesantía ilegal;
esto, con la reducción de los haberes percibidos en
otros trabajos conforme a nuestros pronunciamientos
anteriores. Por su parte, la solicitud de
reconsideración presentada por Rodríguez Cardona fue
denegada.
Inconformes con el proceder de la CASP, todas las
partes presentaron recurso de revisión administrativa
ante el Tribunal de Apelaciones. Luego de consolidados
los casos y de otros trámites procesales, el 30 de
octubre de 2012, el foro apelativo intermedio emitió una
Sentencia mediante la cual modificó la Resolución de la CC-2012-1050 7
CASP a los únicos efectos de ordenar la reinstalación de
los empleados cesanteados. En desacuerdo con tal
determinación, el Departamento recurre ante este
Tribunal mediante el recurso de certiorari y señala la
comisión de los siguientes errores:
Erró el Tribunal de Apelaciones al determinar que la conclusión de la CASP de que las cesantías fueron ilegales surgió de la evidencia sustancial que obra en el expediente, analizada a la luz de las disposiciones legales y reglamentarias que no se siguieron por Salud.
Erró el Tribunal de Apelaciones al confirmar el remedio del pago de los haberes dejados de percibir a casi todos los apelantes aunque no existe evidencia en el expediente administrativo respecto a cuáles de ellos fueron reclutados por la privatizadora adquiriente o no aceptaron el trabajo ofrecido por esta.
Erró el Tribunal de Apelaciones al modificar la resolución recurrida para añadir la reinstalación a los empleados cesanteados a otras unidades o facilidades de Salud.
Ante el cuadro fáctico expuesto, esta Curia
identifica correctamente la ilegalidad que caracterizó
las cesantías efectuadas por el Departamento. Ahora
bien, lamentable e inexplicablemente concede a los que
fueron objeto de las actuaciones ilícitas del
Departamento solo una parte de los remedios que la
derogada Ley Núm. 5 de 14 de octubre de 1975 (Ley Núm. 5
o Ley de Personal),52 confería a los empleados y que
52 Ley de Personal del Servicio Público de Puerto Rico, 3 LPRA sec. 1301 et seq. CC-2012-1050 8
reiteradamente reconoció este Tribunal durante su
vigencia.
Para lograr la implantación de la Reforma de Salud,
se aprobó legislación encaminada a privatizar los
servicios de salud ofrecidos por el Estado. El proceso
de privatización de las instituciones médico-
hospitalarias tenía como objetivo la creación de un
seguro de salud para la población médico-indigente de
Puerto Rico. Para alcanzar ese propósito, se comenzó la
venta gradual y el traspaso de las instalaciones médicas
pertenecientes al Departamento a entidades privadas.
Conjuntamente con el proceso de privatización de
las instalaciones de salud públicas, se reconocieron
unos derechos y se abrió paso a procesos de reubicación
de los empleados que laboraban en las dependencias
médico-hospitalarias adscritas al Departamento. Para
atender estas circunstancias, el Art. 19 de la Ley Núm.
190-1996 establecía el procedimiento a seguir en cuanto
a los empleados que laboraban en la instalación pública
al momento de concretarse la privatización y que no
pasaran a ser empleados de la entidad contratante. Con
respecto a estos empleados, dicho artículo disponía que
“se les garantizará sus derechos a tono con lo dispuesto
en el inciso (d), Artículo 6 de la Ley Núm. 5 de 6 de
abril de 1993, conocida como la „Ley de Reorganización CC-2012-1050 9
Ejecutiva de 1993‟”.53 El referido Art. 6 limitaba los
planes de reorganización del Gobierno disponiendo, en lo
pertinente, que ninguna reorganización tendría el efecto
de “[a]fectar el empleo, derechos y permanencia de los
empleados de la agencia o la agencias reorganizadas,
incluyendo los derechos dentro del sistema de pensión,
retiro o ahorros”.54
No obstante, la Ley Núm. 31-1997 (Ley Núm. 31),
enmendó el Art. 19 de la Ley Núm. 190. La enmienda tuvo
el efecto de aclarar que, con respecto a aquellos
empleados del Departamento que estuvieran trabajando en
alguna de sus instituciones al momento de la
privatización y que no fueran contratados por la entidad
privada, “el Departamento velará por el cumplimiento de
las disposiciones de la Ley Núm. 5 de 14 de octubre de
1975, según enmendada, y otras leyes y reglamentos
aplicables”.55 Es decir, por medio de esta enmienda se
descartó dirigirse a la Ley Núm. 5-1993, siendo la Ley
de Personal el estatuto rector al que hay que acudir en
la búsqueda de los remedios que hoy nos ocupan.
Conforme al mandato expreso del legislador, el
marco legal por medio del cual se regiría la dinámica y
53 Art. 19 de la Ley Núm. 190-1996. 54 Art. 6 de la Ley Núm. 5-1993, conocida como la Ley de Reorganización Ejecutiva de 1993. 55 Sec. 15 de la Ley Núm. 31-1997. (Énfasis suplido). CC-2012-1050 10
las decisiones con respecto al personal del Departamento
era la Ley Núm. 5. Ante esa realidad, resulta imperativo
examinar las disposiciones correspondientes de este
estatuto. Veamos.
En lo pertinente al asunto que nos atañe, la Ley
Núm. 5 incluía entre sus disposiciones consideraciones
respecto a las cesantías de los empleados públicos.
Particularmente, en su Sec. 4.6, inciso 6, se
establecían las circunstancias particulares en las que
se podían decretar las cesantías, a saber:
(6) Se podrán decretar cesantías en el servicio sin que esto se entienda como destitución, en los siguientes casos:
(a) Debido a la eliminación de puestos por falta de trabajo o de fondos, o . . . En la situación descrita en la cláusula (a) de este inciso la separación del servicio se hará según se establezca mediante reglamento al respecto en el que se tome en consideración entre otros factores el status de los empleados y su antigüedad y el tiempo en servicio.56
Por su parte, la Sec. 5.18(1), la cual regulaba lo
referente a los reingresos, disponía que aquellos
empleados que fueran cesanteados como consecuencia de la
eliminación de sus puestos “tendrán derecho a que sus
nombres se incluyan en el registro de elegibles
correspondientes a las clases de puestos que ocupaban
con carácter regular u otras similares que envuelvan el
56 Sec. 4.6(6) de la Ley Núm. 5-1975 (3 LPRA sec. 1336). (Énfasis suplido). CC-2012-1050 11
mismo nivel de trabajo”.57 Asimismo, la Ley Núm. 5
también contaba con órdenes remediales para cuando se
vieran afectados los derechos de los empleados que
hubiesen sido ilegalmente despedidos. En particular, en
la Sec. 7.17 se establecía, entre otros aspectos, que:
(1) En los casos en que la Junta resuelva a favor del querellante, dictará las órdenes remediales pertinentes.
