Zambrana Torres v. Sergio L. Gonzalez
This text of 98 TSPR 65 (Zambrana Torres v. Sergio L. Gonzalez) is published on Counsel Stack Legal Research, covering Supreme Court of Puerto Rico primary law. Counsel Stack provides free access to over 12 million legal documents including statutes, case law, regulations, and constitutions.
Opinion
CT-97-1 1
En el Tribunal Supremo de Puerto Rico
ROXANA M. ZAMBRANA TORRES Demandante-Peticionaria Certificación .V 98TSPR65 SERGIO L. GONZALEZ Y OTROS
Demandado-Recurrido
Número del Caso: CT-97-1
Abogados Parte Peticionaria: Lcdo. Harry Anduze Montaño
Abogados Parte Recurrida: Lcdo. Luis R. Pérez Giusti
U.S. DISTRICT COURT
Fecha: 6/10/1998
Materia: CERTIFICACION
Este documento constituye un documento oficial del Tribunal Supremo que está sujeto a los cambios y correciones del proceso de compilación y publicación oficial de las decisiones del Tribunal. Su distribución electrónica se hace como un servicio público a la comunidad. CT-97-1 2
Roxana M. Zambrana Torres
Demandante
v. CT-97-1 Certificación
Sergio L. González y otros
Demandados
Opinión de Conformidad del Juez Asociado señor Negrón García
San Juan, Puerto Rico a 10 de junio de 1998
I
Todo jurista sabe que en muchas ocasiones una
disposición de ley es susceptible de varias
interpretaciones. Siguiendo los canones de hermenéutica,
como en el pasado, optamos por avalar aquella que propicia y
más armoniza con la intención legislativa.
Sucede que el Art. 21 del Reglamento de Personal de la
Autoridad de Carreteras -salvo sustituir “las autoridades”
por “el Director Ejecutivo”-, copia ad verbatim la
prohibición pre y post electoral establecida en la Sec. 4.7
de la Ley de Personal. (3 L.P.R.A. sec. 1337). Reza:
“PROHIBICION
A los fines de asegurar la fiel aplicación del principio de mérito en el servicio público durante períodos pre y CT-97-1 3
post eleccionarios, el Director Ejecutivo se abstendrá de efectuar cualquier transacción de personal que envuelva las áreas esenciales al principio de mérito, tales como nombramientos, ascensos, descensos, traslados, adiestramientos y cambios de categoría de empleados.
Esta prohibición comprenderá el período de dos (2) meses antes y dos (2) meses después de la celebración de las Elecciones Generales de Puerto Rico.
Esta prohibición será absoluta a excepción de aquellas transacciones de personal en que el abstenerse de efectuarlas afectaría adversamente los servicios que se prestan en programas esenciales.
Toda excepción deberá tener la aprobación previa del Director Ejecutivo y del Secretario. En la solicitud de dicha transacción deberán indicarse los efectos adversos que se evitarán mediante la excepción.” (Énfasis nuestro).
Su texto claramente impide “cualquier transacción1 de personal que
envuelva las áreas esenciales al principio de mérito tales como
nombramientos, descensos, traslados y cambios de categorías de empleados”.
(Énfasis nuestro). El carácter tajante de la prohibición se revela en el
tercer párrafo que la caracteriza de “absoluta”. Ahora bien, para
atemperar ese rigor, garantizar la continuidad gubernamental, superar
situaciones anómalas –incluso las que cronológicamente puedan presentarse
con empleados probatorios-, se exceptúan “aquellas transacciones de
personal en que el abstenerse de efectuarlas afectaría[n] adversamente los
servicios que se prestan en programas esenciales.” (Énfasis nuestro). Sin
embargo, se condiciona a que toda excepción sea aprobada previamente por
el Director Ejecutivo y el Secretario de Transportación y Obras Públicas.
Requerirá una solicitud expositiva de “los efectos adversos que se
evitarán mediante la excepción.”
1 Sin pretender penetrar sus distintos elementos y caracteres –véase la erudita obra del Doctor Luis A. Rivera Rivera, El Contrato de Transacciones, San Juan, P.R., Ed. Jurídica, 1998-, más allá de su significado técnico-jurídico bajo el Art. 1709 de nuestro Código Civil, aquí la palabra transacción es un anglicismo de cuyo uso no están exentas otras leyes y numerosas decisiones de este Tribunal. “Se trata de una traducción literal de ‘transaction’. En inglés significa una serie de ocurrencias que se extienden prolongadamente. Significa también la ejecución de actos consumados o en proceso de consumación.” [casos omitidos]. Cintrón García, A., según citado por Rivera Rivera ob. cit., pág. 22.
El vocablo más preciso en el vernáculo sería trámite, “[d]el latín ‘trames’ (v.), tramitis, camino paso de una a otra parte; cambio una cosa a otra. Administrativamente, cada uno de los estados, diligencias y resoluciones de un asunto hasta su terminación.” (Énfasis nuestro). Guillermo Cabanellas, Diccionario Enciclopédico de Derecho Usual, 20a ed., Buenos Aires, Ed. Heliasta S.R.L., 1981, T. VIII, pág. 162; María Moliner, Diccionario de Uso del Español, Madrid, Ed. Gredos, 1977, págs. 1359, 1362, 1364; Manuel Ossorio Y Florit, Diccionario de Ciencias Jurídicas, Políticas y Sociales, 20a ed., Buenos Aires, Ed. Heliasta S.R.L., 1992, págs. 979-980; Diccionario Salamanca de la Lengua Española, Santillana, Univ. Salamanca, pág. 1578.
Así aclarado, para evitar confusiones en nuestra exposición, usaremos en esta ponencia el referido anglicismo. CT-97-1 4
II
No albergamos duda alguna de que estamos ante una transacción vedada
en un área esencial al sistema de mérito (nombramientos), sin que antes se
solicitara, justificara y aprobara como excepción. Un nombramiento abarca
lógicamente el reclutamiento y selección, que a su vez comprende la
aprobación del período probatorio. Se trata de un paso esencial en la
selección del personal; sin período probatorio, nadie puede ser nombrado o
ascendido a un puesto regular. El propio Reglamento de Personal de la
Autoridad, inequívocamente establece que “[t]oda persona nombrada o
ascendida para ocupar un puesto permanente de carrera estará sujeta al
período probatorio de dicho puesto como parte del proceso de selección en
el servicio público.” (Énfasis nuestro) (Art. 10, Sec. 10.8(1)). El
período probatorio no será menor de tres (3) meses ni mayor de un (1) año.
Aunque de ordinario “[n]o será prorrogable” (Art. 10 Sec. 10.8(2)), puede
quedar interrumpido “por cualquier razón justificada”. (Art. 10 Sec.
10.8(3)). ¿Qué mayor razón justificada que la veda electoral?
Si las evaluaciones de un período probatorio no fueran una
transacción de personal, ¿cómo explicar que el Reglamento contenga varias
disposiciones normativas al efecto? ¿Cómo ignorar la Regla 10.8(7)
dispositiva de que automáticamente, “todo empleado que aprobare
satisfactoriamente el período probatorio pasará a ocupar el puesto con
carácter regular”?
III
Desde el primer día del período probatorio de la Sra. Roxana M.
Zambrana Torres, -18 de mayo de 1992- el propio Director Ejecutivo, Jorge
L. Bigas Mulero le comunicó que al terminarlo satisfactoriamente,
“ocupar[í]a dicho puesto con carácter regular, efectivo el 18 de septiembre
de 1992.” (Exh. 8). Dicho funcionario sabía que el período probatorio y
eventual nombramiento regular recaería durante la veda electoral. La Sra.
Zambrana Torres ocupaba el cargo de Directora de Relaciones Laborales de
la Autoridad, por lo cual es de suponer que también conocía (o debía CT-97-1 5
conocer) ésta prohibición reglamentaria. Aun así, el Director Ejecutivo
Bigas Mulero, ni nadie lo tramitó como excepción, justificó, ni obtuvo el
consentimiento del Secretario de Transportación y Obras Públicas, Ing.
Hermenegildo Ortiz González.
La Evaluación Final favorable de la Sra. Zambrana Torres –al igual
que las dos evaluaciones anteriores- fue solamente suscrita el 21 de
septiembre por su Supervisora y Directora de Área, Sra. Carmen Vanessa
Dávila.
Free access — add to your briefcase to read the full text and ask questions with AI
CT-97-1 1
En el Tribunal Supremo de Puerto Rico
ROXANA M. ZAMBRANA TORRES Demandante-Peticionaria Certificación .V 98TSPR65 SERGIO L. GONZALEZ Y OTROS
Demandado-Recurrido
Número del Caso: CT-97-1
Abogados Parte Peticionaria: Lcdo. Harry Anduze Montaño
Abogados Parte Recurrida: Lcdo. Luis R. Pérez Giusti
U.S. DISTRICT COURT
Fecha: 6/10/1998
Materia: CERTIFICACION
Este documento constituye un documento oficial del Tribunal Supremo que está sujeto a los cambios y correciones del proceso de compilación y publicación oficial de las decisiones del Tribunal. Su distribución electrónica se hace como un servicio público a la comunidad. CT-97-1 2
Roxana M. Zambrana Torres
Demandante
v. CT-97-1 Certificación
Sergio L. González y otros
Demandados
Opinión de Conformidad del Juez Asociado señor Negrón García
San Juan, Puerto Rico a 10 de junio de 1998
I
Todo jurista sabe que en muchas ocasiones una
disposición de ley es susceptible de varias
interpretaciones. Siguiendo los canones de hermenéutica,
como en el pasado, optamos por avalar aquella que propicia y
más armoniza con la intención legislativa.
Sucede que el Art. 21 del Reglamento de Personal de la
Autoridad de Carreteras -salvo sustituir “las autoridades”
por “el Director Ejecutivo”-, copia ad verbatim la
prohibición pre y post electoral establecida en la Sec. 4.7
de la Ley de Personal. (3 L.P.R.A. sec. 1337). Reza:
“PROHIBICION
A los fines de asegurar la fiel aplicación del principio de mérito en el servicio público durante períodos pre y CT-97-1 3
post eleccionarios, el Director Ejecutivo se abstendrá de efectuar cualquier transacción de personal que envuelva las áreas esenciales al principio de mérito, tales como nombramientos, ascensos, descensos, traslados, adiestramientos y cambios de categoría de empleados.
Esta prohibición comprenderá el período de dos (2) meses antes y dos (2) meses después de la celebración de las Elecciones Generales de Puerto Rico.
Esta prohibición será absoluta a excepción de aquellas transacciones de personal en que el abstenerse de efectuarlas afectaría adversamente los servicios que se prestan en programas esenciales.
Toda excepción deberá tener la aprobación previa del Director Ejecutivo y del Secretario. En la solicitud de dicha transacción deberán indicarse los efectos adversos que se evitarán mediante la excepción.” (Énfasis nuestro).
Su texto claramente impide “cualquier transacción1 de personal que
envuelva las áreas esenciales al principio de mérito tales como
nombramientos, descensos, traslados y cambios de categorías de empleados”.
(Énfasis nuestro). El carácter tajante de la prohibición se revela en el
tercer párrafo que la caracteriza de “absoluta”. Ahora bien, para
atemperar ese rigor, garantizar la continuidad gubernamental, superar
situaciones anómalas –incluso las que cronológicamente puedan presentarse
con empleados probatorios-, se exceptúan “aquellas transacciones de
personal en que el abstenerse de efectuarlas afectaría[n] adversamente los
servicios que se prestan en programas esenciales.” (Énfasis nuestro). Sin
embargo, se condiciona a que toda excepción sea aprobada previamente por
el Director Ejecutivo y el Secretario de Transportación y Obras Públicas.
