Yiyi Motors, Inc. v. Estado Libre Asociado De Puerto Rico, Secretario De Hacienda Y Secretario De Transportación Y Obras Públicas
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Opinion
EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
Yiyi Motors, Inc.
Peticionario Certiorari
v. 2009 TSPR 159
Estado Libre Asociado de 177 DPR ____ Puerto Rico, Secretario de Hacienda y Secretario de Transportación y Obras Públicas
Recurridos
Número del Caso: CC-2004-675
Fecha: 14 de octubre de 2009
Tribunal de Apelaciones:
Región Judicial de San Juan
Juez Ponente: Hon. Dora T. Peñagarícano Soler
Abogados de la Parte Peticionaria:
Lcdo. Hirmám Martínez López Lcdo. Fernando e. Agrait Betancourt Lcdo. Orlando H. Martínez Echevarría
Oficina del Procurador General:
Lcda. Carmen A. Riera Cintrón Procuradora General Auxiliar
Materia: Injuction
Este documento constituye un documento oficial del Tribunal Supremo que está sujeto a los cambios y correcciones del proces o de compilación y publicación oficial de las decisiones del Tribunal. Su distribución electrónica se hace como un servicio público a la c omunidad. ? ? EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
Peticionario
v. CC-2004-675 Certiorari Estado Libre Asociado de Puerto Rico, Secretario de Hacienda y Secretario de Transportación y Obras Públicas
Opinión del Tribunal emitida por el Juez Asociado señor Kolthoff Caraballo
San Juan, Puerto Rico, a 14 de octubre de 2009.
“Sabemos que al aplicar el derecho público —y el derecho fiscal es parte del derecho público— hay que tener en mente el interés general, pero parte de ese interés general es hacerle justicia a los ciudadanos. Si no, ¿para qué existen los tribunales y el gobierno en general? La función del gobierno obviamente va más allá de barrer las calles y operar el servicio de la policía. Incluye en grado apreciable el hacer justicia.”1
Reconocida la potestad que tiene el Secretario
de Hacienda de imponer y cobrar arbitrios sobre los
vehículos de motor que se importan a Puerto Rico,
nos corresponde determinar si este funcionario tiene
la facultad de cobrar arbitrios por la diferencia
1 Talcott Inter-Amer. Corp. v. Registrador, 104 D.P.R. 254, 262-263 (1975) (énfasis suplido). CC-2004-675 2
que surge entre el “precio sugerido de venta al
consumidor” —declarado por el importador al momento del
embarque— y el precio en que el concesionario finalmente
lo vende. De concluir que constituye una imposición de
arbitrios no autorizada por ley, debemos examinar si el
remedio extraordinario de injunction está disponible para
impugnar la actuación del Secretario de Hacienda de
negarse a emitir una certificación de pago de arbitrios
válida —necesaria para inscribir el vehículo en el
Departamento de Transportación y Obras Públicas— hasta que
se satisfaga el tributo impuesto ilegalmente.
I
El 27 de mayo de 2003 Yiyi Motors, Inc. (Yiyi Motors)
presentó en el Tribunal de Primera Instancia una demanda
de injunction en contra del Estado Libre Asociado de
Puerto Rico, el Secretario de Hacienda y el Secretario de
Transportación y Obras Públicas. Expuso que es un
concesionario que adquiere los vehículos de motor marca
Nissan de Motorambar, Inc. (Motorambar), y que es éste el
importador o el consignatario de dichos vehículos en
Puerto Rico. En este sentido, adujo que cuando Motorambar
le vende el inventario de vehículos, ya éste ha declarado
y satisfecho los arbitrios sobre los vehículos a base del
“precio sugerido de venta”, según lo establece el Código
de Rentas Internas.2 Asimismo, en vista de que es un
concesionario no importador de vehículos, arguyó que
2 Sec. 2011 del Código de Rentas Internas, Ley Núm. 120 de 31 de octubre de 1994, según enmendada, 13 L.P.R.A. sec. 9014. CC-2004-675 3
únicamente es responsable de presentar en el Departamento
de Transportación y Obras Públicas (DTOP) los documentos
de la venta al consumidor y la certificación de pago de
arbitrios que emita el Departamento de Hacienda como
evidencia del pago de los arbitrios realizado por
Motorambar, ambos documentos, requeridos por el DTOP para
la inscripción en el registro de vehículos.
Ahora bien, Yiyi Motors sostuvo que desde noviembre
de 2002 el Departamento de Hacienda adoptó un
procedimiento de tributación para los vehículos de motor
que altera ilegalmente el establecido estatutariamente. El
procedimiento al que se refiere el peticionario es el del
cobro de los impuestos y la consiguiente expedición de la
certificación de pago de arbitrios.
En cuanto al cobro del tributo, Yiyi Motors alegó que
la ilegalidad del procedimiento radica en que el
Departamento de Hacienda le exige a los concesionarios que
informen el precio en que se produjo la venta del vehículo
al consumidor, y si éste excede del precio sugerido de
venta declarado por el importador al embarque del
vehículo, le requiere al concesionario que pague arbitrios
por la diferencia resultante. Por tanto, respecto a la
expedición de la certificación de pago de arbitrios,
reveló que a pesar de que el importador pague los
arbitrios a base del precio sugerido de venta —conforme lo
establece la ley— y se proceda con el embarque del
vehículo, el Secretario de Hacienda emite la aludida
certificación con una expresión que limita de su faz la CC-2004-675 4
validez de ésta, esto es, en la parte inferior del
documento se señala: “ESTA CERTIFICACI[Ó]N NO ES V[Á]LIDA
PARA REGISTRAR EL VEH[Í]CULO EN EL DEPARTAMENTO DE
TRANSPORTACI[Ó]N Y OBRAS P[Ú]BLICAS”.
Como consecuencia de lo anterior, señala el
peticionario que la única opción que tiene para eliminar
esta restricción es tributar por la diferencia resultante
entre el precio sugerido de venta y el precio final de
venta —cuando éste sea mayor—, lo que constituye el
establecimiento de una base contributiva distinta a la
dispuesta en el Código de Rentas Internas y, por
consiguiente, la imposición ilegal de un arbitrio. Además,
advirtió que en la medida en que el Secretario de Hacienda
le impone a él como concesionario pagar la “deficiencia
contributiva” resultante —sin lo cual no expide una
certificación de pago válida—, dicho proceder constituye
una actuación ilegal y ultra vires por parte de este
funcionario, toda vez que el Código de Rentas Internas
dispone expresamente que en los casos de artículos
importados que estén gravados con el pago de arbitrios,
“la persona responsable del pago de los impuestos o
contribuyente lo será ... [e]l consignatario, si el
artículo viene consignado directamente a un
consignatario”.3
En virtud de lo anterior, Yiyi Motors solicitó, entre
otras cosas, que se le ordenara al Secretario de Hacienda
3 Sec. 2051(a)(1) del Código de Rentas Internas, supra, 13 L.P.R.A. sec. 9068(a)(1). CC-2004-675 5
que desistiera de sustituir ilegalmente la base fiscal
establecida en el Código de Rentas Internas —el “precio
sugerido de venta al consumidor”— para el cálculo de los
arbitrios que el importador tiene que pagar al embarque de
los vehículos de motor. Además, peticionó que se le
ordenara a este funcionario que cesara de cobrar dichos
impuestos a él como concesionario, en lugar de al
importador o consignatario según dispone el propio Código
de Rentas Internas.
De esta forma, fundamentó la procedencia del
injunction en que era el mecanismo adecuado para obligar
al Secretario de Hacienda a hacer cumplir las
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EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
Yiyi Motors, Inc.
Peticionario Certiorari
v. 2009 TSPR 159
Estado Libre Asociado de 177 DPR ____ Puerto Rico, Secretario de Hacienda y Secretario de Transportación y Obras Públicas
Recurridos
Número del Caso: CC-2004-675
Fecha: 14 de octubre de 2009
Tribunal de Apelaciones:
Región Judicial de San Juan
Juez Ponente: Hon. Dora T. Peñagarícano Soler
Abogados de la Parte Peticionaria:
Lcdo. Hirmám Martínez López Lcdo. Fernando e. Agrait Betancourt Lcdo. Orlando H. Martínez Echevarría
Oficina del Procurador General:
Lcda. Carmen A. Riera Cintrón Procuradora General Auxiliar
Materia: Injuction
Este documento constituye un documento oficial del Tribunal Supremo que está sujeto a los cambios y correcciones del proces o de compilación y publicación oficial de las decisiones del Tribunal. Su distribución electrónica se hace como un servicio público a la c omunidad. ? ? EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
Peticionario
v. CC-2004-675 Certiorari Estado Libre Asociado de Puerto Rico, Secretario de Hacienda y Secretario de Transportación y Obras Públicas
Opinión del Tribunal emitida por el Juez Asociado señor Kolthoff Caraballo
San Juan, Puerto Rico, a 14 de octubre de 2009.
“Sabemos que al aplicar el derecho público —y el derecho fiscal es parte del derecho público— hay que tener en mente el interés general, pero parte de ese interés general es hacerle justicia a los ciudadanos. Si no, ¿para qué existen los tribunales y el gobierno en general? La función del gobierno obviamente va más allá de barrer las calles y operar el servicio de la policía. Incluye en grado apreciable el hacer justicia.”1
Reconocida la potestad que tiene el Secretario
de Hacienda de imponer y cobrar arbitrios sobre los
vehículos de motor que se importan a Puerto Rico,
nos corresponde determinar si este funcionario tiene
la facultad de cobrar arbitrios por la diferencia
1 Talcott Inter-Amer. Corp. v. Registrador, 104 D.P.R. 254, 262-263 (1975) (énfasis suplido). CC-2004-675 2
que surge entre el “precio sugerido de venta al
consumidor” —declarado por el importador al momento del
embarque— y el precio en que el concesionario finalmente
lo vende. De concluir que constituye una imposición de
arbitrios no autorizada por ley, debemos examinar si el
remedio extraordinario de injunction está disponible para
impugnar la actuación del Secretario de Hacienda de
negarse a emitir una certificación de pago de arbitrios
válida —necesaria para inscribir el vehículo en el
Departamento de Transportación y Obras Públicas— hasta que
se satisfaga el tributo impuesto ilegalmente.
I
El 27 de mayo de 2003 Yiyi Motors, Inc. (Yiyi Motors)
presentó en el Tribunal de Primera Instancia una demanda
de injunction en contra del Estado Libre Asociado de
Puerto Rico, el Secretario de Hacienda y el Secretario de
Transportación y Obras Públicas. Expuso que es un
concesionario que adquiere los vehículos de motor marca
Nissan de Motorambar, Inc. (Motorambar), y que es éste el
importador o el consignatario de dichos vehículos en
Puerto Rico. En este sentido, adujo que cuando Motorambar
le vende el inventario de vehículos, ya éste ha declarado
y satisfecho los arbitrios sobre los vehículos a base del
“precio sugerido de venta”, según lo establece el Código
de Rentas Internas.2 Asimismo, en vista de que es un
concesionario no importador de vehículos, arguyó que
2 Sec. 2011 del Código de Rentas Internas, Ley Núm. 120 de 31 de octubre de 1994, según enmendada, 13 L.P.R.A. sec. 9014. CC-2004-675 3
únicamente es responsable de presentar en el Departamento
de Transportación y Obras Públicas (DTOP) los documentos
de la venta al consumidor y la certificación de pago de
arbitrios que emita el Departamento de Hacienda como
evidencia del pago de los arbitrios realizado por
Motorambar, ambos documentos, requeridos por el DTOP para
la inscripción en el registro de vehículos.
Ahora bien, Yiyi Motors sostuvo que desde noviembre
de 2002 el Departamento de Hacienda adoptó un
procedimiento de tributación para los vehículos de motor
que altera ilegalmente el establecido estatutariamente. El
procedimiento al que se refiere el peticionario es el del
cobro de los impuestos y la consiguiente expedición de la
certificación de pago de arbitrios.
En cuanto al cobro del tributo, Yiyi Motors alegó que
la ilegalidad del procedimiento radica en que el
Departamento de Hacienda le exige a los concesionarios que
informen el precio en que se produjo la venta del vehículo
al consumidor, y si éste excede del precio sugerido de
venta declarado por el importador al embarque del
vehículo, le requiere al concesionario que pague arbitrios
por la diferencia resultante. Por tanto, respecto a la
expedición de la certificación de pago de arbitrios,
reveló que a pesar de que el importador pague los
arbitrios a base del precio sugerido de venta —conforme lo
establece la ley— y se proceda con el embarque del
vehículo, el Secretario de Hacienda emite la aludida
certificación con una expresión que limita de su faz la CC-2004-675 4
validez de ésta, esto es, en la parte inferior del
documento se señala: “ESTA CERTIFICACI[Ó]N NO ES V[Á]LIDA
PARA REGISTRAR EL VEH[Í]CULO EN EL DEPARTAMENTO DE
TRANSPORTACI[Ó]N Y OBRAS P[Ú]BLICAS”.
Como consecuencia de lo anterior, señala el
peticionario que la única opción que tiene para eliminar
esta restricción es tributar por la diferencia resultante
entre el precio sugerido de venta y el precio final de
venta —cuando éste sea mayor—, lo que constituye el
establecimiento de una base contributiva distinta a la
dispuesta en el Código de Rentas Internas y, por
consiguiente, la imposición ilegal de un arbitrio. Además,
advirtió que en la medida en que el Secretario de Hacienda
le impone a él como concesionario pagar la “deficiencia
contributiva” resultante —sin lo cual no expide una
certificación de pago válida—, dicho proceder constituye
una actuación ilegal y ultra vires por parte de este
funcionario, toda vez que el Código de Rentas Internas
dispone expresamente que en los casos de artículos
importados que estén gravados con el pago de arbitrios,
“la persona responsable del pago de los impuestos o
contribuyente lo será ... [e]l consignatario, si el
artículo viene consignado directamente a un
consignatario”.3
En virtud de lo anterior, Yiyi Motors solicitó, entre
otras cosas, que se le ordenara al Secretario de Hacienda
3 Sec. 2051(a)(1) del Código de Rentas Internas, supra, 13 L.P.R.A. sec. 9068(a)(1). CC-2004-675 5
que desistiera de sustituir ilegalmente la base fiscal
establecida en el Código de Rentas Internas —el “precio
sugerido de venta al consumidor”— para el cálculo de los
arbitrios que el importador tiene que pagar al embarque de
los vehículos de motor. Además, peticionó que se le
ordenara a este funcionario que cesara de cobrar dichos
impuestos a él como concesionario, en lugar de al
importador o consignatario según dispone el propio Código
de Rentas Internas.
De esta forma, fundamentó la procedencia del
injunction en que era el mecanismo adecuado para obligar
al Secretario de Hacienda a hacer cumplir las
disposiciones estatutarias en torno a la tributación de
los vehículos de motor, y así garantizar el ejercicio y la
continuidad de sus operaciones comerciales. En cuanto a
esto último, el peticionario adujo que las actuaciones
ilegales de este funcionario le han causado un daño
irreparable toda vez que, entre otras cosas, le impide
inscribir en el registro del DTOP los vehículos ya
vendidos y entregarle a sus clientes el correspondiente
título.4 En fin, sostuvo que para impedir dichos daños y
defender sus derechos de la alteración ilegal de la
estructura contributiva por parte del Secretario de
Hacienda, no existe remedio alguno en ley que lo proteja
de forma adecuada.
4 Para el 27 de mayo de 2003, día en que presentó la demanda de injunction y un Memorando en apoyo a solicitud de injunction, Yiyi Motors alegó tener pendiente de inscribir 300 vehículos ya vendidos y cuentas por cobrar de instituciones financieras por la cantidad de $2,000,000.00. CC-2004-675 6
Frente a las alegaciones y argumentaciones del
peticionario, compareció el ELA mediante Moción en
solicitud de desestimación y/o sentencia sumaria. Afirmó
que las actuaciones del Secretario de Hacienda eran
válidas por ser conforme a derecho, y que no se cumplía
con los requisitos para la expedición del recurso
extraordinario de injunction toda vez que los daños
alegados se reducen a un asunto de naturaleza económica
susceptible de ser compensado, por lo que no constituye el
daño irreparable requerido para que proceda el injunction.
En cuanto a las actuaciones del Secretario de
Hacienda, el Estado señaló que éstas eran válidas puesto
que para establecer cuál es el “precio sugerido de venta
al consumidor” de cada vehículo, el Código de Rentas
Internas dispone que se tiene que incluir el margen de
ganancia para la venta. De esta forma, el recurrido
argumentó que a propósito de considerar el margen de
ganancia para la venta, es necesario conocer el precio en
que se vende el vehículo. Sostuvo que es precisamente por
ello que la exposición de motivos de la Ley Núm. 80 de 17
de octubre de 1992 —mediante la cual se introdujo la base
contributiva del precio sugerido de venta—, anunció que el
precio sugerido de venta lo establece directamente el
importador, pero “en mutuo acuerdo con el concesionario”.
Además, el ELA adujo que en virtud de la facultad
delegada al Secretario de Hacienda para establecer
mediante reglamento las normas necesarias para la
aplicación de la Ley Núm. 80, supra, el Departamento de CC-2004-675 7
Hacienda adoptó el Reglamento para la Implantación de la
Ley Núm. 80 de 17 de octubre de 1992, Reglamento 5020.
Indicó que en éste se dispuso que en caso de que se
vendiera un vehículo en exceso del precio sugerido de
venta al consumidor, ello se tiene que evidenciar ante la
agencia para determinar si el incremento está sujeto al
pago de arbitrios adicionales por haber aumentado el
margen de ganancia. De esta forma, manifestó que, en vista
de que constituye una disposición reglamentaria que
complementa la Ley Núm. 80, supra, está instituido el que
la declaración de la venta y el pago por la diferencia en
arbitrios es un requisito previo para la otorgación de una
certificación de pago de arbitrios válida para la
inscripción en el DTOP.
No obstante, aclaró que su contención es que cuando
se vende un vehículo a un precio mayor que el sugerido
para la venta según reportado por el importador al
embarque, es éste quien viene obligado a solicitarle a la
agencia el cambio para efectos del pago de arbitrios.
Expresó que para que el importador pueda cumplir con esa
obligación, es necesario que el concesionario le informe
que la venta al detal del vehículo se va a efectuar por un
precio mayor que el reportado como el “precio sugerido de
venta al consumidor”. Ahora bien, reveló que es sólo
cuando el concesionario incumple su obligación de informar
al importador el cambio en el precio sugerido de venta,
que recae sobre él la obligación de declarar la diferencia
y efectuar el pago. CC-2004-675 8
En fin, el Estado alegó que este requerimiento por
parte del Secretario de Hacienda no constituye la
imposición de un nuevo arbitrio ni una alteración a la
base fiscal sobre la cual éstos se calculan, sino que lo
que ha hecho es establecer un mecanismo para compeler al
cumplimiento de las disposiciones legales vigentes.
Por su parte, Yiyi Motors se opuso a la Moción en
solicitud de desestimación y/o sentencia sumaria
presentada por el ELA. En síntesis, reiteró sus
planteamientos en cuanto a que la actuación del Secretario
de Hacienda resulta en una imposición ilegal de arbitrios
e impone el pago de éstos al concesionario, y no al
consignatario, conforme lo establece el Código de Rentas
Internas. Señaló que existen discrepancias entre la Ley
Núm. 80, supra, y el Reglamento 5020 que redundan en
actuaciones para las cuales el Secretario de Hacienda no
tiene autoridad. Ilustró lo anterior haciendo alusión a la
exposición de motivos de la Ley Núm. 80, supra, de la cual
se desprende que la Asamblea Legislativa procuró que al
momento de determinar el precio sugerido de venta de un
vehículo, no hubiese intervención alguna por parte del
Estado. Sobre el particular, advirtió que la ley sí le
concede al Secretario de Hacienda la facultad para alterar
el precio sugerido de venta y cobrar esa diferencia
únicamente al importador, pero tiene que realizarlo previo
al embarque del vehículo y en casos particulares, no de
forma generalizada; además de que tiene que fundamentarlo CC-2004-675 9
en una fuente de información debidamente reconocida en la
industria automotriz de los Estados Unidos de América.
Trabadas las alegaciones de las partes, el Tribunal
de Primera Instancia dictó sentencia y declaró sin lugar
la demanda de injunction presentada por Yiyi Motors.
Dictaminó que el Secretario de Hacienda no alteró la base
contributiva para el cómputo de los arbitrios, por lo que
no había usurpado las facultades o las prerrogativas de la
Asamblea Legislativa al exigir el pago por la diferencia
tributaria que surge cuando un concesionario vende un
vehículo a un precio mayor al precio sugerido de venta.
Dispuso que ello no podía entenderse como una contribución
adicional, sino como una deficiencia contributiva. Ahora
bien, concluyó que a Yiyi Motors le asistía la razón en
cuanto a que el Secretario de Hacienda no tiene la
facultad para imponerle el pago de dicha deficiencia, toda
vez que el Código de Rentas Internas dispone que el pago
le corresponde realizarlo al consignatario.
Respecto a la negativa del Secretario de Hacienda de
emitir una certificación de pago de arbitrios válida, el
foro primario determinó que este funcionario tiene la
facultad en ley para requerir la presentación de la
declaración de venta o cualquier otro documento
demostrativo de ésta, y una declaración de arbitrios
enmendada, si el precio en que se vendió el vehículo es
distinto al precio sugerido de venta al consumidor
originalmente reportado por el importador. De esta forma,
el tribunal resolvió que el Secretario de Hacienda puede CC-2004-675 10
abstenerse de emitir una certificación de pago de
arbitrios válida hasta que determine que tras la venta del
vehículo no surge ninguna deficiencia contributiva.
Así el dictamen judicial, tanto Yiyi Motors como el
Estado presentaron mociones de reconsideración. El foro
primario denegó ambas, no obstante, al declarar sin lugar
la solicitud del ELA hizo constar la siguiente expresión:
El tribunal entiende que el Secretario de Hacienda tiene la facultad en ley para requerir a los traficantes de vehículos que informen cualquier cambio en el precio sugerido de venta. Lo que este funcionario no puede hacer es imponerle el pago de la contribución al traficante por estar en conflicto con la sec. 2068 (a)(L) del Código de Rentas Internas de 1994, 13 L.P.R.A. sec. 9068 (a)(1).
Debido a que el Estado no recurrió de este dictamen,
el hecho de que el contribuyente en el caso de autos lo es
Motorambar y no Yiyi Motors, es un asunto que no está
ahora ante nuestra consideración.
Ahora bien, Yiyi Motors presentó un recurso de
apelación ante el Tribunal de Apelaciones mediante el cual
alegó que incidió el foro primario al resolver que el
Secretario de Hacienda tenía la facultad para impedir la
inscripción de los vehículos —mediante la emisión de una
certificación de pago de arbitrios limitada— cuando el
precio en que se venda un vehículo resulta ser mayor que
el declarado por el importador como el sugerido para la
venta. Más aún, adujo que erró el referido tribunal al
concluir que la diferencia que surge entre el precio
sugerido de venta y el precio en que finalmente se vende
el vehículo puede dar origen a una deficiencia CC-2004-675 11
contributiva. Por último, solicitó que se revocase la
determinación del Tribunal de Primera Instancia de denegar
la procedencia del remedio extraordinario de injunction.
Luego de que el Procurador General expuso su posición
respecto a los méritos del recurso de apelación presentado
por Yiyi Motors, el Tribunal de Apelaciones dictó
sentencia mediante la cual confirmó el dictamen del foro
primario. Decretó que el Secretario de Hacienda está
facultado para exigir los documentos que acrediten la
venta del vehículo, con el objetivo de que se solventen
los arbitrios aplicables tras la venta, por lo que puede
abstenerse de emitir una certificación de pago válida
cuando entienda que no se ha satisfecho la totalidad del
tributo. De esta forma, concluyó que la actuación de este
funcionario no constituye una imposición ilegal de un
arbitrio, sino que lo que “persigue [es] velar por el pago
pertinente de arbitrios sobre los vehículos en beneficio
del fisco”.
Por otro lado, el foro apelativo intermedio encontró
adecuado aclarar que el término que define con mayor
certeza la discrepancia entre los precios y los arbitrios
pagados lo es el de “insuficiencia de arbitrios”, toda vez
que el concepto de “deficiencia contributiva” preceptúa un
procedimiento distinto que atiende circunstancias
particularmente disímiles a las que presenta el caso de
autos. En este sentido, dictaminó que el Tribunal de
Primera Instancia adjudicó correctamente al determinar que
se debe tributar por la diferencia que se genera cuando un CC-2004-675 12
vehículo se vende a un precio que excede el sugerido para
la venta, pues ello acarrea que no se satisfaga la
totalidad de los arbitrios correspondientes, lo que
constituye una insuficiencia en el cobro de éstos. Por
último, sostuvo la determinación apelada en cuanto a que
procedía declarar sin lugar el injunction en vista de que
los daños alegados son de naturaleza económica y, como
tal, son resarcibles y no irreparables.
