UPR v. Unión Bonafide De Oficiales De Seguridad De La Universidad De Puerto Rico
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Opinion
EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
Universidad de Puerto Rico Certiorari Peticionaria
v. 2021 TSPR 11
Unión Bonafide de Oficiales de 205 DPR ____ Seguridad de la Universidad de Puerto Rico
Recurridos
Número del Caso: AC-2016-148
Fecha: 2 de febrero de 2021
Tribunal de Apelaciones:
Región Judicial de San Juan, Panel II
Abogados de la parte peticionaria:
Lcdo. José J. Santiago Meléndez Lcdo. Carlos A. Padilla Vélez
Abogado de la parte recurrida:
Lcdo. Leonardo Delgado Navarro
Materia: Derecho Laboral e interpretación estatutaria: Cuando el lenguaje de la ley es sencillo y absoluto no debemos menospreciarlo e intentar proveer algo que el legislador no aprobó. La Universidad de Puerto Rico es una corporación pública comprendida en la definición de instrumentalidad corporativa del Art. 2(11) de la Ley de Relaciones del Trabajo de Puerto Rico, Ley Núm. 130 de 8 de mayo de 1945, según enmendada, 29 LPRA sec. 31 et seq. Ello significa que la universidad es un patrono bajo los términos del Art. 2(2) de este estatuto.
Este documento constituye un documento oficial del Tribunal Supremo que está sujeto a los cambios y correcciones del proceso de compilación y publicación oficial de las decisiones del Tribunal. Su distribución electrónica se hace como un servicio público a la comunidad. EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
Universidad de Puerto Rico
Peticionaria
v. AC-2016-0148
Unión Bonafide de Oficiales de Seguridad de la Universidad de Puerto Rico
Opinión del Tribunal emitida por el Juez Asociado señor MARTÍNEZ TORRES
En San Juan, Puerto Rico, a 2 de febrero de 2021.
Nos corresponde determinar si la Universidad de Puerto
Rico se considera “patrono” bajo la Ley de Relaciones del
Trabajo, infra. Como entendemos que el lenguaje de la ley es
claro y tajante nos limitamos a hacer valer el estatuto. Por
ello, confirmamos el dictamen del Tribunal de Apelaciones a
los efectos de que la Universidad de Puerto Rico es una
corporación pública comprendida en la definición de
instrumentalidad corporativa del Art. 2(11) de la Ley de
Relaciones del Trabajo, infra. Ello significa que la
universidad es un patrono bajo los términos del Art. 2(2) de
este estatuto. AC-2016-0148 2
I.
La Unión Bonafide de Oficiales de Seguridad de la
Universidad de Puerto Rico (Unión) presentó una petición
para que se realizara una investigación y se certificara
un representante ante la Junta de Relaciones del Trabajo
de Puerto Rico (Junta). Asimismo, solicitó a la Junta
reconocer a la Universidad de Puerto Rico (UPR) como
patrono al amparo de la Ley de Relaciones del Trabajo de
Puerto Rico, Ley Núm. 130 de 8 de mayo de 1945, según
enmendada, 29 LPRA sec. 31 et seq. (Ley de Relaciones del
Trabajo). Además, pidió que, como resultado de esto, se le
reconociera a los oficiales de seguridad el derecho a la
sindicación y a la negociación colectiva.
La petición se refirió a la División de
Investigaciones. Tras varios trámites procesales, la
División recomendó reconocer a la UPR como una corporación
pública, porque cumple con todos los elementos que la ley
requiere para declararla como tal. Además, recomendó la
celebración de unas elecciones. Evaluada la petición de la
Unión y el informe de la División de Investigaciones, la
Junta concluyó que la UPR no es una instrumentalidad
corporativa del gobierno de Puerto Rico según se definen
estos términos en la Ley de Relaciones del Trabajo, supra.
Por lo tanto, tampoco es un patrono bajo esa ley. Ante
esto, la Junta desestimó la petición de la Unión.
Inconforme, la Unión presentó un recurso de revisión
judicial ante el Tribunal de Apelaciones. Argumentó que el AC-2016-0148 3
foro administrativo erró al concluir que la UPR no era un
patrono a la luz de la Ley de Relaciones del Trabajo,
supra. El foro apelativo intermedio revocó a la Junta.
Explicó que la Ley 168-2014, infra, enmendó la definición
de instrumentalidades corporativas de la Ley de Relaciones
del Trabajo, supra. De esta forma, eliminó el listado de
corporaciones públicas que se consideraban
instrumentalidades corporativas e incluyó una frase que
indica que, a los fines de la ley, se considera una
instrumentalidad corporativa a “toda corporación o
instrumentalidad pública”. Ley 168-2014, infra. Por tanto,
resolvió que la UPR, como corporación pública, es un
patrono.
Inconforme con lo resuelto por el Tribunal de
Apelaciones, la UPR interpuso un recurso de apelación ante
este foro. En síntesis, señaló que el Tribunal de
Apelaciones erró al concluir que la Ley Núm. 168-2014,
infra, hizo aplicable a la UPR la Ley de Relaciones del
Trabajo, supra. Tras examinar el recurso presentado por la
UPR, lo acogimos como certiorari y lo expedimos en
reconsideración. Con el beneficio de la comparecencia de
las partes, procedemos a resolver la controversia
planteada.
II.
La controversia que tenemos ante nuestra consideración
no es complicada. Corresponde determinar si la UPR es una AC-2016-0148 4
instrumentalidad corporativa, factor clave para determinar
quién es patrono, según definido por ley.
En Puerto Rico los derechos a organizarse, negociar y
a llevar a cabo otras actividades concertadas son de rango
constitucional. La Asamblea Constituyente consagró estos
derechos a favor de los trabajadores de empresas, negocios
y patronos privados, así como de algunos empleados
públicos. Véase, 4 Diario de Sesiones de la Convención
Constituyente 2573 (1961). Expresamente, la sección 17 de
la Carta de Derechos establece que “[l]os trabajadores de
empresas, negocios y patronos privados y de agencias o
instrumentalidades del gobierno que funcionen como
empresas o negocios privados tendrán el derecho a
organizarse y a negociar colectivamente con sus patronos
por mediación de representantes de su propia y libre
selección para promover su bienestar”. Art. II, Sec. 17,
Const. PR, LPRA, Tomo 1, ed. 2016, pág. 388-389. Además,
con el propósito de asegurar estos derechos, la sección 18
de la Carta de Derechos otorgó “en sus relaciones directas
con sus propios patronos, el derecho a la huelga, a
establecer piquetes y a llevar a cabo otras actividades
concertadas legales”. Art. II, Sec. 18, Const. PR, LPRA,
Tomo 1, ed. 2016, pág. 391.
Como vemos, los derechos conferidos en estas secciones
solo se hicieron extensivos a los empleados de patronos
privados y de las agencias o instrumentalidades del
gobierno que funcionan como empresas o negocios privados. AC-2016-0148 5
Con relación a los demás empleados públicos, “[l]a
Convención Constituyente creyó prudente dejar en manos de
la Legislatura el tratamiento que habría de darse a estos
empleados excluidos”. J.R.T. v. Asoc. Servs. Medicos
Hosp., 115 DPR 360, 365 (1984) (citando a J. Trías Monge,
Historia Constitucional de Puerto Rico, Río Piedras, Ed.
U.P.R., 1982 T. III, pág. 206).
Si bien es cierto que los derechos de los trabajadores
a organizarse y llevar a cabo otras actividades
concertadas son de rango constitucional, la Ley de
Relaciones del Trabajo, supra, ya reconocía
estatutariamente algunos de estos derechos. Esta ley ha
sido objeto de varias enmiendas. Originalmente, la ley
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EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
Universidad de Puerto Rico Certiorari Peticionaria
v. 2021 TSPR 11
Unión Bonafide de Oficiales de 205 DPR ____ Seguridad de la Universidad de Puerto Rico
Recurridos
Número del Caso: AC-2016-148
Fecha: 2 de febrero de 2021
Tribunal de Apelaciones:
Región Judicial de San Juan, Panel II
Abogados de la parte peticionaria:
Lcdo. José J. Santiago Meléndez Lcdo. Carlos A. Padilla Vélez
Abogado de la parte recurrida:
Lcdo. Leonardo Delgado Navarro
Materia: Derecho Laboral e interpretación estatutaria: Cuando el lenguaje de la ley es sencillo y absoluto no debemos menospreciarlo e intentar proveer algo que el legislador no aprobó. La Universidad de Puerto Rico es una corporación pública comprendida en la definición de instrumentalidad corporativa del Art. 2(11) de la Ley de Relaciones del Trabajo de Puerto Rico, Ley Núm. 130 de 8 de mayo de 1945, según enmendada, 29 LPRA sec. 31 et seq. Ello significa que la universidad es un patrono bajo los términos del Art. 2(2) de este estatuto.
Este documento constituye un documento oficial del Tribunal Supremo que está sujeto a los cambios y correcciones del proceso de compilación y publicación oficial de las decisiones del Tribunal. Su distribución electrónica se hace como un servicio público a la comunidad. EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
Universidad de Puerto Rico
Peticionaria
v. AC-2016-0148
Unión Bonafide de Oficiales de Seguridad de la Universidad de Puerto Rico
Opinión del Tribunal emitida por el Juez Asociado señor MARTÍNEZ TORRES
En San Juan, Puerto Rico, a 2 de febrero de 2021.
Nos corresponde determinar si la Universidad de Puerto
Rico se considera “patrono” bajo la Ley de Relaciones del
Trabajo, infra. Como entendemos que el lenguaje de la ley es
claro y tajante nos limitamos a hacer valer el estatuto. Por
ello, confirmamos el dictamen del Tribunal de Apelaciones a
los efectos de que la Universidad de Puerto Rico es una
corporación pública comprendida en la definición de
instrumentalidad corporativa del Art. 2(11) de la Ley de
Relaciones del Trabajo, infra. Ello significa que la
universidad es un patrono bajo los términos del Art. 2(2) de
este estatuto. AC-2016-0148 2
I.
La Unión Bonafide de Oficiales de Seguridad de la
Universidad de Puerto Rico (Unión) presentó una petición
para que se realizara una investigación y se certificara
un representante ante la Junta de Relaciones del Trabajo
de Puerto Rico (Junta). Asimismo, solicitó a la Junta
reconocer a la Universidad de Puerto Rico (UPR) como
patrono al amparo de la Ley de Relaciones del Trabajo de
Puerto Rico, Ley Núm. 130 de 8 de mayo de 1945, según
enmendada, 29 LPRA sec. 31 et seq. (Ley de Relaciones del
Trabajo). Además, pidió que, como resultado de esto, se le
reconociera a los oficiales de seguridad el derecho a la
sindicación y a la negociación colectiva.
La petición se refirió a la División de
Investigaciones. Tras varios trámites procesales, la
División recomendó reconocer a la UPR como una corporación
pública, porque cumple con todos los elementos que la ley
requiere para declararla como tal. Además, recomendó la
celebración de unas elecciones. Evaluada la petición de la
Unión y el informe de la División de Investigaciones, la
Junta concluyó que la UPR no es una instrumentalidad
corporativa del gobierno de Puerto Rico según se definen
estos términos en la Ley de Relaciones del Trabajo, supra.
Por lo tanto, tampoco es un patrono bajo esa ley. Ante
esto, la Junta desestimó la petición de la Unión.
Inconforme, la Unión presentó un recurso de revisión
judicial ante el Tribunal de Apelaciones. Argumentó que el AC-2016-0148 3
foro administrativo erró al concluir que la UPR no era un
patrono a la luz de la Ley de Relaciones del Trabajo,
supra. El foro apelativo intermedio revocó a la Junta.
Explicó que la Ley 168-2014, infra, enmendó la definición
de instrumentalidades corporativas de la Ley de Relaciones
del Trabajo, supra. De esta forma, eliminó el listado de
corporaciones públicas que se consideraban
instrumentalidades corporativas e incluyó una frase que
indica que, a los fines de la ley, se considera una
instrumentalidad corporativa a “toda corporación o
instrumentalidad pública”. Ley 168-2014, infra. Por tanto,
resolvió que la UPR, como corporación pública, es un
patrono.
Inconforme con lo resuelto por el Tribunal de
Apelaciones, la UPR interpuso un recurso de apelación ante
este foro. En síntesis, señaló que el Tribunal de
Apelaciones erró al concluir que la Ley Núm. 168-2014,
infra, hizo aplicable a la UPR la Ley de Relaciones del
Trabajo, supra. Tras examinar el recurso presentado por la
UPR, lo acogimos como certiorari y lo expedimos en
reconsideración. Con el beneficio de la comparecencia de
las partes, procedemos a resolver la controversia
planteada.
II.
La controversia que tenemos ante nuestra consideración
no es complicada. Corresponde determinar si la UPR es una AC-2016-0148 4
instrumentalidad corporativa, factor clave para determinar
quién es patrono, según definido por ley.
En Puerto Rico los derechos a organizarse, negociar y
a llevar a cabo otras actividades concertadas son de rango
constitucional. La Asamblea Constituyente consagró estos
derechos a favor de los trabajadores de empresas, negocios
y patronos privados, así como de algunos empleados
públicos. Véase, 4 Diario de Sesiones de la Convención
Constituyente 2573 (1961). Expresamente, la sección 17 de
la Carta de Derechos establece que “[l]os trabajadores de
empresas, negocios y patronos privados y de agencias o
instrumentalidades del gobierno que funcionen como
empresas o negocios privados tendrán el derecho a
organizarse y a negociar colectivamente con sus patronos
por mediación de representantes de su propia y libre
selección para promover su bienestar”. Art. II, Sec. 17,
Const. PR, LPRA, Tomo 1, ed. 2016, pág. 388-389. Además,
con el propósito de asegurar estos derechos, la sección 18
de la Carta de Derechos otorgó “en sus relaciones directas
con sus propios patronos, el derecho a la huelga, a
establecer piquetes y a llevar a cabo otras actividades
concertadas legales”. Art. II, Sec. 18, Const. PR, LPRA,
Tomo 1, ed. 2016, pág. 391.
Como vemos, los derechos conferidos en estas secciones
solo se hicieron extensivos a los empleados de patronos
privados y de las agencias o instrumentalidades del
gobierno que funcionan como empresas o negocios privados. AC-2016-0148 5
Con relación a los demás empleados públicos, “[l]a
Convención Constituyente creyó prudente dejar en manos de
la Legislatura el tratamiento que habría de darse a estos
empleados excluidos”. J.R.T. v. Asoc. Servs. Medicos
Hosp., 115 DPR 360, 365 (1984) (citando a J. Trías Monge,
Historia Constitucional de Puerto Rico, Río Piedras, Ed.
U.P.R., 1982 T. III, pág. 206).