Requerirá una solicitud expositiva de “los efectos adversos que se
evitarán mediante la excepción.”
1 Sin pretender penetrar sus distintos elementos y caracteres –véase la erudita obra del Doctor Luis A. Rivera Rivera, El Contrato de Transacciones, San Juan, P.R., Ed. Jurídica, 1998-, más allá de su significado técnico-jurídico bajo el Art. 1709 de nuestro Código Civil, aquí la palabra transacción es un anglicismo de cuyo uso no están exentas otras leyes y numerosas decisiones de este Tribunal. “Se trata de una traducción literal de ‘transaction’. En inglés significa una serie de ocurrencias que se extienden prolongadamente. Significa también la ejecución de actos consumados o en proceso de consumación.” [casos omitidos]. Cintrón García, A., según citado por Rivera Rivera ob. cit., pág. 22.
El vocablo más preciso en el vernáculo sería trámite, “[d]el latín ‘trames’ (v.), tramitis, camino paso de una a otra parte; cambio una cosa a otra. Administrativamente, cada uno de los estados, diligencias y resoluciones de un asunto hasta su terminación.” (Énfasis nuestro). Guillermo Cabanellas, Diccionario Enciclopédico de Derecho Usual, 20a ed., Buenos Aires, Ed. Heliasta S.R.L., 1981, T. VIII, pág. 162; María Moliner, Diccionario de Uso del Español, Madrid, Ed. Gredos, 1977, págs. 1359, 1362, 1364; Manuel Ossorio Y Florit, Diccionario de Ciencias Jurídicas, Políticas y Sociales, 20a ed., Buenos Aires, Ed. Heliasta S.R.L., 1992, págs. 979-980; Diccionario Salamanca de la Lengua Española, Santillana, Univ. Salamanca, pág. 1578.
Así aclarado, para evitar confusiones en nuestra exposición, usaremos en esta ponencia el referido anglicismo. CT-97-1 4
II
No albergamos duda alguna de que estamos ante una transacción vedada
en un área esencial al sistema de mérito (nombramientos), sin que antes se
solicitara, justificara y aprobara como excepción. Un nombramiento abarca
lógicamente el reclutamiento y selección, que a su vez comprende la
aprobación del período probatorio. Se trata de un paso esencial en la
selección del personal; sin período probatorio, nadie puede ser nombrado o
ascendido a un puesto regular. El propio Reglamento de Personal de la
Autoridad, inequívocamente establece que “[t]oda persona nombrada o
ascendida para ocupar un puesto permanente de carrera estará sujeta al
período probatorio de dicho puesto como parte del proceso de selección en
el servicio público.” (Énfasis nuestro) (Art. 10, Sec. 10.8(1)). El
período probatorio no será menor de tres (3) meses ni mayor de un (1) año.
Aunque de ordinario “[n]o será prorrogable” (Art. 10 Sec. 10.8(2)), puede
quedar interrumpido “por cualquier razón justificada”. (Art. 10 Sec.
10.8(3)). ¿Qué mayor razón justificada que la veda electoral?
Si las evaluaciones de un período probatorio no fueran una
transacción de personal, ¿cómo explicar que el Reglamento contenga varias
disposiciones normativas al efecto? ¿Cómo ignorar la Regla 10.8(7)
dispositiva de que automáticamente, “todo empleado que aprobare
satisfactoriamente el período probatorio pasará a ocupar el puesto con
carácter regular”?
III
Desde el primer día del período probatorio de la Sra. Roxana M.
Zambrana Torres, -18 de mayo de 1992- el propio Director Ejecutivo, Jorge
L. Bigas Mulero le comunicó que al terminarlo satisfactoriamente,
“ocupar[í]a dicho puesto con carácter regular, efectivo el 18 de septiembre
de 1992.” (Exh. 8). Dicho funcionario sabía que el período probatorio y
eventual nombramiento regular recaería durante la veda electoral. La Sra.
Zambrana Torres ocupaba el cargo de Directora de Relaciones Laborales de
la Autoridad, por lo cual es de suponer que también conocía (o debía CT-97-1 5
conocer) ésta prohibición reglamentaria. Aun así, el Director Ejecutivo
Bigas Mulero, ni nadie lo tramitó como excepción, justificó, ni obtuvo el
consentimiento del Secretario de Transportación y Obras Públicas, Ing.
Hermenegildo Ortiz González.
La Evaluación Final favorable de la Sra. Zambrana Torres –al igual
que las dos evaluaciones anteriores- fue solamente suscrita el 21 de
septiembre por su Supervisora y Directora de Área, Sra. Carmen Vanessa
Dávila. Es altamente revelador que hasta ese momento, el Director
Ejecutivo, Bigas Mulero, como poder nominador, no había endosado ni
firmado ninguna de esas dos. Poco después, el 8 de octubre le notificó
oficialmente que había cumplido los requisitos para ocupar el “puesto con
carácter permanente efectivo el 18 de septiembre de 1992. No obstante, el
trámite será efectivo el 3 de enero de 1993, luego de concluida la
moratoria pre y post eleccionaria.” (Exh. 9). El 21 de octubre en plena
veda electoral, endosó con su firma la última evaluación.
Fue durante el período de congelación electoral que ilegalmente,
contrario al Reglamento, se realizaron los actos y llevó a cabo el proceso
sustantivo que culminó en la transacción relativo al nombramiento de la
Sra. Zambrana Torres. Evidentemente el “trámite”, que quedó pendiente post
veda electoral, a que se refirió el Director Ejecutivo Bigas Mulero en su
comunicación, fue simbólico: una simple formalidad.2
IV
No es persuasiva la respetable tesis de que la prohibición es sólo al
Director Ejecutivo; a nadie más. Esa visión es limitadísima e ignora que
el Reglamento de Personal de la Autoridad de Carreteras y Transportación
impone a dicho funcionario la responsabilidad de administrarlo y
ejecutarlo conforme la política pública que encarna. Las transacciones de
personal realizadas por sus subalternos, son a su nombre, por delegación.
(Art. 6).3
2 La certificación formulada por el foro federal, traduce “trámite” como “formalities”. 3 Dispone que la administración del Reglamento de Personal es CT-97-1 6
Reconocemos que los nombramientos probatorios son elementos propios
que ayudan a implantar el principio de mérito y que su evaluación final
valida ese principio. Ello no altera la ilegalidad del nombramiento de la
Sra. Zambrana Torres. Nos explicamos.
En su sustrato, el Reglamento de la Autoridad –al igual que la Ley de
Personal-, prohíbe toda transacción de personal contraria al principio de
méritos. O sea, las determinaciones del Director Ejecutivo, como poder
nominador, relativas al personal de la Autoridad, siempre tienen que estar
fundadas en las más sanas normas de excelencia y mérito. En ninguna época
pueden autorizarse transacciones de personal contrarias al principio de
mérito. Por esta razón no cabe, como argumento, ante la prohibición
eleccionaria, invocar las cualidades intrínsecas y demás buenas
aptitudes de la Sra. Zambrana Torres; tampoco la buena fe del Director
Ejecutivo Bigas Mulero. Al igual que lo hicimos hace veinte (20) años,
presumimos la “aptitud y confiabilidad para [ella] ejercer el cargo durante
el período de prueba” y, reiteramos, que “[l]a severidad de la prohibición
que toma cuerpo en la diáfana redacción del estatuto, no queda enervada
por los buenos propósitos de la autoridad nominadora.” Ortiz v. Alcalde de
Aguadilla, 107 D.P.R. 819, 823; 824-825 (1978).4
V
Interpretar que una Evaluación Final que genera favorablemente el
tránsito automático de nombramiento probatorio a permanente, no es una
transacción prohibida durante el período pre y post electoral, es crear
una peligrosa excepción por fiat judicial. Ello desvirtúa el sistema de
responsabilidad de su Director Ejecutivo, quien podrá delegar funciones para ejecutar su política pública.
Tampoco convence el argumento matemático basado en que de los ciento 4
veinte (120) días prohibidos habían transcurrido ciento cinco (105), cuando entró la veda electoral. El Legislador fijó dicho término y no es incumbencia del Tribunal dictaminar arbitrariamente excepciones. El abanico de posibilidades sería demasiado amplio.
Si lo hacemos, ¿declararíamos nulo o sería válido un nombramiento sí sólo transcurrieran dos (2) o varios días más, antes de la veda? ¿Dónde CT-97-1 7
mérito y socava profundamente una de sus áreas más críticas y sensibles.
Es permitir indirectamente lo que directamente está prohibido.
Precisamente, para evitar reclamos judiciales recíprocos de favoritismo
versus persecución política partidista –semejante al alegado despido en
autos, por ser la Sra. Zambrana Torres un reconocido miembro activo del
Partido Popular Democrático (P.P.D.), frente a una nueva administración
Partido Nuevo Progresista (P.N.P.)-, se estableció la veda electoral. Vía
interpretación judicial evitemos retornar a una época de oscurantismo ya
superada en nuestra democracia.
En conclusión, salvo transacciones de personal basadas en la
excepción debidamente fundamentada, según visualizada en la propia
reglamentación, no son permisibles nombramientos de personas a puestos
cuyas evaluaciones y términos probatorios caigan dentro del período de
veda pre y post electoral.
ANTONIO S. NEGRON GARCIA Juez Asociado
trazamos la raya? CT-97-1 8
vs. CT-97-1 CERTIFICACION
SERGIO L. GONZALEZ Y OTROS
Opinión de Conformidad emitida por el Juez Asociado SEÑOR CORRADA DEL RIO a la que se unen el Juez Asociado señor Rebollo López y el Juez Asociado señor Hernández Denton.
San Juan, Puerto Rico, a 10 de junio de 1998.
El presente recurso de certificación plantea la
cuestión de si la aprobación del período probatorio de
una empleada durante el período de veda electoral
dispuesto por la Ley de Personal de Puerto Rico
constituye una transacción de personal dentro del
principio de mérito establecido por ley. Por las razones
expuestas a continuación concluimos en la afirmativa.
La presente controversia llega ante nos en virtud del procedimiento de
certificación interjurisdiccional prescrito por la Regla 53.1 (f) de
Procedimiento Civil de Puerto Rico.5 Mediante resolución de 21 de abril de
1997, el Tribunal de Distrito de los Estados Unidos para el Distrito de
Puerto Rico nos presentó una solicitud de certificación, la que acogimos
el 15 de agosto de 1997. La cuestión certificada es la siguiente:
“[W]hether plaintiff Roxana M. Zambrana Torres’ approval of a
probationary period during the electoral prohibition period
5 32 L.P.R.A. Ap. III R. 53.1. CT-97-1 9
constitutes a personnel transaction within the merit principle of the
Public Personnel Law of Puerto Rico.”
El 9 de abril de 1992, un año electoral en Puerto Rico, estando
pautadas las elecciones generales para el 2 de noviembre de 1992, la
Autoridad de Carreteras de Puerto Rico (en adelante Autoridad) publicó
una convocatoria de empleo para la posición de Director de la Oficina
de Relaciones Laborales. El 27 de abril del mismo año Roxana Zambrana
Torres presentó una solicitud para ocupar dicho cargo. El 5 de mayo de
1992 el supervisor de personal de la agencia certificó que Zambrana
cumplía con todos los requisitos del cargo, por lo que posteriormente
el Director Ejecutivo de la Autoridad notificó a Zambrana su
nombramiento para el puesto.