Inconforme con la sentencia dictada por el Tribunal
de Apelaciones, Yiyi Motors acudió ante nos mediante una
petición de certiorari. Señaló que el foro apelativo
intermedio erró al no revocar al Tribunal de Primera
Instancia toda vez que su sentencia permite que el
Secretario de Hacienda: sustituya la base fiscal
establecida en el Código de Rentas Internas para cobrar
arbitrios a los vehículos importados; requiera
sumariamente el pago de contribuciones adicionales
fundamentadas en una base contributiva alterna; e impida
inscribir los vehículos en el DTOP hasta que no se
satisfaga el tributo adicional que surge cuando éstos se
vendan por encima del precio sugerido.
El 5 de noviembre de 2004 declaramos sin lugar la
petición de certiorari. No obstante, el 10 de diciembre
del mismo año reconsideramos y expedimos el auto
solicitado. Con el beneficio de la comparecencia de ambas
partes, procedemos a resolver.5
5 En esta etapa apelativa, Motorambar nos solicita intervención en calidad de amigo de la corte, no obstante, CC-2004-675 13
II
A
Conforme a nuestro ordenamiento jurídico, la ley es
el medio o fuente legal que establece los límites del
poder y de las facultades de las agencias administrativas.6
En vista de ello, hemos precisado que “ni la necesidad, ni
la utilidad, ni la conveniencia pueden sustituir al
estatuto en cuanto a fuente de poder de una agencia
administrativa. Es por ello que cualquier duda en cuanto a
la existencia de dicho poder debe resolverse en contra de
su ejercicio”.7
Cuando la Asamblea Legislativa delega afirmativamente
determinada función a una agencia, en el ejercicio de
ésta, el ente administrativo no puede excederse de los
límites establecidos expresa o implícitamente en el
estatuto o por clara implicación de éste;8 tampoco puede la
Rama Judicial expandir el ámbito de acción que el
legislador quiso establecer. Por el contrario, si la
actuación de la agencia administrativa excede los poderes
delegados por la Rama Legislativa, los tribunales deberán
por este medio, la declaramos sin lugar ya que no aduce nada que Yiyi Motors no haya argumentado en su comparecencia. 6 Amieiro González v. Pinnacle Real Estate, 173 D.P.R. ___ (2008), 2008 T.S.P.R. 52, 2008 J.T.S. 73, 983; Caribe Comms., Inc. v. P.R.T.Co., 157 D.P.R. 203, 211 (2002). 7 Raimundi v. Productora, 162 D.P.R. 215, 225 (2004) (énfasis en el original). 8 Véase, Caribe Comms., Inc. v. P.R.T.Co., supra, pág. 213. CC-2004-675 14
declararla ultra vires y, por ende, nula.9 Así pues,
cualquier interpretación judicial que avale la
transgresión del ámbito del poder delegado a una agencia,
implicaría la usurpación por la Rama Judicial de las
prerrogativas de la Asamblea Legislativa, lo que tendría
el efecto de soslayar los más elementales principios de
hermenéutica.10
En ocasiones, las agencias transgreden el poder
delegado mediante la aprobación de reglamentos que, en vez
de implementar la política pública de una ley, la
contravienen. Por ello, en nuestra función revisora de
reglamentos administrativos, debemos hacer valer el
principio elemental de que cuando la legislatura delega en
una agencia el poder para promulgar reglamentos, éstos,
para ser válidos, no pueden estar en conflicto con las
normas establecidas en la propia ley.11 De esta forma, un
reglamento promulgado para implementar la ejecución de una
ley, puede complementarla, pero no puede estar en
conflicto con ésta, pues ello conlleva la sustitución del
criterio del legislador por el de la agencia autorizada a
9 Amieiro González v. Pinnacle Real Estate, supra, pág. 983; Caribe Comms., Inc. v. P.R.T.Co., supra, págs. 213- 214. Acevedo v. Mun. de Aguadilla, 153 D.P.R. 788, 810 (2001); Misión Ind. P.R. v. J.P., 146 D.P.R. 64, 130 (1998). 10 Alejandro Rivera v. E.L.A., 140 D.P.R. 538, 545 (1994); Raimundi v. Productora, supra, pág. 228. 11 P.A.C. v. P.I.P., 169 D.P.R. ___ (2006), 2006 T.S.P.R. 193, 2007 J.T.S. 5, 643; Ex parte Irizarry, 66 D.P.R. 672, 676 (1946). CC-2004-675 15
reglamentar.12 “Dicho de otra manera, un reglamento o
actuación administrativa claramente en conflicto, o en
contra de la ley, es nulo.”13 Este tipo de disposición
reglamentaria tiene que ceder ante el mandato legislativo
ya que el texto de una ley jamás debe entenderse
modificado o suplantado por el reglamentario, por lo que,
de existir cualquier conflicto entre el texto de la ley y
su reglamento, debe prevalecer el de la ley.14
B
Como es sabido, “[c]uando la ley es clara [y] libre
de toda ambigüedad, la letra de ella no debe ser
menospreciada bajo el pretexto de cumplir su espíritu”.15
En virtud de este mandato, al interpretar un estatuto,
debemos comenzar remitiéndonos a su texto, pues “[c]uando
el legislador se ha manifestado en lenguaje claro e
inequívoco, el texto de la ley es la expresión por
excelencia de toda intención legislativa”.16 De esta forma,
siendo los términos de un estatuto claros y susceptibles
de una interpretación incuestionable según el significado
común de sus palabras y de su construcción gramatical, los
tribunales no deben intercalar palabras ni suplir
12 Íd. 13 P.A.C. v. P.I.P., supra, pág. 643. 14 Íd. 15 31 L.P.R.A. sec. 14. 16 Silva v. Adm. Sistemas de Retiro, 128 D.P.R. 256, 269 (1991); Atiles, Admor. v. Comisión Industrial, 77 D.P.R. 16, 20 (1954). CC-2004-675 16
omisiones al interpretarlo.17 En este sentido, hemos
establecido que, “[s]i el lenguaje de un estatuto es tan
inequívoco, un sentido cabal de humildad y autodisciplina
judicial requiere la aplicación de la voluntad
legislativa”.18
No obstante, todas las leyes, aún aquellas cuyo texto
catalogamos como “clarísimo”, requieren interpretación.19
Por esto, como ya expresáramos, en materia de hermenéutica
legal “[s]ólo hay una regla que es absolutamente
invariable y ésta es que debe descubrirse y hacerse
cumplir la verdadera intención y deseo del poder
legislativo”.20 De esta forma, al descargar nuestra función
de interpretar una disposición particular de un estatuto,
debemos siempre considerar cuáles fueron los principios
perseguidos por la Asamblea Legislativa al aprobarla, de
manera tal que su interpretación asegure el resultado que
originalmente se quiso obtener.21
En fin, sobre el particular, nos señalan Bernier y
Cuevas Segarra que:
17 Irizarry v. Johnson & Johnson, 150 D.P.R. 155, 165 (2000). 18 Silva v. Adm. Sistemas de Retiro, supra, pág. 269; Clínica Juliá v. Sec. de Hacienda, 76 D.P.R. 509, 520 (1954). 19 Otero de Ramos v. Srio. de Hacienda, 156 D.P.R. 876, 883- 884 (2002); Pueblo v. Zayas Rodríguez, 147 D.P.R. 530, 538 (1999); Vélez v. Srio. de Justicia, 115 D.P.R. 533, 544 (1984). 20 Dorante v. Wrangler of PR, 145 D.P.R. 408, 417 (1998). 21 J.P. v. Frente Unido I, 165 D.P.R. 445, 472 (2005); Vázquez v. A.R.Pe., 128 D.P.R. 513, 523 (1991). CC-2004-675 17
Bajo un sistema de separación de poderes como el que funciona en Puerto Rico, la Asamblea Legislativa tiene la facultad de aprobar las leyes. El Poder Judicial ejercitado por los tribunales consiste en el ejercicio de las facultades de resolver los litigios a través de la interpretación de la ley. [...] Interpretar una ley en forma que sea contraria a la intención del legislador implica la usurpación por la rama judicial de las prerrogativas de la rama legislativa.22
C
Con relación a la interpretación de estatutos que
imponen contribuciones o impuestos, es un principio
cardinal de hermenéutica que éstos no se habrán de
interpretar de forma extensiva, sino que se deberán
interpretar de una forma justa, y a tenor con sus propios
y expresos términos.23 “Lo contrario sería sancionar la
oprobiosa y opresiva situación conocida históricamente
como ‘taxation without representation’.”24 En otras
palabras, apartarse de este canon de interpretación
restrictiva en aquellas instancias en que el Estado
pretende imponerle al ciudadano el cobro de una
contribución, impuesto o arbitrio, al margen de los
propios y expresos términos de la legislación contributiva
concerniente, sería violentar principios básicos o de
22 R.E. Bernier y J.A. Cuevas Segarra, Aprobación e interpretación de las leyes en Puerto Rico, San Juan, Pubs. J.T.S., 1987, pág. 299. 23 Talcott Inter-Amer. Corp. v. Registrador, supra, pág. 262. 24 Íd. CC-2004-675 18
raíces firmes en la jurisprudencia y en el ordenamiento
civil.25
Ahora bien, “[n]o debe olvidarse que estas reglas de
interpretación estricta deben armonizarse con la otra
regla que señala que las leyes que imponen contribuciones
deben recibir una interpretación razonable, tendiente a
llevar a efecto el propósito y la intención del
legislador”.26 En cambio, cuando el propósito de imponer
una contribución no es claro, esto es, que no surge
claramente de la ley, la duda debe resolverse a favor de
la no imposición de ésta.27
Sobre el particular, citando al Tribunal Supremo de
los Estados Unidos de América, hemos expresado:
En la interpretación de estatutos que imponen contribuciones, es la práctica establecida no extender sus disposiciones, por implicación, más allá del claro alcance del lenguaje usado, o ampliar su radio de manera que comprenda materias que no han sido específicamente señaladas. En caso de duda, se interpretan estrictamente en contra del Gobierno y a favor del ciudadano.28
III
La Ley Núm. 80 de 17 de octubre de 1992, que enmendó
la Ley de Arbitrios del Estado Libre Asociado de Puerto
Rico de 1987, Ley Núm. 5 de 8 de octubre de 1987, se
25 Véase, B.B.C. Realty v. Secretario Hacienda, 166 D.P.R. 498, 511 (2005). 26 Bernier y Cuevas Segarra, op. cit., pág. 466. 27 B.B.C. Realty v. Secretario Hacienda, supra, pág. 511; Central Coloso v. Descartes, Tes., 74 D.P.R. 481, 486 (1953); Plácido Longo & Cia. v. Sancho, 50 D.P.R. 160, 163 (1936). 28 B.B.C. Realty v. Secretario Hacienda, supra, pág. 507 (citando a Gould v. Gould, 245 U.S. 151, 153 (1917)). CC-2004-675 19
aprobó con el objetivo de modificar la base contributiva
sobre la cual se calculaba el arbitrio de los vehículos
introducidos a Puerto Rico. La Ley Núm. 80, supra,
estableció, entre otras cosas, que el arbitrio a los
vehículos nuevos importados se calcularía a base del
“precio sugerido de venta al consumidor”, lo que sustituyó
el sistema tributario anterior basado en el peso y el
caballaje de dichos vehículos.
Posteriormente, en el año 1994, y con el propósito de
integrar en un solo documento toda la legislación
contributiva, la Asamblea Legislativa aprobó el Código de
Rentas Internas de 1994, Ley Núm. 120 de 31 de octubre de
1994, el cual derogó cualquier precepto jurídico anterior
que contraviniese sus disposiciones. No obstante, en éste
se incorporó lo estatuido por la Ley Núm. 80, supra, de
tal forma que la definición de lo que constituía el
“precio sugerido de venta al consumidor” permaneció
prácticamente inalterada. Así, la nueva base contributiva
introducida por la Ley Núm. 80, supra, según la incorporó
el Código de Rentas Internas, se definió como sigue:
En el caso de automóviles nuevos y de vehículos de uso múltiple nuevos, introducidos al país por distribuidores y traficantes autorizados, el precio sugerido de venta al consumidor incluirá el costo básico del modelo del automóvil nuevo y del vehículo de uso múltiple nuevo incluyendo el equipo opcional instalado de fábrica, más el seguro y flete de importación, el margen de ganancia para la venta, y los costos asociados con la preparación y entrega del vehículo.29
29 Sec. 2001(a)(11)(A) del Código de Rentas Internas, supra, 13 L.P.R.A. sec. 9001(a)(11)(A) (versión enmendada en infra, n. 30). La única alteración que sufrió esta definición a raíz de la aprobación del Código de Rentas CC-2004-675 20
La definición permaneció inalterada hasta que se
aprobó la Ley de la Justicia Contributiva de 2006, Ley
Núm. 117 de 4 de julio de 2006, la cual, en lo pertinente,
introdujo un cambio poco significativo en la definición de
“precio sugerido de venta al consumidor” al incluir la
palabra “estimada” con relación al criterio del margen de
ganancia, para que lea:
En el caso de automóviles nuevos y de vehículos de uso múltiple nuevos, introducidos al país por distribuidores y traficantes autorizados, el precio sugerido de venta al consumidor incluirá el costo básico del modelo del automóvil nuevo y del vehículo de uso múltiple nuevo incluyendo el equipo opcional instalado de fábrica, más el seguro y flete de importación, el margen de ganancia estimada para la venta, y los costos asociados con la preparación y entrega del vehículo.30
A pesar de que el concepto de “precio sugerido de
venta al consumidor”, como base contributiva, sufrió estas
alteraciones, es la Ley Núm. 80, supra, la que aún figura
como el estatuto generador de una estructura tributaria
mucho más simple que la anterior.31 Precisamente, fue la
incorporación de un criterio uniforme a base del cual
calcular los arbitrios de los distintos tipos de
Internas fue la exclusión de la frase: “los equipos instalados localmente”, como un elemento más a tenerse en cuenta al determinar el precio sugerido de venta al consumidor. 30 Sec. 2001 (a)(11)(A) del Código de Rentas Internas, supra, según enmendada por el Art. 16 de la Ley de la Justicia Contributiva de 2006, Ley Núm. 117 de 4 de julio de 2006, 13 L.P.R.A. sec. 9001 (a)(11)(A) (énfasis suplido). 31 El sistema de peso y caballaje, el cual era el utilizado con anterioridad a la Ley Núm. 80, supra, se prestaba a interpretaciones ambiguas que redundaban en perjuicio del Estado y del consumidor. CC-2004-675 21
automóviles nuevos, lo que inspiró a la Asamblea
Legislativa a aprobar la Ley Núm. 80, supra. La claridad
meridiana del nuevo método de tributación se desprende del
siguiente fragmento de la exposición de motivos de la Ley
Núm. 80, supra:
El precio se establece directamente por el importador-distribuidor y en mutuo acuerdo con el concesionario vendedor, sin intervención alguna por parte de agentes extra mercado, incluyendo al Estado. Se establece un mecanismo de rotulación único, que no dé lugar a interpretaciones erróneas o arbitrarias que redunde en perjuicio de los consumidores y de los ingresos del [E]stado. Además, al determinarse el monto del impuesto a pagar después de establecido el precio sugerido de venta al consumidor, el sistema propuesto podrá beneficiar a los consumidores ya que el monto del impuesto no formará parte del costo del vendedor sobre el cual se calcula el margen de ganancia. Esta práctica deberá resultar en precios de venta relativamente más bajos para los consumidores.
........
El precio sugerido de venta rotulado será el punto de referencia básico para facilitar que el consumidor pueda determinar el vehículo de motor que comprará y el negocio que patrocinará.32
Ahora bien, para instrumentar la aplicación de la
nueva base contributiva, el legislador dispuso los
elementos a considerar al determinar cuál es el precio
sugerido de venta, así como qué mecanismo tiene disponible
el Secretario de Hacienda cuando considere que el “precio
sugerido de venta al consumidor” no refleja razonablemente
el precio real del vehículo. A esos efectos, la Ley Núm.
32 1992 (Parte 1) Leyes de Puerto Rico 389-390 (énfasis suplido). CC-2004-675 22
80, supra, según la incorporó el Código de Rentas
Internas, estatuyó:
(1) Determinación del precio sugerido de venta.— El precio sugerido de venta al consumidor de los automóviles nuevos y usados será determinado por el importador o distribuidor conforme lo dispone esta ley antes de introducir el vehículo a Puerto Rico. Disponiéndose que el precio sugerido de venta al consumidor, para cada vehículo, no tiene necesariamente que ser igual para todos los concesionarios pero el arbitrio a pagar se determinará y pagará conforme al precio sugerido de venta al consumidor que aparezca en el rótulo de precios adherido al vehículo y determinado por el distribuidor.
(2) Determinación del Secretario si el precio contributivo no refleja razonablemente el precio del vehículo.—En caso de que el precio sugerido de venta al consumidor informado por determinado importador no refleje razonablemente el precio sugerido de venta al consumidor de modelos similares al momento de la introducción del vehículo al país, el Secretario determinará y cobrará a ese importador el impuesto fijado por esta ley, utilizando como referencia cualquier otra fuente de información que sea debidamente reconocida en la industria automotriz de los Estados Unidos. No obstante, en ningún caso se entenderá que esta facultad autoriza al Secretario a sustituir, como norma de aplicación general, la base del precio sugerido de venta por cualquier otra base fiscal alterna, excepto para corregir el precio contributivo determinado irrazonablemente por el importador en ese caso particular.
La determinación del Secretario se presumirá sin menoscabo de las disposiciones establecidas en el Subtítulo F.33
33 Sec. 2011 (c)(1) y (2) del Código de Rentas Internas, supra, 13 L.P.R.A. sec. 9014 (c)(1) y (2). El inciso (1) fue enmendado por la Ley de la Justicia Contributiva de 2006 a los únicos efectos de excluir de esta disposición los vehículos de uso múltiples nuevos y usados. Art. 16, Ley de la Justicia Contributiva de 2006, supra. Además, cuando la última oración de esta sección lee: “sin menoscabo de las disposiciones establecidas en el Subtítulo F”, se refiere a la Sec. 6001 et seq. del Código de Rentas Internas, supra, 31 L.P.R.A. sec. 8021 et seq. CC-2004-675 23
De las disposiciones legales antes transcritas, puede
colegirse que la base contributiva estatuida por la
Asamblea Legislativa mediante la aprobación de la Ley Núm.
80, supra, —incorporadas posteriormente al Código de
Rentas Internas— es el “precio sugerido de venta al
consumidor”, el cual será determinado por el importador
previo a introducir el vehículo a Puerto Rico.34 No
obstante, también se desprende claramente que, en esa
etapa, y con el objetivo de evitar el fraude contributivo
y obligar al importador a que tribute a base de un precio
sugerido de venta que refleje objetivamente el valor del
vehículo en el mercado, el Secretario de Hacienda está
facultado para indagar sobre la razonabilidad del precio
sugerido informado por el importador.
Es precisamente en virtud de esa autoridad, que el
Secretario de Hacienda podrá determinar y cobrar a ese
importador el impuesto no satisfecho como parte de un
precio sugerido de venta razonable, sujeto a los términos
en los que el Código de Rentas Internas adoptó tal
concepto de la Ley Núm. 80, supra. Claro está, para así
proceder tendrá que fundamentar dicha insuficiencia
tributaria en alguna fuente debidamente reconocida en la
industria automotriz de los Estados Unidos de América,
puesto que le está vedado alterar el precio sugerido de
venta al consumidor por cualquier otra base fiscal
alterna.
34 El término sugerir significa “proponer o aconsejar algo”. Real Academia Española, Diccionario de la Lengua Española, 2001, pág. 2106. CC-2004-675 24
Ahora bien, a pesar de que los términos utilizados en
la redacción de la Ley Núm. 80, supra, son lo
suficientemente claros para ser entendidos en un único
sentido, resulta indispensable y más que revelador
consignar ad verbatim diversos fragmentos del debate
acaecido en la Cámara de Representantes referentes a la
aprobación de la Ley Núm. 80, supra. De esta forma,
cumplimos nuestra ineludible función de descubrir y hacer
cumplir la verdadera intención y el deseo del poder
legislativo al adoptar el “precio sugerido de venta” como
base contributiva.
A esos efectos, el entonces Presidente de la Cámara
de Representantes, señor Jarabo Álvarez, expresó:
[L]uego de un diálogo abierto con la industria, todos los sectores de la industria, redactamos el Proyecto 1707. Un Proyecto que establecía, en lugar del “black book”, el precio de venta al consumidor como base para calcular el arbitrio. Era en cierta forma un “sale tax”, un impuesto sobre la venta. En otra forma no lo era, porque como saben los señores legisladores, un impuesto sobre la venta como el que existe en los Estados de la Unión Federada utiliza la venta al consumidor como el evento contributivo; la obligación de pagar contribución, el “sales tax”, surge cuando se vende el artículo al consumidor, y esa base no se podía utilizar en Puerto Rico porque se afectaría el flujo de fondos al Departamento de Hacienda.
Los arbitrios sobre automóviles representan el cuatro por ciento del total de los recaudos, por lo que cualquier sistema diseñado sobre este asunto, por fuerza tiene que garantizar el flujo sostenido de fondos cobrados por arbitrios al Departamento de Hacienda. El Proyecto aprobado con respaldo tripartita en la Cámara tenía la peculiaridad de utilizar como base el precio de venta al consumidor, pero manteniendo el evento contributivo como lo tiene la ley actual, la introducción del carro, o automóvil, al mercado de Puerto Rico. De manera que hacía necesario un CC-2004-675 25
sistema de estimado. ¿Estimado de qué? Estimado de cuál iba a ser el precio de venta al consumidor en el momento en que se vendiera el carro. Y eso hacía necesario una contabilidad muy complicada en el Departamento de Hacienda por cada vehículo. Un estimado de cuál iba a ser el precio de venta, un pago o afianzamiento, y luego créditos por lo pagado demás [sic], o reducción y cobro por lo pagado de menos. El Departamento de Hacienda dijo, “No podemos administrar un sistema así, necesitamos un sistema —dijeron— que tenga la certeza, la facilidad, la simpleza, la sencillez, de utilizar el [‘]black book[’]; ¿el [‘]black book[’] es inaceptable? Muy bien, inaceptable, pero queremos algo que pueda sustituir el criterio objetivo que nos permita superar la situación actual en que hay que tasar cada vehículo”; y eso, como sabemos todos, sin entrar a discutir los detalles, se presta a mucha irregularidad, a muchas cosas raras, a muchas inequidades, cada vez que se tasa un vehículo para determinar qu[é] arbitrio debe pagar.
Así las cosas, hemos preparado este Sustitutivo del Proyecto 1707, que utiliza el precio de venta sugerido. Fíjense que es lo más que se acerca al precio de venta al consumidor, el precio de venta al consumidor sugerido por el fabricante o por el importador al momento de la introducción del carro en Puerto Rico. O sea, cuando ocurre el evento contributivo, cuando surge la obligación de pagar un arbitrio —igual que ahora—, en lugar de usar la cifra esa elástica, misteriosa, desconfiable, el FOB [entiéndase, el “free on board”,] va a utilizar el cálculo de cuál será el precio de venta al consumidor, que incluye todos los costos, incluyendo las ganancias del importador y el concesionario, si hay un concesionario distinto al importador. Y ese precio será rotulado y puesto en el cristal del vehículo, de manera que el consumidor vea sobre qué cantidad es que está pagando.
Eso permite una certeza que evita las lagunas y los huecos que tiene la actual ley, y que la hacen vulnerable al fraude. A la misma vez, crea una dinámica de las fuerzas del mercado que obligan a ese fabricante a decir la verdad, porque si trata de subvaluar [sic] ese precio sugerido se va a afectar en su relación con el concesionario. Y si lo exagerara, que sería CC-2004-675 26
absurdo, pagaría más arbitrios de lo que le corresponde pagar, y también se afectaría en su relación con el concesionario. De manera que la garantía de que se va a decir la verdad ahí, está no sólo en las penalidades contributivas por cometer fraude —porque eso es fraude—, sino también en las fuerzas naturales de la competencia económica que promueven que verdaderamente se identifique el precio sugerido como el precio real al que se espera que se venda ese vehículo.