(2) En casos de destitución, si la decisión de la Junta es favorable al empleado, ésta deberá ordenar su restitución a su puesto, o a un puesto similar. Asimismo deberá ordenar el pago total o parcial de los salarios dejados de percibir por éste desde la fecha de la efectividad de la destitución, y la concesión de todos los beneficios marginales a que éste hubiese tenido derecho.58
En conformidad con los propósitos de la Ley Núm. 5,
se aprobó el Reglamento Núm. 2186, conocido como
Reglamento de Personal: Áreas Esenciales al Principio de
Mérito (Reglamento de Personal o Reglamento). Dicho
Reglamento tuvo el propósito de dar cumplimiento al
mandato legal. En su Preámbulo se recogía el objetivo de
este Reglamento al expresarse que el mismo “instrumenta
adecuadamente la nueva ley. Es una defensa, un resguardo
al principio de mérito con las disposiciones necesarias
para hacerlo efectivo. No es de aplicación teórica y
abstracta sino concreta y real”.59
57 Sec. 5.18(1) de la Ley Núm. 5-1975 (3 LPRA sec. 1358). 58 Sec. 7.17(1) y (2) de la Ley Núm. 5-1975 (3 LPRA sec. 1397). (Énfasis suplido). 59 Preámbulo del Reglamento de Personal: Áreas Esenciales al Principio de Mérito, Reglamento Núm. 2186. CC-2012-1050 12
En lo que concierne a la controversia ante este
Tribunal, el Art. 9, Sec. 9.3, del Reglamento, disponía
todo lo concerniente al asunto de las cesantías. En
particular, la Sec. 9.3(1) permitía separar del servicio
a cualquier empleado cuando se eliminaran puestos debido
a la falta de trabajo o fondos. Ahora bien, el
Reglamento establecía la forma en que se debía proceder
con las cesantías. Así pues, era deber de la autoridad
nominadora establecer un método a los efectos de
decretar las cesantías. Una vez fuera adoptado el método
a seguirse para decretar las cesantías, era requisito
que la autoridad nominadora lo notificara a los
empleados.60
En cuanto al orden en que debían efectuarse las
cesantías, el Reglamento estableció el siguiente: en
primer lugar, serían separados los empleados
transitorios; en segundo lugar, lo empleados
probatorios; y en último término, aquellos empleados
clasificados como regulares.61 Además de estas normas,
en el Reglamento se desglosaban las guías para
determinar el orden de prelación en que se decretarían
las cesantías. En ese orden de prelación era imperativo
tomar en consideración el desempeño de las funciones y
el tiempo en el servicio. A tenor con la Sec. 9.3(1)(c),
60 Sec. 9.3(1)(a) del Reglamento de Personal: Áreas Esenciales al Principio de Mérito, Reglamento Núm. 2186. 61 Sec. 9.3(1)(b) del Reglamento de Personal: Áreas Esenciales al Principio de Mérito, Reglamento Núm. 2186. CC-2012-1050 13
era requerido que la autoridad nominadora notificara por
escrito a todo empleado que iba a ser cesanteado con no
menos de treinta días de antelación a la fecha en que
habría de quedar cesanteado. Finalmente, el Reglamento
dejaba claro que ninguna cesantía iba resultar efectiva
a menos que se cumpliera con el mencionado requisito de
notificación.62
Debemos señalar que se pierde el norte al aducir
que este Tribunal nunca ha definido los conceptos de
“cesantía” y “destitución”. Ello no ha sido impedimento
en el pasado, ni lo es en el presente, para reconocer la
procedencia de mantener los remedios obtenidos por los
empleados cesanteados ilegalmente. Por tanto, no podemos
avalar el razonamiento de disponer de la controversia a
base de interpretaciones semánticas o analogías que no
encuentran apoyo en la legislación aplicable a la
controversia ante nos. De hecho, a poco se examine el
historial legislativo del estatuto aplicable, tampoco
encuentra validez sostener una diferencia entre estos
dos conceptos. Es por ello que ante cesantías ilegales,
este Tribunal no había titubeado, ni enfrentado
impedimento alguno, en conceder todos los remedios
provistos en la Sec. 7.17 de la Ley Núm. 5, entre los
cuales se incluye la reinstalación en primer término.
62 Sec. 9.3(1)(c) del Reglamento de Personal: Áreas Esenciales al Principio de Mérito, Reglamento Núm. 2186. CC-2012-1050 14
Examinemos, entonces, nuestros pronunciamientos previos
sobre el particular.
En Delbrey v. Mun. de Carolina, 111 DPR 492 (1981),
empleados regulares del municipio de Carolina quedaron
cesanteados debido a que sus puestos habían sido
eliminados por alegada duplicación en las funciones
que desempeñaban o por no existir trabajo suficiente
para la ejecución de tales funciones. Inconformes con el
proceder del municipio, los cesanteados apelaron ante la
JASAP alegando que sus despidos incumplieron con las
disposiciones de la Ley Núm. 5. El foro administrativo
convalidó las cesantías y, oportunamente, el Tribunal de
Primera Instancia confirmó dicho dictamen. Ante ese
cuadro, decidimos expedir el recurso.
Analizada la controversia a la luz de la Ley Núm. 5
y el Reglamento de Personal, este Tribunal concluyó que
el municipio de Carolina no cumplió con las normas y
procedimientos allí dispuestos. En consecuencia,
decretamos que las cesantías de los empleados eran
nulas. Ante tal escenario, ordenamos la restitución de
los empleados cesanteados.
En Pizarro v. Mun. de Carolina, 112 DPR 822 (1982),
decenas de obreros fueron cesanteados por el municipio.
Los obreros trabajaban en calidad de jornaleros
desempeñándose en labores de mantenimiento y limpieza de
carreteras, mecánica, operación de equipo pesado, entre
otras. El municipio alegó que las cesantías se debieron CC-2012-1050 15
a la precaria situación económica que estaba atravesando
y al consiguiente sobregiro en términos del aumento de
la partida presupuestaria destinada al pago de los
jornales.
El foro de instancia determinó que el municipio
siguió los criterios de necesidad de servicio y la
eficiencia de los empleados en la preparación de la
lista de los empleados que habrían de quedar
cesanteados. De igual forma, estableció que los
jornaleros eran empleados irregulares que de acuerdo a
la antigua Ley Municipal podían ser cesanteados sin
formulación de cargos o sin que hubiese justa causa para
ello. Estimó, además, que los despidos eran legales por
razón de la difícil situación económica que sufría el
municipio. Inconformes con los pronunciamientos del foro
primario, los cesanteados acudieron ante este Tribunal.
Luego de resolver que los jornaleros cesanteados
eran empleados públicos cobijados por la Ley Núm. 5,
procedimos a examinar si el municipio les había
quebrantado los derechos concedidos por la mencionada
ley y por el Reglamento de Personal. Determinamos,
entonces, que los empleados no podían ser cesanteados en
ausencia de un plan de cesantías que considerara la
eficiencia y tiempo en el servicio público. Por
encontrarnos ante una situación de política pública
general, debemos reproducir nuestras expresiones de CC-2012-1050 16
aquel entonces las cuales llevaban el razonamiento
jurídico siguiente:
Independientemente de cuán justificadas pudieran haber estado unas cesantías desde el punto de vista económico, la política pública a favor de la implementación del sistema de mérito exige que haya constancia de que al eliminarse uno o más puestos en una clase se dejarán cesantes y serán retenidas las personas indicadas de acuerdo con los criterios objetivos que el sistema de mérito encarna. Es igualmente vital que todos los empleados públicos posean conocimiento previo del método a seguirse para que puedan defender adecuadamente sus derechos, los cuales son relativos a los derechos de los demás. La ausencia de constancia clara, objetiva y difundida de los criterios para determinar quiénes habrán de quedar cesantes crea inseguridades y siembra dudas no sólo sobre la legitimidad de cada cesantía particular, sino sobre la validez y necesidad de la decisión de decretar cesantías en general. Ello, a su vez, fomenta la profusión de pleitos y causa erosión y disgusto entre los empleados y es contrario a los objetivos de la Asamblea Legislativa en lograr la mayor uniformidad, justicia, equidad, armonía, satisfacción y continuidad, y regularidad de los servicios públicos posibles. Íd., págs. 829-830.