Si bien es cierto que los derechos de los trabajadores
a organizarse y llevar a cabo otras actividades
concertadas son de rango constitucional, la Ley de
Relaciones del Trabajo, supra, ya reconocía
estatutariamente algunos de estos derechos. Esta ley ha
sido objeto de varias enmiendas. Originalmente, la ley
definía el término patrono, y con ello su alcance, de la
siguiente forma:
El término ‘patrono‘ significa la persona (incluyendo las instrumentalidades corporativas del Gobierno de Puerto Rico) que contrata los servicios de otra, e incluye a cualquier persona que actúe o realice gestiones en interés de un patrono, dentro de los límites de su autoridad, ya sea esta expresa o implícita; pero no incluye (excepto en el caso de las instrumentalidades corporativas del Gobierno de Puerto Rico) al Gobierno ni ninguna subdivisión política del mismo; ni organización obrera alguna o persona que actué a nombre de tal organización, salvo cuando actúe como patrono. Art. 2(2) de la Ley Núm. 130 de 8 de mayo de 1945, 1945 Leyes de Puerto Rico 409.
Posteriormente, la definición fue enmendada para
que leyera como sigue:
El término ‘patrono‘ incluirá ejecutivos, supervisores y a cualquier persona que realizare gestiones de carácter ejecutivo en interés de un AC-2016-0148 6
patrono directa o indirectamente, pero no incluirá, excepto en el caso de las instrumentalidades corporativas del Gobierno de Puerto Rico como más adelante se definen, al Gobierno ni a ninguna subdivisión política del mismo; Disponiéndose, que incluirá, además, a todo individuo, sociedad u organización que intervenga a favor de la parte patronal en cualquier disputa obrera o negociación colectiva. Art. 2 (2) de la ley Núm. 6-1946. 1946 Leyes de Puerto Rico 21-23.
Por su parte, el término instrumentalidades
corporativas se definía originalmente así:
El término “instrumentalidades corporativas“ se refiere a las corporaciones que posean bienes y que pertenezcan al Gobierno de Puerto Rico o estén bajo su inmediata dirección, incluyendo la Autoridad de Tierras, la Compañía Industrial, la Compañía Agrícola, el Banco de Fomento, la Autoridad de Fuentes Fluviales, el Servicio de Riego de Isabela, la Autoridad de Transporte, la Autoridad de Comunicaciones, el Servicio de Acueductos y Alcantarilladlos, las empresas similares que se establezcan en el futuro y todas las subsidiarias de empresas de servicio público. Art. 12(13) de la Ley Núm. 130 de 8 de mayo de 1945, 1945 Leyes de Puerto Rico 413.
Más tarde, la Ley Núm. 6 de 7 de mayo de 1946 modificó
esta definición, por lo que hasta el 2014, la ley definía
“instrumentalidades corporativas” de esta manera:
El término instrumentalidades corporativas significa las siguientes corporaciones que poseen bienes pertenecientes a, o que están controladas por, el Gobierno de Puerto Rico: La Autoridad de Tierras, la Compañía Agrícola, el Banco de Fomento, la Autoridad de Fuentes Fluviales, la Compañía de Fomento de Puerto Rico (Compañía de Fomento Industrial), la Autoridad de Transporte, la Autoridad de Comunicaciones, y las subsidiarias de tales corporaciones, e incluirá también las empresas similares que se establezcan en el futuro y sus subsidiarias, y aquellas otras agencias del Gobierno que se dedican o puedan dedicarse en el futuro a negocios lucrativos o a actividades que tengan por objeto un beneficio pecuniario. Art. 2 (11) de la ley Núm. 6-1946. 1946 Leyes de Puerto Rico 25. AC-2016-0148 7
Como vemos, la primera parte de la definición
permaneció básicamente inalterada con esta enmienda. Sin
embargo, el legislador eliminó unas corporaciones de la
lista y añadió otras. Además, eliminó la parte que incluía
a “todas las subsidiarias de empresas de servicio
público”. En cambio, incluyó a “aquellas otras agencias
del Gobierno que se dedican o puedan dedicarse en el
futuro a negocios lucrativos o a actividades que tengan
por objeto un beneficio pecuniario”.
Así pues, no son patronos el Gobierno de Puerto Rico
ni sus subdivisiones políticas. Estos quedan fuera de la
jurisdicción de la Junta de Relaciones del Trabajo y del
alcance de la ley. En su lugar, las agencias del gobierno
central se ubican al palio de la Ley Núm. 45-1998,
conocida como la Ley de Relaciones del Trabajo para el
Servicio Público, 3 LPRA sec. 1451 et seq. Esta ley
confirió a los empleados públicos en las agencias
tradicionales del gobierno central, a quienes no les
aplica la Ley de Relaciones del Trabajo, Íd., el derecho a
organizarse para negociar sus condiciones de trabajo. Sin
embargo, mediante la aprobación de la Ley Núm. 206-2012,
se enmendó la Ley de Relaciones del Trabajo para el
Servicio Público para disponer expresamente que los
empleados de la UPR queden excluidos de las disposiciones
de esa ley. Por lo tanto, en ninguna circunstancia se
puede considerar a la UPR como un patrono bajo esa ley. AC-2016-0148 8
En cambio, hasta el 2014, el Art. 2 de la Ley de
Relaciones del Trabajo consideraba como patronos a
las empresas privadas y sus agentes, las instrumentalidades corporativas del Gobierno [expresamente enumeradas] y sus subsidiarias - J.R.T. v. Junta del Muelle, 71 D.P.R. 154 (1950); A.A.A. v. Unión Empleados A.A.A., supra [105 DPR 437 (1976)]- y aquellas otras agencias del Gobierno que se dedican o pueden dedicarse a negocios lucrativos -J.R.M. v. J.R.T., 108 D.P.R. 448 (1979). J.R.T. v. Asoc. Servs. Médicos Hosp., 115 DPR 360, 366 (1984).
Al amparo de estas definiciones, la Junta de
Relaciones del Trabajo resolvió que, aunque la UPR es una
corporación pública, no era una de las corporaciones
enumeradas en la ley ni tampoco era una “empresa similar”
a estas. Tampoco operaba como un negocio lucrativo ni
realizaba actividades con objetivo pecuniario. Por lo
tanto, una de sus subsidiarias tampoco era un patrono
sujeto a su jurisdicción. Corporación de Servicios Médicos
Universitarios, Dec. 1455 (JRTPR 2012). A la misma
conclusión llegó el Secretario de Justica al exponer que
“la Universidad no es una de las instrumentalidades
corporativas cobijadas por la Ley Núm. 130”. Op. Sec.
Just. Núm. 56 de 1956, véase, además, Op. Sec. Just. Núm.
7 de 1993.
Por nuestra parte, en 1994 dejamos sin resolver si la
UPR era un patrono para efectos de la Ley de Relaciones
del Trabajo. En esa ocasión expresamos que
“[e]videntemente, resolver tal asunto podría tener
implicaciones serias más allá de los confines de este
caso. Podría afectar, por ejemplo, a otros empleados de la AC-2016-0148 9
U.P.R. que jurídicamente estén protegidos, dependiendo
ello únicamente del status de la U.P.R. como patrono”
U.P.R. v. Asoc. Pur. Profs. Universitarios, 136 DPR 335,
396 (1994). En cambio, nos limitamos a resolver que los
profesores universitarios eran “empleados gerenciales”
que, como tales, carecían del derecho a la negociación
colectiva. Resolver expresamente si la UPR es un patrono
para efectos de la Ley de Relaciones del Trabajo quedó
pendiente para “alguna otra ocasión”. Íd. Precisamente esa
es la controversia que tenemos ante nuestra consideración
en esta ocasión, pero con un elemento adicional, la
aprobación de la Ley Núm. 168 de 29 de septiembre de 2014
(Ley Núm. 168-2014).
La Ley Núm. 168-2014 enmendó la Ley de Relaciones del
Trabajo, supra. Según la Exposición de Motivos, el
propósito principal de las enmiendas fue “aclarar la
jurisdicción respecto a la intervención de la Rama
Judicial en los quehaceres de la Junta, para modernizar o
liberalizar el proceso de notificación de órdenes
interlocutorias y determinaciones finales, así como otros
cambios de carácter técnico”. Exposición de Motivos de la
Ley Núm. 168-2014.
Las enmiendas incluyeron una modificación al inciso 11
del Art. 2 de la Ley de Relaciones del Trabajo, supra. Se
eliminó el listado de corporaciones públicas, algunas de
las cuales ya habían desaparecido. Véase Informe Positivo
sobre el Proyecto de la Cámara 1375 de 13 de noviembre de AC-2016-0148 10
2013, Comisión de Asuntos Laborales y Sistemas de Retiro
del Servicio Público, 2da Sesión Ordinaria, 17ma Asamblea
Legislativa, pág. 5. Además, se eliminó la referencia a
“empresas similares que se establezcan en el futuro” y se
sustituyó por una referencia a “toda corporación pública y
sus subsidiarias”. Ahora, después de la enmienda, las
instrumentalidades corporativas se definen así:
(11) Instrumentalidades corporativas. - Significa toda corporación o instrumentalidad pública y sus subsidiarias, e incluirá también las empresas similares que se establezcan en el futuro y sus subsidiarias, y aquellas otras agencias del Gobierno que se dedican o puedan dedicarse en el futuro a negocios lucrativos o a actividades que tengan por objeto un beneficio pecuniario. Art. 2(11) de la Ley de Relaciones del Trabajo, 29 LPRA sec. 63(11). (énfasis nuestro).
El historial legislativo guarda silencio sobre el
motivo de la enmienda. Sin embargo, su impacto es
significativo. Hasta 2014, solo estaban sujetas a la ley
como patrono: (1) las corporaciones públicas expresamente
enumeradas en el inciso 11 del Art. 2 y las que fueran
empresas similares, así como (2) las agencias del gobierno
que se dedicaban a negocios lucrativos o actividades para
beneficio pecuniario. Después de la enmienda de la Ley
Núm. 168-2014, la primera categoría se sustituyó por
“todas” las corporaciones públicas.
Por lo tanto, son “patronos” sujetos a la Ley de
Relaciones del Trabajo: (1) las empresas privadas y sus
agentes, (2) todas las instrumentalidades corporativas del
Gobierno y sus subsidiarias, y (3) aquellas otras agencias AC-2016-0148 11
del Gobierno que se dedican o pueden dedicarse a negocios
lucrativos. Como se ve, ahora toda corporación pública es
un patrono; solo las que no son corporaciones, pero son
agencias del Gobierno, requieren un ánimo de lucro para
considerarse “patrono” según la ley.
La UPR es una corporación pública. El Art. 3.1 de la
Ley de la Universidad de Puerto Rico, Ley Núm. 1 de 20
enero 1966, según emendada, 18 LPRA sec. 602a, dispone que
la UPR “tendrá todas las atribuciones, responsabilidades y
funciones propias de una entidad corporativa encargada de
la educación superior”. Esto incluye “demandar y ser
demandada, adquirir y poseer bienes e inmuebles,
hipotecar, vender, o en cualquier forma enajenar los
mismos; contraer deudas; celebrar contratos; invertir sus
fondos en forma compatible con los fines y propósitos de
esta ley; adoptar y usar un sello oficial; aceptar y
administrar donaciones, herencias y legados”. Art. 3.1 Ley
de la Universidad de Puerto Rico, supra.
Establecido eso, la UPR es, entonces, un “patrono”,
según la Ley de Relaciones del Trabajo, sujeta por ello a
la jurisdicción de la Junta de Relaciones del Trabajo de
Puerto Rico. Ese es el mismo razonamiento que seguimos al
resolver que la UPR, como corporación pública, está sujeta
a la Ley Núm. 115-1991, conocida como Ley de Represalias,
29 LPRA sec. 194 et seq. Véase, Cordero Jiménez v. UPR,
188 DPR 129 (2013). Rechazamos entonces la defensa de que
la ley no aplicaba a la UPR porque esta no opera como un AC-2016-0148 12
negocio privado. Al igual que lo que concluimos entonces,
aquí tampoco hay ni siquiera un indicio de que el
legislador quiso mantener la exclusión de la UPR como se
había interpretado. Por el contrario, esa exclusión choca
ahora con el texto de la ley tras la enmienda de 2014.
III.
Según la Opinión Disidente, como la Ley Núm. 45-1998
se aprobó para regular los derechos de los empleados
públicos que la Ley de Relaciones del Trabajo no cobijaba
e incluyó como patrono a las corporaciones públicas que no
operan como negocios privados, esto confirma que la Ley de
Relaciones del Trabajo se extiende únicamente a las
corporaciones públicas que operen como negocios privados y
que así debe continuar. Por ello, la disidencia asevera
que “toda corporación” no significa “toda” y que la UPR no
es un patrono según la Ley de Relaciones del Trabajo. Así,
basándose en interpretaciones que, precisamente, preceden
la enmienda de 2014, plantea la existencia de una supuesta
tensión entre la intención legislativa y el contenido
comunicativo de la disposición de la ley que está en
controversia.
Sostiene que “[a]unque la Ley Núm. 168-2014 enmendó
el texto legal para que diga que la Ley de Relaciones del
Trabajo aplica a “toda corporación o instrumentalidad
pública”, “la intención verdadera del legislador era que
continuara aplicando a un grupo limitado de corporaciones
públicas”. Opinión Disidente pág. 21. Añade que nuestra AC-2016-0148 13
obligación al interpretar las leyes es “identificar” la
intención legislativa. Íd., pág. 18. Así, sostiene que
“[e]se examen podría revelar que el texto de la ley
realmente no es claro, que no refleja fielmente la
intención legislativa o que se cometió un error o
inadvertencia al adoptarlo”. Íd., pág. 19. Por otra
parte, en el mismo intento de identificar la intención
legislativa, la Opinión Concurrente llega al resultado
contrario. Esta sostiene que “toda corporación” no
significa “toda” pero sí incluye a la UPR ya que, según
asevera, para determinar qué corporación se considera
patrono según la Ley de Relaciones del Trabajo hay que
acudir a la Ley Núm. 45-1998 para ver si la corporación
está cobijada por esa ley.
Como vemos, de las opiniones que se emiten en el día
de hoy se aprecian visiones encontradas sobre cuál debe
ser el rol de la Rama Judicial al momento de adjudicar
controversias. Nuestra postura como integrantes de este
Tribunal es guardar fidelidad a nuestro ordenamiento
jurídico y entendemos que realizar un análisis de lo que
dice la ley nos conduce a ese resultado. Se trata de un
entendido básico: Es simplemente incompatible con un
gobierno democrático determinar el significado de una ley
basándonos en lo que nos parece que el legislador quiso
decir, en lugar de por lo que el legislador en efecto
promulgó. A. Scalia, The Essential Scalia: On the AC-2016-0148 14
Constitution, the Courts, and the Rule of Law (J.S. Sutton
y E. Whelan, Eds.), New York, Crown Forum, 2020, pág. 26.1
“[E]l proceso legislativo… es demasiado complejo,
demasiado dependiente de su curso y demasiado opaco para
permitir a los jueces reconstruir si la legislatura
hubiera resuelto alguna cuestión particular de manera
diferente a la forma en que el texto estatutario claro
resuelve esa cuestión”. J. F. Manning, The Absurdity
Doctrine, 116 Harv. L. Rev. 2387, 2410 (2003).2 Por estas
razones, si un juez reduce o amplía los términos de un
texto legal claro, corre el riesgo de alterar un acuerdo
legislativo cuidadosamente elaborado pero que tal vez no
se documentó. Íd., págs. 2411–12.