Creo ... que he cubierto ... adecuadamente la intención legislativa de esta medida y los aspectos más fundamentales de la misma.35
De los fragmentos transcritos se desprende claramente
que con la aprobación de la Ley Núm. 80, supra, el
legislador precisamente pretendió que no se utilizara la
venta del vehículo al consumidor como el evento
contributivo, pues ello equivalía a la imposición de un
impuesto a la venta que, como base contributiva, no se
podría utilizar en Puerto Rico porque afectaría el flujo
de fondos al propio Departamento de Hacienda. Como vemos,
el proyecto de ley que finalmente se convirtió en la Ley
Núm. 80, supra, sustituyó otro proyecto de ley que en
esencia proponía implantar el sistema tributario que
instituyó el Secretario de Hacienda, esto es, utilizar
como el evento contributivo la introducción del vehículo
al mercado de Puerto Rico, pero empleando el precio de
venta final al consumidor como la base contributiva.
Según lo concibió el legislador, ese sistema de
imposición de arbitrios, al carecer de correlación
35 Diario de Sesiones de la Cámara de Representantes, 2 de octubre de 1992, págs. 54-55 y 59 (énfasis suplido). CC-2004-675 27
temporal, implica una contabilidad muy complicada en el
Departamento de Hacienda. Requiere que se paguen las
contribuciones al momento de la introducción del vehículo
a base de un estimado de cuál va a ser el precio de venta
al consumidor, para luego, tras realizarse la venta por
parte del concesionario, evaluar y calcular la diferencia
que surge entre el estimado y la venta final. Calculada la
diferencia, le corresponde al Secretario de Hacienda
computar los arbitrios sobrevenidos para entonces
imponerle al importador el pago de éstos.
Sin embargo, se desprende del debate parlamentario
que fue la propia agencia la que instó al legislador a no
aprobar tal estructura contributiva, sino que abogó por
una que contuviere un criterio objetivo como el del “black
book”, y así dejar a un lado el criterio incierto de la
venta final de cada vehículo. Ello así, puesto que además
de que constituía un engorroso sistema tributario,
resultaba ser perjudicial para cada consumidor
puertorriqueño que se aprestara a adquirir un automóvil
nuevo de un concesionario que no importa vehículos, toda
vez que no podrá inscribirlo en el DTOP hasta tanto el
importador, con quien no mantuvo ninguna relación
comercial, gestionara el pago de dichos arbitrios
sobrevenidos.
IV
La Ley Núm. 80, supra, facultó al Secretario de
Hacienda para que reglamentara todas las normas necesarias
para su aplicación. Así, el 18 de enero de 1994, la CC-2004-675 28
agencia aprobó el Reglamento 5020, por medio del cual
dispuso que en caso de que se vendiera un vehículo en
exceso del precio sugerido de venta al consumidor, ello se
tenía que evidenciar ante la agencia para determinar si el
incremento estaba sujeto al pago de arbitrios adicionales.
De esta forma, tal cual argumentó el Estado, desde la
aprobación del Reglamento 5020 el Secretario de Hacienda
instituyó que la declaración de la venta y el pago por la
diferencia en arbitrios era un requisito previo para la
otorgación de una certificación de pago de arbitrios
válida para la inscripción en el DTOP.
Ahora bien, el Reglamento 5020 fue derogado por el
Reglamento 7215 de 1 de septiembre de 2006, el cual a su
vez fue derogado por el Reglamento 7437 de 14 de diciembre
de 2007. No obstante, tanto el Reglamento 7215 como el
Reglamento 7437 mantuvieron esencialmente las mismas
disposiciones reglamentarias en cuanto al asunto que nos
atañe se refiere. Por lo tanto, con la aprobación del
Reglamento 7437 se sostuvo el sistema tributario
implantado a partir del Reglamento 5020, esto es, al
presente, se mantiene el requisito de tener que mostrar
evidencia ante la agencia sobre si un vehículo se vende en
exceso del precio sugerido de venta al consumidor. Así
también, para la emisión de una certificación de pago de
arbitrios válida, actualmente la agencia exige presentar
la declaración de la venta y realizar el pago por la
diferencia en arbitrios. CC-2004-675 29
En este sentido, según dispone la cláusula de
retroactividad incluida en el Reglamento 7437, éste no
alteró las normas reglamentarias vigentes a partir de la
aprobación del Reglamento 5020. De esta forma, y en vista
de que mediante el recurso presentado ante nuestra
consideración se solicita que se declare inválida la
facultad arrogada por el Secretario de Hacienda mediante
la referida reglamentación, por estar el caso de autos aún
en trámite, evaluaremos las disposiciones del Reglamento
7437 que es el que está vigente.
En cuanto al concepto de “precio sugerido de venta al
consumidor”, el Reglamento 7437 dispone:
(i) “Automóviles nuevos para la venta”: En el caso de automóviles nuevos, introducidos al país por distribuidores y traficantes autorizados, el “precio sugerido de venta al consumidor” significará aquel precio por el cual el vehículo o vehículos similares serán vendidos al detal al público consumidor en el mercado libre, excluyendo el arbitrio.
Este “precio sugerido de venta al consumidor” nunca podrá ser menor del costo básico del modelo. El “precio sugerido de venta al consumidor” incluirá el costo básico del modelo y lo siguiente: el equipo opcional instalado en fábrica, los seguros y fletes de importación, el margen de ganancia para la venta, los costos asociados con la preparación y entrega del vehículo, y cualquier otro costo relacionado con la entrega del vehículo. Disponiéndose, sin embargo, que el “precio sugerido de venta al consumidor” no tiene necesariamente que ser igual para todos los concesionarios. [...] Toda declaración de venta en exceso del precio sugerido de venta al consumidor será examinada para determinar si el incremento está sujeto al pago de arbitrios adicionales.36
36 Art. 2001-1, (25)(i), Reglamento 7437 (énfasis suplido) (disposición similar al derogado Art. 3 (14)(a), Reglamento 5020). CC-2004-675 30
Además, el Art. 2011(a)-4 del Reglamento 7437
especifica el procedimiento a llevarse a cabo para la
declaración de arbitrios en los casos de los automóviles:
(a) Distribuidores.- (1) Todo distribuidor que se proponga introducir automóviles a Puerto Rico, someterá al Secretario una declaración de arbitrios, 15 días antes de la fecha de autorización del levante de los embarques del muelle, incluyendo una relación detallada de los automóviles a ser recibidos, con el precio sugerido de venta al consumidor para cada uno y la información que se establece más adelante. El distribuidor incluirá cualquier otro documento que el Secretario determine.
(4) En el caso de distribuidores que importan automóviles nuevos a Puerto Rico y que mantienen una relación comercial con uno o más vendedores de vehículos de motor al detal (“dealers”), a los fines de que esos vendedores de vehículos de motor al detal realicen las ventas al detal de dichos automóviles, el precio sugerido de venta al consumidor dispuesto en el inciso (1) de este párrafo será aquel que el vendedor de vehículos de motor al detal utilizará para la venta de dichos vehículos al detal.
Esto presupone que el distribuidor determinará el precio sugerido de venta al consumidor para el embarque correspondiente, incluyendo todos los elementos de precio necesarios que hacen posible la presentación de los automóviles al público consumidor y que constituyen el precio de oferta de esos automóviles al detal.
(d) Declaración de arbitrios enmendada por cambio en el precio sugerido de venta.- (1) En el caso de que el distribuidor o traficante autorizado, según aplique, incluya en la declaración de arbitrios y en la correspondiente etiqueta adhesiva, un precio sugerido de venta al consumidor menor al precio de oferta al detal que el vendedor de vehículos de motor al detal (“dealer”) o concesionario exhibirá en el vehículo particular, será responsabilidad del distribuidor o traficante autorizado, según sea el caso, rendir ante el Director una declaración de arbitrios enmendada que refleje el precio CC-2004-675 31
sugerido de venta al consumidor correcto, y satisfacer el pago de arbitrios correspondiente por la diferencia en la base contributiva. En este caso, el Negociado entregará, emitirá o permitirá al distribuidor o traficante autorizado, según corresponda, imprimir una nueva etiqueta adhesiva, que reflejará el nuevo precio sugerido de venta al consumidor y que sustituirá la etiqueta que originalmente se le entregó o autorizó a imprimir a dicho distribuidor o traficante autorizado para el vehículo en particular.
(2) No obstante lo anteriormente dispuesto, cuando sea el vendedor de vehículos de motor al detal (“dealer”) el que gestione un aumento al “precio sugerido de venta al consumidor”, el vendedor de vehículos de motor al detal notificará inmediatamente al distribuidor o traficante autorizado, según sea el caso, su deseo de solicitar el aumento y la emisión de una nueva etiqueta adhesiva acompañando con la solicitud el importe de los arbitrios correspondiente a la diferencia en la base contributiva. Una vez el distribuidor o traficante autorizado, según sea el caso, reciba la solicitud del vendedor de vehículos de motor al detal, el distribuidor o traficante autorizado entonces presentará la misma ante el Director y se emitirá o autorizará la impresión de una nueva etiqueta.
En caso de que el vendedor de vehículos de motor al detal notifique al distribuidor o traficante autorizado un “precio sugerido de venta al consumidor” mayor al que hubiese declarado el distribuidor o traficante autorizado, y el automóvil aún no se haya introducido en Puerto Rico, el distribuidor o traficante autorizado estará obligado a declarar dicha unidad con el “precio sugerido de venta al consumidor” que el vendedor de vehículos de motor al detal informe.
En aquellos casos en que el “dealer” no informe al distribuidor o traficante autorizado su intención de aumentar el “precio sugerido de venta al consumidor” y no acompañe el pago de arbitrios por la diferencia, será responsabilidad de dicho “dealer” el pago de los arbitrios por la diferencia, más los intereses, penalidades, multas y recargos correspondientes. No obstante, en aquellos casos donde el “dealer” notifique por escrito al distribuidor o traficante autorizado el “precio sugerido de venta al consumidor” para un vehículo en CC-2004-675 32
particular, el distribuidor o el traficante autorizado deberá declarar dicho vehículo con el “precio sugerido de venta al consumidor” notificado por dicho “dealer”.
(3) El pago de los arbitrios correspondientes por la diferencia en la base contributiva se efectuará dentro de los 15 días siguientes a la fecha de venta o dentro de los 15 días siguientes a la fecha en que el traficante autorizado o vendedor de vehículos de motor al detal haya permitido el uso de los vehículos en las vías públicas, lo que ocurra primero.
(4) En aquellos casos en que un vendedor de vehículos de motor al detal venda un vehículo introducido por un traficante autorizado y éste no informe el aumento en el precio sugerido de venta al consumidor, el traficante autorizado (introductor) tendrá la responsabilidad de pagar la diferencia en arbitrios más los intereses, recargos, penalidades y multas correspondientes, sobre la diferencia entre el precio de venta final al consumidor y el precio sugerido de venta especificado en la declaración original.37
De una lectura de las disposiciones reglamentarias
transcritas, puede colegirse que el sistema tributario
implementado por el Secretario de Hacienda es nulo, pues
está en conflicto con los preceptos legales establecidos
en el propio Código de Rentas Internas. Veamos.
El procedimiento reglamentario para la declaración de
arbitrios obliga al importador o distribuidor que, con
posterioridad al evento contributivo, notifique al
Departamento de Hacienda el precio en que finalmente todo
concesionario negoció cada uno de los vehículos nuevos que
37 Art. 2011(a)-4, (a)(1), (a)(4), (d), Reglamento 7437 (énfasis suplido) (disposiciones similares al derogado Art. 4 (A)(1), (A)(4), (A)(5), Reglamento 5020). Cabe destacar que el término “distribuidor” está definido como “aquel importador que tiene una relación de distribuidor exclusivo con el fabricante de vehículos de motor y que representa a dicho fabricante en Puerto Rico”. Art. 2011(b)-1, (a)(5)(disposición similar al derogado Art. 3 (9), Reglamento 5020). CC-2004-675 33
le distribuyó. Además, exige que esta notificación esté
acompañada del pago de los arbitrios que emanan de la
diferencia que surge entre el precio sugerido de venta
declarado por el importador al momento del embarque y el
precio en que efectivamente el concesionario efectuó la
venta del vehículo.
De esta forma, tanto el requerimiento de la
notificación como el del pago de arbitrios adicionales
constituye una autoridad arrogada por el Secretario de
Hacienda que no sólo se encuentra ausente en el Código de
Rentas Internas, sino que contraviene la letra clara del
fundamental estatuto. Y es que el referido Código
establece, de forma diáfana, que el Secretario de Hacienda
puede intervenir o exigir el pago adicional de arbitrios
sólo si el precio sugerido de venta no refleja
razonablemente el precio del vehículo, lo que tiene que
determinar previo a permitir el embarque de éste.38
Incluso, esta facultad del Secretario para decretar que el
precio sugerido de venta informado por el distribuidor es
irrazonable para ese modelo de automóvil, tendrá que estar
fundamentada en cualquier fuente de información
debidamente reconocida en la industria automotriz de los
Estados Unidos de América.39
Indudablemente, una fuente de información reconocida
en la industria automotriz no puede ser la definición que
38 Sec. 2011(c)(2) del Código de Rentas Internas, supra, 13 L.P.R.A. sec. 9014(c)(2). 39 Íd. CC-2004-675 34
el propio Secretario de Hacienda, mediante la aludida
reglamentación, pueda otorgarle a la base contributiva del
“precio sugerido de venta al consumidor”. Más aún cuando
los términos en que está redactada dicha definición
reglamentaria amplían la base contributiva estatutaria de
tal forma que la equipara a lo que constituye el precio
final de venta. Ello, puesto que mediante la referida
definición el Secretario se atribuye la facultad de
examinar “[t]oda declaración de venta en exceso del precio
sugerido de venta al consumidor ... para determinar si el
incremento está sujeto al pago de arbitrios adicionales”.40
Además, examinar una declaración de venta de un
vehículo obligatoriamente nos conduce a una etapa
posterior a aquélla en que se declaró el precio sugerido
de venta por parte del importador y que fue aprobado por
el Secretario de Hacienda. En otras palabras, el hecho de
que un concesionario no importador efectúe la venta de un
vehículo, necesariamente implica que ya se produjo el
embarque del vehículo con la anuencia del Secretario en
virtud del precio sugerido informado. Por lo tanto, en esa
etapa del procedimiento, ha quedado extinta la facultad
del Secretario para determinar si el precio sugerido de
venta refleja o no razonablemente el precio del vehículo a
los efectos de emitir una certificación de pago de
arbitrios. Ello, debido a que el Código de Rentas Internas
dicta que la potestad del Secretario de cobrar al
distribuidor el impuesto a base de un precio sugerido de
40 Art. 2001-1, (25)(i), Reglamento 7437. CC-2004-675 35
venta razonable, se realizará “al momento de la
introducción del vehículo al país”.41
Por otro lado, es menester puntualizar que el Código
expresamente dispone que la facultad delegada al
Secretario de Hacienda de determinar la razonabilidad del
precio sugerido de venta previo al embarque, en ningún
caso se entenderá que le autoriza a sustituir, como norma
de aplicación general, la base del precio sugerido de
venta por cualquier otra base fiscal alterna.42 En vista de
lo anterior, y como el sistema tributario implementado
mediante la referida reglamentación contraviene este
precepto legal —pues precisamente constituye una
alteración ilegal y de aplicación general de la base
contributiva—, nos vemos obligados a declararlo nulo.
Asimismo, debemos destacar que como parte de este
sistema tributario que por la presente anulamos, está la
disposición reglamentaria que coloca al concesionario en
la posición del contribuyente. Sobre el particular, el
Reglamento 7437 dispone que cuando el concesionario no le
informa al importador o distribuidor su intención de
vender el vehículo a un precio mayor que el previamente
sugerido para la venta y, en consecuencia, no acompaña el
pago de arbitrios por la diferencia resultante, dicho
concesionario será responsable del pago de esos arbitrios
más los intereses, las penalidades, las multas y los
41 Sec. 2011(c)(2) del Código de Rentas Internas, supra, 13 L.P.R.A. sec. 9014(c)(2). 42 Íd. CC-2004-675 36
recargos correspondientes.43 Como se aprecia, esta
disposición reglamentaria está claramente en conflicto con
el Código de Rentas Internas en la medida en que éste
expresamente estatuye que en los casos de los artículos
consignatario”.44
La consecuencia ineludible de mantener vigente el
sistema tributario antes descrito sería permitir que el
Secretario de Hacienda sustituya el criterio del
legislador por el suyo, toda vez que este funcionario
exige que se tribute por el precio final de venta con
posterioridad al embarque del vehículo, y no por el precio
sugerido de venta según determinado y aceptado por él
previo al embarque, en aquellos casos en que el precio
final de venta sea mayor al sugerido.45 Además, sustituye
43 Art. 2011(a)-4, (d)(2), Reglamento 7437. 44 Sec. 2051(a)(1) del Código de Rentas Internas, supra, 13 L.P.R.A. sec. 9068(a)(1). 45 Cabe resaltar que la sustitución del criterio del legislador por parte del Secretario de Hacienda resulta ser particularmente conveniente para la agencia, pues mediante el procedimiento implantado no se reevalúa el precio sugerido de venta en aquellos casos en que el precio final de venta al consumidor es menor al precio sugerido de venta declarado por el importador, por lo que no se reintegra dinero alguno al contribuyente a pesar de que se le cobró el arbitrio por una cantidad mayor al precio final de venta. Recordemos que mediante la definición reglamentaria de lo que constituye el precio sugerido de venta, el Secretario se atribuyó la facultad de examinar “[t]oda declaración de venta en exceso del precio sugerido de venta al consumidor ... para determinar si el incremento está CC-2004-675 37
el juicio legislativo al posicionar al concesionario —no
importador de vehículos— en el lugar del consignatario,
quien figura como el contribuyente ante la ley. Como tal,
este funcionario ha implementado un sistema contributivo
contrario al dispuesto en el Código de Rentas Internas, lo
que constituye una actuación ultra vires. Por lo tanto,
las disposiciones del Reglamento 7437 que instrumentan el
sistema tributario aludido, tienen que ceder ante el
mandato legislativo pues, como sabemos, el texto de una
ley jamás debe entenderse modificado o suplantado por el
reglamentario.46
V
La capacidad del Secretario de Hacienda de notificar
una deficiencia contributiva con posterioridad al embarque
del vehículo, mediante el procedimiento formal dispuesto
en la Sec. 6002 del Código de Rentas Internas, 13 L.P.R.A.
sec. 8022, no es lo que está en controversia en el
presente caso. Lo que está aquí en controversia es la
capacidad del Secretario para, tras el embarque del
vehículo, rehusarse a emitir una certificación de pago de
arbitrios válida a pesar de que en su momento entendió que
el precio sugerido de venta informado por el importado era
razonable, pues precisamente por ello se procedió con la
introducción del vehículo al país.
sujeto al pago de arbitrios adicionales”. Art. 2001-1, (25)(i), Reglamento 7437 (énfasis suplido). 46 P.A.C. v. P.I.P., supra, pág. 643; Ex parte Irizarry, supra, pág. 676. CC-2004-675 38
De esta forma, si el Secretario de Hacienda pretende
variar el arbitrio fijado luego de haber otorgado su
anuencia para el embarque del vehículo —por entender en
ese momento que el precio sugerido de venta informado por
el importador era razonable—, tendrá que regirse por el
procedimiento formal establecido en el Subtítulo F, Sec.
6002 del Código de Rentas Internas. Ello, debido a que la
Sec. 2011(c)(2) del Código dispone que “[l]a determinación
del Secretario se presumirá sin menoscabo de las
disposiciones establecidas en el Subtítulo F”.47
El procedimiento estatuido en la referida Sec. 6002
impone, en síntesis, la obligación del Secretario de
Hacienda de notificarle al contribuyente su determinación
de deficiencia contributiva y proveerle la oportunidad de
impugnarla, para luego agotar los remedios administrativos
o cuestionar la deficiencia notificada mediante un juicio
de novo en el Tribunal de Primera Instancia.48 Claro está,
la disponibilidad de este procedimiento surge con
posterioridad a la declaración de arbitrios y al embarque
del vehículo, es decir, luego del pago de las
contribuciones según las declaró el importador y las aceptó
o las alteró el Secretario. Esto, en virtud de que la Sec.
2011(c)(9) del Código supedita la no inscripción del
vehículo en el DTOP a la falta de pago del arbitrio según
lo fija el procedimiento establecido en la propia Sec. 2011
47 Sec. 2011(c)(2) del Código de Rentas Internas, supra, 13 L.P.R.A. sec. 9014(c)(2). 48 Sec. 6002 del Código de Rentas Internas, supra, 13 L.P.R.A. sec. 8022. CC-2004-675 39
(c)(1), la cual establece que éste queda fijado a partir de
la anuencia o de la alteración por parte del Secretario de
la declaración del precio sugerido de venta que emite el
importador previo a la autorización del embarque.49
Como vemos, bajo la Sec. 2011 el cobro del arbitrio no
está sujeto a un procedimiento de adjudicación formal como
el establecido en la Sec. 6002, sino que el cobro del
arbitrio está garantizado con la facultad del Secretario de
impedir el embarque y el registro en el DTOP —al poderse
negar a emitir una certificación de pago de arbitrios
válida—. De esta forma, la facultad del Secretario bajo la
Sec. 2011 de impedir el registro del vehículo, termina con
su anuencia para el embarque y el pago de los arbitrios
según informados por el importador, o según alterados por
el funcionario dentro del periodo de 15 días dispuesto en
esa sección.50 Por lo tanto, concluimos que el procedimiento
establecido en la Sec. 2011 para determinar el precio
sugerido de venta en calidad de arbitrio, y la facultad del
Secretario bajo dicha sección de impedir el registro en el
DTOP, es un procedimiento muy distinto al procedimiento
formal de determinación de deficiencia contributiva
establecido en la Sec. 6002.
Ahora bien, es menester tener en cuenta que ambos
procedimientos son de aplicación exclusiva al importador
(distribuidor o consignatario) en la medida en que es éste
49 Sec. 2011(c)(2) del Código de Rentas Internas, supra, 13 L.P.R.A. sec. 9014(c)(2). 50 Sec. 2011(c)(4) del Código de Rentas Internas, supra, 13 L.P.R.A. sec. 9014(c)(4). CC-2004-675 40
el contribuyente según dispone el Código de Rentas
Internas. En consecuencia, el concesionario que no importa
vehículos no está sujeto a ninguno de ambos
procedimientos.
VI
A pesar de que el Código de Rentas Internas provee
procedimientos distintos para verificar el arbitrio a
pagarse por cada vehículo, dependiendo de la etapa en que
el tributo esté en controversia, la práctica errada del
Secretario de Hacienda es no emitir una certificación de
pago de arbitrios válida hasta tanto se satisfaga la
cantidad de arbitrios que resulte de la base contributiva
ilegalmente impuesta, esto es, el precio de venta final
del vehículo. De esta forma, cuando el precio de venta
final del vehículo es mayor al precio sugerido de venta
reportado por el importador, los consumidores adquieren
los vehículos de un concesionario pero no pueden disfrutar
de éste pues, sin una certificación de pago de arbitrios
válida, están impedidos de registrarlos en el DTOP. Esto,
debido a que el Reglamento 7437, en torno a la emisión de
la certificación de pago de arbitrios, también de manera
ultra vires dispone:
Luego de efectuada la venta al detal del automóvil, el vendedor de vehículos de motor al detal (o concesionario), importador o distribuidor, someterá ante el Departamento el Boleto de Verificación de Venta del Vehículo de Motor, Parte B de la etiqueta, debidamente completada, o cualquier otro documento que requiera el Secretario y que sea demostrativo de la venta. Esto constituirá un requisito previo a que el Secretario entregue a dicho vendedor de vehículos de motor al detal (o concesionario), CC-2004-675 41
importador o distribuidor la Certificación de Pago de Arbitrios que permitirá registrar el automóvil en el Departamento de Transportación y Obras Públicas.51
De esta forma, al amparo de una insuficiencia en el
pago de arbitrios que realmente no es tributable pues es
inválida en derecho, el Departamento de Hacienda grava los
automóviles introducidos a Puerto Rico e impide que sean
inscritos como corresponde en el DTOP. Es precisamente la
no expedición de una certificación de pago válida lo que
impide la inscripción del vehículo en el DTOP, toda vez
que el Código de Rentas Internas dispone que el Secretario
de Transportación y Obras Públicas no emitirá a persona
alguna una licencia o tablilla para un vehículo a menos
que la persona muestre evidencia fehaciente del pago del
arbitrio, entiéndase, a menos que el Secretario de
Hacienda emita la correspondiente certificación de pago de
arbitrios sin limitación alguna de su faz.52
VII
Conforme a nuestro ordenamiento constitucional, “la
facultad para imponer contribuciones compete
primordialmente a la Rama Legislativa”.53 A esos efectos,
el legislador fue claro al establecer en el Código de
Rentas Internas que la base contributiva es el “precio
51 Art. 2011(c)(3)-5(a), Reglamento 7437 (énfasis suplido) (disposición similar al derogado Art. 9(6), Reglamento 5020). 52 Sec. 2011(c)(9) del Código de Rentas Internas, supra, 13 L.P.R.A. sec. 9014(c)(9). 53 Café Rico, Inc. v. Mun. Mayagüez, 155 D.P.R. 548, 552 (2001); véase, Art. VI, Sec. 2, Const. E.L.A., L.P.R.A., Tomo 1. CC-2004-675 42
sugerido de venta al consumidor”, el cual lo determina el
importador antes de introducir el vehículo a Puerto Rico.
