ESTADO LIBRE ASOCIADO DE PUERTO RICO TRIBUNAL DE APELACIONES PANEL ESPECIAL
MARIDZA RIVERA RECURSO DE MONTAÑEZ REVISIÓN procedente de la Recurrente KLRA202400095 Oficina de Gerencia de v. Permisos
DEPARTAMENTO DE Caso núm.: DESARROLLO 2022-444154- ECONÓMICO Y SDR-014192 COMERCIO; OFICINA DE GERENCIA DE PERMISOS Sobre: LHEE, INC., H/N/C PA’L Impugnación de 24 STEAKHOUSE & Permiso de TAPAS Construcción
Recurridos
Panel integrado por su presidenta, la Jueza Cintrón Cintrón, la Jueza Rivera Marchand y el Juez Rodríguez Flores
Rodríguez Flores, juez ponente
SENTENCIA
En San Juan, Puerto Rico, a 28 de febrero 2025.
Comparece la Sra. Maridza Rivera Montañez (recurrente o
Sra. Rivera Montañez), mediante el recurso de revisión
administrativa de epígrafe. En este, nos solicita la revocación de una
Resolución de Revisión Administrativa emitida el 14 de febrero
de 2024,1 por la División de Revisiones Administrativas de la Oficina
de Gerencia de Permisos (DRA-OGPe). Mediante dicha resolución,
una jueza administrativa acogió la recomendación de un oficial
examinador y declaró no ha lugar la solicitud de revisión incoada por
la recurrente, en la que esta impugnó la aprobación del permiso de
construcción2 otorgado a favor de LHEE, INC., h/n/c PA’L 24
Steakhouse & Tapas (LHEE o recurridos).
Por los fundamentos expuestos a continuación, confirmamos
la resolución recurrida.
1 La Resolución fue notificada y archivada ese mismo día. 2 Permiso de Construcción Certificado 2022-434921-PCOC-039898.
Número Identificador SEN2025________________ KLRA202400095 2
I.
Según surge del expediente de autos, el 12 de octubre
de 2023, LHEE, por conducto del Ing. Nelson Bonet, presentó ante
la Oficina de Gerencia de Permisos (en adelante OGPe), una solicitud
de permiso de construcción para la legalización de tres vagones para
uso accesorio de baño, barra y cocina. Los tres vagones se proponen
en el segundo nivel del restaurante PA’L 24 Steakhouse & Tapas, el
cual cuenta con permiso único de uso 2021-381406-PU-087606. La
propiedad está localizada en la Carr. 115 Km. 6.4, Bo. Caguabo,
Añasco, Puerto Rico. Además, ubica en un distrito calificado
Comercial Turístico (C-T), antes Comercial Turístico Liviano (CT-L),
según el Mapa de Calificación de Suelos del Municipio Autónomo de
Añasco.
Del expediente administrativo surge un certificado de
inspección del edificio, suscrito por el Dr. Miguel Santiago Meléndez,
ingeniero estructural, en el que éste indica que inspeccionó la
propiedad el 29 de septiembre de 2023, y certifica que la propiedad
de PA’L 24 Steakhouse & Tapas es una estructuralmente segura.3
También obra una certificación suscrita por el Ing. Nelson Bonet
Lorenzo el 23 de octubre de 2023, que indica que el 22 de octubre
de 2023 colocó en la propiedad el rótulo que notifica sobre la
presentación de la solicitud.
Luego de evaluar la información contenida en la solicitud, el
31 de octubre de 2023, OGPe emitió el permiso de construcción
número 2022-434921-PCOC-039898, para:
El proyecto consiste en la construcción de tres vagones sobre techo para uso comercial (Legalización 3 Vagones (uso accesorio: baño, barra y cocina) Restaurante Pa’l 24 Steakhouse & Tapas.) en Hormigón Armado y Bloques-Madera y Combinaciones – Acero Estructural Presupuesto de Demolición: $30,000.00 Área bruta de piso: 1327.60 Metros cuadrados.”4
3 Apéndice del recurso, págs. 173-180. 4 Íd. pág. 39. KLRA202400095 3
Inconforme con lo anterior, el 16 de noviembre de 2023, la
Sra. Rivera Montañez, presentó una Solicitud de Revisión
Administrativa ante la DRA-OGPe.5 En su solicitud argumentó, entre
otras cosas, que no fue notificada de la solicitud y concesión del
permiso de construcción6 en cuestión.7 De igual forma, adujo que
sobre esta construcción existen dos sentencias emitidas por el
Tribunal de Primera Instancia (TPI), razón por la cual planteó la
defensa de cosa juzgada, en su modalidad de impedimento colateral
por sentencia.8
El 27 de noviembre de 2023, la Sra. Rivera Montañez presentó
una solicitud para que se revocara el permiso concedido de manera
sumaria, sin necesidad de vista, por no habérsele notificado sobre
la solicitud y la concesión del permiso de construcción. El 20 de
diciembre de 2023, LHEE presentó su respuesta a la solicitud de
revisión y una oposición a la solicitud de resolución sumaria.