Finalmente, nuestro análisis nos llevó a concluir
que las cesantías fueron decretadas eludiendo los
parámetros establecidos. En consecuencia, determinamos
que los cesanteados tenían derecho a ser reempleados y
recibir la paga dejada de percibir con los descuentos
autorizados en ley.
También tuvimos la oportunidad de expresamos en
Navedo v. Mun. de Barceloneta, 113 DPR 421 (1982), en
torno a cuáles son los remedios que protegían a los CC-2012-1050 17
empleados cuando se efectuaban cesantías ilegales. En
este caso, los peticionarios fueron despedidos
sumariamente por el alcalde del municipio de
Barceloneta. Oportunamente, apelaron los despidos ante
la JASAP, pero ese foro se negó a asumir jurisdicción
para entender en la apelación interpuesta. El Tribunal
de Primera Instancia confirmó la actuación de la JASAP
por entender erróneamente que la Ley Núm. 75 no era de
aplicación a los empleados irregulares.
En el citado caso reiteramos que los empleados
irregulares estaban protegidos por la mencionada ley.
Así pues, determinamos que los despidos efectuados por
el alcalde requerían la adopción de un plan de cesantías
y que dicho plan debía notificarse a los empleados y a
los que iban a ser cesanteados. Al no observarse ninguno
de estos requisitos, decretamos que las cesantías habían
sido nulas y que, por tanto, procedía que los empleados
fueran restituidos en sus puestos con los beneficios
estatuidos en la Ley Núm. 5. En aquel entonces
resolvimos la controversia mediante la siguiente
expresión: “[s]e dictará sentencia en que se revoque la
del Tribunal Superior y se ordene la reinstalación de
los empleados recurrentes con los beneficios
establecidos en la Sec. 7.17 de la Ley de Personal del
Servicio Público”. Íd., pág. 424. (Énfasis Suplido).
Luego, en Estrella v. Mun. de Luquillo, 113 DPR 617
(1982), acordamos revisar una sentencia del foro CC-2012-1050 18
primario por medio de la cual se ordenaba la reposición
de ciertos empleados despedidos por el municipio en sus
puestos originales. Con mayor peso para sustentar
nuestro disenso, debemos señalar que el asunto de la
reposición de los empleados ni siquiera fue cuestionado
por el municipio.
Por su parte, la controversia en el caso Olivieri
Morales v. Pierluisi, 113 DPR 790 (1983), se originó
cuando el entonces Secretario de la Vivienda notificó a
los recurrentes, todos empleados de carrera, que
quedarían cesantes de sus puestos debido a la precaria
situación económica de la entonces Corporación de
Renovación Urbana y Vivienda (CRUV). Inconformes, los
cesanteados presentaron un recurso de injunction y
solicitaron la reposición a sus respectivos puestos,
junto con la paga y beneficios atrasados y compensación
por daños. Entre otras cosas, alegaron que la autoridad
nominadora no agotó todos los remedios disponibles antes
de cesantearlos, tales como ofrecerles descensos o
traslados interagenciales. Además, adujeron que no se
les notificó el plan de cesantías adoptado, según lo
exige la legislación pertinente. El Tribunal de Primera
Instancia dictó sentencia declarando no ha lugar la
demanda de los cesanteados. Enmarcada la controversia
principal bajo el incumplimiento con las disposiciones
de la Ley Núm. 5, acordamos revisar. CC-2012-1050 19
Luego de analizar la reglamentación aplicable,
determinamos que era meritoria la contención de los
cesanteados de que se les infringió el debido proceso al
incumplir con la notificación que exige la Sec.
9.3(1)(a) del Reglamento de Personal, la cual establecía
que el método que se adoptara para decretar las
cesantías se tenía que poner en conocimiento de los
empleados. La agencia estaba obligada a cumplir
rigurosamente con ese trámite. Además, en aquella
ocasión concluimos que la agencia tampoco observó el
mandato legislativo de adoptar un reglamento por medio
del cual se diera fiel cumplimiento al principio de
mérito al momento de decretar cesantías. En vista de
ello, modificamos la sentencia del TPI a los fines de
declarar con lugar la demanda de los cesanteados y
ordenamos a los demandados a reponerlos como empleados
de carrera en el Departamento de Vivienda y en la CRUV,
con los sueldos correspondientes. Asimismo, ordenamos el
pago de los haberes dejados de percibir durante el
tiempo de la cesantía ilegal, con los descuentos
pertinentes establecidos para aquel entonces. Íd., págs.
800-801.
En el 2001, este Tribunal se enfrentó en Hernández
v. Mun. de Aguadilla, supra, a una controversia muy
similar al caso ante nuestra consideración. El caso tuvo
su génesis cuando empleados regulares fueron cesanteados
de sus puestos en los Centros de Diagnóstico y CC-2012-1050 20
Tratamiento del municipio de Aguadilla. Se alegó que el
motivo para decretar las cesantías fue que los centros
habían perdido su utilidad a raíz de la implantación de
la Reforma de Salud. En desacuerdo con la actuación del
municipio, los empleados presentaron recurso de
apelación ante la JASAP, impugnado la determinación de
cesantearlos de las posiciones que ocupaban. En su
apelación, los cesanteados alegaron, entre otros
asuntos, que: 1) el municipio había incidido al no
implantar un Plan de Cesantías conforme a derecho; 2)
que no existían fundamentos para decretar las cesantías;
3) que el municipio había contratado varios empleados
que realizaban labores afines a las que ellos
realizaban; y 4) que el presupuesto municipal había
tenido un incremento sustancial. Íd., pág. 201. El
municipio negó todas las alegaciones y sostuvo que el
criterio utilizado para decretar las cesantías fue la
antigüedad de los empleados.
La JASAP declaró con lugar la apelación de los
cesanteados, ordenando así su reinstalación y el pago de
los haberes dejados de percibir. Oportunamente, el
municipio presentó moción de reconsideración, la cual
fue declarada no ha lugar. Inconforme con ese dictamen,
el municipio acudió ante el antiguo Tribunal de Circuito
de Apelaciones alegando que la JASAP había errado al no
ordenar el descuento de todos los salarios percibidos,
independientemente de su procedencia, y al no determinar CC-2012-1050 21
que varios de los cesanteados no tenían derecho a la
reinstalación. El foro apelativo modificó lo dispuesto
por la JASAP a los únicos efectos de autorizar al
municipio a descontar todos los haberes y sueldos
devengados durante el periodo en que los empleados
estuvieron cesanteados, provenientes de labores
realizadas en el Gobierno, así como también los salarios
devengados en la empresa privada.