Ciertamente, la definición estatutaria de dicho concepto
incluye un componente de margen de ganancia —actualmente,
margen de ganancia estimada—, pero éste también se
determina al momento del embarque, por lo que no es
equiparable al precio en que posteriormente lo logre
vender el concesionario. Tanto así, que del propio
historial legislativo se desprende que el legislador
concibió el precio sugerido de venta como “lo más que se
acerca al precio de venta al consumidor”,54 por lo que
resulta forzoso concluir que el precio sugerido de venta
no es lo mismo que el precio final de venta, aún cuando el
primero contenga el margen de ganancia para la venta como
un componente a tenerse en cuenta. Equiparar el uno con el
otro equivale a establecer como base contributiva un
impuesto sobre la venta, lo cual, como vimos, el
legislador buscó evitar sin excepción alguna.
Más aún, del debate legislativo transcrito
anteriormente se deriva que la Asamblea Legislativa
consideró la posibilidad de establecer el momento de la
venta final al consumidor como el evento contributivo,
según proponía el proyecto original, pero lo rechazó. Por
esta razón, se sometió un proyecto sustitutivo que fue el
que finalmente incorporó el precio sugerido de venta al
consumidor como base contributiva. En fin, que de haber
54 Diario de Sesiones de la Cámara de Representantes, 2 de octubre de 1992, pág. 55. CC-2004-675 43
sido la intención legislativa utilizar el precio de venta
final como base para el cómputo de los arbitrios, éste se
hubiese consignado expresamente en la ley toda vez que
dicha posibilidad fue contemplada por la legislatura.
En este sentido, el Secretario de Hacienda, mediante
la reglamentación antes discutida, excede sus facultades y
actúa ilegalmente al utilizar el precio final de venta al
consumidor para reevaluar el precio sugerido de venta que
dispone la ley como base para calcular el arbitrio, pues
sustituye el criterio objetivo fijado por la Asamblea
Legislativa por el suyo, el cual fue específicamente
descartado por el legislador. Además, al imponer su
criterio mediante el proceso de reglamentación, según lo
hemos reseñado, el Secretario de Hacienda viola el mandato
legislativo al: (a) pretender cobrar el arbitrio al
concesionario; (b) no emitir una certificación de pago
válida para que los consumidores puedan inscribir sus
vehículos en el DTOP luego de acontecido al evento
contributivo; y (c) establecer una base tributaria alterna
para la determinación de los arbitrios sobre los
vehículos.
Por ello, en nuestra función revisora de reglamentos
administrativos, determinamos que la reglamentación que
instrumenta el sistema tributario impuesto por el
Secretario de Hacienda para determinar el pago de los
arbitrios en el caso de los automóviles es nula, toda vez
que el legislador reconoció únicamente el precio sugerido
de venta como la base contributiva para los vehículos de CC-2004-675 44
motor importados, el que se determina al momento de la
introducción de éstos al país. De esta forma hacemos valer
el principio elemental de que cuando la legislatura delega
en una agencia el poder para promulgar reglamentos, éstos,
normas establecidas en la propia ley, pues ello conlleva
la sustitución del criterio del legislador por el de la
agencia autorizada a reglamentar.55
En este sentido, las disposiciones reglamentarias
concernientes tienen que ceder ante el mandato legislativo
ya que el texto del Código de Rentas Internas no puede
entenderse modificado o suplantado por el reglamentario.
Téngase en cuenta que al encontrarnos ante un estatuto que
impone contribuciones o impuestos, es nuestro deber
interpretarlo restrictivamente, de forma justa, y a tenor
con sus propios y expresos términos. Por esta razón,
estamos obligados a decretar inválidos: el inciso (25)(i)
del Art. 2001-1, los incisos (a)(4) y (d) del Art.
2011(a)-4, y el Art. 2011(c)(3)-5 del Reglamento 7437.56
55 P.A.C. v. P.I.P., supra, pág. 643; Ex parte Irizarry, supra, pág. 676. 56 Es menester puntualizar que el hecho de que declaremos nulas estas disposiciones reglamentarias no implica que el Reglamento 7437 es nulo en su totalidad, pues en éste se incluyó una cláusula de separabilidad que dispone:
Si cualquier artículo, párrafo, inciso, cláusula, subcláusula o parte de este Reglamento fuese declarado inconstitucional o nulo por un tribunal con jurisdicción, la sentencia dictada a esos efectos no invalidará el resto de este Reglamento, quedando sus efectos limitados a[l] artículo, párrafo, inciso, cláusula, subcláusula o parte de este Reglamento que fuere declarado inconstitucional o nulo. CC-2004-675 45
Tal como corresponde, al realizar el análisis
restrictivo del estatuto ante nuestra consideración, se
desprende claramente que la Asamblea Legislativa no dejó
al Departamento de Hacienda desprovisto de un
procedimiento que le permitiese fiscalizar la aplicación
de la nueva base contributiva. Si el Secretario de
Hacienda no está conforme con el precio sugerido de venta
declarado por el importador, previo al embarque del
vehículo, el Código de Rentas Internas le provee un
mecanismo mediante el cual puede modificarlo y cobrar los
arbitrios correspondientes a base de un precio sugerido de
venta razonable. En específico, sólo puede modificar el
precio sugerido de venta determinado por el importador
cuando éste no sea razonable en comparación con el de
modelos similares al momento de la introducción del
vehículo a Puerto Rico, siempre que dicha irracionabilidad
esté fundamentada en una fuente de información debidamente
reconocida por la industria automotriz.57 Sin embargo, la
sustitución del precio sugerido de venta por parte del
Secretario de Hacienda no puede realizarse de forma
generalizada ni como pretexto para sustituir la base del
precio sugerido de venta por cualquier otra base fiscal
alterna.58
Si el Secretario de Hacienda asiente al precio
sugerido de venta declarado por el importador y no le
57 Sec. 2011(c)(1) del Código de Rentas Internas, supra, 13 L.P.R.A. sec. 9014(c)(1). 58 Sec. 2011(c)(2) del Código de Rentas Internas, supra, 13 L.P.R.A. sec. 9014(c)(2). CC-2004-675 46
notifica la sustitución de éste por uno más razonable
conforme el procedimiento aludido, el arbitrio queda
fijado. Una vez fijado, el importador paga el arbitrio
según aceptado o según sustituido por el Secretario, e
introduce el vehículo a Puerto Rico libre de gravamen,
esto es, con el derecho a obtener una certificación de
pago de arbitrios válida.
En virtud de lo anterior, teniendo en cuenta que en
el presente caso el Secretario de Hacienda no realizó
determinación alguna sobre si el precio sugerido de venta
al consumidor informado por Motorambar era irrazonable,
quedó fijado el arbitrio y se procedió con el embarque de
los vehículos posteriormente adquiridos por Yiyi Motors.
Así las cosas, el Secretario no podía impedir la
inscripción de éstos ya que, por haber quedado fijado el
arbitrio, la Sec. 2011(c)(9) del Código de Rentas Internas
no se lo permite.59 Más bien, el criterio que utilizó el
Secretario para impedir la inscripción fue la diferencia
resultante entre el precio sugerido de venta al consumidor
informado por Motorambar —aceptado por el propio
Secretario— y el precio en que finalmente Yiyi Motors
vendió los vehículos a los consumidores. Sin embargo, como
se ha establecido, dicho criterio fue rechazado por la
Asamblea Legislativa y, conforme a ello, hoy es descartado
por este Tribunal.
59 Sec. 2011(c)(9) del Código de Rentas Internas, supra, 13 L.P.R.A. sec. 9014(c)(9). CC-2004-675 47
Por lo tanto, en la medida en que el Secretario se
arroga la facultad de impedir el registro de los vehículos
mediante la no expedición de una certificación de pago de
arbitrios válida luego de fijados los arbitrios y
efectuado el embarque, este funcionario actúa ilegalmente.
Y al así actuar, le causa daños a Yiyi Motors ya que éste,
como es de esperarse de un concesionario de vehículo de
motor altamente conocido en este país, ha vendido cientos
de vehículos, los que no ha podido inscribir por carecer
de una certificación de pago de arbitrios válida.
VIII
Establecida la falta de autoridad del Secretario de
Hacienda para imponer el aludido sistema tributario,
pasemos a considerar la procedencia del injunction
solicitado por Yiyi Motors.
De entrada, debemos tener en cuenta que en el presente
caso no existe controversia sobre el hecho de que el
contribuyente lo es Motorambar en calidad de consignatario,
no así Yiyi Motors -quien figura como concesionario que no
importa vehículos de motor-, pues, como ya expusimos, el
Estado no recurrió del dictamen emitido a esos efectos por
el Tribunal de Primera Instancia.
El Código de Rentas Internas dispone diáfanamente que
en los casos de artículos importados que estén gravados con
el pago de arbitrios, “la persona responsable del pago de
los impuestos o contribuyente lo será ... [e]l
consignatario, si el artículo viene consignado directamente CC-2004-675 48
a un consignatario”.60 Desde esta perspectiva, resulta
forzoso razonar que el hecho de que el Secretario de
Hacienda haya intentado cobrar contribuciones a quien
claramente no es un contribuyente ante la ley, constituye
una actuación extraordinaria y palmariamente ilegal que un
tribunal de justicia no puede refrendar.
Sobre este particular, en Durlach Bros., Inc. v.
Domenech, Tes., 47 D.P.R. 654 (1934), se estableció que
cuando se intenta cobrar de cierta persona contribuciones
que, de ser adeudadas, son debidas por otra, se considera
que ello presenta un caso excepcional en el que los
tribunales pueden ejercer su jurisdicción de naturaleza
extraordinaria mediante la concesión del injunction.61 Así
decidimos hace exactamente tres cuartos de siglo atrás, no
empece a que la Ley de Injuction prohibía, y aún prohíbe,
la expedición de este tipo de recurso para impedir la
imposición o cobro de cualquier contribución establecida
por ley.62 Ahora bien, téngase en cuenta que dicha
prohibición estatutaria es efectiva únicamente para cuando
quien presenta el injunction para impedir el cobro de
contribuciones es el contribuyente ante la ley, esto es,
Motorambar en el caso de autos. Ello así, toda vez que el
deber de “pagar las contribuciones bajo protesta ... es
aplicable únicamente a personas que están sujetas al pago
60 Sec. 2068 del Código de Rentas Internas, supra, 13 L.P.R.A. sec. 9068. 61 Durlach Bros., Inc. v. Domenech, Tes., 47 D.P.R. 654, 656 (1934). 62 Íd.; 32 L.P.R.A. sec. 3524(7). CC-2004-675 49
de contribuciones según las leyes de Puerto Rico. [...]
Naturalmente, en un caso corriente las contribuciones deben
ser pagadas bajo protesta”.63
Más aún, hemos señalado que cuando se presenta una
demanda de injunction para impedir el cobro de
contribuciones y el demandante aduce un caso claro en
cuanto a que éstas no son pagaderas en forma alguna por él,
no es necesario probar daños irreparables más allá de los
alegados de manera general en la demanda.64 En este sentido,
en Durlach Bros., Inc. v. Domenech, Tes., supra, se culminó
la exposición del caso de la misma forma que hoy podríamos
hacerlo:
Haciendo un ligero resumen de los méritos: la demandante adujo un caso claro de que las contribuciones cuya devolución se trataba de obtener no eran pagaderas en forma alguna por la demandante Durlach Brothers.
Cuando los hechos son tan claros como en el presente caso, no es necesario que la demandante pruebe daños irreparables en adición a los alegados en la demanda. Daños irreparables serían la necesidad por parte de la demandante de pagar contribuciones que a lo sumo serían adeudadas por otra persona.65
De esta forma, en virtud de que Yiyi Motors claramente
nunca figuró como el contribuyente ante la ley, desde el
momento en que el Secretario de Hacienda se atribuyó la
facultad de imponerle el pago de arbitrios por la
diferencia que surge cuando vende un vehículo a un costo
mayor que el precio sugerido de venta declarado por el
63 Íd., págs. 658-659. 64 Íd., pág. 659. 65 Íd. CC-2004-675 50
importador, el injunction constituyó el remedio legal
adecuado para impedir la imposición de arbitrios que no le
correspondía pagar. Recordemos que la acción que originó la
controversia que llega ante nuestra consideración lo es
precisamente una demanda de injunction mediante la cual el
peticionario solicitó, entre otras cosas, que se le
ordenara al Secretario de Hacienda que cesara y desistiera
de imponerle el pago de arbitrios no autorizados en ley
sobre los vehículos importados por Motorambar,
contribuciones que, en cualquier caso, debía imponer a éste
en calidad de consignatario conforme lo establece el Código
Ante una alegación de tal índole, realizada
expresamente en la demanda, y siendo tan claro el hecho de
que no había autoridad legal alguna para imponerle
contribuciones a Yiyi Motors, se justificaba la aplicación
del injunction como remedio extraordinario pues, según el
peticionario fundamentó sus alegaciones, la letra clara de
la ley impedía que se le considerase como el contribuyente.
La redacción del articulado del Código de Rentas Internas
no crea ninguna duda en cuanto a quién se considera el
contribuyente, pues explícitamente dispone que lo es el
consignatario de los vehículos de motor importados.
En este sentido, nos corresponde precisar que para
casos en que resulta tan claro que el demandante no es el
contribuyente, basta con que la demanda de injunction
contenga alegaciones bien fundamentadas respecto a la
irracionabilidad de que se le considere el contribuyente CC-2004-675 51
ante la ley. Sin embargo, de surgirle alguna duda al
tribunal, ya sea debido a que dichas alegaciones hayan sido
efectivamente controvertidas o porque el estatuto en
cuestión no resulta ser lo suficientemente claro, entonces
no procede el injunction como remedio extraordinario, sino
que dicho asunto debe evaluarse mediante el procedimiento
ordinario disponible a esos efectos.
En este punto, nos corresponde distinguir lo resuelto
en Cafeteros de P.R. v. Tesorero, 74 D.P.R. 752 (1953), de
lo establecido en Durlach Bros., Inc. v. Domenech, Tes.,
supra. A diferencia de la situación que presenta el caso de
autos —similar a Durlach Bros., Inc. v. Domenech, Tes.,
supra—, en Cafeteros de P.R. v. Tesorero, supra, existían
serias dudas acerca de si la allí peticionaria del
injunction podía considerarse como la contribuyente. Las
palabras de esta Curia a esos efectos fueron:
[N]o es enteramente claro que la apelante no sea una contribuyente. Su status no se perfila con una claridad meridiana.
De todos modos, basta con decir que la cuestión relativa al status de la apelante es debatible, lo cual acentúa más la aplicabilidad a este caso de la doctrina relativa a la improcedencia de los recursos de injunction y de sentencia declaratoria al tener la demandante un remedio adecuado en el curso ordinario de la ley.66
Bajo este marco fáctico, y ante la alegación de la
entonces demandante en cuanto a que ella no podía ser
66 Cafeteros de P.R. v. Tesorero, 74 D.P.R. 752, 766-767 (1953). CC-2004-675 52
considerada como la contribuyente ante la ley, este
Tribunal se expresó de la siguiente forma:
[A]un si la apelante puede tener una base razonable para su contención de que ella no es una contribuyente sujeta al ámbito de la ley, las consideraciones de política pública que hemos expuesto determinan que esa alegación de la apelante debe ser dilucidada en el procedimiento ordinario relativo al pago de contribuciones, y no en el procedimiento que ha escogido la apelante. [...] Desde el punto de vista de la equidad, podría argumentarse que sería injusto y opresivo el obligar a una persona que claramente no es una contribuyente a pagar una contribución que ella no adeuda, y que es absolutamente nula, y luego obligarla a iniciar un procedimiento de reintegro. Pero no podemos olvidar que muchas doctrinas jurídicas son resultado de un proceso de pesar y aquilatar distintos intereses y necesidades individuales y públicas. El interés en evitar una inconveniencia individual inmediata debe quedar subordinado, en estas situaciones, al interés social, de mayor significación, de evitar una paralización en las actividades gubernamentales. Hemos hablado de una inconveniencia individual inmediata, y no permanente, ya que la doctrina en discusión presume la existencia de un remedio adecuado en ley, en el cual las alegaciones de la reclamante han de dilucidarse finalmente.67
Sin embargo, dicha expresión se realizó en un caso en
el que este Foro se inclinaba a determinar que la
solicitante del injunction sí era la contribuyente. Tanto
así, que en la disposición de Cafeteros de P.R. v.
Tesorero, supra, se manifestó que la definición
reglamentaria del término “comprador” de café —quien tenía
la condición de contribuyente ante la ley— le era aplicable
a la peticionaria.68 De igual forma, en el referido caso,
según concluyó esta Curia, la no procedencia del injunction
67 Íd., págs. 765-766. 68 Íd., págs. 766-767. CC-2004-675 53
se debió además a que no se había demostrado que
concurriesen circunstancias extraordinarias que
justificaran su expedición.69 Por esta razón, la expresión
reseñada a los efectos de que se puede obligar a una
persona que claramente no es una contribuyente a pagar una
contribución que ella no adeuda, se realizó al margen de la
realidad que presentaba Cafeteros de P.R. v. Tesorero,
supra, pues en éste existían serias dudas en cuanto a la
condición como contribuyente de la peticionaria, lo que a
su vez limitaba la posibilidad de que concurriesen
circunstancias extraordinarias.
Muy distinta situación se presentó en Durlach Bros.,
Inc. v. Domenech, Tes., supra, y se presenta hoy en el
recurso ante nuestra consideración. En ambos no existía ni
existe la más mínima duda en cuanto a que los solicitantes
del injunction no eran los contribuyentes. Precisamente,
ello de por sí configura una circunstancia extraordinaria.
De esta forma, ante la particularidad del caso de autos, no
nos vemos obligados por tal expresión realizada dentro de
un contexto en el que era debatible la condición de
contribuyente de la peticionaria, sino que lo que
corresponde es, debido a su similitud, aplicar el
precedente judicial de Durlach Bros., Inc. v. Domenech,
Tes., supra. Por ello, aclaramos que para casos
excepcionales como el presente, en el que claramente el
demandante no figura como un contribuyente ante la ley y a
pesar de ello el Estado insiste en cobrarle un tributo que
69 Íd., pág. 767. CC-2004-675 54
no le es aplicable, se mantiene vigente la doctrina
establecida en Durlach Bros., Inc. v. Domenech, supra.
De esta forma, si un ciudadano logra demostrar con
claridad meridiana que no puede ser considerado como un
contribuyente ante el tributo que se le ha impuesto,
resulta irrazonable obligarle a tributar para luego hacerle
agotar los mecanismos administrativos y judiciales
disponibles. Lo contrario implicaría malgastar recursos del
Estado para llegar a la misma conclusión que se pudo haber
conocido desde el comienzo mediante la utilización del
remedio extraordinario del injunction: su condición de no
contribuyente. Así se evita que los ciudadanos sean
sometidos a procedimientos engorrosos de manera
innecesaria. Precisamente, para impedir que el Estado
especule erróneamente con la tranquilidad y el dinero de
nuestro pueblo, este Tribunal ya ha pautado la procedencia
del injunction en estas circunstancias especiales y
excepcionales.
Distinta es la situación en la que el demandante es el
contribuyente o existen dudas sobre su condición como tal.
Ello no puede considerarse como una circunstancia
especialmente extraordinaria. En este tipo de casos no
procede un injunction para evitar el pago de contribuciones
que pueden ser adeudadas, pues es superior el interés del
gobierno de obtener aquellos recursos fiscales necesarios
para su funcionamiento. En esta situación, el demandante
tiene a su alcance la posibilidad de presentar una
solicitud de reintegro ante el Departamento de Hacienda. CC-2004-675 55
Recordemos que, tal como se expresó en Cafeteros de P.R. v.
Tesorero, supra, “[l]a doctrina prohibitoria de injunctions
al existir un remedio adecuado en ley se basa en el deseo
de evitar la paralización de las actividades
gubernamentales, en armonía con la protección de los
intereses legítimos del contribuyente al concederle a éste
una oportunidad razonable de hacer valer sus derechos en el
remedio ordinario en ley que está a su alcance”.70
Como hemos visto, está establecido en nuestra
jurisprudencia que las cortes tienen jurisdicción para
entender en una demanda de injunction para impedir el cobro
de contribuciones si el demandante aduce un caso claro en
cuanto a que éstas no son pagaderas en forma alguna por él.
De manera que hoy no nos arrogamos ninguna facultad
legislativa, sino que avivamos los pronunciamientos
realizados por esta Curia hace muchos años atrás.
En vista de que el caso ante nos es uno de naturaleza
extraordinaria, lo que hace inaplicable la prohibición
estatutaria a la expedición de injunctions para impedir el
cobro de contribuciones, analicemos si es aplicable la otra
prohibición establecida en la Ley de Injunction a los
efectos de que ésta impide la concesión de tal remedio
extraordinario para evitar la aplicación de una ley o el
cumplimiento de una actuación autorizada por una ley, a
menos que se hubiera determinado por sentencia final y
70 Íd., pág. 764 (énfasis suplido). CC-2004-675 56
firme que dicha ley o actuación es inconstitucional o
inválida.71
En respuesta a la actuación claramente ilegal del
Secretario de Hacienda, nos corresponde precisar que
anteriormente hemos expresado que el recurso de injunction
es el remedio adecuado y disponible para que un ciudadano
impida que un funcionario, al poner en vigor una
legislación, actúe contrario a lo dispuesto en ésta o en
exceso de la facultad otorgada por dicho estatuto.72 Ahora
bien, el criterio para determinar si la actuación de un
funcionario está comprendida dentro de la autoridad
conferida por ley, no consiste en evaluar si la actuación
es válida o constitucional según ha sido autorizada por el
legislador.73
La importancia de lo anterior radica en que, conforme
al Código de Enjuiciamiento Civil, los tribunales están
impedidos de expedir un injunction con el objetivo de
examinar la constitucionalidad o validez de la actuación
de un funcionario, a menos que se hubiere decretado por
sentencia final, firme, inapelable e irrevisable que dicha
actuación autorizada por la Asamblea Legislativa es
inconstitucional o inválida.74 En cambio, si lo que se
71 32 L.P.R.A. sec. 3524(3). 72 Ortega Cabrera v. Tribunal Superior, 101 D.P.R. 612, 619 (1973). 73 Las Monjas Racing Corp. v. Com. Hípica, 67 D.P.R. 45, 55 (1947); Nieves v. López, Comisionado, 61 D.P.R. 269, 273 (1943). 74 Íd.; 32 L.P.R.A. sec. 3524(3). CC-2004-675 57
pretende es determinar si la actuación está comprendida
dentro de la autoridad conferida por el estatuto al
funcionario, entonces, en ausencia de un remedio adecuado
en el curso ordinario de la ley, procede declarar con
lugar la solicitud de injunction.75
Precisamente, debido a que debe existir alguna forma
de proteger al público contra la aplicación ilegal de los
estatutos por parte de los funcionarios, en ausencia de
otro remedio disponible en ley, los tribunales no están
impedidos de asumir jurisdicción cuando se presenta una
demanda de injunction que tiene como objetivo investigar
la legalidad de los actos oficiales.76 “Los actos de todos
[los] funcionarios deben estar justificados por alguna
ley, y en caso de que un funcionario viole el estatuto en
perjuicio de alguna persona, las cortes generalmente
tienen jurisdicción para conceder reparación.”77
En vista de lo anterior, el injunction solicitado por
Yiyi Motors es el remedio adecuado para impedirle al
Secretario de Hacienda que, al poner en vigor el Código de
Rentas Internas, actúe contrario a lo dispuesto en éste o
en exceso de la facultad conferida por dicho estatuto. En
otras palabras, como el Secretario de Hacienda actúa sin
75 Las Monjas Racing Corp. v. Com. Hípica, supra, págs. 55- 56. 76 Ortega Cabrera v. Tribunal Superior, supra, pág. 618; Las Monjas Racing Corp. v. Com. Hípica, supra, págs. 55-56; Nieves v. López, Comisionado, supra, pág. 273. 77 White Star Bus Line Inc. v. Sánchez, 59 D.P.R. 748, 752 (1942)(citando a American School of Magnetic Healing v. McAnnulty, 187 U.S. 94 (1902)). CC-2004-675 58
autoridad legal para ello o excediéndose de ésta, es el
injunction el mecanismo disponible para que Yiyi Motors
proteja su propiedad contra la aplicación ilegal del
Código de Rentas Internas por parte de este funcionario.78
“Debe tenerse presente que el auto de injunction es
el brazo enérgico de la justicia para la protección de los
ciudadanos contra los desmanes de los funcionarios
públicos que actuando so color de autoridad les causan
daño irreparable.”79 Ahora bien, el criterio de daño
irreparable “tiene que enmarcarse dentro de otro más
amplio y flexible que es el que propugna la procedencia
del injunction siempre que el remedio existente en el
curso ordinario de la ley no proteja adecuadamente los
derechos sustantivos del peticionario tan pronto, rápido y
eficaz, como lo protegería un derecho de los de
‘equidad’”.80
En virtud de lo anterior, de no ser por el recurso
extraordinario de injunction, Yiyi Motors se vería
desprovisto de remedio eficaz alguno para impugnar la
actuación ilegal del Secretario de Hacienda y solicitar el
cese y desista de ésta. No hay remedio adecuado existente
78 Véase, White Star Bus Line Inc. v. Sánchez, supra, pág. 753. 79 Ortega Cabrera v. Tribunal Superior, supra, pág. 618. 80 D. Rivé Rivera, Recursos Extraordinarios, 2da Ed., Prog. de Educ. Juríd. Cont. de la Facultad de Derecho de la Univ. Interamericana de P.R., 1996, pág. 31. En igual sentido, en Cruz v. Ortiz, 74 D.P.R. 321, 328 (1953), establecimos: “El concepto de evitación de daños irreparables ... constituye un aspecto de la regla básica de que procede un injunction cuando el remedio existente en el curso ordinario de la ley es inadecuado”. CC-2004-675 59
en el curso ordinario de la ley que Yiyi Motors pueda
ejercitar para evitar que, por las actuaciones ilegales de
este funcionario, se interrumpan sustancial e
incesantemente sus operaciones comerciales, y a su vez
impedir que se vean afectados los derechos de los cientos
de consumidores que adquirieron vehículos de éste y que no
han podido disfrutar de ellos a causa de la negativa del
Secretario de Hacienda de emitir una certificación de pago
de arbitrios válida.81
Téngase en cuenta que el Secretario mantiene la
facultad de fiscalizar el pago de contribuciones y
determinar si surge alguna deficiencia contributiva
mediante el procedimiento formal establecido en la Sec.