En ese sentido, el profesor John F. Manning plantea
que el textualismo no pretende excluir toda consideración
de propósito o política de la interpretación estatutaria.
Íd. pág. 2408. Por el contrario, nos explica lo siguiente:
[B]ecause all statutory language is at least somewhat open-textured, textualists acknowledge that “a certain degree of discretion” is inevitable in “most” judicial decisionmaking. When statutory ambiguity leaves room for the exercise of such discretion, textualists believe it is appropriate, if not necessary, for an interpreter to consider a statute's apparent background purpose or policy implications in choosing among competing interpretations. Conversely, when a statutory text unambiguously points to a specific result, textualists find it 1 “[I]t is simply incompatible with democratic government, or indeed, even with fair government, to have the meaning of a law determined by what the lawgiver meant, rather than by what the lawgiver promulgated.” A. Scalia, op. cit., pág. 26. 2 “The legislative process, they argue, is too complex, too path- dependent, and too opaque to allow judges to reconstruct whether Congress would have resolved any particular question differently from the way the clear statutory text resolves that question.” J.F. Manning, supra, pág. 2410. AC-2016-0148 15
illegitimate to alter that command to reflect more accurately the statute's apparent background purpose. Indeed, an unwillingness to sacrifice textually specified means for more remote statutory ends lies at the core of modern textualism. Íd. págs. 2408-09.
Después de todo, "[l]os hombres pueden intentar lo que
quieran; lo único que nos obliga son las leyes que ellos
aprueban". A. Scalia, op. cit., pág. 26 (énfasis suplido).3
Adviértase que esto va de la mano con la norma de
hermenéutica más básica del Código Civil. Véase, Art. 19
del Código Civil de 2020, Ley Núm. 55-2020, 31 LPRA sec.
___. Así, hemos expresado reiteradamente que cuando una
ley es clara y libre de ambigüedad, el texto comunica lo
que la Asamblea Legislativa quiso hacer. Véanse, además,
Art. 14 del Código Civil de 1930, vigente cuando se
atendió este caso en la Junta; Cordero Jiménez v. UPR,
supra, pág. 138; S.L.G. Rivera Carrasquillo v. A.A.A., 177
DPR 345, 362 (2009); Román v. Superintendente de la
Policía, 93 DPR 685, 688 (1966). Cuando el lenguaje de la
ley es sencillo y absoluto no debemos menospreciarlo e
intentar proveer algo que el legislador no intentó
aprobar. Ante el texto claro de un estatuto no debemos
suplir omisiones al interpretarlo. Pueblo v. Rivera
Surita, 202 DPR 800, 812 (2019). Esto se debe a que “[e]l
juez es un intérprete, y no un creador”. Clínica Juliá v.
Sec. de Hacienda, 76 DPR 509, 521 (1954). Por eso, no
podemos incorporar al estatuto una lista que el legislador
3 “Men may intend what they will; but it is only the laws that they enact which bind us.” A. Scalia, op. cit., pág. 26. AC-2016-0148 16
derogó expresamente. Hacer lo contrario conlleva invadir
las funciones de la Asamblea Legislativa. San Juan v.
Banco Gubernamental de Fomento, 140 DPR 873 (1996);
Lasalle v. Junta Dir. A.C.C.A., 140 DPR 694 (1996).
Más aún, por tratarse de una ley con propósitos
reparadores en el sector laboral, las exclusiones de su
cubierta deben surgir de forma clara en el texto de la
ley. En el proceso interpretativo, toda duda en cuanto a
su aplicación o alcance deberá resolverse a favor del
empleado. Véanse, Cordero Jiménez v. UPR, supra, pág. 139;
López Vega v. F. Vega Otero, Inc., 103 DPR 175, 177
(1974). Por lo tanto, “la exclusión de un empleado de los
beneficios de la legislación laboral debe ser clara y
convincente”. Cordero Jiménez v. UPR, supra, pág. 140
(citando a López Vega v. F. Vega Otero Inc., 103 DPR
175,177 (1974)). Como expresó el Tribunal Supremo federal
recientemente: “Cuando los términos expresos de un
estatuto nos dan una respuesta y las consideraciones
extratextuales sugieren otra, no hay discusión. Solo la
palabra escrita es la ley, y todas las personas tienen
derecho a su beneficio.” Bostock v. Clayton County,
Georgia, 140 S.Ct. 1731, 1737 (2020) (traducción nuestra;
énfasis suplido).4
IV.
4 “When the express terms of a statute give us one answer and extratextual considerations suggest another, it's no contest. Only the written word is the law, and all persons are entitled to its benefit.” Bostock v. Clayton County, Georgia, 140 S.Ct. 1731, 1737 (2020). AC-2016-0148 17
Tal y como acertadamente resolvió el Tribunal de
Apelaciones, el Art. 2(2) de la Ley de Relaciones del
Trabajo, supra, excluye de la definición de “patrono” al
gobierno central, pero incluye a “las instrumentalidades
corporativas del Gobierno de Puerto Rico…”. Ahora, después
de la enmienda de 2014, se amplió la definición de
“instrumentalidad corporativa” como “patrono” para incluir
a todas las corporaciones públicas y no solo a las que
estaban enumeradas expresamente en la Ley de Relaciones
del Trabajo y a las que fueran similares. No se puede
plantear que “toda corporación pública” significa algunas
sí, pero otras no, o que nuestra interpretación está
subordinada a la de otra ley inaplicable, sin nada en el
historial que así lo señale.
Por lo tanto, resulta innecesario examinar si la UPR
opera o no como una empresa privada o con fines de lucro.
La enmienda de 2014 a la Ley de Relaciones del Trabajo
controla la aplicación del estatuto a la UPR. No está en
controversia que la UPR es una corporación pública.
Véanse, Art. 3.1 de la Ley de la Universidad de Puerto
Rico, supra; Cordero Jiménez v. UPR, supra, pág. 146;
U.P.R. v. Asoc. Pur. Profs. Universitarios, supra;
Sepúlveda v. U.P.R., 115 DPR 526, 527 (1984).
Reiteradamente, hemos resuelto que las decisiones de
los organismos administrativos merecen la mayor deferencia
judicial. Camacho Torres v. AAFET, 166 DPR 66, 91 (2006);
T–Jac, Inc. v. Caguas Centrum Limited, 148 DPR 70, 80 AC-2016-0148 18
(1999); Murphy Bernabe v. Tribunal Superior, 103 DPR 692,
699 (1975). Sin embargo, esta cede cuando “la
interpretación estatutaria es contraria al lenguaje o
propósito expreso del estatuto”. D. Fernández Quiñones,
Derecho Administrativo y Ley de Procedimiento
Administrativo Uniforme, 3ra ed., Colombia, Ed. Forum,
2013, Sec. 9.4, pág. 717. Todas las corporaciones
públicas son “patronos”. “Todas” significa la totalidad y
no solo algunas. Coincidimos con el Tribunal de
Apelaciones en que la Junta no adjudicó el caso conforme a
derecho.
Cualquier preocupación acerca del impacto de la
decisión en el ambiente laboral y las finanzas de la UPR,
aunque legítima, tiene que ceder ante el lenguaje claro de
la ley. “Es el significado del texto y no el contenido de
las expectativas o intenciones de nadie, lo que nos obliga
como ley”. Laurence H. Tribe, “Comment”, en Antonin
Scalia, A Matter of Interpretation: Federal Courts and the
Law 65 (1997) (traducción nuestra). En síntesis, cuando la
ley es clara, no corresponde a los tribunales evaluar su
sabiduría. Véase, Art. 21 del Código Civil de 1930,
vigente cuando se atendió este caso en la Junta.
No reconocer eso nos coloca en la función ilegítima de
legislar por la vía judicial. Esa es una tarea que la
Constitución reserva a los funcionarios elegidos por el
Pueblo y no a las nueve personas no electas que componemos
este Tribunal Supremo. AC-2016-0148 19
Desde 2014 todas las corporaciones públicas están
sujetas a la aplicación de la Ley de Relaciones del
Trabajo, supra. Como la UPR es una corporación pública,
está sujeta a la aplicación de la referida legislación. Se
presume que al legislar se tomó en cuenta el efecto de la
ley sobre las finanzas de la UPR. De todos modos, hacer
cualquier cambio a esa política pública recogida en la ley
corresponde a la Asamblea Legislativa.
V.
Por todo lo anterior, confirmamos el dictamen del
Tribunal de Apelaciones a los efectos de que la UPR es un
patrono bajo la definición de la Ley de Relaciones del
Trabajo, supra. Corresponde a la Junta de Relaciones del
Trabajo atender la Petición de Investigación y
Certificación de representante que la Unión presentó, y a
esos efectos se devuelve el caso a ese foro.
Se dictará Sentencia de conformidad.
RAFAEL L. MARTÍNEZ TORRES Juez Asociado EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
Unión Bonafide de Oficiales de Seguridad de la Universidad de Puerto Rico
SENTENCIA
Por los fundamentos antes expuestos en la Opinión que antecede, la cual se hace formar parte de esta Sentencia, se confirma el dictamen del Tribunal de Apelaciones a los efectos de que la UPR es un patrono bajo la definición de la Ley de Relaciones del Trabajo, supra. Corresponde a la Junta de Relaciones del Trabajo atender la Petición de Investigación y Certificación de representante que la Unión presentó, y a esos efectos se devuelve el caso a ese foro.
Lo acordó el Tribunal y certifica el Secretario del Tribunal Supremo. El Juez Asociado señor Estrella Martínez concurre con opinión escrita. La Jueza Asociada señora Pabón Charneco concurre sin opinión escrita. La Jueza Presidenta Oronoz Rodríguez disiente con opinión escrita. El Juez Asociado señor Colón Pérez no intervino.
José Ignacio Campos Pérez Secretario del Tribunal Supremo EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
v. AC-2016-0148 Certiorari
Unión Bonafide de Oficiales de Seguridad de la Universidad de Puerto Rico
Recurrida
Opinión concurrente emitida por el Juez Asociado señor ESTRELLA MARTÍNEZ.
San Juan, Puerto Rico, a 2 de febrero de 2021.
La controversia ante nos requiere determinar si la
Universidad de Puerto Rico (UPR) es una instrumentalidad
corporativa, según definida en la Ley de Relaciones del
Trabajo de Puerto Rico, infra. Ciertamente, la Opinión
Mayoritaria y la Disidente contestan esa interrogante tanto
en la afirmativa como en la negativa, respectivamente. Sin
embargo, al así hacerlo, ambas Opiniones acuden a extremos
que se alejan de las normas interpretativas y de
hermenéutica que requiere esta controversia. Por una parte,
la Opinión Mayoritaria da un peso desmedido y aislado a la
letra de la ley, sin tomar en cuenta el contexto y el
historial legislativo y, peor aún, las consecuencias
jurídicas de lo dictaminado en la otra legislación laboral
de relaciones del trabajo. Ello, a pesar de que la
controversia ante nuestra consideración tiene efectos AC-2016-0148 2
relevantes y consecuencias jurídicas que van más allá del
remedio que solicita la peticionaria y de las operaciones de
la UPR. Por otra parte, la Opinión Disidente se concentra
únicamente en la naturaleza de la última enmienda legislativa
realizada.
Por considerar que el análisis jurídico requiere
reconocer que en nuestro Derecho Laboral las disposiciones de
la Ley de Relaciones del Trabajo de Puerto Rico, infra, y la
Ley de Relaciones del Trabajo para el Servicio Público de
Puerto Rico, infra, se complementan entre sí, me veo en la
obligación de concurrir con el resultado al cual llega una
Mayoría de este Tribunal. Me explico.
I
El trasfondo fáctico y procesal de la controversia de
epígrafe está adecuadamente reseñado en la Opinión
Mayoritaria. En síntesis, la Unión Bonafide de Oficiales de
Seguridad de la Universidad de Puerto Rico (Unión) le solicitó
a la Junta de Relaciones del Trabajo (Junta) que reconociera a
la UPR como un patrono bajo la Ley de Relaciones del Trabajo
para que, consecuentemente, sus empleados tuviesen derecho a
la sindicación y a la negociación colectiva. La Junta
desestimó la solicitud y concluyó que la UPR no era un patrono
ni una instrumentalidad corporativa, según se definen estos
términos en la Ley de Relaciones del Trabajo. AC-2016-0148 3
Inconforme, la Unión interpuso un recurso de revisión
judicial ante el Tribunal de Apelaciones. Posteriormente, el
Tribunal de Apelaciones revocó el dictamen de la Junta por
entender que no se adjudicó conforme a derecho e indicó que la
UPR sí se ubicaba bajo la definición de instrumentalidades
corporativas de la Ley de Relaciones del Trabajo y, por
consiguiente, era un patrono bajo la referida ley. En
desacuerdo, la UPR recurrió a este Tribunal y, en
reconsideración, expedimos. A la luz de los hechos
anteriormente expuestos, veamos si la Universidad de Puerto
Rico es un patrono para los efectos de la Ley de Relaciones
del Trabajo.
II
En Puerto Rico, los derechos de los trabajadores a
organizarse, negociar y realizar determinadas acciones
concertadas son concedidos por norma constitucional o
estatutaria. Inicialmente, estos derechos fueron garantizados
por la Ley de Relaciones del Trabajo de Puerto Rico, Ley Núm.
130 de 8 de mayo de 1945, según enmendada, 29 LPRA sec. 31 et.
seq. (Ley de Relaciones del Trabajo).5 Luego, con la
aprobación de la Constitución de Puerto Rico en 1952, se elevó
como norma constitucional los derechos concedidos al amparo de
la Ley de Relaciones del Trabajo a los empleados privados y a
5La implicación principal de la codificación de esta norma estatutaria
en la Constitución estribó en que, de esta manera, la Asamblea Legislativa estaba impedida de limitar estos derechos ya otorgados, salvo que se realice una enmienda constitucional. AC-2016-0148 4
los trabajadores de las “agencias o instrumentalidades del
gobierno que funcionen como empresas o negocios privados. .
.”. Art. II, Secs. 17-18, Const. ELA, LPRA, Tomo 1. Por esto,
los derechos de los trabajadores a la sindicación no eran
extensivos al servicio público, a menos que se tratara de una
instrumentalidad corporativa del gobierno que funcionara como
negocio privado.2
A diferencia de la Constitución, la Ley de Relaciones del
Trabajo sí proveía una lista específica de cuáles eran
aquellas instrumentalidades corporativas a las que le aplicaba
la Ley. Asimismo, hasta el 2014, la definición de
instrumentalidades corporativas consistía en una serie de
corporaciones públicas expresamente enumeradas, y a aquellas
otras agencias del Gobierno que se dedicaban o podían
dedicarse a negocios lucrativos o pecuniarios.6 Ley Núm. 6-
1946, (Parte 2) 1946 LPR 25.