Del dictamen del foro intermedio se concluye que la
orden de reinstalación de los empleados emitida por la
JASAP no fue alterada. Así las cosas, los cesanteados
acudieron ante este Tribunal señalando como único error
el que el foro apelativo ordenara descontar de los
salarios y beneficios que debía pagarles el municipio,
cualquier cantidad de dinero devengada por trabajo
realizado en la empresa privada durante el periodo de
cesantía ilegal. Por tanto, el asunto de la
reinstalación nunca estuvo cuestionado ante este
Tribunal.
Luego de analizar el propósito legislativo de la
Ley Núm. 5 y examinar las disposiciones de su Sec. 7.17,
confirmamos la decisión del antiguo Tribunal de Circuito
de Apelaciones y emitimos los siguientes
pronunciamientos, a saber:
En síntesis, los remedios provistos por la Sec. 7.17 de la Ley de Personal del Servicio Público, ante, son de naturaleza reparadora o remedial. En forma alguna dicha medida pretende “castigar” al “patrono” por la actuación ilegal. Por el contrario, la acción CC-2012-1050 22
afirmativa va dirigida a restituir al empleado afectado a la misma posición que ocuparía de no haberse incurrido en la conducta ilegal.
A tenor con esta interpretación, concluimos que en aquellos casos en que un empleado público despedido ilegalmente haya recibido ingresos, por concepto de trabajos obtenidos y realizados durante el periodo que estuvo cesanteado, el patrono podrá deducir dichos ingresos de la cuantía a otorgarse por concepto de salarios dejados de percibir, independientemente de cuál es la fuente de donde provienen los mismos. Íd., págs. 208- 209. (Énfasis Suplido).
Los pronunciamientos jurisprudenciales expuestos
fundamentan nuestro disenso y, a su vez, nos permiten
reiterar nuestra oposición a refrendar una formulación
teórica que intenta discernir entre cesantías y
destituciones al amparo de leyes o reglamentos cuya
aprobación fue posterior a los hechos ante nos o que en
nada se vinculan con el propósito legislativo de la Ley
Núm. 5. No hay duda con respecto a cuál era la ley
aplicable al momento de suscitarse la controversia que
nos ocupa. Recordemos, entonces, que es un principio
cardinal de hermenéutica el que los tribunales siempre
consideren cuáles fueron los principios perseguidos por
la Asamblea Legislativa al interpretar una disposición
específica de una ley. Irizarry v. J & J Cons. Prods.
Co., Inc., 150 DPR 155, 163 (2000). En mérito de lo
anterior, es obligación fundamental de los tribunales
imprimirle efectividad a la intención legislativa,
propiciando la realización del propósito que persigue la
ley. CC-2012-1050 23
Al amparo del marco estatutario y jurisprudencial
antes expuesto, procedemos a resolver la controversia
que suscita el presente caso. Para disponer de la misma,
debemos evaluar si el Departamento de Salud cumplió con
la reglamentación aplicable al momento de efectuar las
cesantías. De concluir que las mismas fueron ilegales,
nos corresponde determinar cuáles son los remedios que
cobijan a los empleados cesanteados.
Como expusimos, durante la década de los años
noventa, el Departamento comenzó un proceso de
privatización de las instalaciones médico-hospitalarias
pertenecientes al Estado. Como consecuencia, se
cesantearon empleados públicos que laboraban tanto con
el Departamento como con la AFASS. Así las cosas, los
recurridos fueron cesanteados de sus empleos durante el
año 2000.
Al decretar las cesantías, el Departamento venía
obligado a cumplir con la legislación vigente. Es decir,
para que éstas no estuvieran revestidas de ilegalidad,
el Departamento debía de ceñirse por lo dispuesto en la
Ley Núm. 5 y el Reglamento de Personal, entre otra
legislación. Recordemos que la Ley Núm. 31 de 1997,
enmendó el Art. 19 de la Ley Núm. 190-1996, a los
efectos de establecer que el Departamento debía cumplir
con la Ley Núm. 5 en los casos de empleados cesanteados CC-2012-1050 24
durante el proceso de privatización que no fueran
contratados por la entidad privada.
Así pues, conforme a la Sec. 4.6 de la Ley Núm. 5,
para decretar cesantías era imperativo tomar en
consideración el estatus de los empleados, su antigüedad
y el tiempo en el servicio. De igual forma, la ley
establecía que los cesanteados tenían derecho a que sus
nombres se incluyeran en un registro de elegibles con
respecto a los puestos que ocupaban u otros similares.
Además de darle estricto cumplimiento a lo dispuesto en
la mencionada ley, no podía ignorarse lo promulgado en
el Reglamento de Personal. Dicho Reglamento dejaba claro
que la autoridad nominadora tenía el deber de adoptar un
método para decretar las cesantías y, sobre todo, que
era requisito que ese método se notificara a los
empleados. El Reglamento también determinaba que las
cesantías de los empleados debían de efectuarse según un
orden de prelación en el cual era necesario tomar en
consideración el desempeño de las funciones y el tiempo
en el servicio. A su vez, la Ley Núm. 31, en su Sec. 26,
imponía que aquellos empleados que no fueran contratados
por el privatizador se incluyeran en un plan de
reubicación.
En su comparecencia, el Departamento aduce que
cumplió con la normativa vigente al momento de decretar
las cesantías. La razón no está de su lado. Si bien
sostenemos que el Departamento estaba facultado para CC-2012-1050 25
cesantear a los empleados de sus respectivos puestos, en
virtud de la legislación por medio de la cual se cimentó
la Reforma de Salud, dicha agencia no tenía autoridad
para anular lo dispuesto en la ley y reglamentación.
Luego de examinar la comparecencia de las partes, no
albergamos dudas de que el proceso de cesantías se llevó
a cabo de forma ilegal. Los hechos nos permiten colegir
que el Departamento incumplió tanto con las
disposiciones de la Ley Núm. 5 como con lo establecido
en el Reglamento Núm. 2186.
Así las cosas, en conformidad con el criterio de
este Tribunal, refrendamos la determinación del Tribunal
de Apelaciones y de la CASP, reiterando con ello que el
proceso de cesantías promovido por el Departamento lleva
el estigma de la ilegalidad. Por tanto, no podemos
avalar ni tolerar el proceder del Departamento. Ello,
pues, trastoca los derechos de la clase trabajadora.
Concluimos, al igual que lo reconoce esta Curia, que no
se cometió el primer error señalado. La evidencia
sustancial que obra en el expediente muestra, a todas
luces, que las cesantías fueron ilegales.
Ahora bien, ante la realidad de que las cesantías
fueron ilegales, procede que este Tribunal conceda la
totalidad de los remedios, contemplados en la
legislación aplicable, a los perjudicados por las
acciones ilegales del Departamento. Nuevamente, a tenor
con el mandato de la Ley Núm. 31, que enmendó el Art. 19 CC-2012-1050 26
de la Ley Núm. 190, debemos acudir a las disposiciones
de la Ley Núm. 5. Corresponde dirigirnos a lo promulgado
en esta última ley y aplicar los remedios que se
conceden en caso de incurrir en cesantías ilegales.