El nombramiento de Zambrana estaba sujeto a un período probatorio6
de cuatro (4) meses, el cual se extendía hasta el 18 de septiembre de
1992. Como parte del proceso de evaluación de la empleada durante el
período probatorio, la Sra. Zambrana estuvo sujeta a tres
(3) evaluaciones, la última de las cuales fue realizada el 18 de
septiembre, día comprendido dentro de la veda electoral7.
Siendo favorables las evaluaciones realizadas por la Jefa de la
Oficina de Personal, el 8 de octubre de 1992, veinticinco (25) días
antes de las elecciones generales, el Director Ejecutivo de la
Autoridad le notificó a Zambrana que había aprobado satisfactoriamente
el período probatorio. Le indicó en la carta, sin embargo, que “[n]o
obstante, el trámite será efectuado el 3 de enero de 1993, luego de
concluida la moratoria pre y post eleccionaria.” Una vez concluida la
6 Definido en el Reglamento Núm. 02-005 de la Autoridad, según enmendado el 6 de agosto de 1992, como el “término de tiempo durante el cual un empleado, al ser nombrado en un puesto, está en período de adiestramiento y prueba y sujeto a evaluaciones periódicas en el desempeño de sus deberes y funciones.” Reglamento de Personal de la Autoridad de Carreteras y Transportación Artículo 7 (33). 7 Sección 4.7 de la Ley de Personal del Servicio Público de Puerto Rico, 3 L.P.R.A. 1337; Artículo 21 del Reglamento de Personal de la Autoridad de Carreteras. La veda electoral se extiende desde dos (2) meses antes de las elecciones generales hasta dos (2) meses después de celebradas las mismas. 3 L.P.R.A. sec. 1337. CT-97-1 10
veda electoral, Zambrana comenzó a desempeñar sus tareas con carácter
permanente.
El 9 de julio de 1993 el nuevo Director Ejecutivo de la Autoridad
le envió una carta a Zambrana informándole que, a raíz de una auditoría
realizada a los expedientes de personal, surgía que su nombramiento fue
realizado en violación al Reglamento de Personal de la Autoridad. Como
consecuencia de ello, y luego de brindarle la oportunidad a Zambrana de
expresarse al respecto, el Director de la Autoridad la destituyó de su
cargo el 4 de marzo de 1994.
El 8 de febrero de 1995, Zambrana presentó una acción civil en el
Tribunal de Distrito de los Estados Unidos para el Distrito de Puerto
Rico alegando haber sido despedida por discrimen político. Es como
parte de dicho pleito que se nos solicitó la presente Certificación.
II La Exposición de Motivos de la Ley de Personal de Servicio Público
de Puerto Rico8 (en adelante Ley de Personal) dispone, en la parte
pertinente, que:
“...El aspecto más importante del esfuerzo que representa esta nueva ley, consiste en la precisión de una política pública que reafirma el principio de mérito y extiende dicho principio a todos los sectores del empleo público a los cuales no se ha extendido en la actualidad. Esta decisión de política pública es la base firme en que se sostiene el Sistema de Personal establecido, y en la misma se destacan cuatro elementos fundamentales. PRIMERO, el Sistema de Personal establecido está diseñado de tal forma que protegería adecuadamente la aplicación del Principio de Mérito de éste ser elevado a rango constitucional.[...] En la conceptualización [sic] del Sistema de Personal se persigue alcanzar el trato más justo y equitativo a todos los empleados públicos, y a que sean los más aptos los que sirvan al Gobierno, lo que contribuirá a producir un clima de armonía y satisfacción y a una mayor productividad y eficiencia en el servicio público puertorriqueño. [...]”9 La sección 2.1 de dicha ley expresa la política pública del
Gobierno de Puerto Rico en relación con el personal del servicio
público de la siguiente manera:
8 Ley Núm. 5 de 14 de octubre de 1975, 3 L.P.R.A. sec. 1301 et seq. 9 Exposición de Motivos de la Ley de Personal, supra. Leyes y CT-97-1 11
“[...](1)Establecer el mérito como el principio que regirá todo el servicio público, de modo que sean los más aptos los que sirvan al Gobierno y que todo empleado sea seleccionado, adiestrado, ascendido y retenido en su empleo en consideración al mérito y a la capacidad, sin discrimen por razones de raza, color, sexo, nacimiento, edad, origen o condición social, ni por ideas políticas o religiosas.[...]”10
Asimismo, el Artículo 16 de la Ley de Personal, supra, define el
Principio de Mérito como el “...concepto de que todos los empleados
públicos deben ser seleccionados, ascendidos, retenidos y tratados en
todo lo referente a su empleo sobre la base de la capacidad, sin
discrimen por razones de raza, color, sexo, nacimiento, edad, origen o
condición social, ni a sus ideas políticas o religiosas.”11
De los estatutos anteriormente transcritos surge con meridiana
claridad que el propósito cardinal de la Ley de Personal, supra, fue el
de establecer el Principio de Mérito como el instrumento de medición al
determinar a qué candidato ha de otorgársele una plaza de carrera
disponible en el servicio público.
La sección 4.7 de la Ley de Personal, supra, ordena que las
autoridades se abstengan de efectuar cualquier transacción de personal
que envuelva las áreas esenciales al principio de mérito durante los
períodos de dos meses pre y post eleccionarios. Esta prohibición “...es
salvaguarda por excelencia del principio de mérito que rige el
servicio público, detente legislado para los
cuatro meses en que por llegar a máxima efervescencia las pasiones
políticas, pueden las flaquezas humanas traducidas a bondad para los
partidarios o represalia contra el adversario, determinar cambios en el
personal extraños y opuestos al fundamental principio.” Ortiz v.
Alcalde de Aguadilla, 107 D.P.R. 819, 824 (1978). Su propósito cardinal
es eliminar el peligro de que una administración incumbente lleve a
cabo transacciones de personal durante dicho período que no estén
basadas en el Principio de Mérito. Es una salvaguarda al Principio de
Resoluciones de Puerto Rico 1975, Parte 2, págs. 801-802. 10 3 L.P.R.A sec. 1311. CT-97-1 12
Mérito especialmente diseñada para un período de tiempo que se presta a
la violación del principio tan celosamente protegido por la Ley de
Personal, supra. Además, la Sec. 4.7, 3 L.P.R.A. sec. 1337, de dicha
ley le confiere a la prohibición el carácter de absoluta12.
La Ley de Personal no es de aplicación a las corporaciones
públicas que funcionan como negocios privados,13 como es el caso de la
Autoridad.14 Sin embargo, en numerosas ocasiones hemos establecido que
las agencias excluidas están obligadas a reglamentar los asuntos del
personal no cubierto de forma tal que se proteja y garantice el
Principio de Mérito como rector de
todo lo relacionado a la administración de su personal gerencial.
Torres Solano v. PRTC, 127 D.P.R. 499, 512 (1990); Román v. Ramos, 127
D.P.R. 601 (1990); McCrillis v. Autoridad, 123 D.P.R. 113 (1989); Ortiz
v. Departamento de Hacienda, 120 D.P.R. 216 (1987); Laboy v. E.L.A.,
115 D.P.R. 190 (1984); Torres Ponce v. Jiménez, 113 D.P.R. 58 (1982);
Reyes Coreano v. Director Ejecutivo, 110 D.P.R. 40 (1980). Es decir,
dichas agencias tienen la obligación de implementar y proteger en sus
reglamentos el Principio de Mérito en todos sus extremos, tal y como
fue visualizado por nuestra Legislatura, incluyendo, por supuesto, las
disposiciones referentes a la veda electoral. A esos efectos la
Autoridad aprobó un Reglamento de Personal.15
A La sección 4.7 de la Ley de Personal, supra, hace referencia a que
“... las autoridades deberán abstenerse de efectuar cualquier
transacción de personal...”. Sin embargo, el Reglamento de la
Autoridad dispone que “...el Director Ejecutivo se abstendrá de
efectuar...”las
11 Sección 8 de la Ley de Personal, 3 L.P.R.A. sec. 1411(7). 12 Sólo son aceptadas como excepción las transacciones de personal en que el abstenerse de efectuarlas afectaría adversamente los servicios que se prestan en programas especiales. Sección 4.7 de la Ley de Personal, supra. 13 3 L.P.R.A. sec. 1338 (3). 14 Unión Asociación de Empleados v. J.R.T., 119 D.P.R. 116 (1987). 15 Reglamento Núm.: 02-005. Enmendado el 6 de agosto de 1992. CT-97-1 13
transacciones prohibidas. Es evidente que la prohibición de la Ley de
Personal es más abarcadora que la del reglamento. Reconoce el hecho de que
las autoridades encargadas de seleccionar a sus empleados no son solamente
los directores de las agencias o departamentos gubernamentales. Sería
irrazonable concluir que la Legislatura quiso prohibir que los directores
tomasen decisiones de personal en las que estuviesen envueltos asuntos de
índole política, pero que permitiera que dichas decisiones sí sean tomadas
por otros funcionarios públicos de menor jerarquía.
El hecho de que el Reglamento de Personal de la autoridad fue
aprobado por la Oficina Central de Administración de Personal
(O.C.A.P.) no tiene el efecto determinante de comprobar la
incorporación cabal y correcta de lo dispuesto en la sección 4.7 de la
Ley de Personal. El sentido común, un análisis correcto y una
comparación de los estatutos demuestra lo contrario.
Hay que recordar que las Agencias no cubiertas por la Ley de
Personal tienen la obligación de incorporar en sus reglamentos el
Principio de Mérito según éste fue visualizado por la Legislatura. De
una comparación de los citados estatutos resalta la verdadera intención
legislativa y es a la luz de ella que debemos interpretar el Reglamento
de Personal de la Autoridad. Siendo ello así, forzoso es concluir que
la prohibición de la veda electoral cubre no sólo al Director de la
Agencia, sino a cualquier empleado de ésta que tenga la autoridad de
tomar decisiones relacionadas con transacciones de personal. De no ser
así, la protección al Principio de Mérito provista por la veda
electoral resultaría un absurdo sin fuerza alguna para defender tan
honorable y fundamental principio.
La veda electoral va dirigida a evitar que las decisiones
relativas a las transacciones de personal se vean afectadas por
criterios ajenos al mérito. Sabido es también que hoy día muchas de
las decisiones relativas al personal no son tomadas por los directores
de agencias, sino por subalternos a ellos. CT-97-1 14
De la situación fáctica del caso de autos se desprende claramente
el absurdo que sería sostener que solamente se prohiben las
transacciones de personal llevadas a cabo por el Director de la
Agencia. ¿Quién determinó que Zambrana era la solicitante de mayor
mérito? El supervisor de personal a cargo de ello en la agencia.
¿Quién examinaba su progreso y desempeño en el puesto con carácter
probatorio? Su supervisora, la jefe de la Oficina de Personal. ¿En qué
consistió la intervención del Director de la Agencia? Meramente en
notificarle su nombramiento y aprobación del período probatorio. Es
evidente que la “autoridad nominadora” incluye toda aquella persona
que, actuando por delegación de poderes del Director Ejecutivo de la
agencia, tome alguna decisión que constituya una transacción de
personal, como es la evaluación final para el nombramiento de un
empleado de carrera luego de su período probatorio. De hecho, la Ley
de Personal reconoce que el término “autoridad nominadora” incluye a
cualquier funcionario o agencia16 con facultad legal para hacer
nombramientos para puestos en el Gobierno. 3 L.P.R.A. sec. 1411 (5).