24 Diario de Sesiones de la Convención Constituyente 2574-2575 (1951). Según la Asamblea Constituyente, el razonamiento de haberle negado el derecho a la negociación colectiva a los empleados públicos tradicionales respondió a que cuando los empleados operan fuera de los supuestos de la empresa privada, es porque el empleo es incidental al servicio y a la operación funcional del gobierno. Es decir, querían mantener un control de aquellos puestos que representaban intrínsecamente el servicio público. Íd., en la pág. 2575.
6Hasta entonces, el referido artículo leía como sigue:
Significan las siguientes corporaciones que poseen bienes pertenecientes a, o que están controladas por, el Gobierno de Puerto Rico: [lista de corporaciones públicas expresamente enumeradas], y las subsidiarias de tales corporaciones, e incluirá también las empresas similares que se establezcan en el futuro y sus subsidiarias, y aquellas otras agencias del Gobierno que se dedican o puedan dedicarse en el futuro a negocios lucrativos o actividades que tengan por objeto un AC-2016-0148 5
Ahora bien, en aras de garantizar el derecho a
organizarse y a negociar colectivamente a los empleados del
gobierno central, en el 1998 se aprobó la Ley de Relaciones
del Trabajo para el Servicio Público de Puerto Rico, Ley Núm.
45-1998, 3 LPRA sec. 1451 et. seq. (Ley de Relaciones del
Trabajo para el Servicio Público). El propósito de esta ley es
“conferirle a los empleados públicos en las agencias
tradicionales del gobierno central, a quienes no aplica la Ley
de Relaciones del Trabajo de Puerto Rico, el derecho a
organizarse para negociar sus condiciones de trabajo. . .”.
Exposición de motivos, Ley Núm. 45-1998, (Parte 1) 1998 LPR
148. Para que esta ley cobije a los empleados y las empleadas
en el servicio público, su patrono debe cumplir con los
criterios especificados en el estatuto. A esos fines, la ley
precisa que se considerarán agencias gubernamentales
“[c]ualquier subdivisión de la Rama Ejecutiva del Gobierno de
Puerto Rico, tales como departamentos, juntas, comisiones,
administraciones, oficinas, bancos y corporaciones públicas
que no funcionen como negocios privados; o cualquiera de sus
respectivos jefes, directores, ejecutivos o personas que
actúen en su representación”. (Énfasis suplido). Ley de
Relaciones del Trabajo, supra, Art. 3(b).7 Nótese que,
beneficio pecuniario. Art. 2(11) de la Ley Núm. 6-1946, (Parte 2) 1946 LPR 25. 7Igualmente, la Ley de Relaciones del Trabajo para el Servicio Público incluye a “los empleados con nombramientos en un puesto regular de carrera, de cualquier agencia del gobierno central”. Íd., Art. 4.3(a). AC-2016-0148 6
implícitamente, se excluyeron a aquellas corporaciones
públicas que funcionan como negocios privados por éstas estar
incluidas bajo la Ley de Relaciones del Trabajo. Con esto, se
evitó que un mismo patrono se encuentre cobijado por ambas
leyes al mismo tiempo.
La Ley de Relaciones del Trabajo para el Servicio Público
incluye, además, una lista taxativa de funcionarios y
empleados excluidos de todas las unidades apropiadas para
fines de negociación colectiva.8 Paradójicamente, mediante la
aprobación de la Ley Núm. 206-2012, se enmendó la Ley de
Relaciones del Trabajo para el Servicio Público para disponer,
en lo pertinente, que “[l]os empleados de la Universidad de
8La lista de empleados excluidos es la siguiente:
(1) Empleados con nombramientos de confianza, transitorios, irregulares, por jornal y empleados confidenciales. (2) Funcionarios sujetos a confirmación legislativa. (3) Los supervisores de todas las agencias, según este término ha sido definido en esta Ley. (4) Los empleados de la Comisión. (5) Los empleados de la Oficina Central. (6) Los empleados de la Oficina Propia del Gobernador y de unidades administrativas u oficinas adscritas que ejercen funciones confidenciales u ocupan puestos de confianza. (7) Los empleados de la Oficina de Gerencia y Presupuesto. (8) Los empleados que presten servicios para el Gobierno de Puerto Rico o para cualquiera de sus agencias o instrumentalidades en oficinas fuera de Puerto Rico. (9) Los empleados de la Comisión Estatal de Elecciones. (10) Los miembros de la Policía, los empleados y funcionarios civiles estatales de la Guardia Nacional de Puerto Rico y los agentes, empleados y funcionarios del Departamento de Justicia. (11) Los empleados de la Oficina de [É]tica Gubernamental. (12) Organismos creados con un propósito específico por un término fijo. Íd., Art. 4.2. AC-2016-0148 7
Puerto Rico quedan excluidos de las disposiciones de esta
Ley”.9 Un análisis del historial legislativo de esta enmienda
no refleja cuál fue la intención legislativa al excluir, de
manera tajante, a la Universidad de Puerto Rico.10 En
consecuencia, bajo ninguna instancia, la UPR puede ser
considerada como un patrono bajo la Ley de Relaciones del
Trabajo para el Servicio Público.
Por otra parte, las instrumentalidades corporativas de la
Ley de Relaciones del Trabajo fueron modificadas por la Ley
Núm. 168-2014. Esta ley, en su exposición de motivos, señala
que su propósito fue atemperar la Ley de Relaciones del
Trabajo a, entre otras cosas, los cambios que ha sufrido la
Ley de la Judicatura de Puerto Rico, a los medios de
notificaciones de órdenes de la Junta, y así como otros
cambios de carácter técnico. Ley Núm. 168-2014, (Parte 2) 2014
LPR 1639-1640. En cuanto a lo que esta controversia respecta,
el cambio más importante de la Ley 168-2014 fue que modificó
sustancialmente la definición de instrumentalidades
corporativas, definiéndose actualmente como sigue:
[1] Significa toda corporación [2] o instrumentalidad pública y sus subsidiarias, [3] e incluirá también las empresas similares que se establezcan en el futuro y sus subsidiarias, [4] y aquellas otras agencias del Gobierno que se dedican o pueden dedicarse en el futuro a negocios
9Íd., Art. 4.2(c).
10El tracto legislativo muestra particular importancia a la enmienda que excluyó a los funcionarios civiles y estatales de la Guardia Nacional, más no hace referencia significativa que arroje luz sobre porqué se excluyó específicamente a la Universidad de Puerto Rico. AC-2016-0148 8
lucrativos o a actividades que tengan por objeto un beneficio pecuniario. (Énfasis suplido). Ley de Relaciones del Trabajo, supra, Art. 2(11).
Como puede observarse, a pesar de que la lista taxativa
de corporaciones públicas fue sustituida por “toda corporación
o instrumentalidad pública”, se mantuvo en la definición el
criterio de aquellas otras agencias del Gobierno que se
dediquen al negocio lucrativo o pecuniario.
No empece a que esta enmienda resultó ser, a nuestro
juicio, la más drástica producida por la Ley 168-2014, fue
escasamente discutida por la Asamblea Legislativa. Según el
Informe Positivo de la Comisión del Proyecto de Ley, la
enmienda a la definición de instrumentalidades corporativas
“elimina la lista de corporaciones a las que hace referencia,
las cuales en la actualidad no existen u operan bajo un nombre
distinto. En atención a ello, se incluye el término ‘toda
corporación o toda instrumentalidad pública’”.11 De igual
manera, del Informe Positivo surge que, a petición de la
Comisión, la Junta de Relaciones del Trabajo de Puerto Rico y
la Oficina de Administración de los Tribunales (OAT)
presentaron su posición y recomendaciones sobre el proyecto de
ley.
Particularmente, la enmienda a la definición de
instrumentalidades corporativas no fue discutida por la Junta
11Informe positivo sobre el P. de la C. 1375, Com. de Asuntos Laborales y Sistemas de Retiro del Servicio Público, Cámara de Representantes, 13 de noviembre de 2013, 2da Ses. Ord., 17ma Asam. Leg., en la pág 5. AC-2016-0148 9
de Relaciones del Trabajo de Puerto Rico, pero sí por la
OAT.12 Cónsono con esto, la OAT señaló en su Ponencia que “no
debe incluirse el término ‘instrumentalidad pública’ en dicha
definición, toda vez que debe referirse sólo a corporaciones
públicas y no incluir a toda instrumentalidad
gubernamental”.13 La OAT objetó la inclusión de toda
instrumentalidad gubernamental en la definición porque, acorde
a la jurisprudencia de este Tribunal, a ésta sí se les exige
el ánimo de beneficio lucrativo o pecuniario para que puedan
ser consideradas patrono bajo la Ley.14 Asimismo, concluyó
“que no a todas las instrumentalidades del gobierno le son de
aplicación las disposiciones de la Ley de Relaciones del
Trabajo, supra. Por lo tanto, no debe incluirse a toda
instrumentalidad pública en el texto del inciso (11) de su
Artículo 2, según pretende la medida legislativa bajo
estudio”.15
En ese sentido, destacamos que la OAT solamente objetó la
inclusión de “toda instrumentalidad gubernamental” en la
definición propuesta de instrumentalidades corporativas; ante
12Jeffrey J. Pérez Pagán, Ponencia de la Junta de Relaciones del Trabajo en torno al P. de la C. 1375, P. de la C. 1375 de 19 de septiembre de 2013, Com. de Asuntos Laborales y Sistemas de Retiro del Servicio Público, Cámara de Representantes, 2da Ses. Ord., 17ma Asam. Leg.
13Sonia I. Vélez Colón, Ponencia de la Oficina de Administración de los Tribunales, P. de la C. 1375 de 21 de octubre de 2013, Com. de Asuntos Laborales y Sistemas de Retiro del Servicio Público, Cámara de Representantes, 2da Ses. Ord., 17ma Asam. Leg., en la pág. 5.
14Íd., en las págs. 5-8.
15Íd., en la pág 8. AC-2016-0148 10
ello, consideramos pertinente resaltar que, en cuanto a la
inclusión de “toda corporación pública”, la OAT no mostró
reparos. Adviértase que los señalamientos de la OAT fueron
incluidos en el Informe Positivo de la Comisión, por lo que la
Asamblea Legislativa estuvo advertida de los impactos
significativos realizados.
Según adelantado, la controversia amerita tomar en
consideración los efectos de la enmienda introducida por la
Ley Núm. 206-2012, la cual excluyó a la Universidad de Puerto
Rico de todas las disposiciones de la Ley de Relaciones del
Trabajo para el Servicio Público; y, a su vez, armonizarla con
la Ley Núm. 168-2014, la cual enmendó la definición de
instrumentalidades corporativas de la Ley de Relaciones del
Trabajo.
III
De entrada, no se encuentra en disputa que la UPR ha sido
reconocida legislativa y jurisprudencialmente como una
corporación pública.16 Así las cosas, hasta antes de la
enmienda del 2014, la Ley de Relaciones del Trabajo
consideraba como patronos a: (1) las empresas privadas y sus
agentes; (2) una lista expresamente enumerada de
instrumentalidades corporativas del gobierno, y (3) aquellas
otras agencias del gobierno que se dedican al negocio
16A tales efectos, véanse, Art. 3.1 de la Ley de la Universidad de Puerto Rico, Ley Núm. 1 de 20 de enero de 1966, 18 LPRA sec. 602a; Cordero Jiménez v. UPR, 188 DPR 129, 146 (2013), y Sepúlveda v. UPR, 115 DPR 526, 527 (1984). AC-2016-0148 11
lucrativo o pecuniario. No obstante, ante la interacción de
las referidas leyes, resulta claro que debe concurrir otro
supuesto jurídico en todo caso junto con cualquiera de los
incisos mencionados, a saber, que dicha entidad no esté
cobijada por la Ley de Relaciones del Trabajo para el Servicio
Público. Es decir, no podemos obviar la interacción entre
ambas leyes para determinar en cuál, si alguna, una
instrumentalidad corporativa o agencia es considerada un
patrono para los efectos de cualesquiera de estas dos leyes.
De lo anterior se puede colegir que antes del 2014, la UPR
no podía considerarse un patrono bajo la Ley de Relaciones del
Trabajo, ya que no era una empresa privada, no estaba entre
las instrumentalidades del gobierno expresamente enumeradas y
tampoco era una agencia del gobierno que funcionaba como un
negocio privado.
Ahora bien, en cuanto a la Ley de Relaciones del Trabajo
para el Servicio Público, antes de la enmienda implementada
por la Ley Núm. 206-2012, la UPR, sí se podía ubicar como un
patrono por ser una “corporación pública que no funciona como
negocio privado”, uno de los supuestos mencionados
anteriormente cobijados por la Ley. Nótese que, luego de la
aprobación de la Ley Núm. 206-2012, se excluyó a la UPR de
todas las disposiciones de la Ley de Relaciones del Trabajo
para el Servicio Público. Por ende, a pesar de que la UPR es
una corporación pública que no funciona como negocio privado, AC-2016-0148 12
con la enmienda del 2012, se eliminó la posibilidad de que
esta se considerara como un patrono bajo la Ley de Relaciones
del Trabajo del Servicio Público. Por consiguiente, pasemos a
evaluar el próximo supuesto.
Mediante la Ley Núm. 168-2014 se enmendó la definición de
instrumentalidades corporativas y, desde entonces, se
consideran patronos sujetos a la Ley de Relaciones del Trabajo
a: (1) toda corporación pública y sus subsidiarias; (2) toda
instrumentalidad pública y sus subsidiarias; (3) las empresas
similares que se establezcan en el futuro y sus subsidiarias,
y (4) aquellas otras agencias del Gobierno que se dediquen a
negocios lucrativos o pecuniarios. En observancia a la
interacción reseñada, de igual modo, a cualquiera de estas
cuatro instancias debe acompañarle el supuesto jurídico de que
la Ley de Relaciones del Trabajo para el Servicio Público no
considere a determinada instrumentalidad corporativa como
Así pues, bajo la definición vigente de
instrumentalidades corporativas, la UPR se ubica dentro del
primer supuesto jurídico por ser una corporación pública. No
obstante, el solo hecho de que la UPR sea una corporación
pública no es de por sí suficiente para establecer que esta es
un patrono bajo la Ley de Relaciones del Trabajo. Adviértase
que no basta con una interpretación literal, sino que debe
buscarse un balance armonioso con la Ley de Relaciones del AC-2016-0148 13
Trabajo para el Servicio Público. Como expusimos, la UPR no se
encuentra cobijada bajo esta última ley, ya que, precisamente
con la Ley Núm. 206-2012, se excluyó a la UPR.
Siendo ello así, esta exclusión y la posterior enmienda a
la definición de instrumentalidades corporativas, tuvo el
efecto de que la UPR se considere una instrumentalidad
corporativa y, por ende, un patrono bajo la Ley de Relaciones
IV
Ahora bien, entiendo necesario destacar la visión
adjudicativa que debemos aplicar en una controversia de esta
naturaleza. El significado de la enmienda legislativa que hoy
analizamos exige que no nos limitemos a una mera
interpretación formalista y aislada de la enmienda, como se
propone en la Parte IV de la Opinión Mayoritaria. La Opinión
Mayoritaria sostiene que “cuando la ley es clara, no
corresponde a los tribunales evaluar su sabiduría”. Lo que
ocurre es que pautar la interpretación aislada formulada por
la mayoría, tendría un efecto dominó o reacción en cadena en
otra legislación laboral, trastocando incluso el mandato
legislativo en la aplicación de esta nueva jurisprudencia,
para fines de determinar la aplicabilidad de otras entidades.