Al examinar el mencionado estatuto y su
jurisprudencia interpretativa, nos enfrentamos ante la
innegable realidad de que consecuentemente hemos
reconocido que procede ordenar la restitución al puesto
o a un puesto similar, cuando nos topamos con una
cesantía ilegal. Asimismo, procede ordenar el pago de
los salarios dejados de percibir por el empleado, desde
la fecha de la efectividad de la destitución, y la
concesión de todos los beneficios marginales a que este
hubiese tenido derecho.
Al determinar la ilegalidad de las cesantías, el
Tribunal de Apelaciones resolvió conforme a nuestros
pronunciamientos jurisprudenciales y concedió a los
empleados cesanteados la totalidad de los remedios que
el legislador expresamente dispuso en el estatuto
aplicable. Es decir, ordenó la reinstalación de los
empleados, el pago de los salarios dejados de percibir
por el empleado durante el periodo de la cesantía ilegal
y la concesión de todos los beneficios a los cuales
tenía derecho. El foro intermedio no erró al conceder
estos remedios. Entendemos que los cesanteados son
acreedores de los mismos; esto, como consecuencia de las
actuaciones ilícitas incurridas por el Departamento. CC-2012-1050 27
Resolvemos que el Tribunal de Apelaciones no incurrió en
el tercer error señalado. Por consiguiente, los
recurridos tienen derecho a ser reinstalados en sus
puestos o en puestos análogos en la eventualidad de que
sus puestos dejaran de existir por motivo de la
privatización de las facilidades de salud.
Esta realidad jurídica no puede ser derrotada por
consideraciones de política pública basadas en que la
aprobación de la Ley Núm. 190 significó que el
Departamento de Salud abandonó totalmente su función
tradicional de proveedor de servicios, para convertirse
únicamente en agente fiscalizador, evaluador y regulador
de los sistemas de salud. De hecho, esa premisa no es
correcta. Basta con tomar conocimiento para percatarse
que el Departamento de Salud cuenta con un sinnúmero de
unidades operacionales63 que trascienden la función
única de fiscalización que se pretendió promover bajo la
Ley Núm. 190. Recordemos que al amparo de la ley que
derogó a la AFASS se le dio al Departamento la facultad
de realizar cambios organizacionales internos para que,
entre otras acciones, pudiera consolidar las facultades
63 Las unidades operacionales que se desglosan en la página electrónica oficial del Departamento de Salud son las siguientes: Centro para víctimas de violación, Comisión de alimentación y nutrición de Puerto Rico, Comisión para la prevención del suicidio, División de prevención de enfermedades de transmisión sexual, Oficina de preparación y coordinación de respuesta en salud pública, Programa madres, niños y adolescentes, Laboratorio de salud pública, Oficina de epidemiología, Programa de tuberculosis, Programa de vacunación, Oficina de salud primaria, Programa WIC, y Proyecto asma de Puerto Rico, entre otras. CC-2012-1050 28
y obligaciones de la AFASS, crear nuevas unidades
organizacionales y transferir personal de la AFASS al
Departamento. Por tanto, no nos persuade el argumento
del Departamento de que eliminada la AFASS, ya no existe
posibilidad alguna de transferencias.
Así las cosas, en reconocimiento de los remedios
que por derecho les corresponden, reiteramos que procede
la reinstalación de los cesanteados ilegalmente.
Entendemos que el Departamento de Salud cuenta con
facilidades y unidades para reinstalar a los mismos. En
consecuencia, los cesanteados pueden ser reubicados en
alguna de las unidades operacionales que en la
actualidad posee el Departamento de Salud.
Independientemente de ello, este es el remedio que
expresamente el legislador contempló, unido al pago de
los salarios dejados de percibir y la concesión de todos
los beneficios marginales.
La determinación de conceder la reinstalación a los
cesanteados se fundamenta, además, en nuestros
pronunciamientos previos. Conforme a lo discutido, esta
Curia ha actuado con anterioridad ante el asunto de
cesantías ilegales, concediendo la reinstalación como
parte de los remedios. Basta con examinar nuestro
proceder ante controversias similares para percatarnos
que la orden de reinstalación siempre ha estado presente
como parte de los remedios concedidos. Nuestros
pronunciamientos más recientes afirman que los remedios CC-2012-1050 29
provistos por la Sec. 7.17 son de naturaleza reparadora
o remedial y van dirigidos a “restituir al empleado
afectado a la misma posición que ocuparía de no haberse
incurrido en la conducta ilegal”. Véase Hernández v.
Mun. de Aguadilla, supra, pág. 209. (Énfasis suplido).
Nuestra determinación de conceder la totalidad de
los remedios provistos en la Sec. 7.17 también encuentra
apoyo en los principios cardinales de hermenéutica antes
expuestos y analizados a la luz del propósito
legislativo de la Ley Núm. 5. Ante este escenario,
reiteramos que es menester dirigirnos al historial
legislativo de la Ley Núm. 5 para percatarnos de que el
legislador no definió, distinguió ni estableció la
diferencia entre “cesantías” y destituciones”. Tampoco
el legislador incluyó una disposición o enmienda que
estableciera que por medio de una ley posterior se
podrían definir estos conceptos y precisar la diferencia
entre los mismos. No podemos apoyar el argumento de una
supuesta “enmienda tácita” a la Ley Núm. 5, provocada
por una ley aprobada 29 años más tarde, para sustentar
una diferencia entre cesantías y destituciones que no
existía al momento de suscitarse los hechos ante nuestra
consideración.
Sin duda, una interpretación semántica e intento de
analogía entre los aludidos dos conceptos daría al
traste con el reconocimiento que consecuentemente este
Tribunal ha realizado referente al derecho de CC-2012-1050 30
reinstalación de un empleado cesanteado ilegalmente. No
puedo avalar el contrasentido de que un empleado al que
se le formulen cargos disciplinarios se encuentre en una
mejor posición que un empleado cesanteado, al momento de
que ambos prevalezcan ante los tribunales por ser
inválida la acción tomada por la acción nominadora. En
otras palabras, el despido ilegal es el tronco del árbol
que puede contener la rama de la cesantía ilícita o la
rama de la destitución ilegal. La Ley Núm. 5 tiene el
remedio para cortar de raíz el fruto del despido ilegal,
ya sea por la semilla de una cesantía o por la semilla
de una destitución inválida. En ambos casos, la
mencionada ley provee el remedio de la restitución como
consecuencia del despido ilegal.
De igual forma, mucho menos puedo apoyar el echar
por la borda todos los precedentes discutidos en esta
Opinión. Cónsono con lo anterior, entendemos que en el
caso ante nuestra consideración debe prevalecer el
propósito legislativo.
VI
Por otra parte, aunque estamos conformes con que se
le ordene al Departamento el pago de los haberes dejados
de percibir y la concesión de todos los beneficios a los
que los cesanteados tienen derecho, no compartimos el
criterio de que a esa cuantía se le deben deducir todos
los salarios por trabajos obtenidos y realizados durante
el periodo de cesantía ilegal, conforme lo establecido CC-2012-1050 31
en Hernández v. Mun. de Aguadilla, supra. Nos
explicamos.