Para dilucidar la controversia, el oficial examinador celebró la
vista los días 21 de diciembre de 2023 y 4 de enero de 2024. La Sra.
Rivera Montañez compareció acompañada de su representante legal.
La agencia recurrida (OGPe) y la parte proponente-concesionaria del
permiso (LHEE), asistida por el Ing. Nelson Bonet, comparecieron
representadas por sus respectivos abogados. Los representantes
argumentaron lo relacionado a la solicitud de sentencia sumaria, el
oficial examinador dio por sometido el asunto y continuó con la vista
en los méritos.
Según surge de la resolución recurrida, en la vista
administrativa, y en lo atinente, la recurrente, Sra. Rivera Montañez,
declaró que la propiedad en donde se propone la acción queda al
lado de su residencia. Afirmó que se enteró de la solicitud de permiso
5 Íd., págs. 81-91. 6 Permiso de Construcción Certificado 2022-434921-PCOC-039898. 7 Apéndice del recurso, pág. 85. 8 Íd., pág. 88. KLRA202400095 4
de construcción cuando vio el rótulo de aviso de presentación de la
solicitud, pero que no le notificaron directamente del asunto. Indicó
que la construcción afecta su privacidad, porque queda al lado de
las ventanas de su habitación y sala.
Por la parte proponente-concesionaria, declaró el Ing. Nelson
Bonet. Indicó que el permiso es uno de carácter ministerial que
cumple con todos los parámetros del distrito en el que ubica el
inmueble, razón por la cual solamente se requiere ubicar en la
propiedad el rótulo de aviso de presentación del permiso. Explicó
que los tres vagones están en el segundo nivel de la estructura, vista
desde la Carr. 115. Manifestó que el salón comedor está en el primer
nivel y la terraza en el segundo nivel. Expuso que la altura en
número de plantas de la estructura cumple la definición establecida
en el Reglamento Conjunto.
Ambos testigos fueron contrainterrogados. El oficial
examinador no dio paso a la presentación de la testigo de refutación
de la recurrente.
En cuanto a la prueba documental, por la parte recurrente, se
marcaron los siguientes exhibits: (1) exhibit 1, varias fotografías; (2)
exhibit 2, sentencia parcial emitida por el TPI, Sala de Mayagüez, el
17 de mayo de 2020. Se tomó conocimiento de la orden de hallazgos
de la Junta de Planificación número 2021-SRQ-007531 del 9 de
diciembre de 2021, y de las sentencias parciales emitidas por el TPI,
Sala de Mayagüez, el 18 de marzo de 2022 en el caso civil número
MZ2022CV00156, y el 30 de agosto de 2023 en el caso civil número
MZ2023CV01386, ambas sobre estorbo público, violación a la
intimidad e injunction. Además, las partes estipularon la foto del
rótulo (anejo 6 de la solicitud de revisión).
Luego de evaluar la prueba, el 14 de febrero de 2024, la DRA-
OGPe emitió la Resolución de Revisión Administrativa objeto del KLRA202400095 5
presente recurso.9 En esta, una jueza administrativa acogió la
recomendación de un oficial examinador. De tal forma, concluyó que
el permiso de construcción es uno de carácter ministerial, para el
que solamente se requiere la colocación del rótulo de aviso de
presentación de la solicitud, y no la notificación individual a los
colindantes de la propiedad donde se propone la acción. Por tanto,
resolvió que, al haberse presentado evidencia de que se instaló el
rótulo de presentación de la solicitud de permiso en la propiedad en
la que se propone la acción, el proponente había cumplido con la
reglamentación aplicable a la notificación de la solicitud; por lo que
la Sra. Rivera Montañez– quien en efecto reconoció haber visto el
referido rótulo– había quedado debidamente notificada de la
solicitud del permiso en cuestión. La resolución aclaró que la
Sra. Rivera Montañez no había solicitado intervenir en el trámite de
aprobación del permiso de construcción objeto de construcción, por
lo cual, tampoco correspondía ser notificada como parte
interventora.