Además, lo pautado tampoco encuentra base en los principios de
hermenéutica que rigen nuestro ordenamiento jurídico
aplicables a esta controversia. Reiteradamente, este Tribunal AC-2016-0148 14
ha enfatizado que todas las leyes, aunque sean claras,
requieren de nuestra interpretación. Zayas Rodríguez v. PRTC,
195 DPR 720, 733 (2016); Mun. de San Sebastián v. QMC Telecom,
190 DPR 652, 668 (2014), e IFCO Recycling v. Aut. Desp.
Sólidos, 184 DPR 712, 739 (2012). Máxime cuando este Tribunal
adoptó previamente el principio de hermenéutica que dispone
que “al aplicar una ley siempre es necesario interpretarla. [.
. .] Eso es así ya sean oscuras o claras las palabras de la
ley, por lo que se puede decir que es falso afirmar que solo
las leyes oscuras deben ser interpretadas”. (Citas omitidas).
IFCO Recycling v. Aut. Desp. Sólidos, supra, pág. 739.
Ciertamente, estos preceptos cobran aún más relevancia
cuando, como en este caso, existe divergencia entre dos
disposiciones que aparentan ser contradictorias entre sí. Este
Tribunal tiene el deber de, antes de escoger una norma sobre
la otra, darle un sentido lógico e intentar armonizarlas. Al
respecto, hemos manifestado que, al ejercer nuestra función
interpretativa, “tenemos que armonizar, siempre que sea
posible, todos aquellos estatutos involucrados en la solución
de la controversia, de modo que se obtenga un resultado
sensato, lógico y razonable”. Íd., pág. 741 (cita omitida).
Con ello, se intenta evitar contradicciones o tensiones que
conduzcan a conclusiones o interpretaciones erróneas, salvo
que resulte claro que, en efecto, ambas normas son
incompatibles. Jorge Farinacci Fernós, Hermenéutica AC-2016-0148 15
Puertorriqueña: cánones de Interpretación Jurídica, Editorial
InterJuris 2019, pág. 42. Así lo hemos hecho correctamente en
diversas ocasiones en el contexto del derecho laboral. A modo
de ejemplo, en García Pagán v. Shiley Caribbean, 122 DPR 193,
202 (1988) expresamos al analizar diversas leyes laborales
que:
Al tener toda esta legislación un mismo propósito, …, sus disposiciones se deben leer en forma armoniosa --R.E. Bernier y J.A. Cuevas Segarra, Aprobación e interpretación de las leyes en Puerto Rico, 2da ed., San Juan, Pubs. J.T.S., 1987, Vol. I, Cap. 73, pág. 481-- y así evitar interpretaciones que conduzcan a resultados irrazonables o absurdos, o que den lugar a distinciones que carezcan de fundamento racional. Véase Atiles, Admor. v. Comisión Industrial, 77 D.P.R. 16, 20 (1954).
Por esto, contrario a lo concluido por la Opinión
Mayoritaria, el verdadero significado del texto legislativo
requiere examinar la totalidad del Derecho Laboral,
específicamente las leyes de relaciones del trabajo. De lo
expuesto surge que, tanto la Ley de Relaciones del Trabajo
como la Ley de Relaciones del Trabajo para el Servicio Público
se complementan entre sí, por lo que no podemos partir de la
premisa general de que una corporación pública es un patrono
bajo la Ley de Relaciones del Trabajo por el hecho de que se
ubique bajo la definición de instrumentalidades corporativas,
como pauta la Opinión Mayoritaria. La controversia no es tan
sencilla como meramente determinar que toda corporación
pública está cobijada bajo la Ley de Relaciones del Trabajo AC-2016-0148 16
sin antes realizar una interpretación armoniosa, de manera que
se eviten fricciones con la Ley de Relaciones del Trabajo para
el Servicio Público.
Ante ese cuadro, concurro, aunque por fundamentos y una
metodología adjudicativa distinta, que toda vez que la Ley
Núm. 206-2012 excluyó a la UPR de todas las
disposiciones de la Ley de Relaciones del Trabajo para
el Servicio Público
y,posteriormente, la Ley Núm. 168-2014 enmendó la definición
de instrumentalidades corporativas a los efectos de incluir a
las corporaciones públicas, la UPR es un patrono bajo la Ley
de Relaciones del Trabajo. Esta interpretación tiene el
efecto de armonizar y sostener razonable y coherentemente el
mandato legislativo contenido en ambas leyes.
Por los fundamentos anteriormente expuestos, concurro
respetuosamente con la determinación emitida por una Mayoría
de este Tribunal.
Luis F. Estrella Martínez Juez Asociado EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
v. AC-2016-0148 Unión Bonafide de Oficiales de Seguridad de la Universidad de Puerto Rico
Opinión Disidente que emitió la Jueza Presidenta Oronoz Rodríguez
Nos correspondía resolver si la Universidad de Puerto Rico
es un patrono para efectos de la Ley de Relaciones del Trabajo
de Puerto Rico, infra. Para ello, debíamos interpretar la
definición de instrumentalidades corporativas que contiene el
Art. 2(11) de esa ley, según la enmendó la Ley Núm. 168 de 29
de septiembre de 2014. Una mayoría de este Tribunal se limitó
a aplicar literalmente el texto de ese artículo y resolvió que
la Universidad de Puerto Rico es un patrono para fines de la
Ley de Relaciones del Trabajo de Puerto Rico. No puedo estar
de acuerdo con el criterio mayoritario, pues se fundamenta en
un análisis interpretativo simplista, incompleto y
somero, hecho a espaldas de, y en abierta contravención AC-2016-0148 2
a, la intención legislativa. En lugar de realizar el
ejercicio interpretativo riguroso que se exige de este
Tribunal como máximo intérprete de las leyes, la Mayoría
optó por descuidar su rol y adherirse ciegamente al texto
legal, bajo el pretexto de que es claro. Eso constituye un
análisis interpretativo incompleto. Aun si el texto legal
aparentara ser claro de su faz, era indispensable realizar
un análisis más profundo para comprobar que este comunicaba
adecuadamente la intención legislativa verdadera. También
era necesario para corroborar que su aplicación literal no
generaba resultados no deseados por el legislador. La
Mayoría parece olvidar que hemos sentenciado en múltiples
ocasiones que aun las leyes más claras requieren
interpretación.
Además, en casos como este, donde existe más de una
legislación sobre la misma materia, las disposiciones de
uno y otro estatuto se deben leer en conjunto y, de existir
una contradicción aparente entre estas, nuestra obligación
es armonizarlas. Esto tampoco se puede hacer con una
lectura y aplicación mecánica del texto legal. Aquí, la
enmienda que introdujo la Ley Núm. 168 de 29 de septiembre
de 2014 generó una contradicción entre las disposiciones de
la Ley de Relaciones del Trabajo de Puerto Rico y la Ley de
Relaciones del Trabajo para el Servicio Público de Puerto
Rico, infra, la cual debíamos aclarar.
Conforme a lo anterior, en este caso era indefectible
consultar el historial legislativo de la Ley Núm. 168 de 29 AC-2016-0148 3
de septiembre de 2014, y auscultar la intención del
legislador. La Mayoría asevera que el historial guardó
silencio sobre el motivo de la enmienda. Eso no es
correcto. La realidad es que este revela con suma claridad
que la enmienda fue una meramente técnica mediante la cual
el legislador solo pretendió actualizar el lenguaje del
estatuto sin modificar el alcance que la Ley de Relaciones
del Trabajo de Puerto Rico tenía previo a la enmienda.
Al respecto, tanto de las interpretaciones de la Junta
de Relaciones del Trabajo de Puerto Rico —las cuales
merecen deferencia sustancial— como de las expresiones
legislativas surge que históricamente la Ley de Relaciones
del Trabajo de Puerto Rico se ha aplicado únicamente a las
corporaciones públicas que operan como negocios privados o
con fines lucrativos. Por lo tanto, se debió preservar ese
alcance, por ser esa la intención legislativa. Así,
correspondía analizar si la Universidad de Puerto Rico
opera como una empresa privada o con fines de lucro.
Fundamentos múltiples, entre ellos la naturaleza y el
propósito de la Universidad de Puerto Rico, apuntan
inequívocamente que esta, aunque es una corporación
pública, no posee esas características. Ante ello, la UPR
no se podía considerar una instrumentalidad corporativa ni,
por consiguiente, un patrono al amparo de la Ley de
Relaciones del Trabajo de Puerto Rico.
La Mayoría ignora todo lo anterior y produce un
resultado erróneo al conferirle a la Ley de Relaciones del AC-2016-0148 4
Trabajo de Puerto Rico un alcance que el legislador no
pretendió darle. Por lo tanto, ante ese ejercicio errado de
la función interpretativa de este Foro, disiento.
El proceso de interpretación estatutaria “es uno de
auscultar, averiguar, precisar, determinar, cuál ha sido la
voluntad legislativa, o sea, qué es lo que ha querido decir
el legislador”. R.E. Bernier y J.A. Cuevas Segarra,
Aprobación e interpretación de las leyes en Puerto Rico,
2da ed., San Juan, Pubs. J.T.S., 1987, Vol. I, pág. 241.
Las reglas de hermenéutica legal asisten en la consecución
de ese objetivo. R.E. Bernier y J.A. Cuevas Segarra, op.
cit., pág. 241. Así, el Art. 14 del Código Civil de 1930
(derogado), 31 LPRA sec. 14, -vigente al momento de los
hechos que nos conciernen- disponía que cuando el texto de
una ley es claro y libre de ambigüedad, este no se debe
menospreciar bajo el pretexto de cumplir su espíritu. No
obstante, lo anterior no significaba que, ante la aparente
claridad de la ley, el análisis interpretativo debía
culminar ahí. Tampoco implicaba un adhesión ciega y
automática al texto legal.
Primeramente, hemos establecido que “todas las leyes,
aún las “clarísimas”, requieren interpretación”. Pueblo v.
Zayas Rodríguez, 147 DPR 530, 538 (1999). (Comillas
internas y énfasis en el original). Esto es así, ya que,
“[a] diferencia del lenguaje que utilizamos en el contexto
social o cotidiano, el lenguaje jurídico requiere más que AC-2016-0148 5
una simple interpretación puramente comunicativa. Y es que
este tipo de lenguaje no tiene únicamente significado
semántico, sino efectos legales”. Jorge Farinacci Fernós,
Hermenéutica puertorriqueña: Cánones de interpretación
jurídica, Editorial InterJuris 2019, pág. 6. Así, una buena
metodología interpretativa requiere analizar la ley
tomando en consideración los fines que persigue y en forma tal que se ajuste a su fin esencial y a la política pública que la inspira. ... En el proceso de encontrar el significado de la ley, el intérprete no puede actuar en desconocimiento de la consecuencia que conlleva la interpretación y debe darle aquélla que logre los propósitos del legislador”. Pueblo v. Martínez Rivera, 144 DPR 631, 648 (1997) (citando a E. Bernier y J.A. Cuevas Segarra, op. cit., pág. 269).
Por eso, “[e]n el proceso de indagar la intención del
legislador es necesario examinar el historial legislativo”.
Pueblo v. Zayas, supra, pág. 539.
Además, resulta indispensable realizar un ejercicio
interpretativo abarcador pues “a veces la letra de la ley
meramente «aparenta» ser clara cuando, en verdad, no lo
es”. Farinacci Fernós, op. cit., pág. 73. Analizar el
historial legislativo permite identificar una insuficiencia
comunicativa en un texto que meramente aparenta ser claro.
Íd., págs. 170, 171 y 184. La existencia de una tensión
entre la intención legislativa y el contenido comunicativo
de una disposición “genera una presunción de que lo que
verdaderamente existe es un problema con el texto de la
ley”. Íd., pág. 184. Ante esa circunstancia, el Art. 14
del Código Civil de 1930, supra, se tornaría inoperante. AC-2016-0148 6
Así, la interpretación que se adopte deberá ser una que
haga valer la intención legislativa verdadera.
En segundo lugar, hemos dicho que las leyes no se
pueden interpretar “sólo mediante la aplicación mecánica de
los […] cánones de interpretación”. Banco de Ponce v. Srio.
Hacienda, 81 DPR 442, 449 (1959). Las reglas de
hermenéutica son meras guías en el proceso de interpretar
las leyes y descubrir cuál fue la intención del legislador.
R.E. Bernier y J.A. Cuevas Segarra, op. cit., pág. 241;
véase, además, IFCO Recycling v. Aut. Desp. Sólidos, 184
DPR 712, 738 (2012). Por consiguiente, deben ceder cuando
su aplicación conlleve un resultado contrario a la
intención legislativa. Véase Pueblo v. Rodríguez, 50 DPR 36
(1936). Además, no se pueden utilizar
como sustituto de lo que debe ser la genuina función de los jueces en la interpretación de las leyes: el examen paciente y riguroso que parte de la letra de la ley y evalúa todos los elementos de juicio disponibles para así descubrir el verdadero significado y propósito de la disposición legal. Íd., pág. 450.
Por otra parte, se sabe que “[l]as diversas leyes
relacionadas entre sí por su objetivo y propósito, no deben
ser interpretadas separadamente, sino refiriéndose las unas
a las otras como un todo, buscando la intención
legislativa. En otras palabras, […] deben ser tratadas como
un todo armónico, leyéndolas en conjunto y no interpretando
aisladamente sus disposiciones”. Íd., pág. 481. (Énfasis
suplido). Véase Art. 18 del Código Civil de 1930
(derogado), 31 LPRA sec. 18. En atención a lo anterior, AC-2016-0148 7
“cuando existe un conflicto [real o aparente] entre dos
estatutos sobre la misma materia, los tribunales se deben
esforzar por armonizar las dos disposiciones”. Íd., pág.
319. Esto, “con miras a lograr un resultado sensato, lógico
y razonable que represente la intención del legislador”.
Andino v. Fajardo Sugar Co., 82 DPR 85, 94 (1961). (Énfasis
suplido) (Nota interna omitida).
Finalmente, debemos recordar “que la interpretación de
la agencia encargada de la administración de un estatuto
merece deferencia sustancial”. De Jesús v. Depto. Servicios
Sociales, 123 DPR 407, 417-418 (1989). Esa interpretación
no tiene que ser la única razonable; basta que sea
razonable y compatible con el propósito legislativo. Aponte
v. Alcalde de San Lorenzo, 146 DPR 675, 688 (1998). Además,
las decisiones de las agencias administrativas también
merecen deferencia dado su peritaje en las materias que la
ley les delegó. Torres Santiago v. Depto. de Justicia, 181
DPR 969, 1002 (2011). Solo se podrán revocar “cuando sean
irrazonables, arbitrarias o ilegales”. Íd.