Seríamos muy ingenuos si estimásemos que el legislador, intentando
defender el Principio de Mérito, permitiera que subalternos –cuyas
motivaciones al efectuar las transacciones de personal en período
eleccionario podrían estar igualmente viciadas que las del jefe de la
agencia– tomasen decisiones que al director de la agencia le están
prohibidas. La veda electoral va dirigida a prohibir la toma de
decisiones sobre transacciones de personal, salvaguardando así el
Principio de Mérito, y no meramente la toma de decisiones por una
persona en específico, más aún cuando esa persona ha delegado en otros
la función de evaluar un empleado a los fines de determinar lo que
corresponda respecto a su nombramiento. Decidir lo contrario sería
La Ley de Personal define agencia como el conjunto de funciones, 16
cargos y puestos que constituyen toda la jurisdicción de una autoridad nominadora, independientemente de que se le denomine departamento, municipio, corporación pública, oficina, administración, comisión, junta, tribunal, o de cualquier otra forma. 3 L.P.R.A. 1411 (6). CT-97-1 15
crear una peligrosa brecha en tan importante protección al Principio de
Mérito.
B Se plantea si una evaluación del desempeño laboral de un empleado
en período probatorio constituye o no una de las transacciones de
personal proscritas durante el período de veda electoral. Concluimos en
la afirmativa.
Establece la sección 4.7 de la Ley de Personal y el Artículo 21
del Reglamento de Personal de la Autoridad, que a los fines de asegurar
la fiel aplicación del Principio de Mérito en el servicio público
durante los períodos pre y post eleccionarios, no se efectuarán
transacciones de personal que envuelvan las áreas esenciales al
Principio de Mérito tales como nombramientos, ascensos, descensos,
traslados, y cambios de categorías de empleados. Resulta evidente que
los ejemplos transcritos en las referidas disposiciones guardan
elementos en común: (1) todas son transacciones que envuelven áreas
esenciales al Principio de Mérito pues el único elemento que debe ser
considerado al ser efectuadas es el mérito; (2) son transacciones cuyas
motivaciones podrían verse afectadas por criterios ajenos al mérito,
especialmente en períodos eleccionarios y (3) son eventos que podrían
ser utilizados como recompensa o castigo por creencias y actuaciones
político-partidistas.
El listado de transacciones de personal esenciales al principio de
mérito contenido en la sección 4.7 de la Ley de Personal, supra, y en
el Artículo 21 del Reglamento de Personal de la Autoridad17 es uno
17 La sección 4.7 de la Ley de Personal, supra, dispone que: “A los fines de asegurar la fiel aplicación de mérito en el servicio público durante los períodos pre y post eleccionarios, las autoridades deberán abstenerse de efectuar cualquier transacción de personal que envuelva las áreas esenciales al principio de mérito, tales como nombramientos, ascensos, descensos, traslados y cambios de categoría de empleados. [...]” Por su parte, el Artículo 21 del Reglamento de Personal de la Autoridad establece que: CT-97-1 16
meramente ejemplificativo y no taxativo. Existen otras transacciones de
personal esenciales al Principio de Mérito proscritas por la veda
electoral. Lo importante para que alguna transacción de personal se
considere prohibida por la veda es que la transacción goce de las
mismas características que las transacciones listadas en las
disposiciones transcritas, es decir, que sea una transacción de
personal esencial al Principio de Mérito. Veamos si la última
evaluación realizada a un empleado en período probatorio es una
transacción de personal que envuelve algún área esencial a dicho
principio.
Hemos visto que el Principio de Mérito se refiere al concepto de
que todos los empleados públicos de carrera deben ser tratados en todo
lo referente a su empleo exclusivamente sobre la base del mérito. El
propósito es lograr que sólo los más aptos sean los que sirvan a
nuestro gobierno.
El Reglamento de Personal de la Autoridad establece un proceso
detallado que debe ser seguido cada vez que surja una vacante y ésta
vaya a ser llenada. Como parte del proceso de selección de un empleado,
el Artículo 10.8 del Reglamento dispone que el candidato debe completar
un período probatorio durante el cual habrá de pasar por el ciclo
completo de responsabilidades relacionadas con la posición que aspira a
ocupar. El cumplimiento satisfactorio del período probatorio es una de
las etapas de mayor importancia del proceso de reclutamiento.18 Hemos
“A los fines de asegurar la fiel aplicación del principio de mérito en el servicio público durante períodos pre y post eleccionarios, el Director Ejecutivo se abstendrá de efectuar cualquier transacción de personal que envuelva las áreas esenciales al principio de mérito, tales como nombramientos, ascensos, descensos, traslados, adiestramientos y cambios de categoría de empleados.[...]” 18 Dispone la sección 4.1 de la Ley de Personal, 3 L.P.R.A. sec. 1333, que:
“[...] Las siguientes serán las disposiciones generales que regirán el reclutamiento y selección del personal de carrera: [...] CT-97-1 17
visto, además, que la determinación de si el cumplimiento del período
probatorio fue o no satisfactorio habrá de hacerse a base de las
evaluaciones a que el candidato estará sujeto durante dicho período. Es
evidente que la formalización de cada una de estas etapas resulta
indispensable a la transacción de personal que el reclutamiento
representa y, por lo tanto, en su ejecución tiene que salvaguardarse el
Principio de Mérito. Forzoso es concluir que las evaluaciones
realizadas a un empleado de carrera en período probatorio son, a todas
luces, una etapa crucial del proceso de selección19 y, por tanto, una
transacción de personal esencial al Principio de Mérito. Resolver lo
contrario sería permitir que consideraciones ajenas al mérito sean
tomadas en cuenta al evaluar a los empleados en períodos probatorios,
especialmente en el período de veda electoral que tanto se presta para
atentados en contra del Principio de Mérito. El discrimen político
puede estar tan presente o más en la evaluación que en el nombramiento,
pues de ser ésta favorable, el nombramiento es su consecuencia
virtualmente ineludible.
Al considerar el efecto práctico de la última evaluación sobre el
empleo del candidato evaluado, es evidente el carácter esencial al
Principio de Mérito de dicha transacción. El inciso 7 de la sección
10.8 del Reglamento de Personal de la Autoridad dispone que los
empleados que aprueben satisfactoriamente el período probatorio pasarán
a ocupar el puesto con carácter regular. De otra parte, el inciso 6 de
dicha sección del reglamento establece que el empleado podrá ser
separado de su puesto en cualquier momento del período probatorio si
se determinase que su progreso y adaptabilidad a las normas del
(c) Cumplimiento satisfactorio del período probatorio establecido para la clase de puesto.[...] (10) Al completar satisfac-toriamente el período probatorio, el empleado pasará a ser un empleado regular de carrera.[...]” 19 El inciso uno (1) de la Sección 10.8 del Reglamento de Personal de la Autoridad dispone que “[t]oda persona nombrada o ascendida para ocupar un puesto permanente de carrera estará sujeta al periodo probatorio de dicho puesto como parte del proceso de selección en el CT-97-1 18
servicio público no han sido satisfactorios. La última evaluación es en
efecto una determinación de si el empleado ha de permanecer en su
puesto o si ha de ser destituido.
Resulta esencial para asegurar el Principio de Mérito que todas
las determinaciones que se hagan con respecto a las transacciones de
personal, incluyendo las evaluaciones, se basen única y exclusivamente
en ese principio. No podemos permitir que consideraciones de naturaleza
política gobiernen dichas determinaciones. ¿Para qué permitir dichas
evaluaciones si ellas pueden ser influenciadas por consideraciones
políticas durante el período de veda electoral? ¿No estaríamos abriendo
la puerta para que la administración de turno –no importa de qué
partido político- realice un número considerable de nombramientos de
empleados de carrera, entrado ya el año electoral, cuyo período
probatorio venza, como en el caso de autos, en medio de la veda
electoral, evaluarlos favorablemente en medio de la veda y obligar a la
administración siguiente a cumplir con la simple formalidad de extender
un nombramiento ya adjudicado por la evaluación? Estaríamos creando
una brecha (“loophole”) por donde se vulnera el Principio del Mérito.
C El caso de Hosp. San Pablo v. Hosp. Hnos. Meléndez, 123 D.P.R. 720
(1989) es claramente distinguible del caso ante nuestra consideración..
Allí se trataba de la veda electoral referente al otorgamiento de unos
certificados de necesidad y conveniencia para la prestación de ciertos
servicios de salud. La veda disponía que el Departamento de Salud no
tomaría determinación alguna sobre ningún asunto relacionado con dichos
certificados durante períodos pre y post eleccionarios.20 El propósito
de dicha veda fue evitar que en el otorgamiento de dichos certificados
entraran consideraciones de índole política, haciendo prevalecer las
necesidades del pueblo en el campo de la salud. Se alegaba que la
celebración de una vista pública –llevada a cabo para la consideración
servicio público.” (Enfasis nuestro) 20 24 L.P.R.A. sec. 334i-1. CT-97-1 19
de la solicitud del Hospital Hermanos Meléndez para operar una sala de
cirugía cardiovascular- durante el período de veda violaba la
prohibición. Nos expresamos a los efectos de que, como la Ley de
Certificados de Necesidad y Conveniencia21 establecía unos términos
cortos dentro de los cuales el Secretario de Salud tenía que tomar
ciertas determinaciones, era obvio que la misma consideraba que las
solicitudes de certificados de necesidad y conveniencia debían
tramitarse y decidirse con relativa prontitud dada la naturaleza de la
reglamentación.22 A base de ello dispusimos que la veda introducida por
la Ley Núm. 13923 no podía ser interpretada de una forma que implicara
derrotar tales propósitos al adoptar una norma cuyo efecto práctico
sería paralizar y congelar el Departamento de Salud.24 Señalamos que la
adjudicación final por el Secretario de Salud era la culminación de un
proceso de carácter adjudicativo institucional.25 Dicha decisión final
del Secretario de Salud se fundamentaba en las diversas consideraciones
de las decisiones o determinaciones interlocutorias de sus subalternos
en etapas anteriores, era la etapa final del proceso y, por ende era la
que estaba vedada por la Ley Núm. 139, supra, durante el período
eleccionario.26 Dictaminamos que el Secretario de
21 Ley Núm. 2 de 7 de noviembre de 1975, 24 L.P.R.A. sec. 334 et seq. 22 Hosp. San Pablo v. Hosp. Hnos. Meléndez, supra, pág. 731. 23 Ley que introdujo la veda electoral a la Ley de Certificados de Necesidad y Conveniencia, supra. Ley Núm. 139 de 18 de julio de 1986, 24 L.P.R.A. sec. 334i-1. 24 Hosp. San Pablo v. Hosp. Hnos. Meléndez, supra, pág. 732. 25 Id.