A su vez, tomando en consideración los parámetros de
construcción establecidos para el distrito C-T, la DRA-OGPe coligió
que el uso comercial de restaurante está ministerialmente permitido
en dicho distrito y que el proyecto cumple con las disposiciones
legales y reglamentarias aplicables. A tales efectos, puntualizó que
la estructura donde se propone el proyecto cuenta con un
semisótano, apartamentos, y el restaurante objeto de la
controversia. El restaurante está a nivel de la Carr. 115. Desde la
rasante10, la construcción se propone en el segundo nivel del edificio
y, conforme los usos permitidos para ese distrito, el servicio de
restaurante está autorizado en los primeros dos niveles de una
9 Íd., págs. 2-21. 10 Definida por el Reglamento Conjunto de 2023 como la “línea de nivel considerada en su inclinación o paralelismo respecto del plano horizontal de una vía o interior de una propiedad”. Glosario de Términos, inciso R-3. KLRA202400095 6
estructura. La DRA-OGPe puntualizó que no se había presentado
evidencia para rebatir la certificación realizada por el ingeniero
estructural.
En cuanto al planteamiento de cosa juzgada -en su modalidad
de impedimento colateral por sentencia- la DRA-OGPe coligió que
los recursos instados ente el TPI, sobre injunction estatutario, se
limitaron a determinar si la construcción contaba o no con un
permiso de construcción. En dichas causas, no se evaluó si la
construcción cumplía con los parámetros de construcción
establecidos en el Reglamento Conjunto para la Evaluación y
Expedición de Permisos Relacionados al Desarrollo, Uso de Terrenos
y Operación de Negocios, Núm. 9473, de 16 de junio de 2023
(Reglamento Conjunto de 2023).11 Además, el tribunal nada dispuso
sobre una prohibición para construir u obtener un nuevo permiso.
Ante tales circunstancias, la DRA-OGPe determinó que la doctrina
de cosa juzgada en la modalidad de impedimento colateral por
sentencia no aplica a la controversia planteada en el caso de autos.
En fin, toda vez que la Sra. Rivera Montañez no logró rebatir
la presunción de corrección y regularidad de la determinación que
concedió el permiso de construcción, la DRA-OGPe declaró no ha
lugar la solicitud de revisión incoada por la recurrente, en la que
esta impugnó la aprobación del permiso de construcción otorgado a
favor de LHEE.
Inconforme con la anterior determinación, el 26 de febrero
de 2024, la Sra. Rivera Montañez acude ante esta Curia y señala
que la DRA-OGPe cometió los siguientes señalamientos de error:
Erró la DRA-OGPe al no reconocer un hecho esencial que fue litigado y adjudicado mediante sentencia final, en dos litigios anteriores ante este Hon. Tribunal General de Justicia, para evitar litigios innecesarios y
11Entendemos que la resolución contiene un error tipográfico en su pág. 15, cuando único hace referencia al Reglamento Conjunto de 2020. Como es conocido, el 16 de junio de 2023, el Tribunal Supremo emitió una Opinión Per Curiam, en el caso Martínez Fernández et al. v. OGPe et al., 212 DPR 285 (2023), en la que declaró la nulidad de los Reglamentos Conjuntos de 2019 y 2020. KLRA202400095 7
decisiones inconsistentes bajo la doctrina de cosa juzgada en la modalidad de impedimento colateral por sentencia y, al contrario, contravenir la deferencia a la corrección de las determinaciones de hechos del tribunal, negándoles su eficacia y creando decisiones inconsistentes.