Resulta claro que no actuaremos contra la
prohibición consagrada en el Art. VI, Sec. 10, de
nuestra Constitución que impide que una misma persona
ocupe al mismo tiempo dos cargos o empleos en el
gobierno y reciba dos sueldos en virtud de esos cargos o
empleos. Es decir, estamos conformes con que se deduzca
del pago de la sentencia de los empleados públicos
cesanteados los salarios devengados en otros trabajos
provenientes del sector púbico durante el tiempo en que
estuvieron cesanteados ilegalmente. No obstante,
entendemos que no procede esa deducción cuando se trata
de trabajos provenientes de la esfera privada.
Sabido es que cuando un empleado es separado de su
trabajo por actuaciones ilegales de su patrono, con
frecuencia se da a la tarea de obtener un trabajo en
otro lugar. Esto, como medida reparadora ante los daños
que puede suponer la pérdida inesperada de un empleo.
Sin duda, es una manera de mitigar los daños.64 La
empresa privada permite esa opción. Entonces, ¿por qué
deducir unos salarios que son el medio por el cual el
empleado cesanteado ilegalmente tiene la posibilidad de
64 La doctrina de mitigación de daños postula el deber que tiene una persona que sufre perjuicios de adoptar aquellas medidas razonables pertinentes y que están a su alcance tendentes a reducir el monto de los mismos. Véanse Fresh-O-Baking Co. v. Molinos de PR, 103 DPR 509 (1975); Odriozola v. S. Cosmetic Dist. Corp., 116 DPR 485 (1985). CC-2012-1050 32
cumplir con sus responsabilidades (personales y
familiares) y aminorar los perjuicios causados por una
acción ilegal de su patrono? ¿Por qué ensañarse con el
empleado que actúa diligentemente y hace un esfuerzo
razonable por remediar su situación? ¿Acaso la normativa
vigente no fomenta que el empleado cesanteado se cruce
de brazos y no busque atemperar los menoscabos sufridos?
¿Acaso esta actitud de falta de diligencia en mitigar
los daños no ha sido rechazada constantemente por esta
Curia? Para despejar estas interrogantes de umbral,
revocaría parcialmente nuestro dictamen en Hernández v.
Mun. de Aguadilla, supra. Ello, pues, descontar los
salarios devengados del pago de los haberes dejados de
percibir por razón de la cesantía ilegal a la que fueron
expuestos los empleados, constituye penalizar a quien
evita un daño mayor. Así, se premia al que actúa
ilegalmente y, peor aún, se atropella a quien vindica su
derecho.
Así las cosas, devolvería el caso al foro
administrativo correspondiente. Ordenaría a ese foro la
celebración de una vista evidenciaria para que se
demuestre quiénes de los cesanteados trabajaron en el
servicio público durante el periodo de la cesantía
ilegal. Ello para que, cónsono con lo que hoy
resolvemos, pueda descontarse de la cuantía que tiene
que satisfacer el Departamento, los salarios devengados
por razón de trabajo en el sector público durante el CC-2012-1050 33
tiempo de cesantía. En atención al segundo error
señalado, en la vista se podrá presentar prueba a fin de
conocer quiénes de los cesanteados pasaron a trabajar
con la privatizadora adquiriente o no aceptaron el
trabajo ofrecido por ésta.
VII
A tenor con los fundamentos expuestos, confirmaría
el dictamen emitido por el Tribunal de Apelaciones que
ordenó la reinstalación de los cesanteados, unido a los
otros remedios que la legislación aplicable y ahora
derogada, expresamente contemplaba. Resolver en
contrario conlleva la pesada carga de abandonar los
principios fundamentales de hermenéutica y nuestros
propios pronunciamientos jurisprudenciales. No
avalaremos una distinción conceptual a posteriori entre
destitución y cesantías porque, además de carecer de un
claro soporte legislativo, estatutario o
jurisprudencial, carga consigo el nefasto efecto de
castigar al que solo procura su sustento y el de los
suyos, a la vez que premia al que incurre en prácticas
ajenas a la ley. Por ello, estoy obligado a disentir en
ese extremo.
Luis F. Estrella Martínez Juez Asociado EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
v. CC-2012-1050
Opinión disidente emitida por la Juez Asociada señora Rodríguez Rodríguez.
San Juan, Puerto Rico, a 28 de mayo de 2014
Disiento del curso trazado en la Sentencia que hoy
dicta una mayoría de este Tribunal por entender que el
pago de los beneficios marginales y haberes dejados de
percibir concedidos como remedio deben ser equivalentes a
un periodo de cinco años, que es el término que se proveía
para que los empleados permanecieran en el registro de
personas elegibles, y no un término a contarse desde la
cesantía ilegal hasta la venta del último centro u
hospital del Departamento de Salud. Determinación ésta, a
todas luces, arbitraria. Veamos.
Los hechos que dan lugar a la reclamación de epígrafe
se resumen adecuadamente en la Sentencia del Tribunal por
lo que consideramos innecesario reproducirlos. Pasemos CC-2012-1050 2
entonces a la discusión del derecho aplicable a la
controversia ante nuestra consideración.
En el 1993 la Asamblea Legislativa aprobó la Ley de
la Administración de Seguros de Salud de Puerto Rico, Ley
Núm. 72 de 7 de septiembre de 1993, 24 L.P.R.A. sec. 7001
et seq. (“Ley Núm. 72”), para reformar los servicios de
salud que hasta entonces se ofrecían en el gobierno del
Estado Libre Asociado.65 Mediante la Ley Núm. 72, se
delegó en la Administración de Seguros de Salud de Puerto
Rico, la responsabilidad de “implantar, administrar y
negociar, mediante contratos con aseguradores, y/u
organizaciones de Servicios de Salud. . . .un sistema de
seguros de salud que eventualmente le brinde a todos los
residentes de la Isla acceso a cuidados médico-
hospitalarios de calidad, independientemente de la
condición económica y capacidad de pago de quien los
requiera”. 24 L.P.R.A. sec. 7001.
La implementación de la Ley Núm. 72 tuvo como 65
consecuencia que el Gobierno abandonara su “función tradicional de proveedor de servicios, sobre todo para el sector médico-indigente de la población, para convertirse en agente fiscalizador, evaluador y regulador de los sistemas de salud y asumir el papel de promotor de la salud y procurador del paciente”. Exposición de Motivos de la Ley para Reglamentar el Proceso de Privatización de las Instalaciones de Salud Gubernamentales, Ley Núm. 190 de 5 de septiembre de 1996, 24 L.P.R.A. sec. 3301 et seq. También le permitió al Gobierno arrendar o, de otro modo, transferir a entidades privadas las instalaciones de salud pública que habían estado operando para que estas instalaciones fueran operadas como empresas privadas. Id. CC-2012-1050 3
Para reformar adecuadamente los servicios de salud se
aprobó la Ley para Reglamentar el Proceso de Privatización
de las Instalaciones de Salud Gubernamentales, Ley Núm.
190 de 5 de septiembre de 1996, 24 L.P.R.A. sec. 3301 et
seq. (“Ley Núm. 190”).66 En esencia, la Ley Núm. 190
buscaba salvaguardar los intereses gubernamentales en las
instalaciones que el Gobierno cediera, entre otros, en
arrendamiento a entidades privadas. Exposición de Motivos
de la Ley Núm. 190 de 5 de septiembre de 1996, 24 L.P.R.A.
sec. 3301 et seq.