Hosp. San Pablo v. Hosp. Hnos. Meléndez, supra, pág. 733. 26 CT-97-1 20
Salud no podía, durante el período vedado, tomar alguna determinación
que concediera o denegara el certificado, o que conllevara dichos
efectos.27 Entendimos que la Ley Núm. 2, supra, establecía un
procedimiento administrativo de naturaleza formal que ofrecía
suficientes garantías para asegurar que dicho proceso se llevara a cabo
con pureza administrativa.28 Concluimos que el proceso evaluativo
llevado a cabo por los subalternos sólo conllevaba la toma de
determinaciones interlocutorias a la determinación final del Secretario
de Salud sobre la concesión o la denegación de un certificado de
necesidad y conveniencia.29 Sostuvimos que la vista llevada a cabo como
parte de la evaluación del certificado de necesidad y conveniencia no
estaba prohibida por la ley.30
En el caso anteriormente resumido resolvimos que los
procesos evaluativos que se llevan a cabo como parte de alguna decisión
final del Secretario del departamento no están sujetos a la veda
electoral. Ello es distinto en el caso de autos. En primer lugar, el
presente caso no trata de procesos evaluativos llevados a cabo como
parte de una decisión final del Director de la Autoridad. La última
evaluación del empleado en período probatorio es, en sí misma, la
27 Id. 28 Id. Entre estas garantías de ley mencionamos “que el Secretario de Salud debe hacer determinaciones de hecho que estén sostenidas por la evidencia; que ningún funcionario que desempeñe funciones en relación con las solicitudes, una vez el caso se encuentre en reconsideración o en una etapa posterior, puede comunicarse con el solicitante, su representante o con los opositores del certificado o sus representantes, en ausencia de las otras partes, so pena de incurrir en delito menos grave; que el oficial examinador hará determinaciones de hecho y conclusiones de derecho en su informe al Secretario de Salud; que las vistas serán grabadas y se velará por el cumplimiento del debido proceso de ley; que ninguna parte, incluso las personas afectadas, podrá comunicarse con el oficial examinador que presida la vista una vez ésta haya sido señalada; que el certificado puede ser revocado en cualquier momento si se demuestra que el peticionario, a sabiendas, sometió información falsa; que la decisión del Secretario de Salud debe fundamentarse en la recomendación que le hizo el oficial examinador y en la información obrante en el expediente, y que de no seguir esta recomendación, el Secretario de Salud debe exponer las razones para ello y su decisión debe estar fundamentada y sostenida por la evidencia.”(Citas omitidas) Hosp. San Pablo v. Hosp. Hnos. Meléndez, supra, págs. 733-734.
Hosp. San Pablo v. Hosp. Hnos. Meléndez, supra, pág. 734. 29 CT-97-1 21
determinación final de la Autoridad. El resto, es decir, el
nombramiento, es una mera formalidad. Como señalamos anteriormente, de
dicha evaluación ser satisfactoria, el empleado pasará a ocupar el
puesto con carácter permanente; de ser insatisfactoria, al empleado se
le deniega el puesto. Además, la celebración de una vista pública no
implica una decisión o evaluación que pueda verse afectada por
consideraciones de índole político-partidista, como es el caso mucho
más subjetivo e individualizado de la evaluación del desempeño de un
empleado en período probatorio. En el primer caso -la celebración de
una vista pública- no hay riesgo de que se violente el propósito de la
veda electoral, como sí los hay en el caso de las evaluaciones de la
labor de empleados en período probatorio realizadas durante la duración
de la veda, en que el proceso no es de naturaleza adversarial, y la
evaluación es determinante del nombramiento.
Es menester recalcar que en Hosp. San Pablo v. Hosp. Hnos.
Meléndez, supra, resolvimos que lo esencial era que no se podía tomar
alguna determinación que concediera o denegara el certificado. En el
caso de autos el resultado de la evaluación final indudablemente
equivale a una concesión o denegatoria del empleo al que se aspira,
según sea el caso, excepto que se aplaza la fecha en que se formaliza
la permanencia. Igualmente determinante es el riesgo de que la
objetividad de la evaluación se vea afectada por consideraciones ajenas
al mérito y la capacidad.
No podemos concluir que se haya querido extender la veda a todas las etapas del proceso, pero es evidente que se quiso extender a todas las etapas en que se pueda violentar el Principio de Mérito por ella protegido, como lo es la evaluación final que culmina con el nombramiento. Lo contrario sería negar la razón de ser de la veda. En Hosp. San Pablo v. Hosp. Hnos. Meléndez, supra, expresamos que
la veda no puede ser interpretada de forma tal que su efecto práctico
sea el de paralizar y congelar las áreas importantes del quehacer de la
agencia. Sin embargo, debemos destacar que en el caso citado dichas
Id. 30 CT-97-1 22
expresiones se referían a que no se debía paralizar la fase procesal de
la aprobación de los certificados de necesidad. No se puede comparar
dicho efecto con el de un empleado, como el del caso de autos, que
podría seguir prestando sus labores a la agencia durante el período de
veda, aunque con carácter probatorio. No existe, por consiguiente,
efecto alguno de paralización en los quehaceres importantes de la
agencia.
D Aunque el Artículo 10 del Reglamento de Personal de la Autoridad
dispone que “...el período probatorio no será prorrogable.”, el mismo
añade que [...]“Si por cualquier razón justificada, entre otras, la
concesión de algún tipo de licencia, cesantía, ascenso, traslado o
descenso del empleado, se interrumpe por no más de un (1) año el
periodo probatorio del empleado, se le podrá acreditar la parte del
período de prueba que hubiese servido antes de la interrupción.”
(Enfasis suplido). La disposición transcrita no hace una mención
taxativa de las razones justificadas para la interrupción del período
probatorio. La propia ley ciertamente introduce la veda electoral como
otro motivo justificado para la interrupción del período probatorio.
Además, es la propia Ley de Personal, supra, la que establece la veda
electoral como salvaguarda al Principio de Mérito, y le impone a las
agencias no cubiertas por sus disposiciones la obligación de
implementar dicho principio en todos sus extremos. Esto incluye, por
supuesto, lo referente a la Veda Electoral.
El Reglamento de Personal de la Autoridad prohibe la prorrogación
del período probatorio. No cabe duda de que, por su procedencia, la
veda electoral tiene precedencia absoluta sobre las disposiciones del
Reglamento de Personal de la Autoridad. Las leyes del Estado Libre
Asociado de Puerto Rico son de mayor rango que los reglamentos de las
agencias, más aún cuando éstos son creados en virtud de aquellas. Este
conflicto ha de resolverse, no limitando el efecto que el legislador
quiso darle a la veda electoral, sino interpretando las disposiciones CT-97-1 23
reglamentarias de la Agencia para atemperarlas a la Ley de Personal. A
esos efectos la Autoridad debe abstenerse de realizar la evaluación
final de un empleado de carrera en período probatorio hasta tanto
termine la veda electoral. Ello no conlleva, que el empleado quede en
un “limbo” en cuanto a su status en la agencia. Seguirá siendo un
empleado probatorio hasta tanto se pueda realizar la última evaluación
de su desempeño. Ello con el tan obvio propósito de salvaguardar el
Principio de Mérito en el período cubierto por la veda electoral.
E Extender la veda a la última evaluación del empleado en período
probatorio no representa una intromisión con el proceso formal de
nombramientos de la agencia. Reiteramos la precedencia de la Ley de
Personal, que es la que, en primer término, ordena la veda electoral,
sobre el Reglamento de Personal de la Autoridad, que incorpora sus
requisitos. Además, tanto el proceso administrativo como la veda
electoral fueron creados para proveer garantías de pureza
administrativa.
F La Carta Normativa Especial Núm. 1-96 de 26 de julio de 1996
emitida por la O.C.A.P. indica que se autoriza a las autoridades
nominadoras a efectuar, durante el período de veda electoral, las
evaluaciones periódicas y finales de los empleados que se encuentran en
período probatorio. Hemos resuelto que la interpretación administrativa
que una agencia le otorga a la ley que le toca implementar merece gran
peso y deferencia.31 Ello no obstante, se exceptúa de dicha regla
general los casos en que la interpretación es contraria a la ley. Asoc.
Médica de P.R. v. Cruz Azul, supra.
La Carta Normativa Especial Núm. 2-92, emitida por la O.C.A.P. el 6 de marzo de 1992, es la que tenía vigencia al momento en que ocurrieron los hechos relevantes al presente caso. Esta Carta Normativa Especial, en lo referente a las transacciones de personal proscritas por la veda electoral, disponía que:
31 Véase Vázquez v. A.R.P.E., 128 D.P.R. 513 (1991); De Jesús v. Depto. de Servicios Sociales, 123 D.P.R. 407 (1989); Asoc. Médica de P.R. v. Cruz Azul, 118 D.P.R. 669 (1987). CT-97-1 24
“[...] Por otra parte, en el cumplimiento del mandato de ley las autoridades nominadoras se abstendrán de efectuar acciones de personal en las áreas de: [...] 2. Reclutamiento y Selección – Se incluye todo proceso y tipo de nombramiento y la aprobación del período probatorio.”(Enfasis suplido).
Sea esta carta normativa directiva o mandatoria para una agencia
como la del caso de autos, la violación a su directriz es clara.
Además, lo importante es la interpretación hecha y no el carácter de su
efecto. Las acciones que la O.C.A.P. entendía que estaban proscritas
están claramente expresadas en dicha Carta Normativa. No podían
aprobar el período probatorio. La prohibición no se refiere
exclusivamente a conceder la permanencia ni a la mera formalidad en
dicha transacción envuelta. Menciona expresamente la aprobación del
período probatorio, que, como hemos visto, se refiere a la última
evaluación.
Dicha interpretación es cónsona, no sólo con lo que aquí hemos
expresado, sino con el propósito real de la veda electoral y con la
protección que ésta le brinda al Principio de Mérito. La aplicación al
presente caso de la Carta Normativa Especial posterior es una de
naturaleza claramente retroactiva, lo que violenta nuestros más básicos
principios de derecho. ¿Y qué si mañana emite la O.C.A.P. una nueva
carta normativa reiterando su posición del 1992? Lo verdaderamente
importante es determinar cuál interpretación es la correcta. Hemos
visto que, aplicando los principios fundamentales de derecho envueltos
en este asunto, la realización de la última evaluación del período
probatorio se encuentra prohibida por la veda electoral.
Es menester señalar que, aunque del expediente nada surge que
pruebe o sugiera que la aprobación del período probatorio de la Sra.
Zambrana haya sido un favor político, ello no afecta, ni puede afectar,
nuestra posición. “La severidad de la prohibición que toma cuerpo en la
diáfana redacción del estatuto [que establece la veda electoral], no
queda enervada por los buenos propósitos de la autoridad nominadora.”32
32 Ortiz v. Alcalde de Aguadilla, supra. CT-97-1 25
Por los fundamentos anteriormente expuestos, expresamos nuestra
conformidad con la Sentencia que hemos dictado.
BALTASAR CORRADA DEL RIO Juez Asociado CT-97-1 26
Opinión Disidente emitida por el Juez Asociado señor FUSTER BERLINGERI, a la que se unen el Juez Presidente señor Andréu García y la Juez Asociada señora Naveira de Rodón.
En el caso de autos, cuatro Jueces del Tribunal
supuestamente concurren en un mismo resultado, aunque
sostienen criterios muy diversos entre sí. No hay opinión
del Tribunal que sea vinculante y que establezca
precedente, debido a que no existen entre nosotros
criterios y fundamentos sobre el asunto que nos concierne
aquí, que sean mayoritarios.
Las diversas posturas de los cuatro Jueces que
autorizan la sentencia en este caso son todas claramente
contrarias a lo pautado en una opinión anterior de este
Tribunal, que sí es vinculante. Aunque la sentencia en
el caso de autos no revoca la CT-97-1 27
opinión de Hosp. San Pablo v. Hosp. Hnos. Meléndez, 123 D.P.R. 720 (1989),
el resultado al que llegan cuatro Jueces de este Foro en esta sentencia,
no es compatible con los autorizados pronunciamientos emitidos en dicha
opinión. La opinión referida sigue siendo la única expresión mayoritaria
de este Foro que es vinculante respecto al asunto de marras. Por ello, es
dicha opinión la que debe guiar al tribunal federal al emitir su dictamen
final en este caso.33
El resultado al que supuestamente llegan cuatro Jueces en el caso de
autos es desacertado, además, por su patente y contradictoria injusticia.