Erró la DRA-OGPe, sin autoridad para ello, al validar la expedición por la OGPe del permiso impugnado y confirmado por la primera, a pesar que la otorgación del permiso impugnado en este distrito comercial turístico liviano(CT-L) para ese tipo de obra era un asunto discrecional, que requería una solicitud de variación a la agencia (porque el mismo no se contempla ni como una excepción para este distrito de calificación), ameritaba una consulta de ubicación y requería determinaciones de hecho y conclusiones de derecho de la Junta Adjudicativa en su resolución.
(Mayúsculas y negrillas suprimidos).
El 1 de abril de 2024, LHEE presentó su Alegato en Oposición
a Recurso de Revisión. Luego, y en cumplimiento con lo ordenado
por este Tribunal, el 18 de abril de 2024, la OGPe presentó una copia
certificada del expediente administrativo.
El 26 de abril de 2024, la OGPe instó su Alegato en Oposición
de la Oficina de Gerencia de Permisos al Recurso de Revisión Judicial
al Honorable Tribunal de Apelaciones.
Con el beneficio de la comparecencia de las partes y de la
copia certificada del expediente administrativo, procedemos a
resolver.
II.
A.
El derecho administrativo puertorriqueño requiere que, al
revisar las determinaciones administrativas, auscultemos si sus
decisiones fueron emitidas en virtud de los poderes delegados a la
agencia y conforme a su política pública.12
En esa encomienda, nos corresponde “otorgar amplia
deferencia a las decisiones emitidas por las agencias
12 Capó Cruz v. Jta Planificación et al., 204 DPR 581, 590 (2020); Torres Rivera v.
Policía de PR, 196 DPR 606 (2016). KLRA202400095 8
administrativas.”13 Esto se debe a la presunción de legalidad y
corrección que existe a favor de los procedimientos y
determinaciones realizadas por los entes gubernativos.14 Ese
axioma doctrinario responde “a la experiencia y pericia que se
presume tienen dichos organismos para atender y resolver los
asuntos que le han sido delegados.”15
A tono con lo anterior, para ejercer nuestra función revisora
tenemos que escrutar los siguientes aspectos: (1) si el remedio
concedido por la agencia fue apropiado; (2) si las determinaciones
de hecho que realizó la agencia están sostenidas por evidencia
sustancial, y, (3) si las conclusiones de derecho fueron correctas.16
Consiguientemente, no descartaremos el criterio del
organismo administrativo, a menos que nos encontremos con
alguna de las situaciones previamente articuladas o la agencia haya
actuado arbitraria, ilegal o irrazonablemente.17 (Énfasis nuestro).
Con tales principios como norte, aunque exista más de una
interpretación en cuanto a los sucesos fácticos, procederá validar la
determinación articulada por la agencia.18 Por ende, en materia de
revisión judicial, la deferencia que merecen las agencias en las
aplicaciones e interpretaciones de las leyes y reglamentos que
administran solo cederá cuando estemos frente a alguna de las
mencionadas circunstancias.19
La Sec. 5.4 de la Ley de Procedimiento Administrativo Uniforme
del Gobierno de Puerto Rico (LPAU), Ley Núm. 38-2017, según
enmendada,20 señala que “[t]oda persona a la que una agencia
13 Graciani Rodríguez v. Garage Isla Verde, 202 DPR 117, 126 (2019). 14 Rolón Martínez v. Supte. Policía, 201 DPR 26, 35 (2018). 15 Íd. 16 Capó Cruz v. Jta Planificación et al., supra, pág. 591; Asoc. Fcias v. Caribe Specialty et al. II, 179 DPR 923, 940 (2010). 17 Capó Cruz v. Jta Planificación et al., supra; JP, Plaza Santa Isabel v. Cordero
Badillo, 177 DPR 177 (2009). 18 Torres Rivera v. Policía de PR, supra, pág. 628. 19 Capó Cruz v. Jta Planificación et al., supra; Rolón Martínez v. Supte. Policía,
supra. 20 3 LPRA sec. 9601, et seq. KLRA202400095 9
deniegue la concesión de una licencia ... o gestión similar tendrá
derecho a impugnar la determinación de la agencia por medio de un
procedimiento adjudicativo”.21 Precisamente, la adjudicación de
una agencia, según definido por la LPAU, es el “pronunciamiento
mediante el cual una agencia determina los derechos, [las]
obligaciones o [los] privilegios que correspondan a la parte”.22
B.