El artículo 19 de la Ley Núm. 190 regulaba lo que
habría de ocurrir con los empleados del Departamento de
Salud que laboraran en una institución de salud al momento
de su privatización y no pasaran a trabajar con el
privatizador. En particular, el artículo 19 disponía que
los derechos de esos empleados iban a ser garantizados a
tenor con la Ley de Personal del Servicio Público de
Puerto Rico, Ley Núm. 5 de 14 de octubre de 1975, 3
L.P.R.A. sec. 1301 et seq. (“Ley Núm. 5”).67 A su vez,
ordenaba que se estableciera un registro especial de los
empleados que no pasaran a formar parte de la plantilla de
trabajo del privatizador de suerte que pudieran ser
reubicados en otras agencias gubernamentales o en la
66 Esta ley fue derogada por la Ley Núm. 3 de 1 de enero de 2003, 24 L.P.R.A. sec. 3326 et seq. 67 Esta ley fue derogada por la Ley para la Administración de los Recursos Humanos en el Servicio Público del Estado Libre Asociado de Puerto Rico, Ley Núm. 184 de 3 de agosto de 2004, 3 L.P.R.A. sec. 1461 et seq. CC-2012-1050 4
empresa privada.68 El artículo 4.6 (6) de la Ley Núm. 5
disponía que:
68 El artículo 19 de la Ley Núm. 190 de 5 de septiembre de 1996, el cual fue enmendado por la Ley Núm. 31 de 6 de julio de 1997, disponía lo siguiente: El arrendamiento, subarrendamiento, venta, cesión, permuta o contratación mediante cualquier otro modelo de contratación que el Secretario, en unión con el Banco, determine conforme a la discreción que le confiere esta Ley, con relación a una o más instalaciones de salud gubernamentales a una entidad o intereses privados no establecerá relación de patrono y empleado entre el contratista y el Banco ni entre el contratista y el Departamento y así se establecerá en el contrato. En cuanto a los empleados regulares del Departamento que laboren en la instalación o instalaciones al momento de tal privatización, y que no pasen a ser empleados de la entidad contratante, el Departamento velará por el cumplimiento de las disposiciones de la Ley Núm. 5 de 14 de octubre de 1975, según enmendada, y las otras leyes y reglamentos aplicables. La entidad contratante no incurrirá en responsabilidad alguna con aquellos empleados del Departamento que no emplee. La Oficina de Gerencia y Presupuesto y la Oficina Central de Administración de Personal serán partícipes, junto al Secretario, de la coordinación necesaria a los efectos del proceso de reubicación y cesantías. Se creará un registro especial en dichas agencias para conceder preferencia a los empleados que no sean transferidos a las empresas adquirientes para su reubicación a través de los diferentes organismos gubernamentales y en la empresa privada. Para lograr este propósito el Secretario, en unión con la Oficina de Gerencia y Presupuesto, nombrarán un Coordinador de Reubicación. Este funcionario establecerá las normas para el referimiento y selección de los candidatos a los diferentes organismos gubernamentales. También coordinará con la Administración de Fomento Comercial la extensión de los beneficios del Programa Vale Empleo y Vale Empleo Plus de forma preferencial a todos los empleados que no sean transferidos a las empresas adquirientes. El Departamento del Trabajo dará prioridad a los empleados cuyos nombres aparecen en dicho registro, en sus programas de empleo, reempleo y adiestramiento, tales como los CC-2012-1050 5
Se podrán decretar cesantías en el servicio sin que esto se entienda como destitución, en los siguientes casos:
(a) Debido a la eliminación de puestos por falta de trabajo o de fondos, ....
En la situación descrita en la cláusula (a) de este inciso la separación del servicio se hará según se establezca mediante reglamento al respecto en el que se tome en consideración entre otros factores el status de los empleados y su antigüedad y el tiempo en servicio. 3 L.P.R.A. sec. 1336 (Énfasis suplido).
Para instrumentar el mandato contenido en el artículo
4.6 (6) de la Ley Núm. 5 se aprobó el Reglamento Núm.
2186, conocido como el Reglamento de Personal: Áreas
Esenciales al Principio de Merito, Reg. Núm. 2186 de 1 de
octubre de 1976. En éste se reguló el proceso que se
utilizaría cuando se decretaran cesantías. En específico,
en su artículo 9.3 el Reglamento disponía que se podía
separar del servicio a cualquier empleado, sin que se
entendiera como una destitución, cuando se eliminaran
puestos por falta de trabajo o fondos. Reg. Núm. 2186 de 1
de octubre de 1976, art. 9.3. En ese caso, la autoridad
nominadora tenía que establecer un método para decretar
las cesantías y el método debía ser comunicado a los
empleados. Reg. Núm. 2186 de 1 de octubre de 1976, art.
9.3. Asimismo, el artículo 9.3 disponía el orden de
prelación que la autoridad nominadora debía aplicar al
adiestramientos profesionales por la Administración del Derecho al Trabajo y los del Negociado de Fomento al Trabajo. Sección 15 de la Ley Núm. 31 de 6 de julio de 1997. CC-2012-1050 6
decretar las cesantías dentro de cada grupo de empleados,
a saber: entre los transitorios, probatorios y regulares.
Reg. Núm. 2186 de 1 de octubre de 1976, art. 9.3. Se
indicaba que la autoridad nominadora debía primero separar
a los empleados transitorios, luego a los empleados
probatorios y por último a los empleados regulares.69 Reg.
Núm. 2186 de 1 de octubre de 1976, art. 9.3.
Por otro lado y relacionado a los derechos de los
empleados cesanteados, en el artículo 5.18 de la Ley Núm.
5 se disponía que:
Las siguientes disposiciones regirán el reingreso de los empleados al servicio público:
(1) Los empleados regulares que renuncien a sus puestos o sean cesanteados por eliminación de puestos, o por incapacidad al recuperar de la misma, tendrán derecho a que sus nombres se incluyan en el registro de elegibles correspondientes a las clases de puestos que ocupaban con carácter regular u otras similares que envuelvan el mismo nivel de trabajo. . . . . (4) A las personas con derecho a reingreso y que deseen ejercerlo, se les aplicará la legislación vigente a la fecha de la radicación de la solicitud. (5) Las condiciones, el orden y la forma en que los nombres han de colocarse en el registro será establecida por las normas que se promulguen al efecto.
69 Según el artículo 9.3 del Reglamento Núm. 2186, la autoridad nominadora, dentro de cada grupo de empleados, tenía que tomar en consideración el desempeño de cada uno, de manera que los menos eficientes fueran cesanteados primero. Si había igualdad con respecto al desempeño de los empleados o no había suficiente información para determinar el desempeño, la autoridad nominadora tenía que tomar en consideración el tiempo en el servicio de cada uno, de manera que los empleados con menos tiempo en el servicio fueran cesanteados primero. Reg. Núm. 2186 de 1 de octubre de 1976, art. 9.3. CC-2012-1050 7
(6) La solicitud a reingreso deberá radicarse en cualquier tiempo durante el período de cinco (5) años siguientes a la fecha de separación; [d]isponiéndose, que la anterior no le será de aplicación a la situación prevista en el inciso (2) de esta sección, en cuyo caso se ejercerá el derecho en cualquier momento.