6002 del Código de Rentas Internas. Empero, ello no puede
realizarlo a merced de afectar los derechos del
concesionario y de sus consumidores. En este sentido, debe
quedar claro que mediante este dictamen no estamos
impidiéndole al Secretario de Hacienda que cobre las
contribuciones que en efecto el contribuyente pueda
adeudar, sino que lo que se requiere de este funcionario
es que actúe dentro del marco de la ley.
81 Es insostenible que las personas que compran los vehículos transcurrido el evento contributivo, y que claramente no tienen responsabilidad tributaria por la importación de éstos, queden desprovistos de remedio hasta tanto el Secretario de Hacienda y el importador diluciden si se adeudan contribuciones a tenor con un sistema tributario ajeno al establecido en el Código de Rentas Internas, lo que a su vez los deja presos de que el importador concerniente –Motorambar en este caso— lo acepte y eventualmente emita el pago requerido. CC-2004-675 60
Por último, como se ha demostrado, el criterio rector
para la Opinión que hoy emitimos se basa en interpretar la
ley tal cual la Asamblea Legislativa la concibió, la
redactó y la aprobó. Sin embargo, no podemos pasar por
alto los efectos beneficiosos que ésta acarrea para la
industria automotriz y, en consecuencia, para la
recuperación de nuestra maltrecha economía.
Como sabemos, la venta de los vehículos de motor ha
disminuido considerablemente como consecuencia de la
recesión económica. Tanto así, que corporaciones de gran
renombre se han visto en la obligación de cesantear un
sinnúmero de empleados e incluso algunas de ellas se han
fusionado para sobrellevar las pérdidas de capital que han
sufrido debido a la poca demanda de parte de los
consumidores. Precisamente, para contrarrestar la crisis
de la industria automotriz, hasta hace muy poco el
Gobierno estadounidense había instrumentado un plan de
incentivos monetarios que tenía el objetivo de detener la
pérdida estrepitosa que padecían y aún padecen muchas de
estas corporaciones que integran la industria de los
vehículos de motor.
Dentro de este contexto de desasosiego económico, la
determinación que hoy alcanzamos al menos aliviana la
crisis en la que están sumergidos los concesionarios del
país, pues eliminamos una carga contributiva que les fue
impuesta ilegalmente. Y a su vez, al eliminarla,
contribuimos, al menos, con que se aminore la crisis de la
industria automotriz en Puerto Rico ya que de ahora en CC-2004-675 61
adelante los consumidores no tendrán que pagar, como parte
del precio de venta, el arbitrio que por la presente
anulamos.
IX
Por los fundamentos que anteceden, se revoca la
Sentencia emitida por el Tribunal de Apelaciones y se
concede el injunction solicitado por el peticionario a los
efectos de ordenarle al Secretario de Hacienda que cese y
desista de utilizar el precio final de venta al consumidor
como base fiscal para el cálculo de los arbitrios a
pagarse por los vehículos nuevos importados al país. De
esta forma, se le instruye a este funcionario que, al
determinar el tributo a satisfacerse, se atenga a la base
contributiva establecida en el Código de Rentas Internas,
esto es, al precio sugerido de venta al consumidor. En
consecuencia, una vez fijado el arbitrio conforme al
procedimiento estatuido en la Sec. 2011(c) del referido
Código, el Secretario de Hacienda está obligado a emitir
una certificación de pago de arbitrios válida para la
inscripción del automóvil en el Departamento de
Transportación y Obras Públicas.
Debido a que la sustitución de la base contributiva
por parte del Secretario de Hacienda se ha instrumentado
mediante su Reglamento 7437, y en vista de que el texto
del Código de Rentas Internas no puede entenderse
modificado o suplantado por el reglamentario, decretamos
inválidos: el inciso (25)(i) del Art. 2001-1, los incisos
(a)(4) y (d) del Art. 2011(a)-4, y el Art. 2011(c)(3)-5 de CC-2004-675 62
dicho Reglamento. Además, se le ordena a este funcionario
que armonice las restantes disposiciones del Reglamento
7437 conforme a lo aquí expuesto.
Se dictará Sentencia de conformidad.
Erick V. Kolthoff Caraballo Juez Asociado EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
v. CC-2004-675 Certiorari Estado Libre Asociado de Puerto Rico, Secretario de Hacienda y Secretario de Transportación y Obras Públicas
SENTENCIA
Por los fundamentos expuestos en la Opinión que antecede, la cual se hace formar parte íntegra de la presente, se revoca la Sentencia emitida por el Tribunal de Apelaciones y se concede el injunction solicitado por el peticionario a los efectos de ordenarle al Secretario de Hacienda que cese y desista de utilizar el precio final de venta al consumidor como base fiscal para el cálculo de los arbitrios a pagarse por los vehículos nuevos importados al país. De esta forma, se le instruye a este funcionario que, al determinar el tributo a satisfacerse, se atenga a la base contributiva establecida en el Código de Rentas Internas, esto es, al precio sugerido de venta al consumidor. En consecuencia, una vez fijado el arbitrio conforme al procedimiento estatuido en la Sec. 2011(c) del referido Código, el Secretario de Hacienda está obligado a emitir una certificación de pago de arbitrios válida para la inscripción del automóvil en el Departamento de Transportación y Obras Públicas.
Debido a que la sustitución de la base contributiva por parte del Secretario de Hacienda se ha instrumentado mediante su Reglamento 7437, y en vista de que el texto del Código de Rentas CC-2004-675 2
Internas no puede entenderse modificado o suplantado por el reglamentario, decretamos inválidos: el inciso (25)(i) del Art. 2001-1, los incisos (a)(4) y (d) del Art. 2011(a)-4, y el Art. 2011(c)(3)-5 de dicho Reglamento. Además, se le ordena a este funcionario que armonice las restantes disposiciones del Reglamento 7437 conforme a lo aquí expuesto.
Así lo pronunció y manda el Tribunal y certifica la Secretaria del Tribunal Supremo Interina. El Juez Asociado señor Martínez Torres emitió Opinión de Conformidad a la cual se une la Jueza Asociada señora Pabón Charneco. El Juez Presidente señor Hernández Denton emitió Opinión Disidente a la cual se une la Juez Asociada señora Rodríguez Rodríguez. La Jueza Asociada señora Fiol Matta emitió Opinión Disidente.
Juliana Mosquera Soler Secretaria del Tribunal Supremo Interina EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
Peticionaria
v.
Estado Libre Asociado de CC-2004-675 Puerto Rico, Secretario de Hacienda y Secretario de Transportación y Obras Públicas
Opinión de Conformidad emitida por el Juez Asociado señor MARTÍNEZ TORRES, a la cual se une la Jueza Asociada señora PABÓN CHARNECO
En San Juan, Puerto Rico, a 14 de octubre de 2009.
El Juez Presidente señor HERNÁNDEZ DENTON señala que se ve
obligado a disentir “nuevamente”. Opinión disidente, pág.
2. Se refiere, sin duda, a las opiniones disidentes que ha
emitido en los últimos meses. El hilo conductor entre estas
opiniones disidentes es que para el señor Juez Presidente,
muchas de las decisiones del Tribunal que él preside son
actos de “legislación judicial”82, un “retroceso
histórico”83, “activismo judicial”84, y un “huracán de cuyo
82 Id., pág. 1. 83 Id., págs. 2 y 7; Pueblo v. Díaz, Bonano, res. en 27 de agosto de 2009, 2009 T.S.P.R. 138 pág. 35, 2009 J.T.S. ___, 176 D.P.R. ___ (2009) (Opinión disidente); Crespo Quiñones v. Santiago Velázquez, res. en 31 de julio de 2009, 2009 CC-2004-675 2
embate nuestro pueblo tardará mucho tiempo en reponerse”.85
A este popurrí de adjetivos, el señor Juez Presidente ha
añadido que varias decisiones de este Tribunal son
“tecnicismos procesales”86, o un “mero ritualismo
procesal”87 que “responde más al automatismo y a la miopía
judicial que a la precisión jurídica”88, o que responden a
una “concepción formalista”89, producto de un “salto
lógico”90, a un “raciocinio reduccionista”, es decir un
“razonamiento autómata”91, o “un raciocinio que nos recuerda
las distopías ficticias de George Orwell y la represión
policíaca de los regímenes totalitarios de la historia
moderna”.92 Para una repetición de todo lo anterior, véase
la Opinión disidente del Juez Presidente señor HERNÁNDEZ
DENTON, a la cual se une la Juez Asociada señora RODRÍGUEZ
T.S.P.R. 125, 2009 J.T.S. 128 págs. 8 y 16, 176 D.P.R. ___ (2009) (Opinión disidente). 84 Suárez Cáceres v. Com. Estatal de Elecciones, res. en 9 de junio de 2009, 2009 T.S.P.R. 64, 2009 J.T.S. 100 pág. 929, 176 D.P.R. ___ (2009) (Opinión disidente). 85 Suárez Cáceres v. Com. Estatal de Elecciones, id., 2009 J.T.S. 100 pág. 936. 86 Crespo Quiñones v. Santiago Velázquez, supra, 2009 J.T.S. 128 pág. 16. Véase, además, Pueblo v. Díaz De León, res. en 16 de septiembre de 2009, 2009 T.S.P.R. 142 págs. 17 y 33, 2009 J.T.S. ___, 176 D.P.R. ___ (2009) (Opinión disidente). 87 Pueblo v. Díaz De León, id., pág. 36. 88 Crespo Quiñones v. Santiago Velázquez, supra, 2009 J.T.S. 128 pág. 10. 89 Id., pág. 34. 90 Pueblo v. Díaz, Bonano, supra, pág. 27. 91 Id., pág. 31. 92 Id., pág. 35. CC-2004-675 3
RODRÍGUEZ, págs. 1-2. Finalmente, el señor Juez Presidente
ha manifestado que “la mayoría parece desconocer el alcance
de nuestras facultades como máximo y último Foro de nuestro
país”.93
Por supuesto, la caricatura grotesca que se quiere
pintar con estas frases no corresponde a la realidad de lo
que ha resuelto este Tribunal. En verdad estamos ante dos
visiones distintas de la función de la Rama Judicial y en
particular, de este Tribunal. Que quede claro que el señor
Juez Presidente tiene el derecho de discrepar de la visión
mayoritaria. Soy el primero en defender ese derecho y más
aun, el derecho incuestionable del señor Juez Presidente a
expresar esa disidencia de la forma y en el momento que él
lo entienda necesario. Después de todo, la disidencia
fuerte y vigorosa es saludable para el desarrollo del
derecho en un foro colegiado como éste.
Sin embargo, eso no significa que yo deba permanecer
callado. Precisamente porque conozco el alcance de mis
facultades como integrante de este Tribunal, me veo
igualmente obligado a responder de manera respetuosa y
firme, al empleo más reciente de la hipérbole y las
visiones apocalípticas para demonizar, caricaturizar y
deformar las decisiones de este Tribunal con los argumentos
ficticios que postulan que este Tribunal resuelve de
espaldas al derecho y en contra de nuestro Pueblo. Infundir
93 Crespo Quiñones v. Santiago Velázquez, supra, 2009 J.T.S. 128 pág. 16. CC-2004-675 4
esos miedos no es gracioso, ni siquiera ante la cercanía
del Día de Halloween.
La independencia judicial no está en juego aquí. Es
tiempo que aceptemos que el cambio en visión y filosofía
jurídica por el que atraviesa este Tribunal no significa el
fin del mundo ni la hecatombe jurídica. Se trata del flujo
normal de la marea judicial en una democracia, producto
indirecto del mandato del Pueblo expresado donde
corresponde, en las urnas. Ese es nuestro sistema
constitucional. Desmerecer ese proceso democrático no le
hace bien a Puerto Rico.
Desafortunadamente, este llamado a la cordura y a
poner las cosas en su justa perspectiva ha caído en oídos
sordos en este Tribunal. Se reclama tolerancia al disenso
pero se le niega la misma tolerancia a las decisiones del
Tribunal. En su lugar, se deforma el alcance y la intención
de decisiones como la que hoy emitimos, repitiendo el
miedo, la tergiversación y la caricatura, para amedrentar
al Pueblo al que servimos. Eso no honra la toga. Por el
contrario, la desmerece.
Lo que incomoda no es la disidencia, sino el patrón de
demonizar al Tribunal. Eso me produce una gran desilusión,
como la que sintió y expresó Tarrou cuando escuchó por
primera vez a la persona que tanto admiraba -su padre-
abogar como fiscal por la pena capital para un convicto:
“Transfigurado por la toga roja, ni bonachón ni afectuoso,
bullían en su boca las frases enormes que sin cesar salían CC-2004-675 5
de ella, como culebras”. A. Camus, La peste, 21ra ed.,
Buenos Aires, Argentina, Editorial Sur, S.A., 1981, pág.
194.
Ahora es inevitable atender el incidente más reciente
para asustar al Pueblo, al imputarse que la decisión de
este tribunal “tiene el potencial de descalabrar el sistema
contributivo del país”. Opinión disidente del Juez
Presidente señor HERNÁNDEZ DENTON, a la cual se une la Juez
Asociada señora RODRÍGUEZ RODRÍGUEZ, pág. 2. La Opinión
disidente aduce equivocadamente que la peticionaria Yiyi
Motors, Inc., no tiene disponible el mecanismo de
injunction para que el Secretario de Hacienda cese y
desista de una práctica administrativa que le impide a Yiyi
Motors inscribir en el registro del Departamento de
Transportación y Obras Públicas los automóviles ya
vendidos. Esa inscripción es indispensable para que Yiyi
Motors pueda entregar a sus clientes los títulos de
propiedad correspondientes. El Secretario de Hacienda
insiste en no emitir una certificación de pago de arbitrios
de dichos vehículos. Mientras eso no se haga, miles de
ciudadanos carecen de un título inscrito sobre sus
automóviles, y por consiguiente, Yiyi Motors se ve
imposibilitada de cumplir con su obligación como vendedora
de otorgar un título válido y completo a sus clientes.
Es correcto que en Puerto Rico se prohíbe que un
contribuyente obtenga el remedio extraordinario de
injunction “[p]ara impedir la imposición o cobro de CC-2004-675 6
cualquier contribución establecida por las leyes de los
Estados Unidos o de Puerto Rico”. Art. 678(7) del Código de
Enjuiciamiento Civil de 1933, según enmendado, hoy conocido
como Ley de Recursos Extraordinarios, 32 L.P.R.A. sec.
3524(7). El propósito de esta prohibición es subordinar el
interés individual de evitar una inconveniencia inmediata
al interés social de evitar una paralización de las
actividades gubernamentales. Cafeteros de Puerto Rico v.
Tesorero, 74 D.P.R. 752 (1953). La alegación de que el
demandante no es un contribuyente según la ley o que el
tributo es ilegal, sin más, no es suficiente para
justificar una demanda de injunction de contribuyente. Id.,
pág. 765; D. Rivé Rivera, Recursos extraordinarios, 2da
ed., San Juan, Ed. Prog. Educ. Cont. UIPR, 1996, pág. 67.
En esos casos, el procedimiento de pago y solicitud de
reintegro de contribuciones pagadas ilegalmente se
considera adecuado. Descartes, Tesorero v. Tribunal de
Contribuciones, 73 D.P.R. 295 (1942). La única excepción
bajo la cual se permite el injunction para evitar el cobro
de un tributo es que el contribuyente demuestre:
(1) Que la contribución es claramente ilegal,
Fernández v. Buscaglia, Tesorero, 60 D.P.R. 596
(1942);
(2) Que las leyes contributivas no le garantizan un
reintegro adecuado de lo pagado si finalmente
prevalece; y CC-2004-675 7
(3) Como en todo recurso de injunction, que la
imposición o cobro del tributo le causarán daño
irreparable. Cafeteros de Puerto Rico v.
Tesorero, supra, págs. 761-766.
Aun así, el señor Juez Presidente arguye que esta
excepción ha sido criticada y es un acto de “legislación
judicial”, la frase de moda. Contrario a lo que señala la
Opinión disidente, lejos de criticar esa excepción, tanto
el tratadista Rivé Rivera como la jurisprudencia de este
Tribunal la han reconocido de manera reiterada y uniforme.
Respetuosamente entiendo que el señor Juez Presidente
se equivoca al querer encajar este caso dentro de un marco
tan estrecho. No se trata de que la excepción sea contraria
al texto de la ley. Es que la prohibición al pleito de
injunction no aplica a este recurso.
Por definición, la prohibición al uso del injunction
está dirigida al contribuyente afectado, es decir, a la
persona que viene obligada a pagar el tributo. Esto es
lógico, pues el contribuyente tiene disponibles otros
mecanismos en ley para librarse del pago del tributo.
A diferencia del contribuyente, la persona que no
tiene que pagar el tributo, es decir, que no es el
contribuyente, pero que se ve afectada colateralmente por
la deficiencia contributiva, puede instar el recurso
extraordinario de injunction para evitar los daños
irreparables que le causa la imposición del arbitrio. No se
puede alegar que esa persona tiene disponible el remedio de CC-2004-675 8
pagar bajo protesta y solicitar reintegro porque ese
mecanismo “es aplicable únicamente a personas que están
sujetas al pago de contribuciones según las leyes de Puerto
Rico”. Durlach Bros., Inc. v. Domenech, Tes., 47 D.P.R.
654, 659 (1934).
En este caso, Yiyi Motors no tiene disponible el
mecanismo de pago bajo protesta porque no es la persona
jurídica que viene obligada a pagar la contribución
adicional que impuso el Secretario de Hacienda. En otras
palabras, “las contribuciones no son debidas por la
peticionaria en este caso, sino por otra persona”. Id.,
pág. 657.
Esto no es una mera alegación de Yiyi Motors ni un
invento de este Tribunal. Es el estado de derecho producto
de la determinación del Tribunal de Primera Instancia de
que el Secretario de Hacienda no le ha requerido a Yiyi
Motors el pago del arbitrio adicional en controversia
porque Yiyi Motors no es el obligado por ley a tributar. El
Secretario no ha requerido ese pago porque sabe que, por
ley, esa obligación es del traficante o importador de
vehículos, que en este caso es Motorambar, Inc.
Quien único parece cuestionar esto en esta etapa del
procedimiento judicial es la disidencia. El Secretario de
Hacienda no ha impugnado, no ha cuestionado ni ha recurrido
de esa determinación del foro primario. Además, el
peticionario ante los foros apelativos ha sido Yiyi Motors.
No nos corresponde asumir la postura que el Secretario de CC-2004-675 9
Hacienda declinó y abogar por lo que éste no implora.
Hacerlo sería abrogarnos una facultad de la Rama Ejecutiva
y convertirnos en abogado de parte.
Establecido en el récord que Yiyi Motors no es el
contribuyente y que no tiene a su disposición el mecanismo
de pago bajo protesta, es claro que no le podemos dejar
desprovista de remedio. La parte peticionaria, Yiyi Motors,
no está evadiendo el pago de impuestos. Por el contrario,
Yiyi Motors se encuentra, bajo el estado procesal vigente,
a expensas de lo que decidan Motorambar y el Departamento
de Hacienda. Yiyi Motors no es parte en ese proceso de
cobro, como dispuso el Tribunal de Primera Instancia, y por
tanto no puede defender su posición en el foro
administrativo ni en la revisión judicial de Novo que la
ley le provee al contribuyente. Mientras tanto, los
vehículos que Yiyi Motors vendió se encuentran sin
registrar en el Departamento de Obras Públicas. Eso no se
corregirá hasta que el Secretario de Hacienda emita las
certificaciones de pago de los arbitrios, lo que tampoco
sucederá hasta que Motorambar decida pagar o impugnar la
imposición contributiva. Eso se repetirá cada vez que Yiyi
Motors venda un automóvil y el Secretario de Hacienda
notifique a Motorambar una deficiencia contributiva.
Mientras tanto, Yiyi Motors está vulnerable ante las
posibles reclamaciones de los compradores, molestos porque
no han logrado inscribir a su nombre el auto que Yiyi CC-2004-675 10
Motors les vendió. El único remedio que Yiyi Motors tiene
para remediar esta encrucijada es el injunction.
Las Opiniones disidentes no reconocen este problema y
por eso no lo atienden. Se limitan a invocar la inaplicable
prohibición al injunction del contribuyente. El señor Juez
Presidente invoca también el efecto que él cree que la
Opinión del Tribunal puede tener sobre el erario. El
problema con esa Opinión disidente, aparte de su
incorrección en derecho, es que si el problema se redujera
a eso, bastaría con que Yiyi Motors pagara bajo protesta y
pidiera reintegro si el Secretario de Hacienda le intentara
cobrar una contribución adicional por la diferencia entre
el precio sugerido de venta y el precio real de venta de
uno o más automóviles. Cuando eso sucediera y Yiyi Motors
impugnara la contribución, tendríamos que resolver que ésta
es ilegal. El efecto sobre las finanzas del Gobierno no
sería entonces un argumento para resolver en contra de Yiyi
Motors ni de ningún contribuyente a quien se le pretenda
cobrar un arbitrio ilegal. Tampoco es buen argumento ahora.
Por esa razón me preocupa sobremanera que se diga que
el Tribunal incurre en un “contrasentido” al resolver a
favor de un contribuyente mientras “[e]stamos atravesando
por una época de crisis fiscal sin precedentes, en la que
los recursos del Estado son cada vez menos y, como
consecuencia de ello, se han realizado ajustes diversos y
severos en el gobierno”. Opinión disidente del Juez CC-2004-675 11
Presidente señor HERNÁNDEZ DENTON, a la cual se unió la
Juez Asociada señora RODRÍGUEZ RODRÍGUEZ, pág. 10.
Si el impacto económico fuera el criterio rector para
decidir este recurso, cabría plantearse que la solución
alcanzada ayuda a aliviar la crisis de la industria de
ventas de automóviles en Puerto Rico, al eliminarle a los
concesionarios la carga de un arbitrio adicional sobre el
precio de los vehículos de motor que éstos apenas logran
vender en medio de una recesión económica. Es conocido por
todos que la industria de venta de autos se encuentra
afectada por la recesión actual, al punto que el Gobierno
federal se vio compelido a implantar por tiempo limitado un
plan de incentivos monetarios para aumentar las anémicas
ventas de automóviles en toda la Nación, incluyendo a
Puerto Rico. En ese clima económico, la decisión de este
Tribunal contribuye, por lo menos, a evitar que los
concesionarios tengan que subir los precios de venta para
pagar el arbitrio que hoy declaramos ilegal.