La Ley Núm. 161-2009, según enmendada, conocida como la
Ley para la Reforma del Proceso de Permisos de Puerto Rico (Ley
Núm. 161-2009),23 fue creada a los fines de establecer el marco legal
y administrativo que regirá la solicitud, evaluación, concesión y
denegación de permisos por el Gobierno de Puerto Rico.24 Mediante
la aprobación de esta ley se creó la OGPe, como entidad encargada
de la evaluación, concesión o denegación de determinaciones finales
y permisos relativos al desarrollo y uso de terrenos.25
Debido a la pertinencia en esta controversia de los conceptos
que se definen a continuación, es necesario visitar el Art. 1.5 de la
antes citada ley26, la cual, en lo que nos concierne, dispone lo
siguiente:
(14) Consulta de ubicación. - Es el procedimiento ante la Oficina de Gerencia de Permisos o los Municipios Autónomos con Jerarquía de la I a la V, a los cuales se le haya delegado dicha facultad por medio del Convenio de Transferencia, para que evalúen, pasen juicio y tomen la determinación que estimen pertinente sobre propuestos usos de terrenos que no son permitidos ministerialmente y que no pueden considerarse mediante otro mecanismo. En áreas no calificadas incluye propuestos usos de terrenos que por su naturaleza y complejidad requieran un grado mayor de análisis. […] (26) Discrecional. - Describe una determinación que conlleva juicio subjetivo por parte de la Junta Adjudicativa, del Secretario Auxiliar o un Municipio 21 3 LPRA sec. 9684. 22 3 LPRA sec. 9603, inciso (b). 23 23 LPRA sec. 9011 et seq. 24 Véase, Spyder Media Inc. v. Mun. de San Juan, 194 DPR 547, 552 (2016). 25 Horizon v. Jta Revisora, RA Holding, 191 DPR 228, 236 (2014). 26 23 LPRA sec. 9011. KLRA202400095 10
Autónomo con Jerarquía de la I a la V sobre la forma en que se conduce o propone una actividad o acción. Éstos utilizan su conocimiento especializado, discreción y juicio para llegar a su determinación, ya que esta determinación considera otros asuntos además del uso de estándares fijos o medidas objetivas. El Secretario Auxiliar o el Municipio Autónomo con Jerarquía de la I a la V, puede utilizar juicios subjetivos discrecionales al decidir si una actividad debe ser realizada o cómo debe realizarse. [...] (48) Ministerial. - Describe una determinación que no conlleva juicio subjetivo por parte de un funcionario público o Profesional Autorizado sobre la forma en que se conduce o propone una actividad o acción. El funcionario o Profesional Autorizado meramente aplica los requisitos específicos de las leyes o reglamentos a los hechos presentados, pero no utiliza ninguna discreción especial o juicio para llegar a su determinación, ya que esta determinación involucra únicamente el uso de estándares fijos o medidas objetivas. El funcionario no puede utilizar juicios subjetivos, discrecionales o personales al decidir si una actividad debe ser realizada o cómo debe ser realizada. Por ejemplo, un permiso de construcción sería de carácter ministerial si el funcionario sólo tuviera que determinar si el uso es permitido en la propiedad bajo los distritos de calificación aplicables, si cumple con los requisitos de edificabilidad aplicables (e.g., Código de Construcción) y si el solicitante ha pagado cualquier cargo aplicable y presentado los documentos requeridos; el Reglamento Conjunto de Permisos contendrá una lista en la que se incluyan todos los permisos que se consideran ministeriales. (Énfasis nuestro).
La Ley Núm. 161-2009, supra, reconoce que podrá emitirse
un permiso de uso de forma automática cuando un Ingeniero o
Arquitecto Licenciado al amparo de la Ley Núm. 135 de 15 de junio
de 1967, según enmendada, conocida como “Ley de Certificación de
Planos o Proyectos”, certifique lo siguiente:
1) que el uso solicitado es permitido en la calificación que ostenta el predio; 2) que cumple con los parámetros del distrito de calificación; 3) que cumple con los requerimientos de prevención de incendios y salud ambiental y 4) cualquier otro requisito que se disponga mediante Reglamento.27
A su vez, el Art. 9.9 de la Ley Núm. 161-2009 expresamente
excluye de la obligación de la instalación de un rótulo de
27 23 LPRA sec. 9018o. KLRA202400095 11
presentación las solicitudes para la expedición de un permiso
ministerial.28
C.