En Puerto Rico, el régimen de la contratación obrero-
patronal en el sector público tiene dos dimensiones: una
constitucional y otra estatutaria. Para entenderlo y
resolver la controversia de este caso, era menester
analizar de manera ponderada y armonizada ambas
dimensiones, las cuales están íntimamente relacionadas. AC-2016-0148 8
Como veremos, nuestro ordenamiento dividió este régimen en
dos grupos de empleados.
A. Artículo II, Secciones 17 y 18 de la Constitución del Estado Libre Asociado de Puerto Rico
La Sección 17 de la Carta de Derechos de nuestra
Constitución garantizó a los empleados de negocios y
patronos privados, así como a algunos empleados públicos
los derechos a organizarse y a negociar colectivamente.
Art. II, Sec. 17, Const. ELA, LPRA, Tomo 1, ed. 2016, págs.
388-389. Particularmente, estos derechos se hicieron
extensivos a los trabajadores de agencias o
instrumentalidades del Gobierno que funcionen como empresas
o negocios privados. Íd. Además, para asegurar y llevar a
efecto esos derechos, la Sección 18 de nuestra Carta de
Derechos le otorgó a ese mismo grupo de empleados “en sus
relaciones directas con sus propios patronos, el derecho a
la huelga, a establecer piquetes y a llevar a cabo otras
actividades concertadas legales”. Art. II, Sec. 18, Const.
ELA, LPRA, Tomo 1, ed. 2016, pág. 391; véase R.W. Markus,
La negociación colectiva en las corporaciones públicas y el
Fondo del Seguro del Estado, 1974, pág. 4. En cuanto a los
demás empleados públicos no cubiertos por las Secciones 17
y 18, “[l]a Convención creyó prudente dejar en manos de la
Legislatura el tratamiento que habría de d[á]rse[les]”.
J.R.T. v. Asoc. Servs. Médicos Hosp., 115 DPR 360, 365
(1984) (citando a J. Trías Monge, Historia Constitucional
de Puerto Rico, Río Piedras, Ed. U.P.R., 1982, T. III, pág. AC-2016-0148 9
206)); A.A.A. v. Unión Empleados A.A.A., 105 DPR 437, 447
(1976).17
El Informe de Comisión de la Carta de Derechos ilustra
el razonamiento que subyace esa diferenciación. Allí se
explicó que, en el caso de los empleados excluidos, “el
empleo es incidental al servicio, constituyendo este último
una responsabilidad indeclinable para con la ciudadanía”. 4
Diario de Sesiones de la Convención Constituyente 2575
(1951). El informe advirtió que la interrupción de los
servicios públicos que caían fuera de los supuestos de
lucro suponía “una parálisis pro tanto en las
responsabilidades del gobierno”. Íd. Se estimó que la
Constitución no podía “instituir el contrasentido de
garantizar a una reducidísima minoría el derecho a
suspender la ejecución de las leyes”. Íd. En fin, el
informe concluyó que “[l]os sueldos y las condiciones de
trabajo de los empleados públicos están gobernados por
leyes y no por convenio”. Íd.
Así, por imperativo constitucional, “el ordenamiento
jurídico de Puerto Rico divide al sector público, para
propósitos de negociación colectiva, en dos (2) grupos”.
J.R.T. v. Corp. del Conserv. Música P.R., 140 DPR 407, 428
(1996). Por un lado, se encuentran “los empleados públicos
17 Véase D. Fernández, La Junta de Relaciones del Trabajo de Puerto Rico y el sector público, 43 Rev. Jur. UPR 295, 316 (1974) (“La clara delimitación que sobre estas garantías hacen tanto la Ley de Relaciones del Trabajo como los llamados derechos económicos de la Constitución excluyen, por tanto, las instrumentalidades corporativas del gobierno que funcionan u operan como negocios públicos, las ramas ejecutiva, legislativa y judicial del Gobierno de Puerto Rico y los Gobiernos Municipales”.). AC-2016-0148 10
a los cuales se les reconoce un derecho constitucional a
negociar colectivamente en iguales condiciones que a los
del sector privado por su similaridad con [e]stos”. Íd.,
págs. 428-429. Y, por otra parte, están “aquellos empleados
públicos que, por su similaridad a los que tienen cargos en
el servicio gubernamental regular, están excluidos de dicha
protección constitucional y no les es reconocida la
capacidad de reclamarla”. Íd., pág. 429; véase J.R.T. v.
Asoc. Servs. Médicos Hosp., supra, pág. 365. En fin, tal y
como ha resuelto este Tribunal, “las disposiciones
estatutarias relativas a estos derechos deben aplicarse a
tenor con la directriz constitucional”. J.R.T. v.
Asociación Condominio Playa Azul I, 117 DPR 20, 30 (1986);
J.R.T. v. Asoc. Servs. Médicos Hosp., supra, pág. 365.
B. Ley de Relaciones del Trabajo de Puerto Rico
Según expuesto, los derechos de los trabajadores a
organizarse, negociar y llevar a cabo otras actividades
concertadas son de rango constitucional; sin embargo,
tuvieron su origen en la Ley de Relaciones del Trabajo de
Puerto Rico, Ley Núm. 130 de 8 de mayo de 1945, 29 LPRA
sec. 31 et seq., (Ley de Relaciones del Trabajo). Este
estatuto antecedió nuestra Constitución y fue la génesis de
la legislación laboral puertorriqueña. C. Zeno Santiago y
V.M. Bermúdez Pérez, Tratado de Derecho del Trabajo, San
Juan, Pubs. JTS, T. I, 2003, pág. 33; A.A.A. v. Unión
Empleados A.A.A., supra, pág. 448 (“[L]a semántica de la AC-2016-0148 11
Sec. 18 deriva de [la Ley de Relaciones del Trabajo de
Puerto Rico]”).
Ahora bien, al igual que las Secciones 17 y 18 de la
Carta de Derechos de nuestra Constitución, la Ley de
Relaciones del Trabajo no le aplica a todo empleado ni a
todo patrono en Puerto Rico. En lo pertinente, el Art. 2 de
la Ley dispone que ese término “no incluirá excepto en el
caso de las instrumentalidades corporativas del Gobierno de
Puerto Rico como más adelante se definen, al Gobierno ni a
ninguna subdivisión política del mismo”. 29 LPRA sec.
63(2). (Énfasis suplido). Así, en el caso de los empleados
públicos, el término patrono no incluye al Gobierno ni a
ninguna de sus subdivisiones políticas, salvo las
instrumentalidades corporativas, según la ley las define.18
Por lo tanto, debemos recurrir a la definición de
instrumentalidades corporativas, la cual ha sido objeto de
varias enmiendas desde su adopción.
Originalmente esa definición, leía como sigue:
El término “instrumentalidades corporativas” se refiere a las corporaciones que posean bienes y que pertenezcan al Gobierno de Puerto Rico o estén bajo su inmediata dirección, incluyendo la Autoridad de Tierras, la Compañía Industrial, la Compañía Agrícola, el Banco de Fomento, la Autoridad de Fuentes Fluviales, el Servicio de Riego de Isabela, la Autoridad de Transporte, la Autoridad de Comunicaciones, el Servicio de Acueductos y Alcantarillados, las empresas similares que se establezcan en el futuro y todas las subsidiarias de empresas de servicio público.
18La Ley de Relaciones del Trabajo de Puerto Rico “concedió, por vez primera en esta jurisdicción, el derecho a la negociación colectiva a ciertos empleados públicos, esto es, a los empleados de las instrumentalidades corporativas”. R.W. Markus, op. cit., pág. 8. AC-2016-0148 12
Art. 12(13) de la Ley Núm. 130 de 8 de mayo de 1945, 1945 Leyes de Puerto Rico 413 (énfasis suplido). Según esta definición, el término se refería a las
corporaciones
que poseían bienes y que: (1) pertenecían al Gobierno de Puerto Rico; o (2) estaban bajo su control inmediato. A
tono con esto, el legislador mencionó nueve (9)
corporaciones públicas en particular. Además, incluyó en la
definición a toda empresa similar establecida
posteriormente y toda subsidiaria de empresas de servicio
público.19
Posteriormente, la Ley Núm. 6 de 7 de mayo de 1946
(Ley Núm. 6-1946) modificó la definición de
instrumentalidades corporativas para que leyera de la
manera siguiente:
El término “instrumentalidades corporativas” significa las siguientes corporaciones que poseen bienes pertenecientes a, o que están controladas por, el Gobierno de
19 Cabe destacar que la inclusión de ciertas instrumentalidades corporativas del Gobierno en la Ley de Relaciones del Trabajo en ese momento ocurrió en respuesta al surgimiento de la organización corporativa como un instrumento gubernamental efectivo. R.W. Markus, op. cit., pág. 10. Cuando el gobierno comenzó a adquirir utilidades públicas para administrarlas, casi todas esas empresas de servicio público negociaban condiciones de empleo. Íd. En consecuencia, “el legislador reaccionó simplemente plasmando en la ley esa realidad que apreciaba, haciendo una enumeración de aparentemente todas las instrumentalidades del gobierno donde existía la negociación”. Íd., pág. 11. La inclusión per se de ciertas instrumentalidades corporativas del Gobierno en nuestra Ley fue caracterizada como un elemento significativo y único. F. Barela, The Puerto Rico Labor Relations Act: A State Labor Policy and Its Application, 1962, pág. 63. La inclusión fue significativa debido a la gran cantidad de empleados públicos que laboraban en esas instrumentalidades corporativas. Íd., págs. 63-64. Además, fue única porque, en aquel momento, “ninguna otra ley de relaciones del trabajo incluía a empleados gubernamentales de clase alguna dentro de su cobertura”. Íd., pág. 64 (traducción suplida). AC-2016-0148 13
Puerto Rico: La Autoridad de Tierras, la Compañía Agrícola, el Banco de Fomento, la Autoridad de Fuentes Fluviales, la Compañía de Fomento de Puerto Rico (Compañía de Fomento Industrial), la Autoridad de Transporte, la Autoridad de Comunicaciones, y las subsidiarias de tales corporaciones, e incluirá también las empresas similares que se establezcan en el futuro y sus subsidiarias, y aquellas otras agencias del Gobierno que se dedican o puedan dedicarse en el futuro a negocios lucrativos o a actividades que tengan por objeto un beneficio pecuniario. Art. 2(11) de la Ley Núm. 6-1946, 1946 Leyes de Puerto Rico 25.
Con esta enmienda, permaneció básicamente inalterada la
primera parte de la definición. Sin embargo, el legislador
modificó la lista de corporaciones eliminando unas y
añadiendo otras. Además, se dejó la referencia a toda
empresa similar que se estableciera en el futuro y sus
subsidiarias. Por último, se eliminó la cláusula referente
a “todas las subsidiarias de empresas de servicio público”,
pero se insertó la cláusula siguiente: “y aquellas otras
agencias del Gobierno que se dedican o puedan dedicarse en
el futuro a negocios lucrativos o a actividades que tengan
por objeto un beneficio pecuniario”. Art. 2(11) de la Ley
Núm. 6-1946, supra. La incorporación de esta cláusula
resultó ser “su más importante disposición”, puesto que “ha
servido de base para la mayoría de los casos donde la Junta
ha considerado el issue de si una corporación es patrono”.
R.W. Markus, op. cit., pág. 9 (énfasis suplido).
C. Enmienda de la Ley Núm. 168-2014
Finalmente, la Ley Núm. 168 de 29 de septiembre de
2014 (Ley Núm. 168-2014) volvió a enmendar la definición de AC-2016-0148 14
Trabajo, así como otros artículos de la ley. Un examen del
historial legislativo de la Ley Núm. 168-2014 revela que su
propósito fue atemperar la Ley de Relaciones del Trabajo a
la Ley de la Judicatura del Estado Libre Asociado de Puerto
Rico de 2003, Ley Núm. 201-2003, 4 LPRA sec. 24 et seq., y
realizar otra serie de enmiendas técnicas. La intención
legislativa surge claramente de su Exposición de Motivos, e
indica:
“[E]sta Asamblea Legislativa estima necesario realizar varias enmiendas a la “Ley de Relaciones del Trabajo”, a los fines de aclarar la jurisdicción respecto a la intervención de la Rama Judicial en los quehaceres de la Junta, para modernizar o liberalizar el proceso de notificación de órdenes interlocutorias y determinaciones finales, así como otros cambios de carácter técnico. (Énfasis suplido).
Mediante la enmienda al Art. 2(11), se sustituyó la lista
de corporaciones públicas por el término: “toda corporación
o instrumentalidad pública”. El resto de la definición se
mantuvo inalterada. La Asamblea Legislativa caracterizó
esta enmienda como una de las “enmiendas técnicas” de la
ley y explicó que las corporaciones a las que se hacía
referencia, “en la actualidad no existen u operan bajo un
nombre distinto. En atención a ello, se incluy[ó] el
término ‘toda corporación o toda instrumentalidad
pública’”.20 La definición vigente lee como sigue:
20P. de la C. 1375 de 9 de septiembre de 2013, 4ta Sesión Ordinaria, 17ma Asamblea Legislativa, Informe Positivo de la Comisión de Relaciones Laborales, Asuntos del Consumidor y Creación de Empleos del Senado, pág. 8 (énfasis suplido); P. de la C. 1375 de 9 de septiembre de 2013, 2da Sesión Ordinaria, 17ma Asamblea Legislativa, Informe AC-2016-0148 15
Significa toda corporación o instrumentalidad pública y sus subsidiarias, e incluirá también las empresas similares que se establezcan en el futuro y sus subsidiarias, y aquellas otras agencias del Gobierno que se dedican o pueden dedicarse en el futuro a negocios lucrativos o a actividades que tengan por objeto un beneficio pecuniario. Art. 2(11) de la Ley de Relaciones del Trabajo, 29 LPRA sec. 63(11).
D. Interpretación de la Junta de la definición de instrumentalidades corporativas
En ocasiones múltiples, la Junta de Relaciones del
Trabajo de Puerto Rico (Junta) ha interpretado el término
instrumentalidades corporativas para determinar si una
corporación pública es un patrono para los efectos de la
Ley de Relaciones del Trabajo.
En Administración de Servicios Agrícolas, Dec. 486
(JRTPR 1968), se alegaba que la Administración de Servicios
Agrícolas (Administración) no era patrono. La Junta señaló
que la Administración no estaba entre las corporaciones
públicas que la ley mencionaba; no era una subsidiaria de
estas ni tampoco de naturaleza similar, por no seguir el
patrón comercial de una empresa privada; y no operaba con
fines lucrativos. Íd., págs. 420 y 421. Razonó que “el
propio estatuto creador […] señala que el propósito de
dicha administración es propender al fomento y desarrollo
de la agricultura”. Íd., pág. 421. Además, a la
Administración le estaba vedada “la explotación de los
recursos agrícolas para fines comerciales”. Íd., pág. 420.
Positivo de la Comisión de Asuntos Laborales y Sistemas de Retiro del Servicio Público de la Cámara de Representantes, pág. 5 (énfasis suplido). AC-2016-0148 16
Así, se ceñía más al tipo de agencia gubernamental que se
limita esencialmente a la prestación de servicios. Íd. Por
lo tanto, la Administración “no e[ra] patrono en el
significado de ese concepto bajo nuestra Ley de Relaciones
del Trabajo”. Íd., pág. 421.