En nombre de hacer más riguroso el principio de mérito en el servicio
público, se convalida un claro atropello partidista. Los hechos que aquí
nos conciernen constituyen un caso claro de un abusivo despido por
discrimen político. Darle carta blanca a tal ilícita actuación
gubernamental, supuestamente para fortalecer un mecanismo que existe
precisamente para conjurar tales decisiones partidistas, no tiene sentido
jurídico. Se desacredita el mecanismo protector en cuestión cuando se
invoca para convalidar precisamente lo que se quiso evitar con éste. Se
vira al revés su propósito y razón de ser. Y
se comete, además, una grave injusticia con la persona despedida por
razones puramente políticas. Veamos.
El asunto que nos toca resolver es si la veda electoral prohíbe
realizar dentro de ese tiempo la última fase de la evaluación del
desempeño laboral de un empleado de carrera, que ya tenía aprobado tres
cuartas partes del período probatorio del cargo que ocupaba.
Como se sabe, una sentencia del Tribunal Supremo no establece 33
norma. No constituye autoridad o precedente, por lo que no es apropiado citarlas. Cuando este Tribunal pauta normas, así como la interpretación vinculante de cualquier disposición legal, lo hace mediante dictamen sostenido por una opinión. Rivera Maldonado v. E.L.A., 119 D.P.R. 74, 79-80 (1987); Figueroa Mendez v. Tribunal Superior, 101 D.P.R. 859, 862-863 (1974). CT-97-1 28
El caso de autos nos llega en virtud del procedimiento de
certificación interjurisdiccional establecido por la Regla 53.1(f) de
Procedimiento Civil de Puerto Rico. Mediante resolución del 21 de
abril de 1997, el Tribunal de Distrito de los Estados Unidos, Distrito
de Puerto Rico, nos presentó una solicitud de certificación, que
acogimos el 15 de agosto de 1997, por entender que cumplía con todos
los requisitos pertinentes. Pan American Computer Corp. v. Data
General Corp., 112 D.P.R. 780 (1982).
La cuestión certificada por el foro federal fue la siguiente:
“whether plaintiff Roxana M. Zambrana Torres’ approval of
a probationary period during the electoral prohibition
period constitutes a personnel transaction within the
merit principle of the Public Personnel Law of P.R.”
Roxana Zambrana Torres comenzó a trabajar como Oficial Ejecutivo I en
la Autoridad de Carreteras de Puerto Rico el 3 de junio de 1991. Diez
meses más tarde, el 9 de abril de 1992, dicha agencia publicó una
convocatoria de empleo para la posición de Director de la Oficina de
Relaciones Laborales. A esa convocatoria respondieron cinco candidatos,
entre ellos Zambrana, quien el 27 de abril presentó su solicitud para el
puesto referido. El 5 de mayo de ese año, luego de la evaluación
correspondiente, el supervisor de personal a cargo de ello en la agencia,
determinó que Zambrana era la solicitante de mayor mérito y certificó que
ésta cumplía con todos los requisitos del puesto aludido, por lo que el 18
de mayo de 1992 el Director Ejecutivo de la Autoridad de Carreteras
notificó a Zambrana su nombramiento como nueva Directora de Relaciones
Laborales de la Autoridad.
El referido nombramiento de Zambrana estaba sujeto a un período
probatorio de cuatro (4) meses, que comenzó a decursar el 18 de mayo de
1992 y que se extendía hasta el 18 de septiembre de ese año. Durante
el período en cuestión, Zambrana fue evaluada por su supervisora, la CT-97-1 29
jefe de la Oficina de Personal, en tres ocasiones, y recibió
calificaciones sobresalientes en todas ellas. La primera evaluación,
que abarcaba el primer mes en el cargo, concluyó el 18 de junio de
1992; la segunda evaluación, que abarcaba los próximos dos meses en el
cargo, concluyó el 18 de agosto de 1992. La tercera evaluación, que es
la que nos concierne aquí, y que abarcaba el cuarto mes en el cargo,
concluyó el 18 de septiembre de 1992. Tal como se había hecho en las
evaluaciones anteriores, ese mismo día la supervisora rindió el informe
de evaluación correspondiente, en el que consignó que Zambrana se había
desempeñado de manera sobresaliente en todos los diez (10) aspectos o
factores de su evaluación.
El 8 de octubre de 1992, el Director Ejecutivo de la Autoridad de
Carreteras le notificó formalmente a Zambrana que ella había completado
satisfactoriamente el período probatorio para el puesto de Directora de
Relaciones Laborales. Le indicó, además, que por tal razón:
“...usted cumplió con los requisitos para ocupar el referido puesto con carácter permanente efectivo el 18 de septiembre de 1992. No obstante, el trámite será efectuado el 3 de enero de 1993, luego de concluida la moratoria pre y post eleccionaria.” (Enfasis suplido).
Como puede observarse, de ordinario, Zambrana hubiese sido
designada para ocupar el cargo en cuestión con carácter permanente tan
pronto hubiese concluido satisfactoriamente el período probatorio. En
este caso, sin embargo, ello no se hizo de inmediato, por razón de la
veda electoral. Una vez concluida dicha veda, durante el mes de enero
de 1993, Zambrana comenzó a desempeñar sus tareas como Directora de
Relaciones Laborales, sin ningún incidente.
Así las cosas, el 9 de julio de 1993, el nuevo Director Ejecutivo
de la Autoridad de Carreteras, nombrado en virtud del cambio de
administración acontecido por razón del resultado de las elecciones del
2 de noviembre de 1992, le envió una carta a Zambrana informándole que,
según una investigación de su expediente personal, su nombramiento como
Directora de Relaciones Laborales era contrario al reglamento de CT-97-1 30
personal de la Autoridad. En dicha carta se le concedía a Zambrana un
término de veinte (20) días para contestar las imputaciones que allí se
formulaban.
Luego de varios trámites procesales, que no es menester relatar
aquí, el 4 de marzo de 1994 el Director Ejecutivo de la Autoridad de
Carreteras destituyó a Zambrana de su cargo, sobre la base de que su
nombramiento había sido nulo. Posteriormente, Zambrana presentó una
acción civil en el Tribunal de Distrito federal de Puerto Rico,
alegando inter alia que había sido despedida mediante discrimen
político, y que desde que la nueva administración se hizo cargo de la
Autoridad de Carreteras, ella había sufrido un patrón de hostigamiento
y persecución política en su trabajo.
En su resolución del 21 de abril de 1997, el foro federal, al
solicitar la certificación mencionada antes, señaló que para poder
resolver la referida acción civil de Zambrana, era necesario determinar
antes si, en efecto, su nombramiento como Directora de Relaciones
Laborales fue válido o no. Específicamente, la cuestión ante nos es si
bajo nuestro ordenamiento jurídico tal nombramiento es nulo, porque la
última cuarta parte del período probatorio de dicho nombramiento se
completó durante el tiempo de veda electoral, que comenzó el 2 de
septiembre de 1992 y terminó el 3 de enero de 1993.
Hemos reconocido anteriormente que Puerto Rico es uno de los pocos
países cuyo ordenamiento jurídico contiene unos períodos de veda pre y
post eleccionaria, durante los cuales el Estado se autolimita en la
realización de determinados actos, para así asegurar la pureza de sus
funciones en esos períodos. Hosp. San Pablo v. Hosp. Hnos. Meléndez,
123 D.P.R. 720 (1989). En la vertiente que aquí nos concierne, la veda
aludida se ha concebido como un elemento del principio de mérito que
rige el servicio público; un detente legislado para los cuatro meses
del año de elecciones en los cuales las pasiones políticas llegan a su CT-97-1 31
máxima efervescencia, y pueden dar lugar, si la veda no existiera, a
cambios en el personal del servicio público, que son extraños y
opuestos al fundamental principio de mérito. Ortiz v. Alcalde de
Aguadilla, 107 D.P.R. 819 (1978).
La veda electoral, en lo que respecta a su fundamental vertiente
relativa a las transacciones de personal en el servicio público del
país, está establecida en la sección 4.7 de la Ley de Personal del
Servicio Público de Puerto Rico, 3 L.P.R.A. sec. 1337.34 Dicha sección
4.7 es una de las varias disposiciones afines de la Ley de Personal,
que aparecen en secuencia en el texto de ésta, y que establecen qué les
está permitido y qué les está prohibido específicamente a las
autoridades nominadoras del Gobierno respecto a la creación de puestos,
el reclutamiento y selección de personal, la destitución de empleados y
otras transacciones de personal. 3 L.P.R.A. secciones 1332, 1333,
1336, 1337 y 1411.
Como se sabe, aun las corporaciones públicas que funcionan como
negocios privados -–como lo es en la actualidad la Autoridad de
Carreteras, Unión Asociación de Empleados v. J.R.T., 119 D.P.R. 116
(1987)—- deben observar el principio de mérito en lo relacionado a los
asuntos de personal de los empleados no unionados. Aunque tales
corporaciones están excluidas como tal del sistema de personal
establecido por la Ley de Personal, quedaron obligadas, no obstante, a
partir de 1975, a adoptar un reglamento de personal que incorpore el
principio de mérito para sus empleados gerenciales. Torres Solano v.
P.R.T.C., 127 D.P.R. 499 (1990); McCrillis v. Autoridad de Navieras de
34 La sección 4.7 de la Ley de Personal, supra, dispone en parte que:
“A los fines de asegurar la fiel aplicación de mérito en el servicio público durante períodos pre y post eleccionarios, las autoridades deberán abstenerse de efectuar cualquier transacción de personal que envuelva las áreas esenciales al principio de mérito, tales como nombramientos, ascensos, descensos, traslados y cambios de categorías de empleados.” CT-97-1 32
P.R., 123 D.P.R. 113 (1989); Torres Ponce v. Jiménez, 113 D.P.R. 58
(1982).
Conforme a lo dispuesto sobre personal en la legislación que creó
a la Autoridad de Carreteras en 1965, 9 L.P.R.A. sec. 2007, y a lo
dispuesto en la citada Ley de Personal del Servicio Público de Puerto
Rico respecto a Administradores Individuales35, 3 L.P.R.A. secciones
1343, 1347 y 1353, la Autoridad de Carreteras adoptó por primera vez un
Reglamento
de Personal el 22 de julio de 1980, para acoger el principio de mérito
en dicha agencia. El Reglamento comenzó a regir en la fecha en que fue
aprobado por el Director de la Oficina Central de Administración de
Personal (OCAP), según lo requería la Ley de Personal.
El Artículo 16 del referido Reglamento disponía, en lo pertinente,
que
“A los fines de asegurar la fiel aplicación del principio de mérito en el servicio público durante períodos pre y post eleccionarios, el Director Ejecutivo se abstendrá de efectuar cualquier transacción de personal que envuelva las áreas esenciales al principio de mérito, tales como nombramientos, ascensos, descensos, traslados y cambios de categoría de empleado.” (Enfasis suplido).
El Artículo 16 aludido incorporaba cabalmente lo dispuesto en la
aludida sección 4.7 de la Ley de Personal, 3 L.P.R.A. sec. 1337, en lo
referente a la veda electoral. Por ello mereció la aprobación expresa
del Director de OCAP, quien tiene primordialmente la responsabilidad de
velar porque se cumpla con la política pública del país en relación al
principio de mérito. 3 L.P.R.A. sec. 1323. En el Artículo 16
referido, la veda electoral recaía específicamente sobre el Director
Ejecutivo de la Autoridad de Carretera, conforme lo expresamente
dispuesto en la Ley de Personal, en la cual la veda aludida, al igual
que todas las otras facultades y prohibiciones pertinentes, están
dirigidas precisamente a “las autoridades nominadoras” (véase 3
L.P.R.A. secciones 1332, 1333, 1336, 1337 y 1411). En la agencia que
35 La Autoridad de Carreteras, conforme la legislación vigente entonces, se consideraba un Administrador Individual. Véase, la Introducción del Reglamento de Personal de la Autoridad de Carreteras de 22 de julio de 1980. CT-97-1 33
nos concierne, la autoridad nominadora era el Director Ejecutivo. Art.