Como vemos, la moneda tiene dos caras. Por eso, el
criterio para nuestra decisión no puede ser la crisis
económica actual. “No es atendible en este foro el
argumento... sobre el impacto oneroso que tiene el
estatuto.... Nuestra función es interpretar la ley y no
juzgar su bondad o sabiduría”. Famania v. Corp. Azucarera
de P.R., 113 D.P.R. 654, 657-658 (1982), citado en Mun.
Trujillo Alto v. Cable TV, 132 D.P.R. 1008, 1019 (1993). No
hay duda que al resolver, los jueces tenemos que sopesar CC-2004-675 12
las consecuencias de nuestras decisiones para las partes y
la sociedad en general. “Como jueces, debemos ser
conscientes de que todas nuestras decisiones tienen
consecuencias, no sólo para las partes, sino para la
sociedad misma en la que nos desenvolvemos.” Pueblo v. Díaz
De León, supra, 2009 T.S.P.R. 142 pág. 36 (Opinión
disidente del Juez Presidente señor HERNÁNDEZ DENTON, a la
cual se unió la Jueza Asociada señora FIOL MATTA). Pero en
todo caso, nuestras decisiones tienen que basarse en el
derecho aplicable y no en consideraciones ajenas al dictado
de una conciencia independiente. Incluso, hemos de excluir
hasta la posible apariencia de que nuestras actuaciones
judiciales están influenciadas por el clamor público, o por
consideraciones de popularidad o notoriedad. Canon 8 de
Ética Judicial, 4 L.P.R.A. Ap. IV-B C. 8. Es la Asamblea
Legislativa “la que luego de considerar todos los factores
envueltos incluyendo el impacto económico,...” decidirá si
enmienda o no la ley de arbitrios. Torres García v. F.S.E.,
111 D.P.R. 469, 474 (1981), citado en Mun. Trujillo Alto v.
Cable TV, supra.
Por supuesto, somos conscientes de la magnitud de los
problemas fiscales del Gobierno. Sin embargo, tenemos bien
claro que la solución a la crisis fiscal no puede ser que
el Gobierno cobre arbitrios en contra de la ley. Este
Tribunal está para hacer justicia y procurar que todos
cumplan la ley, incluyendo el Gobierno. Somos el más alto CC-2004-675 13
Tribunal para hacer justicia en esta jurisdicción y no una
colecturía del Departamento de Hacienda.
RAFAEL L. MARTÍNEZ TORRES
Juez Asociado EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
Estado Libre Asociado de Puerto Rico, Secretario CC-2004-675 Certiorari de Hacienda y Secretario de Transportación y Obras Públicas
Recurrido
Opinión Disidente emitida por el Juez Presidente SEÑOR HERNÁNDEZ DENTON, a la cual se une la Juez Asociada SEÑORA RODRÍGUEZ RODRÍGUEZ
“[A]unque pusieron silencio a las lenguas, no le pudieron poner a las plumas, las cuales, con más libertad que las lenguas, suelen dar a entender [al pueblo] lo que en el alma está encerrado”.
-Miguel de Cervantes, Don Quijote de la Mancha, Parte I, Cap. XXIV.
Durante los últimos meses, a través de la
disidencia firme, pero respetuosa, le hemos hecho
saber a nuestro país que muchas de las decisiones
que este Tribunal ha emitido constituyen actos de
“legislación judicial”,94 de “retroceso
histórico”,95
94 Véase, post, pág. 7. 95 Íd. págs. 2 y 7; Pueblo v. Díaz, Bonano, res. el 27 de agosto de 2009, 2009 T.S.P.R. 138, pág. 35 (Op. disidente). CC-2004-675 2
de meros “ritualismos procesales” que “responden más al
automatismo y a la miopía judicial que a la precisión
jurídica”,96 de “una concepción formalista”,97 de un
“razonamiento autómata”98 o de “un raciocinio que nos
recuerda las distopías ficticias de George Orwell y la
represión policiaca de los regímenes totalitarios de la
historia moderna”.99 En fin, “un huracán de cuyo embate
nuestro pueblo tardará mucho tiempo en reponerse”.100
Pensábamos que nuestro llamado haría eco en la
conciencia de la mayoría de este Tribunal.
Lamentablemente, ello no ha sido así. En el día de hoy,
nuevamente nos vemos obligados a honrar nuestro juramento
para señalar que la Opinión emitida en el caso de autos
modifica la naturaleza del recurso de injunction y “tiene
el potencial de descalabrar el sistema contributivo del
país”. Como sentencia un conocido refrán popular: “la
verdad, aunque severa, es amiga verdadera”.
Los que estamos en un foro colegiado, como lo es el
Tribunal Supremo de Puerto Rico, tenemos que tolerar las
voces disidentes, aunque en ocasiones nos incomoden. Al 96 Véanse Pueblo v. Díaz de León, res. el 16 de septiembre de 2009, 2009 T.S.P.R. 142, págs. 17 y 33 (Op. Disidente); Crespo Quiñones v. Santiago Velázquez, res. el 31 de julio de 2009, 2009 T.S.P.R. 125, págs. 8 y 16 (Op. disidente). 97 Crespo Quiñones v. Santiago Velázquez, supra, pág. 34. 98 Pueblo v. Díaz, Bonano, supra, pág. 35. 99 Íd. pág. 31. 100 Suárez Cáceres v. C.E.E., res. el 9 de junio de 2009, 2009 T.S.P.R. 64. CC-2004-675 3
adjudicar las controversias ante nuestra consideración,
sin duda alguna, cada uno de nosotros tiene una
responsabilidad constitucional ante el país. Esa
responsabilidad exige que al descargar nuestra función de
juzgar una controversia, lo hagamos conforme a Derecho. Si
entendemos que en un caso en particular el criterio
mayoritario se aparta de esa máxima judicial, así debemos
expresarlo todas las veces que sean necesarias y de la
forma que estimemos más adecuada para que el país conozca
nuestro parecer. Disentir es, pues, un acto inherente a la
naturaleza de nuestro rol como jueces. Basta con examinar
el legado de todos los que impartieron justicia desde este
estrado apelativo para darnos cuenta de que, al disentir
enérgicamente y a base de los fundamentos
adecuados, enriquecemos nuestra tradición jurídica.
Ese legado también nos ha enseñado que el Estado de
Derecho en un sistema democrático como el nuestro no puede
ni debe estar sujeto al vaivén de los procesos
electorales. Aquellos que vestimos la toga debemos
regirnos por este principio tan fundamental que, en
esencia, es el pilar de la independencia judicial.
Oportunamente, la historia sabrá juzgarnos.
I.
En momentos en que el Estado se enfrenta a una crisis
fiscal sin precedentes, una mayoría de este Tribunal
decide enmendar la Ley de Injunction para permitir que un
concesionario de autos impugne la facultad del Secretario CC-2004-675 4
de Hacienda para cobrar la diferencia en arbitrios surgida
a raíz de un cambio en el “precio sugerido de venta al
consumidor”, que es la base contributiva según la cual se
paga dicho tributo al introducirse los vehículos de motor
al país. Por entender que esta decisión es contraria al
espíritu y a la letra de la Ley de Injunction y que, en el
proceso, se arroga de las facultades constitucionales de
la Asamblea Legislativa, nuevamente nos vemos obligados a
disentir. No podemos suscribir una Opinión que le propina
una estocada fatal a los esfuerzos legítimos del
Departamento de Hacienda para combatir un posible esquema
de evasión contributiva y velar por que se cumpla con el
pago de los impuestos que se le deben al erario.
En este caso, Yiyi Motors, Inc. —concesionario de los
vehículos de motor marca Nissan— presentó en el Tribunal
de Primera Instancia, Sala Superior de San Juan, una
“Demanda y solicitud de injunction”. Según se desprende de
la faz de dicho documento, la empresa solicitó una orden
provisional de injunction y una orden permanente para que,
entre otras cosas, el Secretario de Hacienda cesara y
desistiera de: (1) sustituir ilegalmente la base fiscal
establecida en el Código de Rentas Internas para el pago
de arbitrios de vehículos de motor; (2) imponer el pago de
arbitrios al concesionario, y no al consignatario,
conforme establece el Código de Rentas Internas, y (3)
imponer contribuciones ilegales sobre el pago de arbitrios
a vehículos importados. CC-2004-675 5
En su recurso, Yiyi Motors cuestionó la autoridad del
Secretario de Hacienda para verificar las transacciones de
venta realizadas por los concesionarios, con el propósito
de detectar variaciones en el “precio sugerido de venta al
consumidor”, base contributiva según la cual se computa el
pago de arbitrios por la importación de automóviles. Según
la empresa, esta iniciativa de fiscalización le causó
daños irreparables, ya que el Departamento de Hacienda se
negó a expedirle el recibo de pago necesario para
inscribir los vehículos de motor que vendió a sus
clientes. Esto, pues Yiyi Motors no pagó la diferencia en
arbitrios surgida a raíz de que el precio por el cual
vendió tales unidades era mayor al que se había informado
al Secretario de Hacienda.
Aun cuando la demanda no contiene una causa de
acción, pues se limita a esbozar las razones por las
cuales se debe conceder el recurso de injunction
solicitado, la Opinión del Tribunal la utiliza para
resolver que el Secretario de Hacienda no puede fiscalizar
el pago de arbitrios por la importación de automóviles
luego de realizado el pago correspondiente. Según colige
el Tribunal, la autoridad del Secretario de Hacienda para
constatar que los importadores de automóviles y sus
concesionarios cumplan con el pago del referido arbitrio,
se limita a revisar la razonabilidad del “precio sugerido
de venta al consumidor” informado al momento de
introducirse los vehículos al país. Por ende, y en vista
de su conclusión sobre los méritos del caso, este Foro CC-2004-675 6
resuelve que el recurso extraordinario de injunction es el
adecuado para atender el reclamo de la empresa.
Ahí, precisamente, radica nuestra diferencia con la
Opinión del Tribunal. Desde principios del siglo XX en
nuestro ordenamiento está vedado utilizar el recurso de
injunction -remedio proveniente de la equidad anglosajona-
para impedir la imposición o el cobro de cualquier
contribución establecida por las leyes de los Estados
Unidos o de Puerto Rico. Véase Art. 678 del Código de
Enjuiciamiento Civil de 1933, 32 L.P.R.A. sec. 3524(7).
Es conocido que este principio es producto mismo de
la naturaleza del remedio de injunction y que, además, se
basa en hondas consideraciones de política pública y de
ordenada administración del gobierno. De hecho, la
importancia de este precepto y de la norma estatutaria en
el que ha sido consagrado, nos requiere pasar por alto
cualquier disputa en cuanto a si el demandante es un
contribuyente sujeto al ámbito de la ley, así como en
cuanto a la legalidad de una contribución. Sencillamente,
tales argumentos no se pueden considerar en un
procedimiento de injunction. Véase D. Rivé Rivera,
Recursos Extraordinarios, 2da ed., 1996, San Juan, Ed.
Prog. Educ. Cont. UIPR, pág. 67.
A tales efectos, en Cafeteros de PR v. Tesorero, 74
D.P.R. 752, 764-65 (1953), expresamos:
La regla… (primero es pagar antes que litigar), está sólidamente basada en una política general inspirada en la CC-2004-675 7
protección de intereses sociales de mayor validez y significación que el interés individual transitorio en rehuir el pago inmediato de una contribución. El gobierno no debe ser obstruido en el ejercicio de sus funciones. La doctrina prohibitoria de injunctions al existir un remedio adecuado en ley se basa en el deseo de evitar la paralización de las actividades gubernamentales, en armonía con la protección de intereses legítimos del contribuyente al concederle a éste una oportunidad razonable de hacer valer sus derechos en el remedio ordinario en ley que está a su alcance.
…
Desde el punto de vista de la equidad, podría argumentarse que sería injusto y opresivo obligar a una persona que claramente no es una contribuyente a pagar una contribución que ella no adeuda, y que es absolutamente nula, y luego obligarla a iniciar un procedimiento de reintegro. Pero no podemos olvidar que muchas doctrinas jurídicas son resultado de un proceso de pesar y aquilatar distintos intereses y necesidades individuales y públicas. El interés en evitar una inconveniencia inmediata debe quedar subordinado, en estas situaciones, al interés social, de mayor significación, de evitar una paralización en las actividades gubernamentales. (Énfasis nuestro).
Es evidente, pues, que permitir que un litigante
cuestione la imposición de una contribución mediante un
injunction no sólo lesionaría intereses sociales de la más
alta jerarquía, sino que presentaría el riesgo de que se
paralicen los esfuerzos del gobierno para recaudar fondos.
Es decir, la utilización del recurso de injunction en tal
contexto tiene el potencial de descalabrar el sistema
contributivo del país. En efecto, la única excepción a
esta doctrina –inaplicable en el caso ante nos- existe
sólo para amparar a los demandantes que carezcan
totalmente de un remedio adecuado en ley y que presenten
circunstancias especialmente extraordinarias que exijan CC-2004-675 8
recurrir al remedio coercitivo del injunction. Dicha
excepción, sin embargo, no está libre de críticas, pues se
ha argumentado que como no se basa en el texto de la Ley
de Injunction, ésta bien podría ser producto de un acto de
“legislación judicial”. Véanse Cafeteros de PR v.
Tesorero, supra, pág. 767 n.5; The Texas Company v.
Domenech, 50 D.P.R. 432 (1936); Rivé Rivera, supra, pág.
67.
A pesar de la claridad de la normativa reseñada, la
cual es producto de un mandato legislativo expreso, la
Opinión del Tribunal decide emitir un injunction contra el
Secretario de Hacienda para precisamente impedir el cobro
de contribuciones que, según Yiyi Motors, son ilegales. No
podemos suscribir la postura asumida por el Tribunal, pues
consideramos que ésta afectará la marcha ordenada del
gobierno y, contrario al mandato del Legislador, abrirá
las puertas al uso del injunction para cuestionar el cobro
de contribuciones a pesar de que existen mecanismos
legales adecuados para hacerlo. En esencia, la Opinión del
Tribunal enmienda la Ley de Injunction y, al así decidir,
se arroga una facultad claramente legislativa.
Más aún, la decisión que emite en el día de hoy una
mayoría de los integrantes de este Foro, pasa por alto
tres deficiencias fundamentales que aquejan al recurso
instado por Yiyi Motors. En primer lugar, no existe tal
cosa como un “caso de injunction”, un “caso de embargo” o
un “caso de sindicatura”. El recurso de injunction no es CC-2004-675 9
más que un remedio provisional, o permanente, para hacer
efectivo el derecho sustantivo que se ejercite en la
demanda principal. Rivé Rivera, supra, pág. 45. No
obstante, en este caso, una lectura de la “demanda” que la
empresa presentó ante el tribunal de instancia revela, en
efecto, que lo único que solicitó fue el remedio
extraordinario de injunction.
Además, como hemos visto, no importa si una persona
puede probar que ha sufrido daños irreparables a raíz de
la imposición o el cobro de una contribución. La norma que
prohíbe la expedición de injunctions para restringir tales
acciones fiscales está diseñada, precisamente, para
limitar la emisión de órdenes de esa naturaleza aun si se
prueba la existencia de los referidos daños. Es decir, los
méritos del caso son impertinentes para efectos de tal
prohibición.
Por último, incluso si partiéramos de la premisa de
que en este caso podría emitirse un injunction para
limitar las facultades fiscales del Departamento de
Hacienda, de una simple lectura del expediente ante nos se
desprende que Yiyi Motors no probó que ha sufrido daño
irreparable alguno o que carece de un remedio adecuado en
ley. En ese sentido, según ha argumentado el Estado a
través de todo el proceso judicial seguido en el caso de
autos, la empresa conoce de otros remedios para impugnar
el cobro de los arbitrios en controversia. En efecto, en
agosto de 2001, el Departamento de Hacienda le notificó a CC-2004-675 10
Yiyi Motors una deficiencia de $755,299.82 en arbitrios y
la empresa la impugnó mediante un recurso de revisión
presentado ante el Tribunal de Primera Instancia, Sala
Superior de San Juan, en el caso civil núm. KCO-2001-0027.
No obstante todo lo anterior, la Opinión del Tribunal
concluye que en casos como éste “no es necesario probar
daños irreparables más allá de los alegados de manera
general en la demanda”. Op. del Tribunal, ante, pág. 49.
Es sorprendente la citada aseveración, pues la existencia
de daños irreparables constituye el requisito de umbral
para la concesión de un injunction como el solicitado por
Yiyi Motors. El Tribunal, sin embargo, revive
jurisprudencia que abandonamos décadas atrás para validar
su razonamiento. Véase Durlach Bros. Inc. v. Domenech, 47
D.P.R. 654, 659 (1934). Con ello, este Tribunal demuestra
que en lugar de interpretar nuestro Derecho a tono con las
realidades de la época revive una doctrina de un tiempo ya
superado. Ello, a pesar de la existencia de una
prohibición tan taxativa como la impuesta por la Ley de
Injunction.
Por consiguiente, en este caso Yiyi Motors primero
debió pagar el arbitrio que a su entender era ilegal y,
luego, debió radicar una solicitud de reintegro ante el
Departamento de Hacienda. En vista de que ese no fue el
curso de acción seguido por dicha empresa, y en atención a
los principios antes reseñados, denegaríamos el recurso CC-2004-675 11
extraordinario de injunction solicitado por Yiyi Motors y
confirmaríamos la sentencia del Tribunal de Apelaciones.
II.
Ahora bien, como el Tribunal decide considerar los
méritos de la controversia en este caso, no podemos –en
conciencia— dejar de expresar nuestro criterio al
respecto.
Estamos atravesando por una época de crisis fiscal
sin precedentes, en la que los recursos del Estado son
cada vez menos y, como resultado, se han realizado ajustes
diversos y severos en el gobierno. En vista de ello, nos
parece un contrasentido que este Tribunal resuelva que el
Secretario de Hacienda está impedido de fiscalizar el pago
de arbitrios sobre la venta de vehículos de motor, luego
de que éstos se importen al país, para allegar más
recursos al erario. Esta conclusión, a nuestro juicio,
dificulta aún más la tarea de detectar la evasión
contributiva y da marcha atrás a los esfuerzos que desde
hace más de quince años ha realizado el Departamento de
Hacienda para asegurarse que se cobren los arbitrios
correspondientes. La Opinión del Tribunal contraviene la
intención legislativa de la Ley de Arbitrios sobre
Vehículos de Motor, Ley Núm. 80 de 17 de octubre de 1992,
13 LPRA sec. 9.001 et seq. Es por ello que, sobre este CC-2004-675 12
particular, coincidimos con el análisis expuesto en la
Opinión disidente de la Jueza Asociada señora Fiol Matta.
En fin, por entender que en las circunstancias del
caso de autos no se puede utilizar el injunction para
impedir el cobro de una contribución -aun cuando se alegue
que ésta es ilegal-, y por considerar que el resultado al
que llega la Opinión del Tribunal tendrá unos efectos
incalculables para las arcas públicas, respetuosamente
disentimos.
Federico Hernández Denton Juez Presidente EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
Certiorari
v. CC-2004-675
Estado Libre Asociado de Puerto Rico, Secretario de Hacienda y Secretario de Transportación y Obras Públicas
Opinión disidente emitida por la Jueza Asociada señora Fiol Matta
En virtud de la sección 2014 del Código de Rentas
Internas de 1994, el Secretario de Hacienda tiene la
potestad de imponer y cobrar arbitrios sobre todo
vehículo de motor, nuevo o usado, que se importe a
Puerto Rico. Según el inciso (c)(1) de la misma
sección, el impuesto se computará sobre la base del
“precio sugerido de venta al consumidor”, fijado por
el importador o distribuidor antes de arbitrios por la
diferencia que surge cuando el precio final de venta
del vehículo es mayor que el precio sugerido de venta
al consumidor. La mayoría resuelve que esta acción
constituye una imposición CC-2004-675 2
ilegal de arbitrios y no el cobro válido de contribuciones
adeudadas. No puedo suscribir esta conclusión.
Los tribunales tienen la función inherente de
interpretar las leyes. Se puede discrepar en cuanto a los
límites y los métodos adecuados para el ejercicio de
interpretación estatutaria. Y ciertamente, se puede fallar
en discernir entre “interpretación” y “creación” de la
norma básica aplicable. Ello resultaría en una usurpación
de las prerrogativas legislativas y socavaría el propósito
de la ley. Pese lo anterior, la literalidad no siempre
resulta en una interpretación válida y el cumplimiento
cabal con nuestra función interpretativa no puede
significar que cada vez que los jueces y las juezas
utilicemos métodos de interpretación reconocidos,
legislemos desde el estrado. Incluso, el adjudicador
siempre tendrá que hacer uso de su función interpretativa
para decidir si el lenguaje de un estatuto es claro o si
existen dudas, según sus valoraciones profesionales.
Se ha dicho que el legislador construye las
instituciones sociales con miras a la protección de los
intereses y del bienestar del pueblo. Para ello los
legisladores seleccionan ciertos objetivos, igualmente
rechazando otros, para elaborar normas generales dirigidas
a lograr un resultado particular. Estas normas son los
instrumentos que los tribunales emplean para llegar al
resultado querido. Véase, J.C. Cueto-Rúa, Judicial Methods CC-2004-675 3
of Interpretation of the Law, Paul M. Herbert Law Center
Publications Institute, 1981, pág. 177.101 Aunque la
función del adjudicador no sustituye la del legislador,
están íntimamente ligadas por la fidelidad del adjudicador
a las preocupaciones y objetivos incorporados en la ley al
momento de atender y resolver el caso concreto.102
En el ejercicio de nuestra función interpretativa, los
jueces y las juezas deben valorar la certeza, la
estabilidad y la predictibilidad del significado de las
leyes. En este sentido, la interpretación persigue siempre
descubrir la voluntad del legislador. A menudo, resulta
suficiente el examen de los textos y los documentos del
101 Véase además, M. Radin, A Short Way With Statutes, 56 Harv. L. Rev. 388, 407 (1942): A statute is better described as an instruction to administrators and courts to accomplish a definite result, usually the securing or maintaining of recognized social, political, or economic values. If figures of speech help, we may call the statute a ground design, or a plan in which details are given only so far as they are necessary to assure the erection of the desired structure. 102 “A judge who views legislative enactments as instrumental or remedial tools, which is the predominant perspective from which the legislator himself looks at his activities, and the judge who remains loyal to the concerns and objectives of the legislator cannot, then, undertake the interpretation and application of the rule of law as though the rule were a mere logical entity beyond the practical needs of the people or as though it were a purely historical object having roots in a past that exists no more. Instead, the mission of a judge may be seen as being essentially linked to that of the legislator, committed to the achievement of the same legislative purpose in each of the concrete and individual cases brought before him.” J.C. Cueto-Rua, Judicial Methods of Interpretation of the Law, Paul M. Herbert Law Center Publications Institute, 1981, págs. 177-178. CC-2004-675 4
proceso legislativo “y no hay ni adaptabilidad ni
creatividad en la interpretación apropiada”. J. Wróblewski,
Constitución y teoría general de la interpretación
jurídica, Madrid, Editorial Civitas, S.A., 1985, pág. 75.
No obstante, en ciertas situaciones, la interpretación
legal exige adecuar la norma a las necesidades de la vida
social, y ello, ciertamente, da paso a una tarea creativa,
mas no a “legislación judicial”. Véase, Wróblewski, op.
cit., pág. 77. Es esta una “ideología dinámica” de
interpretación legal, que no deja de ser un ejercicio
válido de adjudicación, toda vez que con ella no se
suplantan los objetivos y las preocupaciones que motivaron
al legislador.103
Particularmente, la norma respecto al análisis
hermenéutico de las leyes tributarias es que éstas deben
interpretarse restrictivamente. Véanse, H.C. Black,
Handbook on the Construction and Interpretation of the
Laws, West Publishing Co., 2da ed., St. Paul, Minnesota,
1911, pág. 515; E.T. Crawford, The Construction of
Statutes, Thomas Law Book Company, St. Louis, 1940, pág.