Un año después, se alegó que la Corporación de
Renovación Urbana y Vivienda de Puerto Rico (CRUV) era un
patrono al amparo de la Ley de Relaciones del Trabajo.
Corporación de Renovación Urbana y Vivienda de Puerto Rico,
Dec. 542 (JRTPR 1969). Se adujo que la CRUV era una
instrumentalidad corporativa al amparo de la ley porque
tenía un propósito lucrativo o pecuniario. Íd., pág. 301.
Al igual que en el caso anterior, la Junta determinó que la
CRUV no estaba incluida entre las corporaciones públicas
que la ley señalaba, que tampoco era una subsidiaria de
estas ni era de naturaleza similar, y que no se podía
considerar como “una empresa que se dedica o pueda
dedicarse en lo futuro a negocios lucrativos o a
actividades que tenga por objeto un beneficio pecuniario”
Íd., págs. 304-305. La Junta concluyó que “[n]o concebía
una entidad privada que rinda los servicios que da la CRUV;
como tampoco [concebía] a la CRUV operando en forma
comparable a una entidad privada” y que “[l]a misión social
que el Estado le encomend[ó] a la CRUV, [era] evidente que
no [podía] ser cumplida por la empresa privada”. Íd., pág.
306. Por lo tanto, concluyó que como la CRUV no era una
corporación pública que operaba como una empresa privada o AC-2016-0148 17
con fines de lucro, no era un patrono al amparo de la Ley
de Relaciones del Trabajo.
Por otra parte, en Corporación de Servicios Médicos
Universitarios, Dec. 1455 (JRTPR 2012), la Junta tuvo que
resolver si la Corporación de Servicios Médicos
Universitarios h/n/c Hospital de la Universidad de Puerto
Rico (CSMU) era una instrumentalidad corporativa al amparo
de la Ley de Relaciones del Trabajo. Nuevamente, el
análisis de la Junta se centró en determinar si la CSMU
operaba como una empresa privada o se dedicaba a negocios
con fines de lucro o que tuvieran por objeto un beneficio
pecuniario. Íd., pág. 9. La Junta notó que se encontraba
ante:
[U]na instrumentalidad del Gobierno de Puerto Rico creada por la Legislatura mediante la Ley 112 al autorizar a la Junta de Síndicos de la UPR a “establecer una corporación sin fines de lucro para operar un hospital de la Universidad de Puerto Rico adscrito al Recinto de Ciencias Médicas, que será la principal institución de enseñanza médica de la Universidad”. Íd., págs. 11-12.
Además, citando la Opinión del Secretario de Justicia
Núm. 7 de 1993,21 la Junta concluyó que “una
‘instrumentalidad corporativa’ es toda aquella que se
dedique a negocios lucrativos o actividades que produzcan
beneficio pecuniario”. (Énfasis suplido). A esos efectos,
21 En esa Opinión se consideró “que los empleados del Hospital Pediátrico no tienen derecho a la negociación colectiva de convenios laborales, ni tienen derecho a la huelga y otras actividades gremiales”. Op. Sec. Just. Núm. 7 de 1993. AC-2016-0148 18
determinó que la CSMU era un componente esencial de la
Universidad de Puerto Rico (UPR), adscrita al Recinto de
Ciencias Médicas y controlada totalmente por la UPR; y que
no operaba como un negocio lucrativo. Íd., pág. 15. Por
tanto, al no operar como una empresa privada o con fines de
lucro, la CSMU no era una instrumentalidad corporativa al
amparo de la Ley de Relaciones del Trabajo. Íd.
Lo anterior ilustra que la Junta ha interpretado que
una corporación pública no se debe considerar
automáticamente como una instrumentalidad corporativa. Por
el contrario, solo lo es aquella que opera como una empresa
privada o se dedica a negocios lucrativos o a actividades
que produzcan un beneficio pecuniario.
E. Ley de Relaciones del Trabajo para el Servicio Público de Puerto Rico
Por último, luego de la adopción de la Ley de
Relaciones del Trabajo, se aprobó la Ley Núm. 45 de 25 de
febrero de 1998, conocida como la Ley de Relaciones del
Trabajo para el Servicio Público de Puerto Rico, 3 LPRA
sec. 1451 et seq. (Ley Núm. 45-1998). En la Exposición de
Motivos de la Ley Núm. 45-1998, se explicó que la Ley de
Relaciones del Trabajo “concedió el derecho a organizar
sindicatos y a negociar colectivamente a los trabajadores
de las instrumentalidades corporativas del gobierno que se
dedican o puedan dedicarse en el futuro a negocios
lucrativos o a actividades que tengan por objeto un
beneficio pecuniario”. Como vemos, esto es compatible con AC-2016-0148 19
el estándar que la Junta ha adoptado para determinar qué es
una instrumentalidad corporativa bajo la Ley de Relaciones
del Trabajo. Asimismo, la Legislatura expresó que
La Constitución, al igual que la [Ley de Relaciones del Trabajo][…] guardaron silencio en cuanto a los empleados de las agencias del gobierno central, absteniéndose igualmente de formular prohibición expresa o tácita que impidiera la eventual concesión de similares garantías a este importante sector de nuestra fuerza laboral. […] Para corregir esa situación se adopta la presente Ley. Su propósito es conferirle a los empleados públicos en las agencias tradicionales del gobierno central, a quienes no aplica la Ley de Relaciones del Trabajo de Puerto Rico, el derecho a organizarse para negociar sus condiciones de trabajo dentro de los parámetros que se establecen en esta Ley. (Énfasis suplido). Exposición de Motivos de la Ley Núm. 45-1998.
De lo anterior surge claramente que mediante la Ley Núm.
45-1998 se pretendió extender ciertos derechos laborales a
los trabajadores del Gobierno que no estaban cobijados por
la Constitución o la Ley de Relaciones del Trabajo. En ese
sentido, la Ley Núm. 45-1998 y la Ley de Relaciones del
Trabajo se complementan, pues cada una regula los derechos
de un grupo de trabajadores a organizarse y negociar
colectivamente.
Así, destaco que la Ley Núm. 45-1998 incluye en su
definición de agencia a las “corporaciones públicas que no
funcionen como negocios privados”. Art. 3(b) de la Ley Núm.
45-1998, 3 LPRA sec. 1451a(b). (Énfasis suplido). Las
agencias, según estas se definen en el estatuto, AC-2016-0148 20
constituyen los patronos a los que la Ley Núm. 45-1998 les
aplica. Art. 3(x) de la Ley Núm. 45-1998, 3 LPRA sec.
1451a(X). Es medular señalar, además, que la Ley Núm. 45-
1998 excluyó expresamente de su aplicación a los empleados
de la Universidad de Puerto Rico. Sec. 4.2(c) de la Ley
Núm. 45-1998, 3 LPRA sec. 1451d(c).
La Mayoría resolvió que la Ley Núm. 168-2014 tuvo el
efecto de incluir a todas las corporaciones o
instrumentalidades públicas en la definición de
Trabajo y, por lo tanto, de convertirlas en un patrono para
efectos de esa ley. Razonó, entonces, que la UPR es una
instrumentalidad corporativa al amparo del estatuto por el
mero hecho de ser una corporación pública. Esto, porque el
Art. 3.1 de la Ley de la Universidad de Puerto Rico, 18
LPRA sec. 602a, dispone que la UPR tendrá
“responsabilidades y funciones propias de una entidad
corporativa”. Así, concluyó que la UPR es un patrono a los
efectos de la Ley de Relaciones del Trabajo.
La determinación de la Mayoría constituye una
interpretación equivocada de la Ley de Relaciones del
Trabajo, que contraviene la intención del legislador al
aprobar la Ley Núm. 168-2014, so pretexto de la claridad de
la ley. Aquí no procedía realizar un análisis
interpretativo limitado a aplicar literalmente el texto del
Art. 2(11) de la Ley de Relaciones del Trabajo, supra. Como AC-2016-0148 21
indicamos al comienzo, este Foro no puede reducir su
ejercicio interpretativo a un análisis y aplicación
simplistas del texto de la ley. Ello equivale a claudicar
la función interpretativa de este Tribunal o, cuando menos,
constituye un ejercicio irresponsable de esa función.
Cumplir con nuestra encomienda implica determinar los
efectos jurídicos de una disposición legal en un contexto
particular, conforme al propósito y a la intención del
legislador al adoptarla. Así, aun ante un texto que
aparente ser claro, el cumplimiento cabal de nuestra
obligación al interpretar las leyes -identificar y hacer
valer la intención legislativa- nos exige examinar el
historial legislativo de los estatutos involucrados.22 Ese
examen podría revelar que el texto de la ley realmente no
es claro, que no refleja fielmente la intención legislativa
o que se cometió un error o inadvertencia al adoptarlo.
Hacer ese análisis no nos convierte en creadores ni
inventores de los estatutos, lo cual ciertamente no nos
corresponde, sino en intérpretes de la ley y no meros
lectores de esta.
Por lo tanto, aquí era obligatorio analizar
detenidamente el historial legislativo de la Ley Núm. 168-
2014 para comprobar si su texto era compatible con la
intención legislativa al aprobar esa ley. A poco que se
hiciera este ejercicio, se descubriría que, al enmendar la
22 “A fin de cuentas, nadie puede comprender e interpretar la significación de cualquier legislación con la mera lectura de su texto…”. Orsini García v. Srio. de Hacienda, 177 DPR 596, 612 (2009). AC-2016-0148 22
definición de instrumentalidades corporativas, la
Legislatura únicamente quiso atemperar el lenguaje de la
ley con la realidad jurídica, pues había un desfase entre
ambas. Así surge diáfanamente del historial legislativo de
la Ley Núm. 168-2014. No obstante, la Mayoría afirma que
ese historial guardó silencio sobre el motivo de la
enmienda.23 Nada más lejos de la verdad.
En los informes de las comisiones de ambos cuerpos
legislativos se explicó claramente que algunas de las
corporaciones que la Ley de Relaciones del Trabajo
mencionaba dejaron de existir y a otras se les modificó el
nombre. En atención a ello, en vez de optar por actualizar
la lista de corporaciones, lo cual con toda probabilidad se
hubiese tenido que hacer nuevamente en el futuro, el
legislador decidió sustituirla por “toda corporación o
instrumentalidad pública”. La Legislatura caracterizó esta
enmienda como una técnica. Esto implica que la enmienda en
controversia no modificó el alcance que la Ley de
Relaciones del Trabajo tenía antes de que la Ley Núm. 168-
2014 la enmendara.
Sobre esto, las decisiones de la Junta —entidad que
administra la Ley de Relaciones del Trabajo y que tiene el
expertise en este tema— revelan que el alcance que
históricamente se le ha conferido a la Ley de Relaciones
del Trabajo es que aplica únicamente a las corporaciones
públicas que se dedican o puedan dedicarse en el futuro a
23 Opinión Mayoritaria, pág. 10. AC-2016-0148 23
negocios lucrativos o a actividades que tengan por objeto
un beneficio pecuniario. Aunque las decisiones preceden la
enmienda que la Ley Núm. 168-2014 introdujo, ante el
carácter técnico de esa enmienda, su vigencia permanece
intacta. Así, de ellas se puede colegir que toda
corporación pública que se ha considerado una
instrumentalidad corporativa al amparo de la Ley de
Relaciones del Trabajo operaba como una empresa privada o
con fines de lucro.24
Ese alcance también lo evidencia el texto, propósito e
historial legislativo de la Ley Núm. 45-1998. Por un lado,
al aprobar esa ley, el legislador indicó claramente que la
Ley de Relaciones del Trabajo “concedió el derecho a
organizar sindicatos y a negociar colectivamente a los
trabajadores de las instrumentalidades corporativas del
gobierno que se dedican o puedan dedicarse en el futuro a
un beneficio pecuniario”. Exposición de Motivos de la Ley
Núm. 45-1998. (Énfasis suplido). Por otro lado, la Ley Núm.
45-1998 se aprobó para regular los derechos de los
empleados públicos que la Ley de Relaciones del Trabajo no
cobijaba y, a esos efectos, incluyó como patrono a las
corporaciones públicas que no operen como negocios
privados. Toda vez que la Ley Núm. 45-1998 y la Ley de
24Por el contrario, aquellas corporaciones públicas que no operaban u operan como un negocio lucrativo, a saber, la Administración de Servicios Agrícolas, la CRUV y el Hospital de la UPR, entre otros, no se han considerado como instrumentalidades corporativas para fines de la Ley de Relaciones del Trabajo. AC-2016-0148 24
Relaciones del Trabajo se complementan, esto confirma que
esta última por décadas se ha extendido únicamente a las
corporaciones públicas que operen como negocios privados.
Por lo tanto, esto demuestra que existe una tensión
evidente entre el contenido comunicativo del texto de la
ley y el propósito y objetivo de la enmienda. Aunque la Ley
Núm. 168-2014 enmendó el texto legal para que diga que la
Ley de Relaciones del Trabajo aplica a “toda corporación o
instrumentalidad pública”, la intención verdadera del
legislador era que continuara aplicando a un grupo limitado
de corporaciones públicas. En otras palabras, el lenguaje
del estatuto meramente aparenta ser claro, cuando realmente
no lo es.25 Esto, pues en realidad no transmite con
claridad la intención legislativa. Ante ello, no se debió
adoptar una interpretación literal del estatuto, so
pretexto de que el Art. 14 del Código Civil de 1930, supra,
obligaba a ese curso de acción. Ante la falta de claridad
25 Incluso se podría argumentar que la falta de claridad surge de la faz del estatuto. Según se puede apreciar de la definición de instrumentalidades corporativas, esta menciona los diferentes tipos de entidades que caen bajo ese término. El último componente de la lista es: “aquellas otras agencias del gobierno que se dedican o puedan dedicarse en el futuro a negocios lucrativos o a actividades que tengan por objeto un beneficio pecuniario”. Art. 2(11) de la Ley de Relaciones del Trabajo, 29 LPRA sec. 63(11). (Énfasis suplido). Como se puede ver, el último componente de la lista está acompañado de una caracterización o calificativo. Además, antes de ese calificativo se utiliza el determinante “otras”. Ese determinante sugiere que las entidades que anteceden al último componente comparten esa misma caracterización, pues de lo contrario el determinante sería inconsecuente. Esto implica que existe una ambigüedad en la definición de instrumentalidades corporativas. Por un lado, el final de la definición parece sugerir que ese término abarcara únicamente a las entidades públicas que se dedican a negocios lucrativos o a actividades con fines pecuniarios. Por otro lado, el comienzo de la definición aparenta señalar que el término incluye todas las corporaciones públicas. Ambas cosas son incompatibles, pues como es sabido, no todas las corporaciones públicas operan con fines lucrativos o se dedican a actividades que tengan por objeto un beneficio pecuniario. AC-2016-0148 25
del texto de la ley, ese artículo no exigía adherirse al
texto legal.26
A pesar de lo anterior, la Mayoría insiste en apegarse
ciega y exclusivamente al texto de la ley mediante el
argumento de que “[e]s simplemente incompatible con un
promulgó”. Opinión, pág. 13. Sin embargo, no hay nada más
antidemocrático que adoptar, mediante una aplicación
mecánica del texto legal, una interpretación que
indudablemente contraviene la intención de la legislatura.