(7) Los nombres de las personas incluidas en los registros de elegibles correspondientes figurarán en los mismos por un término de cinco (5) años a partir de la fecha de separación a excepción de la situación prevista en el inciso (2) de esta sección. 3 L.P.R.A. sec. 1358 (Énfasis suplido).
Como se puede observar, el artículo 5.18, 3 L.P.R.A.
sec. 1358, le concedía a los empleados cesanteados por
eliminación de puestos el derecho a ser incluidos en un
registro de personas elegibles, correspondientes a las
clases de puestos que ocupaban por un término de cinco
años a partir de la fecha de separación del empleo. Éste
era el remedio que expresamente les concedía la ley a los
empleados cesanteados.
Sin embargo, según el artículo 7.14 de la Ley Núm. 5,
3 L.P.R.A. sec. 1394, esos empleados también podían
acudir a la Junta de Apelaciones del Sistema de
Administración de Personal.70 Particularmente, el artículo
7.14 disponía que:
Con sujeción a las excepciones que se establecerán más adelante en esta ley, se podrá apelar de las acciones o decisiones de la Oficina Central, de los Administradores Individuales, y de las autoridades nominadoras,
70 Esta Junta fue derogada por la Ley para la Administración de los Recursos Humanos en el Servicio Público del Estado Libre Asociado de Puerto Rico, Ley Núm. 184 de 3 de agosto de 2004, 3 L.P.R.A. sec. 1461 et seq. CC-2012-1050 8
en los casos y por las personas que se especifican a continuación: (1) En casos de destitución o suspensión de empleo y sueldo por un empleado de carrera que esté dentro del Sistema de Personal, o cuando alegue que una acción o decisión que le afecta viola cualquier derecho que se le conceda a virtud de las disposiciones de esta ley, del reglamento que se apruebe para instrumentar esta ley, o de los reglamentos adoptados por los Administradores Individuales para dar cumplimiento a esta ley. Las acciones que interpongan los empleados y que estén relacionadas con las áreas esenciales al principio de mérito, según señaladas en la sec. 1331 del título 3, serán vistas en primera instancia por la Junta. 3 L.P.R.A. sec. 1394 (Énfasis suplido).
Con respecto a los remedios que podía conceder la
Junta de Apelaciones del Sistema de Administración de
Personal en los casos que tuviera jurisdicción según la
ley, el artículo 7.17 de la Ley Núm. 5 establecía que:
(1) En los casos en que la Junta resuelva a favor del querellante, dictará las órdenes remediales pertinentes. (2) En casos de destitución, si la decisión de la Junta es favorable al empleado, ésta deberá ordenar su restitución a su puesto, o a un puesto similar. Asimismo deberá ordenar el pago total o parcial de los salarios dejados de percibir por éste desde la fecha de la efectividad de la destitución, y la concesión de todos los beneficios marginales a que éste hubiese tenido derecho. (3) En casos de suspensión de empleo y sueldo, si la decisión de la Junta es favorable al empleado, deberá ordenar el pago total o parcial de los salarios dejados de percibir por éste y de todos los beneficios marginales a que éste hubiese tenido derecho durante el período de suspensión. 3 L.P.R.A. sec. 1397 (Énfasis suplido).
Se desprende del artículo 7.14, 3 L.P.R.A. sec.
1394, que los empleados que habían sido destituidos o
suspendidos de empleo y sueldo, así como a los que la CC-2012-1050 9
autoridad nominadora les había violado algún derecho
concedido por ley o reglamento, tenían derecho a acudir a
la Junta de Apelaciones del Sistema de Administración de
Personal. Por otro lado, se desprende del artículo 7.17,
3 L.P.R.A. sec. 1397, que el legislador distinguió los
remedios que debía conceder la Junta en casos de
destitución o de suspensión de empleo y sueldo de los
remedios en los otros casos. A saber, cuando no se
tratara de una destitución o de una suspensión de empleo
y sueldo, la Ley Núm. 5 le permitía a la Junta conceder
los remedios que entendiera pertinentes. Adviértase que
venimos obligados a interpretar de manera armoniosa las
distintas disposiciones de una ley, y no aisladamente.
Expuesto el derecho aplicable, estoy conforme con la
Sentencia del Tribunal en cuanto a la ilegalidad de las
cesantías decretadas por el Departamento de Salud. De la
prueba presentada no surge que el Departamento haya
establecido el plan de cesantías requerido y que se lo
haya comunicado a los empleados tal y como lo exigía el
artículo 9.3 del Reglamento 2186. Reg. Núm. 2186 de 1 de
octubre de 1976, art. 9.3. Además, según el testimonio
del testigo que presentó el Departamento de Salud, al
decretar las cesantías en cada uno de sus centros, el
Departamento no tomó en consideración la antigüedad de los CC-2012-1050 10
empleados.71 A su vez, el Departamento no presentó
evidencia que sustentara la creación del registro de
personas elegibles. Evidentemente entonces, todo lo
anterior en violación a lo dispuesto en la Ley Núm. 5 y en
el Reglamento Núm. 2186 de 1 de octubre de 1976.
Debido a la ilegalidad de las cesantías, una mayoría
de este Tribunal concede como remedio que el Departamento
abone la paga atrasada que los empleados cesanteados
dejaron de percibir, restando los haberes percibidos en
otros trabajos durante dicho periodo, y la concesión de
todos los beneficios marginales a los que hubiesen tenido
derecho “desde el momento en que ocurrió la cesantía
ilegal hasta la fecha en que se vendió el último centro u
hospital del Departamento”.72 Disiento de este proceder.
El proceso seguido por el Departamento de Salud para
implantar la política pública de privatización de las
facilidades de salud del Estado Libre Asociado fue ilegal
y contrario a Derecho al no ajustarse a lo exigido en la
Ley Núm. 5 y en el Reglamento Núm. 2186 de 1 de octubre de
1976. Hoy, pasada más de una década, toca pagar por ese
error. Considero que a tenor con el inciso 1 de la sección
7.17 de la Ley Núm. 5, 3 L.P.R.A. sec. 1397, el remedio
concedido debe ser pago de los beneficios marginales y
haberes dejados de percibir por un periodo de cinco años,
equivalente al término que los empleados tenían derecho a
71 Apéndice de la petición de certiorari en las págs. 644- 647, 683-685. 72 Sentencia del Tribunal en la pág. 11. CC-2012-1050 11
permanecer en el registro de personas elegibles, según el
artículo 5.18 de la Ley Núm. 5, 3 L.P.R.A. sec. 1358, por
ser este remedio el provisto en ley.
Por los fundamentos discutidos disiento. Procede la
paga atrasada y los beneficios marginales concedidos
sólo por un periodo equivalente a cinco años.
Anabelle Rodríguez Rodríguez Juez Asociada
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2014 TSPR 69, Counsel Stack Legal Research, https://law.counselstack.com/opinion/acevedo-sepulveda-v-departamento-de-salud-prsupreme-2014.