502. Claro está, la interpretación restrictiva de las
leyes contributivas debe ser razonable y consonante con la
103 Pero además, resulta ser un ejercicio muy necesario, puesto que de otra forma “el derecho resultaría en un gobierno de los muertos sobre los vivos. El significado de las reglas cambia en la medida en que cambian los contextos en los que opera”. J. Wróblewski Constitución y teoría general de la interpretación jurídica, Madrid, Editorial Civitas, S.A., 1985, pág. 76. CC-2004-675 5
voluntad legislativa, de forma que se preserve su propósito
social. Los tratadistas Bernier y Cuevas Segarra coinciden
con esta premisa al expresar lo siguiente:
No debe olvidarse que estas reglas de interpretación estricta deben armonizarse con la otra regla que señala que las leyes que imponen contribuciones deben recibir una interpretación razonable tendiente a llevar a efecto el propósito y la intención del legislador. También, que cuando el estatuto es claro y preciso no se aplican las reglas de hermenéutica que son simples ayudas para encontrar la voluntad legislativa. Además, que tampoco se puede interpretar una ley contributiva de manera que facilite la evasión del pago de contribuciones que la Asamblea Legislativa ha intentado imponer. (Citas omitidas y énfasis suplido.) R.E. Bernier y J.A. Cuevas Segarra, Aprobación o interpretación de las leyes en Puerto Rico, Vol. II, 2da ed. revisada y ampliada, Publicaciones JTS, 1987, pág. 466. Véase además, Crawford, op. cit., pág. 504.104
Por estas razones, coincido con la opinión mayoritaria
en cuanto expresa que aunque la ley parezca clara, requiere
interpretación para buscar y proteger la intención del
104 Sobre este precepto nos hemos expresado en Licorería Trigo, Inc. v. Secretario de Hacienda, 94 D.P.R. 270, 279 (1967), y hemos dado el visto bueno a la interpretación restrictiva de las leyes contributivas, pero no a espaldas de la voluntad del legislador.
Véase, United States v. One Hundred Barrels of Spirits, 2 Abb. 305, Fed. Cas. No. 15,948, que explica el deber de los tribunales de buscar la verdadera intención del legislador al interpretar las leyes contributivas: “But it is the duty of the court to study the whole statute, its policy, its spirit, its purpose, its language, and, giving to the words their obvious and natural import, to read the act with these aids in such a way as will best effectuate the intention of the legislature. Legislative intention is the guide to true interpretation.” CC-2004-675 6
legislador. Desafortunadamente, la interpretación que
efectúa la mayoría en este caso no procura proteger la
intención del legislador, que fue la de simplificar el
sistema de tributación a beneficio del Departamento de
Hacienda y evitar el fraude contributivo.
El 17 de octubre de 1992, la Asamblea Legislativa
aprobó la Ley Núm. 80, que enmendó la Ley de Arbitrios del
Estado Libre Asociado de Puerto Rico de 1987, Ley Núm. 5 de
8 de octubre de 1987 (13 L.P.R.A. sec. 7002(a)). De esta
forma, sustituyó la base contributiva sobre la cual se
calculaban anteriormente los arbitrios de los vehículos
introducidos a Puerto Rico. A partir de la Ley Núm. 80,
supra, el arbitrio a los vehículos nuevos se impone sobre
el precio sugerido de venta al consumidor, en vez de
utilizarse el sistema anterior basado en peso y caballaje.
Al aprobarse el Código de Rentas Internas de 1994, se
mantuvieron las enmiendas de la Ley Núm. 80. En este
proceso, la definición del precio sugerido de venta de la
Ley Núm. 5, según enmendada, permaneció prácticamente
inalterada en el Código de Rentas Internas. La misma
dispone:
En el caso de automóviles nuevos y de vehículos de uso múltiple nuevos, introducidos al país por distribuidores y traficantes autorizados, el precio sugerido de venta al consumidor incluirá el costo básico del modelo del automóvil nuevo y del vehículo de uso múltiple nuevo incluyendo el equipo opcional instalado de fábrica, más el seguro y CC-2004-675 7
flete de importación, el margen de ganancia para la venta, y los costos asociados con la preparación y entrega del vehículo. (Énfasis nuestro.) Código de Rentas Internas de 1994, Ley Núm. 223 de 30 de noviembre de 1995, 13 L.P.R.A. sec. 9001 et seq. (13 L.P.R.A. sec. 9001 (a) (15) (A)) Véase, Sec. 1.002(15) de la Ley Núm. 5, supra.
Así también se incluyeron en el Código de Rentas Internas
las disposiciones de la sección 2.009 de la Ley Núm. 5, 13
L.P.R.A. sec. 7059:
El precio sugerido de venta al consumidor de los automóviles nuevos y usados y de los vehículos de uso múltiples nuevos y usados, será determinado por el importador o distribuidor conforme lo dispone esta parte antes de introducir el vehículo a Puerto Rico. Disponiéndose, que el precio sugerido de venta al consumidor, para cada vehículo, no tiene necesariamente que ser igual para todos los concesionarios pero el arbitrio a pagar se determinará y pagará conforme el precio sugerido de venta al consumidor que aparezca en el rótulo de precios adherido al vehículo y determinado por el distribuidor. (Énfasis suplido.) Sec. 2014 del Código de Rentas Internas de 1994, 13 L.P.R.A. sec. 9014 (c) (1).
Si bien es cierto que estas disposiciones no precisan
que el precio sugerido de venta al consumidor
necesariamente sea el precio final de venta, la ley y su
reglamento hacen lo posible para que ambas concuerden. Del
historial legislativo surge que aunque el propósito de la
Ley Núm. 80 no fue fijar un impuesto sobre la venta, la
Asamblea Legislativa quiso establecer un sistema igualmente
objetivo en aras de lograr que la base del cómputo de
arbitrios sea el equivalente al precio final de venta. CC-2004-675 8
Así, la base contributiva, es decir, el precio sugerido de
venta al consumidor, contempla todos los elementos
necesarios para configurar un precio de oferta dirigida al
consumidor, específicamente, el margen de ganancias y todos
los costos que conlleva la importación y la entrega del
vehículo. Esto surge del debate legislativo que el Tribunal
cita “ad verbatim”.
La ley, que finalmente fue aprobada el 17 de octubre
de 1992, surgió de un proyecto que sustituyó el Proyecto de
la Cámara 1707. El proyecto original establecía el precio
de venta como base para el cálculo de arbitrios, es decir,
una especie de impuesto sobre la venta. Particularmente,
el inciso (b) del artículo 2 del proyecto original disponía
dos maneras de cobrar el arbitrio. El impuesto se pagaría
sobre el precio final de venta a los diez días de la
transacción o sobre el precio contributivo estimado a los
seis meses de la fecha de introducción del vehículo, lo
primero que ocurriera. De aplicarse esta última
disposición, el impuesto se ajustaría cuando se vendiera
finalmente el vehículo. P. de la C. 1707 de 19 de mayo de
1992.
Por otra parte, en cuanto al cómputo de los arbitrios,
el proyecto original de la Cámara no adoptó el término que
hoy contempla la ley del “precio sugerido de venta al
consumidor”, sino que estableció que los arbitrios se
calcularían sobre la base del “costo en Puerto Rico”, el
cual CC-2004-675 9
…será el precio f.o.b. [“free on board”] fábrica cotizado por el fabricante de dichos automóviles a sus distribuidores en Puerto Rico, más un diez por ciento (10%) sobre el f.o.b. fábrica por concepto de fletes y de seguros. Art. 1(3)(a) del P. de la C. 1707 de 19 de mayo de 1992.
Ciertamente, las citas del debate legislativo
transcritas en la Opinión del Tribunal indican que el
Departamento de Hacienda recomendó rechazar estos criterios
e implantar un sistema más objetivo, lo cual se atendió en
el proyecto sustitutivo con la incorporación del término
“precio sugerido de venta al consumidor”. En dicha
definición se reúnen todos los elementos necesarios para
calcular el precio por el cual se debiera vender finalmente
el vehículo y sobre ello se computaría el arbitrio. La
diferencia entre los dos proyectos estriba en el momento en
que se cobraría el arbitrio.
El Departamento de Hacienda recomendó que el evento
contributivo, es decir, el momento en que se cobraría la
contribución, fuera cierto, puesto que de otra forma
“afectaría el flujo de fondos” al Estado. Diario de
Sesiones de la Cámara de Representantes de 2 octubre 1992,
págs. 54-55. Además, el cobrar la contribución al momento
de la venta o un “precio contributivo estimado” a los seis
meses de que el vehículo se introdujera a la isla y ajustar
dicho cómputo posteriormente con el precio real de venta,
requeriría una contabilidad muy compleja y más difícil para
el Departamento de Hacienda manejar. Íd. CC-2004-675 10
El Proyecto Sustitutivo tomó en consideración estas
preocupaciones y propuso que la base del cobro de arbitrio
fuera el precio sugerido de venta al consumidor: “Así las
cosas, hemos preparado este Sustitutivo del Proyecto 1707,
que utiliza el precio de venta sugerido. Fíjense que es lo
más que se acerca al precio de venta al consumidor”.
(Énfasis nuestro.) Íd.
La restructuración del sistema de imposición y cobro
de arbitrios a los vehículos importados a Puerto Rico surge
de una preocupación fundamental de evitar un esquema de
fraude contributivo. En el debate en la Cámara de
Representantes sobre la Ley Núm. 80 de 17 de octubre de
1992 se puso en manifiesto la intención de evitar el fraude
y asegurar el mercado libre en beneficio del consumidor. En
particular, el Representante José Ronaldo Jarabo,
Presidente de la Cámara de Representantes de la Asamblea
Legislativa, expuso que en el antiguo sistema de peso y
caballaje había un segundo criterio para el cálculo del
arbitrio, el factor FOB o “free on board” que catalogó como
“desconfiable”. Éste se refiere al precio de la mercancía
declarado para efectos de la cubierta del medio de
transportación, es decir, la cubierta del barco o del tren.
Según explica el representante y proponente del proyecto,
…se supone que ese FOB refleje únicamente, y estrictamente, el costo en fabrica [sic] de ese vehículo. En la realidad comercial refleja el producto o resultado de una negociación entre el importador y el fabricante. Es decir, no es un valor que responda al costo real del vehículo, CC-2004-675 11
sino por el contrario, es un valor que responde a la transacción a la que llegan en su negociación comercial, en su contratación, el fabricante y el importador. …[E]n lugar de usar la cifra esa elástica, misteriosa, desconfiable, el FOB, [el proyecto de ley] va a utilizar el cálculo de cuál será el precio de venta al consumidor, que incluye todos los costos, incluyendo las ganancias del importador y el concesionario, si hay un concesionario distinto al importador. Y ese precio será rotulado y puesto en el cristal del vehículo, de manera que el consumidor vea sobre qué cantidad es que está pagando.
Esto permite una certeza que evita las lagunas y los huecos que tiene la actual ley, y que la hacen vulnerable al fraude. Diario de Sesiones de la Cámara de Representantes de 2 octubre 1992, pág. 52 y 55. (Énfasis suplido.)
Conforme la facultad delegada al Secretario de
Hacienda de hacer cumplir las leyes bajo su encargo, el 18
de enero de 1994 el Departamento de Hacienda aprobó el
“Reglamento para la implantación de la Ley Núm. 80 del 17
de octubre de 1992; Ley para Establecer un Nuevo Sistema de
Arbitrios Sobre Automóviles y Otros Vehículos de Motor”,
Reglamento Núm. 5020 del Departamento de Hacienda. En el
mismo, se asegura que el precio sugerido de venta sea el
precio al que el concesionario finalmente venda el
vehículo.
El artículo 3(13) del Reglamento Núm. 5020, a su vez,
dispone que la base del precio contributivo será el precio
sugerido de venta al consumidor, el cual define de la
manera siguiente: CC-2004-675 12
(a) Vehículos Nuevos para la Venta: En el caso de automóviles nuevos y de vehículos nuevos y de vehículos de uso múltiple nuevos, introducidos al país por distribuidores y traficantes autorizados, el “precio sugerido de venta al consumidor” significará aquel precio por el cual el vehículo o vehículos similares serán vendidos al detal al público consumidor en el mercado libre, excluyendo el arbitrio, independientemente de si el vehículo en particular va a ser vendido a un precio menor por razón de cualquier consideración comercial o de cualquier otro tipo. Este “precio sugerido de venta al consumidor” nunca podrá ser menor al costo básico del modelo. El precio sugerido de venta al consumidor incluirá el costo básico del modelo y lo siguiente: el equipo opcional instalado en fábrica; el equipo opcional instalado en Puerto Rico; los seguros y fletes de importación; el margen de ganancia para la venta; los costos asociados con la preparación y entrega del vehículo; y, cualquier otro costo relacionado con la entrega del vehículo. Disponiéndose, sin embargo, que el “precio sugerido de venta al consumidor” no tiene necesariamente que ser igual para todos los concesionarios… Toda declaración de venta en exceso del precio sugerido de venta al consumidor deberá ser evidenciada para determinar si el incremento está sujeto al pago de arbitrios adicionales. (Énfasis suplido.) Reglamento Núm. 5020, supra, Art. 3(14), págs. 6- 7.
La exposición de motivos de la Ley Núm. 80, supra,
indica claramente que el precio final de venta al
consumidor debe ser fijado por mutuo acuerdo entre el
distribuidor/importador y el concesionario que venderá los
vehículos al detal. Leyes y resoluciones de Puerto Rico,
Parte 1, Butterworth de Puerto Rico, San Juan, 1993, pág.
389. Así pues, el artículo 4(1)(4) del Reglamento Núm. 5020
dispone que: CC-2004-675 13
En el caso de distribuidores que importan automóviles y vehículos de uso múltiple nuevos a Puerto Rico y que mantienen una relación comercial con uno o más “dealers” a los fines de que estos “dealers” realicen las ventas al detal de dichos vehículos, el precio sugerido de venta al consumidor… será aquel que el dealer [sic] utilizará para la venta de dichos vehículos.
Esto presupone que el distribuidor deberá determinar el precio sugerido de venta al consumidor para el embarque correspondiente, incluyendo todos los elementos de precio necesarios que hacen posible la presentación de los vehículos al público consumidor y que constituyen el precio de oferta de estos vehículos al detal. (Énfasis nuestro.) Reglamento Núm. 5020, supra, pág. 12.
La ley dispone que el arbitrio se determinará y pagará
conforme el precio sugerido de venta al consumidor que
aparezca en el rótulo de precios adherido al vehículo, el
cual, además, debe ser el precio por el cual se ofrece la
unidad al consumidor. Véase, 13 L.P.R.A. sec. 9014(c)(1).
Por ello, y para asegurarse de que sea así, el reglamento
establece un procedimiento de enmiendas al rótulo. Véase,
Art. 2011(a)-4(d) del Reglamento Núm. 7437 del Departamento
de Hacienda de 14 de diciembre de 2007, págs. 56-57; Art.
4(4) y (5), y Art. 9 del Reglamento Núm. 5020, supra, págs.
12-14 y 26-29.
Sin embargo, la mayoría del Tribunal entiende que el
reglamento que implementa la ley es nulo porque la
intervención del Secretario de Hacienda debe limitarse
exclusivamente al momento de la introducción del vehículo CC-2004-675 14
al país, y su facultad está limitada a adjudicar la
razonabilidad el precio declarado en dicho momento. Lo que
la mayoría del Tribunal no alcanza a ver es que la
controversia que hoy atendemos no versa sobre la
razonabilidad del precio sugerido, sino que se refiere a la
facultad del Secretario de Hacienda de ejercer sus
funciones según la intención de la ley de reducir las
instancias de evasión contributiva que se dan a través de
los cambios posteriores al precio sugerido de venta. El
problema tributario surge cuando el concesionario decide
aumentar por su cuenta el precio por el cual se ofrece el
vehículo, para acrecentar sus ganancias.105 Con ello burla
el sistema establecido y la intención legislativa, según la
cual, para efectos tributarios, el concesionario debe
105 En la discusión en el Senado sobre el Informe de Conferencia del Sustitutivo al P. de la C. 1701 del 8 de octubre de 1992, el señor Nogueras, hijo, explicó las razones por las cuales se abstuvo de votar. Particularmente, con relación a la incertidumbre del costo de los vehículos y el margen de ganancias que generalmente perciben los concesionarios por la venta, expresó lo siguiente:
Yo creo que el esfuerzo es válido, yo creo que las medidas que mejoran los enfoques en este tipo de asunto son útiles, sin embargo, me parece que aquí hay un campo misterioso que siempre surge cuando se brega con la venta de automóviles. Yo me recuerdo, salvo que hubiera ocurrido lo contrario en las últimas semanas, que no hubo un solo distribuidor o vendedor de automóviles que le sometiera la Comisión de Hacienda dato alguno sobre el verdadero costo de ese automóvil puesto en Puerto Rico. Y sobre el margen de beneficio que tenía la venta que se hacía a los consumidores. Y me recuerdo que se le requirió muchas veces en la Comisión de Hacienda y que nunca tuvimos a nuestro alcance esa información. Íd., pág. 36. CC-2004-675 15
acordar su margen de ganancias con el distribuidor,
estableciéndose de esta forma el precio sugerido de venta
que habrá de declarar. Hacer esto sin cambiar el precio
anunciado en la etiqueta adhesiva, en primer lugar,
constituye fraude al consumidor, toda vez que el efecto es
ofrecer el vehículo a un precio mayor al que se debe
anunciar, según el esquema legislativo. Es también fraude
al erario, puesto que el efecto premeditado es evitar pagar
la totalidad de los arbitrios debidos.
No obstante, la mayoría entiende que exigir el pago
total de los arbitrios debidos es sustituir la base fiscal,
razonando sobre la premisa del articulado que dispone que
el Secretario podrá sustituir el precio sugerido de venta
declarado por el distribuidor cuando entienda que tal
cálculo resulte irrazonable. La mayoría entiende la
intención del legislador fue permitir la intervención del
Secretario de Hacienda exclusivamente antes de autorizar la
introducción de los vehículos y que, por lo tanto,
cualquier intervención posterior del Secretario, aunque
esté motivado por su deber de hacer cumplir el propósito de
la ley, constituye una alteración de la base fiscal.
Las actuaciones del Secretario de Hacienda no
constituyen un subterfugio para aplicar un criterio
rechazado por la Asamblea Legislativa. No se está cobrando
un impuesto adicional sobre la venta del vehículo. Más
bien, al pedir los documentos que acrediten el precio por
el cual se ofreció el vehículo y el precio por el cual se CC-2004-675 16
vendió, el Secretario está fiscalizando, como único puede,
que el margen de ganancia que se estimó que percibiría el
concesionario por la venta de cada unidad, no se haya
incrementado ilegalmente, en detrimento de las arcas del
Estado y perjudicando al consumidor. La decisión de la
mayoría le quita estas herramientas al Secretario para
combatir la evasión contributiva.
Es cierto que la intención de la ley, según la
exposición de motivos de la Ley Núm. 80, fue limitar la
intervención de agentes ajenos a la maquinaria del mercado
libre, con excepción de la intervención del Secretario de
Hacienda antes de introducir los vehículos al mercado. Sin
embargo, no es menos cierto que el sistema tributario se
estableció de tal manera precisamente para que sean estas
“fuerzas naturales de la competencia económica que
promuev[a]n que verdaderamente se identifique el precio
sugerido como el precio real al que se espera que se venda
ese vehículo”. Diario de Sesiones de 2 de octubre de 1992,
supra, pág. 55. Claro está, la ley no exige que el precio
sugerido de venta sea el precio final de venta, ya que
permite que las fuerzas del mercado intervengan en el
negocio con el consumidor. Lo que sí exige la ley es que,
al menos, el precio final de venta el vehículo no sea mayor
que el precio sugerido, puesto que en un sistema de libre
mercado un consumidor difícilmente convendrá pagar más que
el precio al cual se le ofreció la mercancía. Para eso es
que la ley permite un estimado del margen de ganancias, CC-2004-675 17
para que el concesionario tenga flexibilidad al negociar
con el consumidor el precio final, pero no en detrimento de
las arcas del Estado.
Finalmente, debo mencionar que, en nota al calce, la
mayoría anula las disposiciones reglamentarias que conceden
facultad al Secretario de Hacienda para cobrar la
deficiencia en los arbitrios al concesionario cuando éste,
por su propia decisión, inimputable al distribuidor, no
sigue el procedimiento de enmienda al precio sugerido de
venta en la etiqueta adhesiva. Aunque esta controversia no
está ante nuestra atención, como bien señala la Opinión del
Tribunal, el Tribunal igualmente entra a adjudicarla,
claramente sin jurisdicción. Además, en el texto de la
opinión misma, se reitera esta conclusión al establecerse
que el concesionario no debe estar sujeto a los
procedimientos de cobro de arbitrios.
Para evitar el fraude contributivo y para regir el
ejercicio de las facultades fiscalizadoras del Estado106 y
con el fin de aplicar y administrar las leyes contributivas
que imponen arbitrios, el Secretario de Hacienda puede
“[e]xaminar récords, documentos, bienes, locales, predios,
inventarios o cualquier otro material relacionado con
artículos, transacciones, negocios, ocupaciones o
106 El artículo 9 de la Ley Núm. 80, supra, encomienda al Departamento de Hacienda y al Departamento de Asuntos del Consumidor la fiscalización del cumplimiento de esta ley. CC-2004-675 18
actividades sujetas a los impuestos y derechos establecidos
por la Parte IV”. (Énfasis nuestro.) Sec. 6140(a)(1) del
Código de Rentas Internas de 1994, 13 L.P.R.A. sec.
8140(a)(1). El Reglamento Núm. 5020 establece, además, un
procedimiento para aquellos casos en los que el precio
fijado por el distribuidor o importador, sobre el cual se
pagaron los arbitrios, sea menor al precio de oferta al
detal exhibido en la etiqueta adherida al vehículo. Véase,
Reglamento Núm. 5020, supra, Art. 4 (4) y (5), págs. 12-
14.107
107 El Reglamento Núm. 5020, supra, establece lo siguiente:
“(4)...En el caso de que el distribuidor incluya en la Declaración de Arbitrios un precio sugerido de venta al consumidor menor al precio de oferta al detal que el dealer [sic] exhibirá para el vehículo particular, será responsabilidad del distribuidor radicar ante el Director una Declaración de Arbitrios enmendada que refleje la diferencia en el precio sugerido de venta al consumidor y el arbitrio a pagar. En este caso, el Negociado de Arbitrios permitirá al distribuidor una nueva etiqueta adhesiva, según se establece en el Artículo 9 de este Reglamento, que reflejará el nuevo precio sugerido de venta al consumidor y que sustituirá la etiqueta que originalmente se le entregó a dicho distribuidor para el vehículo en particular.
“(5) No obstante lo anteriormente dispuesto, cuando sea el ‘dealer’ el que gestione un aumento al ‘precio sugerido de venta al consumidor’ por razón de fluctuaciones de mercado o por cualquier otra causa particular, el ‘dealer’ deberá notificar inmediatamente al distribuidor su deseo de solicitar el aumento y la emisión de una nueva etiqueta adhesiva, acompañando con la solicitud el importe correspondiente a la diferencia en el pago de arbitrios. Una vez recibida por el distribuidor la correspondiente solicitud del ‘dealer’, el distribuidor deberá entonces CC-2004-675 19
Como la ley exige que el precio de venta se plasme en
la etiqueta adhesiva, el reglamento dispone lo siguiente en
torno a la emisión de la certificación de pago de
arbitrios:
(6) Luego de efectuada la venta al detal del automóvil o vehículo de uso múltiple correspondiente, el contribuyente deberá radicar ante el Departamento de Hacienda la Declaración de Ventas que forma parte de la Etiqueta Adhesiva debidamente complementada, o cualquier otro documento que requiera el Secretario y que sea demostrativo de la venta. Esto constituirá un requisito previo a que el Secretario entregue a dicho contribuyente la Certificación de Pago de Arbitrios que permitirá al comprador registrar el vehículo en el Departamento de Transportación y Obras Públicas. Reglamento Núm. 5020, supra, Art. 9 (6), pág. 28.
A propósito de la aprobación del Reglamento Núm. 5020,
supra, el Departamento de Hacienda emitió un boletín
informativo el 30 de junio de 1994 en el cual daba aviso a
los traficantes de vehículos de motor de que el sistema
mecanizado para vehículos de motor de Negociado de
radicar la misma al Director y se emitirá una nueva etiqueta…
“En aquellos casos en que el ‘dealer’ no informe al distribuidor su intención de aumentar el ‘precio sugerido de venta al consumidor’ y no acompañe el pago de arbitrios por la diferencia, será responsabilidad de dicho ‘dealer’ el pago de los arbitrios por la diferencia, más los intereses, penalidades, multas y recargos correspondientes. No obstante, en aquellos casos donde el ‘dealer’ notifique por escrito al distribuidor el ‘precio sugerido de venta al consumidor’ para un vehículo en particular, el distribuidor deberá declarar dicho vehículo con el ‘precio sugerido de venta al consumidor’ notificado por dicho ‘dealer’...” Reglamento Núm. 5020, supra, Art. 4(4) y (5), págs. 12-14. CC-2004-675 20
Arbitrios comenzaría a funcionar.108 Entre los cambios
mayores en el funcionamiento del nuevo sistema, se
destacaron los siguientes:
7. Al ser realizado el pago del arbitrio de automóviles y vehículos uso múltiple [sic], el Negociado de Arbitrios emitirá una Certificación de Pago de Arbitrios ó [sic] Exoneración Concedida, válida solamente para propósitos financieros.