Esto es así, pues en un estado constitucional de derecho, a
la ciudadanía la gobiernan actos deliberados. Farinacci
Fernós, op. cit., pág. 182. “Por tanto, una medida
legislativa que es contraria al deseo de su autor carece de
legitimidad democrática, pues seríamos gobernados por un
error, en vez de por un acto deliberado. Un texto que nadie
quiso no es válido”. Íd. Por consiguiente, en esas
circunstancias, para salvaguardar la validez del texto, es
necesario armonizarlo con la intención legislativa. En
conformidad con ese principio, aquí la única interpretación
que podía prevalecer es que, tras la enmienda de la Ley
26 “Si bien, de ordinario, el legislador es responsable por el texto que adopta, este no aplicará de manera que genere resultados que no desea”. Farinacci Fernós, op. cit., pág. 34. Por eso hemos dicho que la intención del legislador debe prevalecer “sobre la disposición literal del estatuto que esté en conflicto con esa intención”. Srio. del Trabajo, etc. v. P.R. Cereal Extracts, Inc., 83 DPR 267, 276 (1961). AC-2016-0148 26
Núm. 168-2104, el criterio rector para determinar si una
corporación o instrumentalidad pública es una
instrumentalidad corporativa para efectos de la Ley de
Relaciones del Trabajo continuó siendo si esta opera como
una empresa privada o con fines lucrativos o se dedica a
actividades que tengan como objeto un beneficio pecuniario.
Existe un argumento adicional que sustenta esa
interpretación. Según vimos, la Ley Núm. 45-1998 y la Ley
de Relaciones del Trabajo están interrelacionadas, por lo
cual debemos interpretarlas de forma armoniosa. En este
caso, la aprobación de la Ley Núm. 168-2014 generó una
contradicción aparente entre ambos estatutos. Mientras la
Ley Núm. 45-1998 indica que esta aplica a algunas
corporaciones públicas —a saber, aquellas que no operen
como empresas privadas— el texto de la Ley de Relaciones
del Trabajo, luego de la última enmienda, parece sugerir
que esa legislación incluye todas las corporaciones
públicas. Por lo tanto, este Tribunal tenía que armonizar
ambas leyes a la luz de la intención verdadera de la
Asamblea Legislativa. El cumplimiento de esa obligación
hubiese llevado a la misma conclusión que expusimos
anteriormente, pues la armonía entre las leyes se lograba
al hacer valer lo que quiso el legislador al aprobar la Ley
Núm. 168-2014: preservar el alcance que ambos estatutos
tenían antes de la enmienda en controversia. No había
espacio para otra interpretación. AC-2016-0148 27
Ante esa realidad, no se podía aplicar la regla de
hermenéutica que establece que toda duda sobre la
aplicación de un estatuto laboral se debe resolver
liberalmente a favor del empleado. La liberalidad en la
interpretación no puede conducirnos a violentar la
intención legislativa. Rivera Coll v. Tribunal Superior,
103 DPR 325, 331 (1975). Aquí, si bien el texto de la ley
no es claro, la intención legislativa lo es. Como tal,
prevalece sobre cualquier regla de hermenéutica que
conlleve un resultado que la contradiga.
Finalmente, cabe destacar que el texto del Art. 2(11)
de la Ley de Relaciones del Trabajo, supra, es
perfectamente armonizable con la interpretación que valida
la intención legislativa. Si la definición de
instrumentalidades corporativas se lee en su totalidad se
advertirá que esta menciona, en una sola oración, todas las
entidades que cubre. Al final de la lista hace referencia
al calificativo “que se dedican o pueden dedicarse en el
futuro a negocios lucrativos o a actividades que tengan por
objeto un beneficio pecuniario”. 29 LPRA sec. 63(11).
(Énfasis suplido). Como vimos, esas características han
sido el factor determinante y denominador común entre las
instrumentalidades corporativas cubiertas por la Ley de
Relaciones del Trabajo. Por consiguiente, resulta
compatible con el carácter técnico de la enmienda en
controversia interpretar que el calificativo que se
encuentra al final de la oración se extiende a todos los AC-2016-0148 28
componentes de la lista; es decir, aplica a todas las
entidades que esta menciona. Esto incluye, por supuesto, a
las corporaciones e instrumentalidades públicas a las que
hace referencia al comienzo de la oración.
En consecuencia, y por todo lo anterior, la Mayoría se
equivoca al concluir que la enmienda de la Ley Núm. 168-
2014 extendió la aplicación de la Ley de Relaciones del
Trabajo a todas las corporaciones públicas.
A
Como la última enmienda a la definición de
instrumentalidades corporativas no fue sustantiva, se debió
examinar si la UPR opera como una empresa privada o con
fines de lucro o se dedica a actividades que tengan como
objeto un beneficio pecuniario. Lo anterior, para
determinar si le aplica la Ley de Relaciones del Trabajo.
La conclusión inequívoca es que no.
Primero, este Tribunal ha determinado en varias
ocasiones que la UPR no opera como un negocio privado. Así,
en Sepúlveda v. U.P.R., 115 DPR 526 (1984), expresó:
No se cuestiona la naturaleza y propósitos de la [UPR]. Es una corporación pública, de génesis legislativa, encargada de la educación superior en Puerto Rico […]. Como universidad del Estado tiene una ‘obligación de servicio al Pueblo de Puerto Rico’. Económicamente funciona con fondos gubernamentales. […] Sus estudiantes sólo cubren una ínfima parte del costo pagando una cantidad limitada por concepto de matrícula. La universidad no opera con ánimo directo ni indirecto de lucro. Íd., pág. 527. (Énfasis suplido). AC-2016-0148 29
Además, este Foro señaló que esa condición tampoco se
puede inferir de la ley orgánica de la universidad, la cual
le impone una obligación de servicio con el Pueblo de
Puerto Rico y los ideales de nuestra sociedad
democrática.27 Es cierto que esa ley establece que la UPR
“tendrá todas las atribuciones, prerrogativas,
responsabilidades y funciones propias de una entidad
corporativa encargada de la educación superior”. Ley de la
Universidad de Puerto Rico, Ley Núm. 1 de 20 de enero de
1966, según enmendada, 18 LPRA sec. 602a. Esto incluye:
[La] autoridad para demandar y ser demandada, adquirir y poseer bienes e inmuebles, hipotecar, vender, o en cualquier forma enajenar los mismos; contraer deudas; celebrar contratos; invertir sus fondos en forma compatible con los fines y propósitos de esta Ley; adoptar y usar un sello oficial; aceptar y administrar donaciones, herencias y legados. Íd.
Sin embargo, esto no convierte a la UPR en una empresa
privada dedicada a negocios lucrativos. El objetivo de esas
facultades es garantizar que la UPR tenga el mayor grado de
autonomía, para que funcione de manera compatible con sus
propósitos.
Todo esto se reiteró en U.P.R. v. Asoc. Pur. Profs.
Universitarios, 136 DPR 335 (1994). En ese caso, este
Tribunal —aunque estimó innecesario resolver si la UPR era
o no “patrono” para fines de la Ley de Relaciones del
Trabajo— resolvió que los profesores universitarios no
tenían derecho a la negociación colectiva, basado en
27 Véase Art. 2 de la Ley Núm. 1 de 20 de enero de 1956, según enmendada, 18 LPRA sec. 601. AC-2016-0148 30
consideraciones de orden público relacionadas a la
naturaleza de la UPR. La primera consideración versó sobre
la situación financiera de la UPR. Al respecto, se expresó
[E]n el contexto clásico, las empresas que operan con fines de lucro perciben ganancias que provienen de su capacidad de vender sus productos a precios que sobrepasan sus costos. Bajo este esquema, las decisiones gerenciales de la empresa tienen un impacto directo sobre sus ingresos, ya sea mediante el control de los costos o el aumento de los precios. Este esquema no se da ni puede darse en la U.P.R. Íd., págs. 397–398. (Énfasis en el original).
Se razonó que no era posible, ya que la mayor parte del
presupuesto de ingresos de la UPR proviene del Fondo
General y se obtiene a través de una fórmula establecida
por ley sobre la cual esa entidad educativa no tiene
control. Íd., pág. 398.28 Además, se entendió que es poco
probable que la UPR aumente significativamente sus ingresos
por aumentar el precio de los servicios incidentales que
presta a sus constituyentes (residencias, cafeterías,
librerías, entre otros). Íd., págs. 398–399. Por otro lado,
se consideró que las matrículas y cuotas que cobra solo
cubren una ínfima parte de los gastos operacionales. Se
concluyó que la UPR no tiene medios suficientes para
generar ingresos propios, no tiene plena autonomía fiscal y
28 Actualmente esta fórmula no se utiliza pues, ante la crisis fiscal del Gobierno, la aportación del Fondo General a la UPR se fija en conformidad con los parámetros que dispone la Sección 201 del Puerto Rico Oversight, Management, and Economic Stability Act (PROMESA), 48 USC sec. 2141, para establecer el Plan Fiscal del Gobierno. Esto sugiere un grado de control incluso menor de la UPR sobre sus finanzas. AC-2016-0148 31
el presupuesto está muy comprometido con los gastos
recurrentes de la nómina universitaria. Por lo tanto, “la
UPR no tiene ni remotamente el espacio que tienen las
empresas privadas para manipular los elementos de costos y
ganancias de modo que pueda encarar con éxito los reclamos
que inevitablemente surgen de la negociación colectiva”.
Íd., pág. 401.29 Se discutieron, además, las
características particulares de los empleados de la UPR —en
ese caso de los profesores— que los distinguen de los
trabajadores de la empresa privada. Íd.
En fin, allí este Tribunal sentenció como ilusoria la
pretensión de que la UPR pudiese cambiar su funcionamiento
para operar como una empresa privada y dedicarse a negocios
lucrativos. Añadió que “revela además una crasa ignorancia
de lo que es una universidad del Estado y de lo que
representa, y ha representado, […] en la historia del
país.” Íd. Así, al igual que en el caso anterior, este Foro
declaró inequívocamente que la UPR, aunque es una
corporación pública, no se dedica ni funciona como una
empresa o negocio privado.30
29 Se añadió: “La Junta debió cuestionarse con criterios de realidad si una institución atribulada, como lo es la U.P.R., puede sobrevivir exitosamente la experiencia de la negociación colectiva, cuando tiene muy poco control sobre sus ingresos principales y sus costos principales.” Íd., pág. 401. 30 Ante ello, y ante la naturaleza singular de la UPR, era innecesario
aplicar los criterios establecidos en A.A.A. v. Unión Empleados A.A.A., 105 DPR 437 (1976) para determinar si una agencia o corporación pública opera como una empresa privada. AC-2016-0148 32
Veintiséis años después, no existen elementos que
conduzcan a una interpretación distinta.31 Por el
contrario, ante el panorama social y fiscal existente, la
UPR se consolida como la única universidad del Estado, y
como la principal institución de educación superior del
País con un extenso y extraordinario historial de
aportaciones al bienestar general. La UPR ostenta una
posición única en nuestra sociedad, y es así por
disposición expresa de la Asamblea Legislativa que le
encomienda asegurar la educación de los sectores
importantes de nuestra sociedad y de fomentar el desarrollo
de la cultura de nuestro pueblo. Art. 2 de la Ley de la
Universidad de Puerto Rico, 18 LPRA sec. 601. Es decir, que
“[n]o se trata de una institución común u ordinaria, ni
mucho menos del establecimiento industrial o comercial
corriente que dispone la Ley de Relaciones del Trabajo de
Puerto Rico”. U.P.R. v. Asoc. Pur. Profs. Universitarios,
supra.
Por otra parte, es imprescindible destacar que la
Asamblea Legislativa agrupa a la UPR dentro de las
entidades que no funcionan como negocios privados y que,
como tal, están fuera del alcance de la Ley de Relaciones
del Trabajo. Esto se deduce de la exclusión expresa de la
31 De hecho, recientemente este Tribunal ha reiterado en otros contextos que la UPR no funciona con ánimo de lucro. Véase Cordero Jiménez v. U.P.R., 188 DPR 129 (2013). El foro federal también lo ha reiterado: “Defendant does not operate as a private business or enterprise; the U.P.R., is a non-profit organization. As a non-profit organization, it renders public services directed towards offering higher education to the people of Puerto Rico.” Huertas-Gonzalez v. Univ. of Puerto Rico, 520 F. Supp. 2d 304, 315 (D.P.R. 2007). AC-2016-0148 33
UPR de la Ley Núm. 45-1998, la cual aplica a las entidades
gubernamentales que no operen como negocios privados.
Nótese que, de lo contrario, el legislador no hubiese
excluido a la UPR de la aplicación de la Ley Núm. 45-1998.
Esto confirma, forzosamente, que la UPR no es una
instrumentalidad corporativa y, por consiguiente, tampoco
un patrono bajo la Ley de Relaciones del Trabajo.
Más aún, la exclusión expresa de la UPR de la Ley Núm.
45-1998 revela la política pública clara de excluir a la
UPR de la legislación que provee para la negociación
colectiva. Esa política pública, que se ha avalado a través
de los años, responde a la función singular que realiza la
principal institución educativa del País y -en ausencia de
una expresión legislativa inequívoca en contrario- se debió
sostener.32
Como la decisión de la Mayoría contraviene la
intención legislativa al aprobar la Ley Núm. 168-2014 y, en
consecuencia, altera incorrectamente el ámbito de
32La Mayoría reconoce el impacto de su decisión sobre las finanzas de la UPR. Opinión Mayoritaria, pág. 18. Sobre esto, señala que se debe presumir que el legislador consideró el efecto de la enmienda a la definición de instrumentalidades corporativas en esas finanzas. Íd., pág. 19. No obstante, el historial legislativo de la Ley Núm. 168-2014 rebate esa “presunción”, pues la Comisión de Asuntos Laborales y Sistemas de Retiro del Servicio Público de la Cámara de Representantes concluyó que “la aprobación de [la Ley Núm. 168-2014] no conlleva[ba] impacto fiscal adverso sobre los presupuestos de las agencias, departamentos, organismos, instrumentalidades o corporaciones públicas”. Informe Positivo de la Comisión de Asuntos Laborales y Sistemas de Retiro del Servicio Público de la Cámara de Representantes, supra, pág. 5. (Énfasis suplido). Esto comprueba que las enmiendas que la Ley Núm. 168-2014 introdujo a la Ley de Relaciones del Trabajo fueron unas meramente técnicas, que no tuvieron el propósito y la consecuencia trascendental de alterar su ámbito de aplicación, lo cual hubiese ameritado una conclusión distinta sobre el impacto fiscal de la medida. AC-2016-0148 34
aplicación de la Ley de Relaciones del Trabajo y la
política pública de excluir a la UPR de los estatutos que
reconocen el derecho a la negociación colectiva, disiento.
Maite D. Oronoz Rodríguez Jueza Presidenta
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