17 del Reglamento de Personal de 1980.
El Reglamento de Personal de 1980 referido fue sustituido por otro
reglamento similar, aprobado el 6 de agosto de 1992, que es el que
estaba vigente al ocurrir los hechos del caso de autos. El Reglamento
de Personal de la Autoridad de Carreteras de 1992 (Reglamento), en lo
que aquí nos concierne, es esencialmente igual al de 1980. En lo
pertinente, su Artículo 21 dispone lo siguiente:
“A los fines de asegurar la fiel aplicación del principio
de mérito en el servicio público durante períodos pre y
post eleccionarios, el Director Ejecutivo se abstendrá de
efectuar cualquier transacción de personal que envuelva
las áreas esenciales al principio de mérito, tales como
nombramientos, ascensos, descensos, traslados,
adiestramientos y cambios de categoría de empleados.”
(Enfasis suplido).
A la luz de lo dispuesto en el artículo en cuestión, que es la única
norma concreta que rige en el caso de autos, cuya validez nadie ha
cuestionado, en derecho es claro que el evento que aquí nos concierne –-la
tercera evaluación de Zambrana por su supervisora durante el período
probatorio-- no es una de las “transacciones de personal” prohibidas por
la veda electoral. Examinemos porqué es ello así.
En primer lugar, es evidente que dicho evento no lo realizó el
Director Ejecutivo, a quien va dirigida la veda específicamente, según se
ha señalado ya. El nombramiento inicial lo hizo el Director Ejecutivo de
la Autoridad de Carreteras. Sólo él tenía la facultad de hacerlo, por ser
la autoridad nominadora de la agencia. La evaluación de la labor de
Zambrana que aquí nos concierne, sin embargo, la realizó una supervisora,
quien no estaba sujeta a la veda. La veda, como se indicó antes, está
textualmente dirigida sólo a los actos concretos de la autoridad
nominadora. No se extiende a otros funcionarios de la agencia. La veda CT-97-1 34
atañe sólo a la alta dirección de la agencia, porque es a ese nivel donde
ocurren las decisiones importantes específicamente previstas en la veda.
Es menester enfatizar aquí que, como bien se señaló en Reyes Coreano
v. Director Ejecutivo, 110 D.P.R. 40 (1980), a la pág. 67, la veda
electoral “no es de rango constitucional, sino estatutario, por lo que hay
que aplicarla en el marco trazado por el legislador”, sin extenderla más
allá de lo fijado por éste.
En segundo lugar, el evento que nos concierne aquí tampoco está
prohibido por la veda electoral aludida porque no es una de las
“transacciones de personal” incluidas en dicha veda. Por un lado, es
claro que el evento que nos concierne aquí no constituía en sí un
“nombramiento”. El nombramiento de Zambrana con carácter probatorio se
hizo específicamente el 18 de mayo de 1992 –-antes del período de veda—
- y se ratificó con carácter permanente en enero de 1993, luego del
período de veda. La evaluación como tal no constituye un nombramiento.
La evaluación en cuestión tampoco constituía un “cambio de
categoría de empleado”, debido a que este concepto se refiere al cambio
que ocurre cuando un empleado de carrera adviene a un cargo de
confianza o viceversa. El Artículo 8 del Reglamento de Personal de la
Autoridad de Carreteras36 recoge lo dispuesto sobre el particular en la
Ley de Personal de Puerto Rico, que establece solamente dos (2)
categorías de empleados públicos: de confianza y de carrera. Así lo
hemos reconocido expresamente antes. Flores Román v. Ramos González,
127 D.P.R. 601, 607 (1990). Por ello, un “cambio de categorías” se
refiere al traslado de un puesto de confianza a uno de carrera o
viceversa. Ello no fue lo que ocurrió en el caso de autos.
36 El referido artículo 8 lee así, en lo pertinente:
“ARTICULO 8 – CATEGORIAS DE EMPLEADOS
El personal de la Autoridad estará comprendido en los servicios de carrera y confianza.” CT-97-1 35
Más aun, la evaluación aludida obviamente no es un “ascenso”,
“descenso”, “traslado” o “adiestramiento”, que son los otros eventos
relativos al principio de mérito, expresamente identificados en las
disposiciones estatutaria y reglamentaria sobre veda electoral. Dicha
evaluación tampoco participa de la naturaleza de los eventos
expresamente identificados en las disposiciones aludidas. Una tercera
evaluación de la labor que realiza un empleado en período probatorio no
es intrínsecamente un “área esencial al principio de mérito” como lo
son evidentemente los nombramientos, ascensos, descensos, traslados y
otros eventos especificados ilustrativamente en las disposiciones sobre
veda electoral. No tiene la envergadura de éstos. Es sólo una fase de
un extenso y elaborado proceso para aquilatar los méritos del empleado,
que incluye varias otras evaluaciones. De ningún modo es esta tercera
fase por sí sola determinativa del nombramiento permanente. Dicha
tercera fase cubría el desempeño del empleado sólo durante una cuarta
parte -–el cuarto mes-- del período probatorio. La evaluación básica
inicial para el reclutamiento, y las evaluaciones del desempeño durante
tres cuartas partes del período probatorio habían ocurrido todas ya.
Por tanto, el evento que nos concierne no tiene ni el alcance ni el
carácter dispositivo que tienen las transacciones de personal
expresamente enumeradas en la veda.
En resumen, pues, es patente que una evaluación parcial como la
del caso de autos, realizada, no por la autoridad nominadora sino por
un supervisor del desempeño laboral de un empleado de carrera en
período probatorio, no es una de las “transacciones de personal”
contempladas normativamente como proscritas para el jefe de la agencia
durante el período de veda electoral. No constituye tal evaluación
ninguno de los tipos de decisiones gerenciales prohibidas durante los
períodos pre y post eleccionarios, contempladas en las disposiciones ya
citadas. No tenemos la facultad, bajo el pretexto de interpretar una
norma, de añadirle a ésta limitaciones o restricciones que no aparecen
en su texto, cuando éste es claro. Ríos Colón v. F.S.E., op. de 11 de CT-97-1 36
octubre de 1995, 139 D.P.R. ___, 95 JTS 133; Román Mayol v. Tribunal
Superior, 101 D.P.R. 807 (1973); Román v. Superintendente de la
Policía, 93 D.P.R. 685 (1966); Meléndez v. Tribunal Superior, 90 D.P.R.
656 (1964).
Es menester señalar que, aunque en otro contexto, ya habíamos
resuelto antes, que los procesos evaluativos que se llevan a cabo en un
departamento de gobierno como parte de alguna decisión final del
Secretario del departamento no están sujetos a la veda electoral,
aunque tal decisión final sí lo esté. Hosp. San Pablo v. Hosp. Hnos.
Meléndez, supra. Resolvimos allí que tal decisión final que hace el
más alto funcionario gubernamental, que es la culminación o etapa final
de un proceso institucional, es la que está vedada, pero no las
decisiones o determinaciones interlocutorias tomadas por subalternos en
etapas anteriores en dicho proceso institucional. Id., a las págs.
732-733. Explicamos en dicha ocasión que la veda electoral no
pretendía “congelar el funcionamiento del Gobierno, sino establecer
unas medidas de autolimitación razonables.” Id., a la pág. 731.
Nuestros pronunciamientos en Hosp. San Pablo v. Hosp. Hnos.
Meléndez, supra, son claramente aplicables al caso de autos, por
analogía. En este caso, está en cuestión precisamente una fase del
proceso de evaluación de un empleado en período probatorio. Se trata
de una determinación interlocutoria hecha por un subalterno, que no
constituye la decisión final por el jefe de la agencia, que es la que
está vedada. Como ya hemos indicado, los pronunciamientos normativos
citados, que hicimos en Hosp. San Pablo v. Hosp. Hnos. Meléndez, supra,
los formulamos en ocasión de la aplicación de la veda electoral a una
determinación administrativa particular, que es distinta a la que nos
concierne concretamente en el caso de autos. Ello, sin embargo, no les
resta valor de precedente a dichos pronunciamientos. Allí como aquí
pasamos juicio sobre el alcance de una misma veda electoral y de una
norma común sobre el particular. Lo resuelto allí es claramente CT-97-1 37
aplicable al caso de autos, ya que el asunto en ambos es esencialmente
el mismo, y los intereses públicos afectados son de igual importancia.
Debe reiterarse que lo que tenemos ante nos es sólo una etapa de
un proceso institucional de decisión gerencial que abarca varios meses.
El proceso incluye varias etapas, a saber: primero se convoca a los
interesados a solicitar el puesto en cuestión; luego se evalúan los
méritos de las solicitudes para determinar si los candidatos satisfacen
los requisitos del cargo; entonces se nombra el mejor candidato, con
carácter probatorio; luego se pasa a una serie de evaluaciones del
desempeño de la persona en el cargo; y, finalmente se le otorga
carácter permanente al nombramiento. Se trata de un proceso que puede
durar siete (7) meses, como sucedió en el caso de autos.
No hay fundamentos para suponer que el legislador quiso extender
la veda electoral a todas las etapas del proceso aludido, sobre todo
cuando ello tendría el efecto práctico de interrumpir
significativamente el nombramiento de funcionarios gubernamentales
durante todo el año electoral. Como indicamos en Hosp. San Pablo v.
Hosp. Hnos. Meléndez, supra, “la intención legislativa no fue prohibir
las... determinaciones interlocutorias en etapas [del] proceso...
institucional” que son anteriores a la decisión final del jefe de la
agencia, que es la que está prohibida por la veda. Dicha veda “no
puede ser interpretada de una forma... cuyo efecto práctico conlleve la
paralización y congelación...” de áreas importantes del quehacer de la
agencia. Id., a la pág. 732.
En el caso de autos, además, suponer que la veda electoral se
extiende a la última evaluación del desempeño de un empleado en status
probatorio significaría que su período probatorio se extendería por un
tiempo mayor al pautado para éste, lo que constituiría una violación al
Reglamento de la Autoridad de Carreteras. El período probatorio fijado
para la clase de cargo en cuestión era de cuatro meses de duración; y
el Artículo 10 del Reglamento aludido expresamente dispone que “el
período probatorio no será prorrogable”. CT-97-1 38
Debe enfatizarse que extender la veda a la evaluación aludida
representaría una crasa intromisión con los procesos internos de la
agencia. Para apreciar cabalmente porqué es ello así, debe tenerse en
cuenta el entramado reglamentario sobre nombramientos como el de
marras. El empleado en cuestión es nombrado inicialmente al puesto
permanente de carrera sólo en carácter probatorio. Durante los cuatro
(4) meses que dura el período probatorio, el empleado sólo tiene dicho
status o cargo en la agencia. En ese período el desempeño del empleado
está constantemente bajo evaluación. Ese es precisamente el sentido de
dicho período. Al finalizar el período probatorio, el empleado tiene
que ser separado de su puesto si su desempeño durante éste no fue
satisfactorio. Es decir, el nombramiento expira al concluir dicho
período, si el desempeño no fue satisfactorio. Véase, la Sección 10.8
del Reglamento de Personal de la Autoridad de Carreteras de 1992.