8. Para poder obtener la Certificación de Pago de Arbitrios ó [sic] Exoneración Concedida, válida para el Departamento de Transportación y Obras Públicas, será requisito que el arbitrio de los automóviles y vehículos de usos múltiples haya sido pagado y sea presentado el Boleto Indicativo de la Venta, debidamente cumplimentado, junto con copia del contrato de compra venta [sic]. Esto aplicará en el caso de automóviles y vehículos de usos múltiples nuevos, según lo define la Ley y el Reglamento.
Luego de “evaluar la complejidad y eficiencia de los
procedimientos implantados en el Sistema Computarizado para
el registro de la declaración de venta y la entrega de la
certificación de pago de arbitrios”, el Departamento de
Hacienda emitió otro boletín informativo el 6 de diciembre
del mismo año para explicar los cambios en los
procedimientos de entrega de dicha certificación a todos
los traficantes de vehículos de motor. En particular, se
anunció que cuando ha habido cambios en la declaración de
un precio sugerido de venta, el Departamento de Hacienda
requerirá la declaración de venta que forma parte de la 108 El Código de Rentas Internas dispone que los boletines informativos y cartas circulares “constituyen la interpretación oficial de la ley que el Secretario de Hacienda está encargado de interpretar”. 13 L.P.R.A. sec. 8130. CC-2004-675 21
etiqueta adhesiva debidamente completada o cualquier otro
documento demostrativo de la venta.109
El 30 de octubre de 2002, el Departamento de Hacienda
dejó sin efecto el boletín del 6 de diciembre de 1994, al
emitir el Boletín Informativo de Rentas Internas Núm. 02-
01. En este boletín se reiteró la obligación de los
distribuidores o traficantes autorizados de presentar “la
declaración de venta, la Parte B de la Etiqueta,
debidamente completada o cualquier otro documento que sea
demostrativo de la venta” ante el Negociado de Arbitrios
Generales. Además se aclaró que:
No se entregará la CPA [certificación de pago de arbitrios] con respecto a vehículos introducidos y vendidos para su registro en el Departamento de Transportación y Obras Públicas a ningún traficante que no haya cumplido con la radicación en el Negociado de Arbitrios Generales de la Parte B de la Etiqueta.
No obstante, al efectuarse el pago de los arbitrios de un vehículo que no se haya vendido (inventario) el Secretario entregará al 109 En el boletín informativo de 6 de diciembre de 1994, el Departamento de Hacienda hace una distinción entre los traficantes afianzados y los no afianzados. En cuanto a los traficantes afianzados, la entrega de la certificación de pago de arbitrios se hará luego del pago total de los arbitrios declarados que permita al traficante, al banco o al comprador registrar el vehículo en el Departamento de Transportación y Obras Públicas. Para los traficantes no afianzados, “se mantendrá el procedimiento establecimiento en el Boletín Informativo del 30 de junio de 1994, emitido conforme al Reglamento para la Implantación de la Ley Núm. 80 del 17 de octubre de 1992”. En fin, para ambos tipos de traficantes de vehículos, el Departamento de Hacienda requirió la declaración de venta que forma parte de la etiqueta adhesiva y el contrato de compraventa para la emisión de la certificación de pago de arbitrios. CC-2004-675 22
contribuyente un recibo de pago que le permitirá realizar cualquier trámite en el financiamiento comercial. Si al efectuarse la radicación de la Parte B en la Etiqueta surge cualquier diferencia en el pago de arbitrios, el traficante autorizado deberá efectuar el pago total de los arbitrios más los intereses, recargos y multas antes que el Negociado de Arbitrios Generales entregue la CPA para registro del vehículo en el Departamento de Transportación y Obras Públicas.
Este sistema reglamentario se mantuvo a través de los
varios reglamentos posteriores del Departamento de
Hacienda. El “Reglamento para implantar las disposiciones
del Subtítulo B, de la Ley Núm. 120 de 31 de octubre de
1994” derogó el Reglamento Núm. 5020, supra, pero se
mantuvo la misma definición de “precio sugerido de venta al
consumidor” y el procedimiento para la declaración de
arbitrios en casos de automóviles. Véase, Artículo 2001-
1(28) y Artículos 2014(a) y (c) del Reglamento Núm. 7215
del 1 de septiembre de 2006. El reglamento vigente al día
de hoy conserva el mismo nombre que el anterior, bajo el
número de radicación 7437. Este reglamento derogó el
Reglamento Núm. 7215, pero nuevamente se sostuvo el sistema
tributario implantado desde el Reglamento Núm. 5020,
supra.110
110 El Reglamento Núm. 7437 dispone que en él se recoge el estado de derecho vigente, por lo que no hay problema con su aplicación retroactiva. No obstante, el reglamento también dispone que aquellas disposiciones que representen un cambio en el estado de derecho no tendrán efecto retroactivo a menos que surja la intención expresamente. Íd., pág. 143. CC-2004-675 23
En cuanto al procedimiento de imposición de arbitrios,
el nuevo reglamento continúa la práctica de entregar un
recibo de pago, al momento de pagar los arbitrios, junto
con una certificación de pago de arbitrios, para poder
registrar el vehículo a nombre del comprador en el
Departamento de Transportación y Obras Públicas. “Esta
certificación de pago de arbitrios será entregada por el
Secretario al momento de someterse la declaración de ventas
que establece el Artículo 2011(c)(3)-5”. Art. 2011(a)-2(d)
del Reglamento Núm. 7437, supra, pág. 49.111
Esto es cónsono con las medidas para asegurar el
cumplimiento con las leyes contributivas. Al respecto, se
ha establecido que: “No se otorgará a persona alguna una
licencia o tablilla para un vehículo gravado por esta
parte, ni el Secretario de Transportación y Obras Públicas
emitirá tal licencia o tablilla, a menos que la persona
muestre evidencia fehaciente del pago del arbitrio fijado
en esta sección o de la exención concedida, si alguna,
según sea el caso”. 13 L.P.R.A. sec. 9014(c)(9).
111 El artículo al que se hace referencia exige que, luego de efectuarse la venta del automóvil, el concesionario, el importador o el distribuidor entregue al Departamento de Hacienda el Boleto de Verificación de Venta de Vehículo de Motor, Parte B de la etiqueta, debidamente completada o cualquier otro documento que requiera el Secretario y que sea demostrativo de la venta. Art. 2011(c)(3)-5 del Reglamento Núm. 7437, supra, págs. 66-67. “Esto constituirá un requisito previo a que el Secretario entregue a dicho vendedor de vehículos de motor al detal (o concesionario), importador o distribuidor la Certificación de Pago de Arbitrios que permitirá registrar el automóvil en el Departamento de Transportación y Obras Públicas”. Íd., pág. 67. CC-2004-675 24
El Secretario de Transportación y Obras Públicas tiene
la encomienda de establecer y mantener un registro de todos
los vehículos de motor importados, que transiten o se
encuentren en Puerto Rico. El registro deberá contener
toda la información sobre la introducción del vehículo, su
distribución, venta, traspaso, exportación, desaparición,
robo, destrucción, apropiación ilegal, confiscación,
abandono, desmantelamiento y alteración sustancial. Art. 4
de la Ley Núm. 8 de 5 de agosto de 1987, según enmendada (9
L.P.R.A. sec. 3203). Para cumplir con sus funciones, la
Ley para la Protección de la Propiedad Vehicular le exige
al Secretario de Hacienda proveerle al Secretario de
Transportación y Obras Públicas cierta información para que
proceda con el registro de los vehículos que se introduzcan
al país. Entre otros datos, el Secretario de Hacienda debe
informar la cantidad pagada en arbitrios, la fecha de pago
y el nombre de la persona o entidad que realizó el pago. 9
L.P.R.A. sec. 3207.
Además, el Secretario de Transportación y Obras
Públicas tiene la facultad de reglamentar “todo lo
concerniente a la concesión al registro provisional, y a la
documentación que estime necesaria para inscribir
finalmente cualquier vehículo de motor... en el registro”.
9 L.P.R.A. sec. 5010. Así pues, la reglamentación del
Departamento de Transportación y Obras Públicas dispone que
de ninguna forma se podrá inscribir un vehículo en el
registro de vehículos, sin contar con el pago de los CC-2004-675 25
arbitrios correspondientes. El “Reglamento para establecer
el procedimiento [de] registración de vehículos de motor y
arrastres cuando falte algún documento requerido de 31 de
marzo de 1993” define el Registro de vehículos de motor y
arrastre como “el inventario oficial permanente que
contiene el universo de vehículos de motor y arrastres
autorizados a transitar por las vías públicas de Puerto
Rico” y enumera la información que contendrá. Artículos III
y IV del Reglamento Núm. 4900 del Departamento de
Transportación y Obras Públicas, págs. 2-3. El artículo V
Toda solicitud de inscripción de un vehículo de motor y arrastre se radicará en el documento que provea el Secretario [de Transportación y Obras Públicas] acompañado [sic] la misma de un recibo o documento creditivo [sic] de haberse pagado al Secretario de Hacienda los correspondientes arbitrios de acuerdo a lo preceptuado en la Ley de Rentas Internas de Puerto Rico. Reglamento Núm. 4900, supra, pág. 3.
El reglamento dispone lo mismo en cuanto al registro
provisional de vehículos. En particular, el artículo VIII
El Secretario [de Transportación y Obras Públicas] establecerá un registro provisional de los vehículos que estarán autorizados a transitar por las vías públicas por un período que no excederá de treinta (30) días sin el requisito del documento de titularidad… Ningún vehículo podrá ser registrado por el Secretario sin haberse pagado los correspondientes arbitrios… (Énfasis suplido.) Reglamento Núm. 4900, supra, pág. 6. CC-2004-675 26
El “Reglamento para establecer titularidad, registros
provisionales, expedición, expiración, renovación,
duplicado, denegación de permisos ordinarios y especiales,
pago de derechos escalonados, identificación de vehículo
exento de inscripción y control de números de arrastres” de
29 de diciembre de 2000, también requiere evidencia de pago
de arbitrios o la concesión de una exención para registrar
provisionalmente los vehículos que no cuenten con el
documento de titularidad necesario para la inscripción
definitiva. Artículo VIII del Reglamento Núm. 6282 del
Departamento de Transportación y Obras Públicas.112
El artículo 6002 del Código de Rentas Internas de 1994
establece un procedimiento formal que impone al Secretario
de Hacienda la obligación de notificarle al contribuyente
su determinación de deficiencia y proveerle la oportunidad
de impugnarla. El contribuyente podrá agotar los remedios
administrativos o rechazarlos y proceder a impugnar la
deficiencia mediante un juicio de novo en el Tribunal de
Primera Instancia, luego de prestar una fianza. El
Secretario de Hacienda no podrá comenzar un procedimiento
de apremio o acción de cobro hasta la notificación de la
112 El artículo XVII del Reglamento Núm. 6282 dispone que toda reglamentación o procedimiento administrativo que esté en vigor y que sea incompatible, en todo o en parte, con este reglamento quedará derogado. Íd., págs. 15-16. Las disposiciones citadas del Reglamento Núm. 4900 son completamente armonizables con lo dispuesto en el Reglamento Núm. 6282. CC-2004-675 27
determinación final o que la sentencia del tribunal de
instancia advenga firme. 13 L.P.R.A. sec. 8022.
A su vez, el Código de Rentas Internas también provee
un mecanismo para solicitar un crédito o el reintegro de
impuestos cuando el contribuyente entienda que ha pagado
indebidamente o en exceso de lo debido. Las disposiciones
de la sección 6020 rigen el procedimiento a seguir en los
casos del pago en exceso de los arbitrios impuestos. Si se
determina que procede el crédito o reintegro a raíz de la
solicitud del contribuyente o motu proprio, el Secretario
de Hacienda deberá investigar si el contribuyente tiene una
deuda contributiva exigible y, de haberla, acreditar el
crédito o el reintegro a ésta. Procedería entonces el
reintegro del remanente. 13 L.P.R.A. sec. 8035. Por otro
lado, si el Secretario de Hacienda deniega una solicitud de
reintegro, aplican las disposiciones de las secciones 6030
a 6032 del Código de Rentas Internas. 13 L.P.R.A. secs.
8040-8042.113
El Código de Rentas Internas de 1994 dispone de estos
remedios para cuestionar las actuaciones del Secretario de
113 En Cervecería India v. Srio. de Hacienda, 80 D.P.R. 271, 275-276 (1958), resolvimos que bajo la antigua Ley de Rentas Internas, “el único procedimiento que existe para litigar arbitrios es mediante la revisión de una determinación de Secretario de Hacienda negándose a conceder una solicitud de reintegro”. Es decir, para cuestionar el cobro de arbitrios o reclamar exención del pago de los mismos, el único recurso era pagar el arbitrio y proceder a solicitar un reintegro. Véase, G. Meléndez Carrucini, Procedimiento Contributivo de Puerto Rico (Apelaciones Administrativas y Judiciales), Instituto de Contribuciones de Puerto Rico, Inc., 1981, págs. 957 y 969. CC-2004-675 28
Hacienda. El remedio extraordinario del injunction no está
incluido entre los remedios disponibles al contribuyente
para cuestionar o impugnar el pago de arbitrios.
En Barceló, Marques & Co. v. Sancho Bonet, Tes. 55
D.P.R. 284 (1939), resolvimos que:
No importa cuán errónea su interpretación… pueda haber sido, a él [el Secretario de Hacienda] no puede impedírsele mediante injunction que cobre la contribución, a menos que el rehusar conceder tal remedio, bajo las circunstancias del presente caso, resulte en una gran injusticia y ocasione daños irreparables a la demandante. Íd., pág. 288.
Reiteramos esta norma en Fernández v. Buscaglia, 60
D.P.R. 596 (1942), al resolver que el remedio del
injunction se limita a aquellos casos que reflejan
claramente que la contribución es ilegal y que: (a) el
contribuyente carece de un remedio adecuado en ley, o (b)
la contribución le ocasionaría daños irreparables, o (c)
ésta daría lugar a una multiplicidad de pleitos.” Íd.,
págs. 598-599. Luego, en Cafeteros de P.R. v. Tesorero, 74
D.P.R. 752 (1953), declaramos nuevamente que “no procede un
injunction… en cuanto al pago de contribuciones si el
demandante tiene a su alcance un remedio adecuado en ley en
cuanto al pago o reintegro de contribuciones”. (Énfasis
suplido.) Íd., págs. 763-764. Además, explicamos que:
La regla que hemos enunciado (primero es pagar antes que litigar), está sólidamente basada en una política general inspirada en la CC-2004-675 29
protección de intereses sociales de mayor validez y significación que el interés individual transitorio en rehuir el pago inmediato de una contribución. El gobierno no debe ser obstruído [sic] en el ejercicio de sus funciones. La doctrina prohibitoria de injunctions al existir un remedio adecuado en ley se basa en el deseo de evitar la paralización de las actividades gubernamentales, en armonía con la protección de los intereses legítimos del contribuyente al concederle a éste una oportunidad razonable de hacer valer sus derechos en el remedio ordinario en ley que está a su alcance. Íd., pág. 764.
Yiyi Motors solicita que declaremos que las
actuaciones del Secretario de Hacienda aquí impugnadas son
ilegales porque alteran la base fiscal del cómputo de los
arbitrios, requieren sumariamente el pago de contribuciones
e impeden el registro de los vehículos. En fin, el
peticionario solicita que revoquemos la sentencia del
Tribunal de Apelaciones que confirmó el dictamen del foro
primario. Contrario a la mayoría de este Tribunal, entiendo
que no procede lo solicitado.
Aunque es cierto que la Ley Núm. 80, supra, y el
Código de Rentas Internas de 1994, supra, facultan al
Secretario de Hacienda para revisar el precio sugerido de
venta al momento de la introducción del vehículo a Puerto
Rico, el Secretario de Hacienda también tiene la encomienda
de velar por el cumplimiento de la ley y sus objetivos. La
intención de la Ley Núm. 80, recogida en el Código de
Rentas Internas y posteriormente puntualizada en el CC-2004-675 30
Reglamento Núm. 5020 del Departamento de Hacienda, es que
el precio final de venta sea equivalente al precio sugerido
de venta al consumidor no solamente para evitar el fraude
contributivo, sino también para asegurar los precios más
bajos al consumidor. Ello a través de un procedimiento de
rotulación que anuncie el precio de oferta del vehículo, el
cual incluye el costo del vehículo, el flete y los seguros
y el margen de ganancias.
No debemos olvidar que la ley prevé que el precio
sugerido de venta al consumidor no concuerde necesariamente
con el precio final de venta de la unidad, pues ésta es la
naturaleza del mercado libre. Sin embargo, se estableció un
procedimiento para enmendar el precio sugerido de venta, es
decir, el precio por el cual se ofrece el vehículo, que, a
su vez, debe estar notificado mediante rotulación en cada
vehículo. En fin, la ley y su reglamento establecen un
procedimiento que, de cumplirse, obliga al pago total de
arbitrios, cual es el propósito del estatuto. Esta
disposición sobre enmiendas al precio sugerido de venta al
consumidor no debe hacerse inoperante simplemente porque el
concesionario o el distribuidor-importador decida incumplir
su obligación de modificar el precio sugerido siguiendo el
procedimiento establecido.
Contrario a la interpretación de una mayoría de este
Tribunal, un análisis del sistema contributivo impuesto por
la Ley Núm. 80 y recogido en el Código de Rentas Internas
nos lleva a concluir que el esquema tributario está CC-2004-675 31
dirigido a que el precio sugerido de venta sea el precio de
oferta de cada unidad. Esto se evidencia en la definición
del precio sugerido de venta, la cual reúne todos los
elementos necesarios para que un concesionario pueda
calcular el precio por el cual efectivamente ofrecerá cada
vehículo. Es sobre esta base que, según la ley, se debe
computar el arbitrio; para ello se creó el sistema de
rotulación.
Yiyi Motors cuestiona la legalidad del proceso de
enmiendas al precio sugerido de venta y de rotulación del
reglamento del Departamento de Hacienda porque,
alegadamente, el Departamento está imponiendo una
contribución adicional. El Tribunal avala estas
alegaciones, con el efecto devastador de privar al
Secretario de Hacienda del único instrumento que tiene para
evitar el fraude contributivo que pueda ocurrir luego de la
introducción de los vehículos.
Al pedir evidencia del precio real de venta y la
etiqueta adhesiva que anuncia al consumidor el precio
sugerido de venta, el Secretario de Hacienda efectivamente
puede hacer cumplir el propósito de la ley. Es decir,
mediante la presentación de tales documentos, se puede
fiscalizar el proceso de declaración de arbitrios. El
propósito es confirmar si el precio por el cual se ofrece
cada vehículo y, a su vez, el precio por el cual se pagaron
arbitrios, fue alterado ilegalmente. La declaración de un
precio sugerido inferior al precio real de venta tiene el CC-2004-675 32
efecto de evitar el pago completo de la contribución
debida. Esto contraviene el procedimiento de enmiendas al
precio sugerido de venta al consumidor, el cual salvaguarda
la finalidad de la ley de arbitrios, al posibilitar la
concordancia entre el precio declarado y el precio final de
venta.
Avalar esta práctica también implica descartar una
verdadera protección al consumidor, puesto que la
rotulación de los vehículos con el precio por el cual los
concesionarios están obligados a ofrecer cada unidad pone
al consumidor en mejor posición para negociar un mejor
precio. Además, permite que el consumidor pueda exigir que
no se le venda un vehículo por encima del precio sugerido
de venta rotulado en cada unidad.
No hay razón para que un concesionario no pueda
cumplir con el requisito de rotulación y con los procesos
de enmiendas al precio sugerido de venta. Los factores que
componen el precio sugerido de venta al consumidor son
datos objetivos fácilmente calculables y a la disposición
del distribuidor, lo cual permite declarar el precio
sugerido de venta al momento de la importación sin problema
alguno. Dichos factores son: el costo básico del modelo, el
equipo operacional instalado de fábrica, el seguro y flete
de importación, los costos asociados con la preparación y
entrega del vehículo y el margen de ganancia que pretende
percibir por cada venta. Salvo un error inadvertido o un
ajuste en el margen de ganancias, no sería necesario CC-2004-675 33
enmendar los rótulos que anuncian el precio sugerido de
venta al consumidor. El sistema implantado por el
Departamento de Hacienda reconoce que el margen de
ganancias puede ser objeto de cambios debido a la realidad
de operaciones de un negocio. Por eso se permite corregir
el precio sugerido de venta para reflejar lo que se debió
haber notificado al momento de introducirse el vehículo. Es
menester señalar que ello no implica, de por sí, que el
margen de ganancias declarado originalmente fuera
irrazonable.
No es sabio, ni nos corresponde, limitar la
intervención del Secretario de Hacienda exclusivamente al
momento de la introducción de los vehículos. Prohibir que
el Secretario de Hacienda verifique las alteraciones a los
precios sugeridos de venta en contravención al sistema de
rotulación es reconocer abiertamente su impotencia ante un
esquema de fraude y evasión contributiva.
De la misma forma, es evidente que la controversia
ante nuestra consideración no gira en torno al pago de
contribuciones adicionales, sino en torno a una
interpretación del Secretario de Hacienda sobre el
propósito de la Ley Núm. 80, supra, y las facultades
delegadas por ésta. Nuestra función también es
interpretativa, según hemos demostrado, y dirigida a hacer
cumplir la intención legislativa. CC-2004-675 34
Yiyi Motors alega que requerir sumariamente el pago de
arbitrios en este caso violenta las disposiciones del
Código de Rentas Internas para la determinación de una
deficiencia contributiva. No tiene razón. El Secretario de
Hacienda tiene la facultad de velar por el cumplimiento de
las leyes contributivas a su encargo y puede interpretar
sus disposiciones. Si el contribuyente no está de acuerdo
con una determinación del Secretario de Hacienda, tiene a
su disposición los procedimientos de impugnación que provee
el Código de Rentas Internas. Según explica la opinión
disidente del Juez Presidente señor Hernández Denton, el
injunction no es uno de los procedimientos que provee la
ley para cuestionar las actuaciones del Secretario de
Hacienda en un caso como éste.114
La misma parte peticionaria admite y explica que la
ley establece los remedios disponibles por la vía
administrativa para la impugnación de la contribución que
el Departamento de Hacienda le requirió, derrotando en su
misma argumentación la procedencia del injunction.115
114 No surge del expediente que el Secretario de Hacienda haya emitido una determinación de deficiencia, ni que la parte peticionaria haya solicitado reconsideración ante el Departamento de Hacienda. Tampoco surge del expediente que se hayan pagado los arbitrios que exigió el Departamento de Hacienda para que proceda una solicitud de reintegro. Además, el peticionario tiene otros remedios disponibles y el daño económico que alega sufrir la parte peticionaria no es un daño irreparable que amerite acudir a este remedio extraordinario. No podemos permitir el uso del recurso de injunction para evadir el procedimiento normal de revisión. 115 En su petición de certiorari, Yiyi Motors alegó que “las contribuciones adicionales impuestas por el Secretario de CC-2004-675 35
Por todo lo anterior, resolvería que el Secretario de
Hacienda actuó en el ejercicio de su facultad de hacer
cumplir las leyes tributarias. En cuanto al Secretario de
Transportación y Obras Públicas, resolvería que actuó
correctamente al no inscribir un vehículo que no cuenta con
la certificación del pago de arbitrios que emite el
Secretario de Hacienda, pues las leyes del Departamento de
Transportación y Obras Públicas, anteriormente discutidas,
categóricamente se lo prohíben.
No siendo éste el criterio mayoritario, me veo
compelida a disentir.
Liana Fiol Matta Jueza Asociada
Hacienda constituyen una deficiencia contributiva” y sostuvo su alegación con referencias a la sección 2014(c)(2) del Código de Rentas Internas, la cual dispone que la determinación del Secretario de Hacienda no menoscabará las disposiciones sobre el cobro de deficiencias. Petición de certiorari, págs. 29 y 35.
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2009 TSPR 159, Counsel Stack Legal Research, https://law.counselstack.com/opinion/yiyi-motors-inc-v-estado-libre-asociado-de-puerto-rico-secretario-de-prsupreme-2009.