Como puede observarse, si la veda electoral se extendiese incluso
a sólo una fase del período probatorio, se crearía una situación
anómala en cuanto al empleado en cuestión. Su nombramiento entonces en
efecto quedaría en suspenso, al interrumpirse la probación que debe
realizarse durante ese tiempo. El empleado quedaría en un limbo en lo
que respecta a su status en la agencia, debido a que no sería ni un
empleado regular ni tampoco un empleado probatorio. ¿Qué se hace
entonces con dicho empleado? ¿Puede mantenerse en el empleo a pesar de
no tener ninguno de los dos tipos de nombramientos posibles?
En el caso de autos, Zambrana ya había completado formalmente tres
cuartas partes del período probatorio y se encontraba en la mitad de la
última fase cuando entró en vigor la veda electoral. De los 120 días
del período probatorio, ya habían transcurrido 105 de ellos, al entrar
en vigor la veda. ¿Tenía algún sentido jurídico suspender el período
probatorio entonces? ¿Qué propósito válido respecto al principio de
mérito se lograba con ello?
Al ponderar objetivamente la interrogante anterior, es menester
tener en cuenta que el propio proceso de nombramiento probatorio fue CT-97-1 39
establecido precisamente para que la selección del personal de carrera
se llevara a cabo con suficientes garantías de pureza administrativa.
No vemos cómo interrumpir tal proceso probatorio adelanta los
propósitos de una medida como la veda electoral, que persigue
igualmente asegurar la pureza de las acciones gubernamentales durante
el tiempo en que llegan “a máxima efervescencia las pasiones
políticas”. Ortiz v. Alcalde de Aguadilla, supra. En efecto, el
proceso de evaluación de empleados con nombramientos probatorios es uno
de los elementos propios del principio de mérito, por lo que la
evaluación que nos concierne aquí sirve precisamente para hacer valer
ese principio. No se trata de un asunto “extraño y opuesto al
fundamental principio”, id., a la pág. 824, sino, por el contrario, una
medida que ayuda a implantarlo. Como señalamos en Reyes Coreano v.
Director Ejecutivo, 110 D.P.R. 40, 55 (1980), la veda electoral es sólo
uno de los elementos que componen el sistema de mérito que debe
observarse en el servicio público del país. El proceso de probación de
un empleado antes de extenderle un nombramiento regular es otro
elemento de no menor importancia. Es inaceptable una interpretación
que convierta la veda en un obstáculo de otro componente del principio
de mérito. No tiene sentido jurídico alguno, pues, argüir que la veda
se extiende incluso a la evaluación que aquí nos concierne.
El Procurador General de Puerto Rico, en su alegato en el caso de
autos, aduce que el nombramiento de Zambrana se hizo en contravención a lo
dispuesto en la Carta Normativa Especial Núm. 2-92 emitida por el Director
de OCAP para regir durante la veda electoral del 1992. Dicha carta
disponía, en lo pertinente, que las autoridades nominadoras:
“se abstendrán de efectuar acciones de personal en las
áreas de... Reclutamiento y Selección. Se incluye todo
proceso y tipo de nombramiento y la aprobación del período
probatorio.” CT-97-1 40
El Procurador General afirma escuetamente que entiende que lo
citado aplica a los hechos de autos. Sin embargo, no explica de modo
alguno cuáles son los fundamentos de tal afirmación. En primer lugar,
el Procurador General no dilucida la medular cuestión de si la referida
carta normativa es mandatoria o si es meramente directiva para una
agencia como la de autos, que está expresamente excluida del Sistema de
Administración de Personal que encabeza el Director de OCAP. Es
cierto, como hemos señalado antes, que aún las corporaciones públicas
que funcionan como negocios privados, deben observar el principio de
mérito respecto a sus empleados no unionados. Pero es igualmente
cierto que ello no significa que dichas corporaciones forman parte del
sistema administrativo creado por la Ley de Personal, que es
supervisado por el Director de OCAP. Cuando la Ley de Personal se
legisló en 1975, la Asamblea Legislativa estaba plenamente consciente
de que en Puerto Rico, además de existir los tradicionales
departamentos y agencias de gobierno, existían también otras nuevas
entidades públicas, distintas a las anteriores, que habían surgido por
la necesidad que tenían de poder operar con mayor flexibilidad que
aquellas para el desarrollo eficaz de sus programas. El legislador
tuvo la intención de extender el principio de mérito a todas las
instrumentalidades gubernamentales –-tanto las tradicionales como las
nuevas-- sin alterar, sin embargo, la necesaria autonomía operacional
de estas últimas. Por eso, se dispuso que las nuevas entidades
públicas aludidas quedarían excluidas del sistema administrativo creado
por la Ley de Personal, a la vez que se les ordenaba a éstas que debían
adoptar ellas mismas un reglamento propio que incorporase el principio
de mérito. Así se extendía dicho principio a las agencias excluidas,
aunque éstas no formasen parte del sistema administrativo supervisado
por OCAP. Véase, Reyes Coreano v. Director Ejecutivo, 110 D.P.R. 40
(1980). A la luz de lo anterior, y en vista además de que la ley que CT-97-1 41
creó la Autoridad de Carreteras confiere todos los poderes y facultades
sobre ésta exclusivamente a su Junta de Gobierno, 9 L.P.R.A. sec. 2002,
es cuando menos cuestionable que el Director de OCAP tenga injerencia
mandatoria sobre la Autoridad de Carreteras.
Por otro lado, el Procurador General tampoco dilucida en su
escrito ante nos cuál es el significado o alcance preciso de lo
dispuesto en la carta normativa aludida. La instrucción de esa carta,
en lo que sería pertinente aquí, parece referirse a que, durante la
veda electoral, no debe aprobarse todo el período probatorio de algún
empleado. Ello no es lo que tenemos ante nos en este caso. El asunto
concreto aquí sólo tiene que ver con la realización de la segunda mitad
de la última de tres fases del período probatorio, y no a todo el
proceso en sí. Por tanto, la instrucción de OCAP no sería aplicable a
este caso. Si la instrucción aludida, en cambio, se refiere
estrictamente a que durante la veda electoral, no se debe formalizar la
aprobación en sí del período probatorio, que conlleva según el Artículo
7 del Reglamento que nos concierne que el empleado pase a ocupar el
puesto en cuestión con carácter regular, entonces dicha instrucción fue
claramente observada en el caso de autos. Aunque la última evaluación
de Zambrana durante el período probatorio se realizó estando en vigor
la veda, el Director Ejecutivo de la Autoridad de Carreteras
expresamente dispuso que la formalización del nombramiento permanente
se realizaría luego de concluido el período de veda electoral. A la
luz de todo lo anterior, pues, es cuando menos cuestionable la
alegación del Procurador General de que la instrucción de la carta
normativa aludida no fue observada.
Finalmente, en lo que respecta al significado de las normas de
derecho aplicables, las interpretaciones del Director de OCAP, como se
sabe, no son vinculantes para nosotros, sino que sólo tienen valor
persuasivo. Reiteradamente hemos resuelto que la interpretación
administrativa que una agencia le otorga a la ley que le toca implantar
no nos obliga, aunque merece gran peso y deferencia. Vázquez v. CT-97-1 42
A.R.P.E., 128 D.P.R. 513 (1991); De Jesús v. Depto. Servicios Sociales,
123 D.P.R. 407 (1989); Asoc. Médica de P.R. v. Cruz Azul, 118 D.P.R.
669 (1987). En el caso de autos, la interpretación actual de OCAP, la
que sobre el asunto que nos concierne aquí OCAP tiene ahora, coincide
con nuestra propia interpretación de dicho asunto, lo que claramente
abona a su validez. Recientemente OCAP emitió su Carta Normativa
Especial Núm. 1-96 de 26 de julio de 1996, en lo que dispone respecto a
la veda electoral, lo siguiente.
“Se autoriza a las Autoridades Nominadoras a efectuar las evaluaciones periódicas y finales de empleados en período probatorio. En casos de que las evaluaciones finales resulten satisfactorias, la efectividad del cambio de status de probatorio a regular en el servicio de carrera se pospondrá hasta que termine el período de prohibición electoral”. (Enfasis suplido).
Esta interpretación del asunto en cuestión, que es igual a la
nuestra, es la que interesa en el caso de autos. Ello, no sólo porque
es la que se refiere exactamente y de modo claro al asunto concreto que
aquí nos concierne, sino además porque obviamente refleja el juicio
actual y vigente de OCAP, producto de la experiencia acumulada a través
de los años en la ingente gestión de hacer valer el principio de
mérito. Como la interpretación de OCAP es pertinente en nuestras
propias decisiones por el valor persuasivo que pueda tener, su juicio
más depurado, que es el actual, es el que nos interesa.
Por todo lo anterior, es evidente que bajo nuestro ordenamiento
jurídico, la última parte de la evaluación del desempeño laboral de un
empleado de carrera en período probatorio puede completarse válidamente
dentro del tiempo de veda electoral. Resolver de otro modo, para así
convalidar un despido que obedece claramente a razones de discrimen
partidista, no sólo distorsiona desvariadamente el alcance propio de la
veda electoral, sino que, además, le resta valor a dicha veda, al
atribuirle un resultado que es contrario al propósito que la anima. CT-97-1 43
Como no estoy dispuesto a hacerme parte de tal desfiguración de un
mecanismo valioso, ni de la crasa injusticia que se escuda detrás de
ella, disiento.
JAIME B. FUSTER BERLINGERI JUEZ ASOCIADO
SENTENCIA
Resolvemos la presente solicitud de certificación
remitida por el Tribunal de Distrito de los Estados
Unidos, Distrito de Puerto Rico (Hon. Salvador
Casellas).
La interrogante jurídica certificada por dicho
Foro Federal fue la siguiente:
“si la aprobación del período probatorio de la demandante Roxana M. Zambrama Torres durante el período de veda electoral dispuesto en la Ley de Personal de Puerto Rico constituye una transacción de personal que envuelve el principio de mérito.”37
37 Lee así en el idioma inglés: CT-97-1 44
“whether plaintiff Roxana M. Zambrana Torres’
approval of a probationary period during the
electoral prohibition period constitutes a
personnel transaction within the merit
principle of the Public Personnel Law of P.R.” CT-97-1 45
A la luz de los planteamientos de las partes, por una mayoría de votos, se resuelve en la afirmativa, esto es, el nombramiento probatorio de la señora Zambrana Torres constituyó una transacción de personal que envolvió el principio de mérito de la Ley de Personal de Puerto Rico. Se ordena al Negociado de Traducciones de este Tribunal a traducir
al inglés esta Sentencia y demás opiniones a la brevedad posible.
Regístrese y notifíquese.
Lo pronunció, manda el Tribunal y certifica la Secretaria del
Tribunal Supremo. El Juez Asociado señor Negrón García emitió
separadamente opinión de conformidad; el Juez Asociado señor Corrada del
Río emitió opinión de conformidad, a la cual se unen los Jueces Asociados
señores Rebollo López y Hernández Denton. El Juez Asociado señor Fuster
Berlingeri emitió opinión disidente, a la cual se unen el Juez Presidente
señor Andréu García y la Juez Asociada señora Naveira de Rodón.
Isabel Llompart Zeno Secretaria del Tribunal Supremo
Related
Cite This Page — Counsel Stack
98 TSPR 65, Counsel Stack Legal Research, https://law.counselstack.com/opinion/zambrana-torres-v-sergio-l-gonzalez-prsupreme-1998.