Hay que hacer notar, que el Art. 15.1 de la Ley Núm. 161-
2009, supra, le ordena a la Junta de Planificación, que, con la
colaboración de la Oficina de Gerencia de Permisos, promulgue un
Reglamento Conjunto para establecer y aplicar, entre otros asuntos,
“la evaluación y expedición de determinaciones finales, permisos y
recomendaciones relacionados a obras de construcción y uso de
terrenos”.29
Cónsono con lo anterior, el 16 de junio de 2023, se adoptó el
Reglamento Núm. 9473, titulado Reglamento Conjunto para la
Evaluación y Expedición de Permisos Relacionados al Desarrollo, Uso
de Terrenos y Operación de Negocios (Reglamento Conjunto de
2023). Como cuestión de umbral, en el inciso (d) de la sección
2.2.1.3 del Reglamento Conjunto de 2023, se reconoce que los
permisos ministeriales se otorgarán para los usos específicamente
permitidos en cada distrito y siempre tienen que cumplir cabalmente
con varios parámetros, a saber: (1) calificación; (2) usos; (3) altura;
(4) tamaño del solar; (5) densidad; (6) área de ocupación; (7) área
bruta de piso; (8) patios (delantero, laterales y posterior); (9) espacios
de estacionamientos, y (10) área de carga y descarga.
Conforme al inciso (c) de la sección antes citada, los permisos
de esta naturaleza se expedirán “únicamente cuando la estructura
o uso para lo que se solicite el permiso estén en completa armonía y
conformidad con las disposiciones de este Reglamento”.
También, la Sec. 2.2.3.2 del Reglamento Conjunto de 2023,
establece una lista de los proyectos que requieren una consulta. En
28 23 LPRA sec. 9019h. 29 23 LPRA sec. 9025. KLRA202400095 12
específico, se requiere la presentación de una consulta de ubicación
en las siguientes instancias:
a. Propuestos usos de terrenos que no son permitidos ministerialmente por la reglamentación aplicable en áreas calificadas. b. Proyectos en los que se propone una densidad o intensidad mayor a la que permite el distrito en que ubica y no cumplen con el uso permitido en el distrito. c. Propuestos usos de terrenos de carácter regional, subregionales y suprarregionales. d. Propuestos usos de terrenos que por su naturaleza o intensidad requieren una ubicación especial o particular para atender situaciones especiales, tales como proyectos industriales como procesamiento de material de corteza terrestre, estaciones de trasbordo o de disposición final de desperdicios sólidos, entre otros. e. Toda mejora pública excluyendo las transacciones de terrenos públicas exceptuando aquéllas que se declaran exentas mediante resolución por la JP o aquellas incluidas en la Regla 2.2.8 de este Reglamento Conjunto. f. Proyectos en los que se propone una densidad o intensidad mayor a la que permite el distrito en que ubica o requieren un diseño particular para atender situaciones especiales, pero que no hay un distrito específico que tenga los parámetros necesarios. g. Requerirán la presentación de consulta los proyectos en los que se proponga la construcción de una estructura que no satisfaga los requisitos de este Reglamento o el Código de Construcción adoptado por la OGPe en cuanto a parámetros de construcción y que, debido a la condición del solar, la ubicación especial o el uso particular, confronte una dificultad práctica y amerite una consideración especial, siempre que no se cree un perjuicio a las propiedades vecinas.
A su vez, la Sec. 2.7.4.2 establece lo referente a la solicitud
para conformar o autorizar el uso de obras de estructuras
construidas sin permiso. En particular, dispone que;
Los planos de estructuras construidas para los cuales no se haya aprobado un permiso de construcción, bajo las disposiciones de este Reglamento Conjunto, podrán presentarse, mediante la solicitud correspondiente para conformar y autorizar el uso de obras de estructuras construidas sin permisos. (Énfasis nuestro).
Por otro lado, el Capítulo 3.7 del Reglamento Conjunto de
2023 dispone lo relacionado con los permisos únicos, los cuales,
según los incisos (a) y (b) de la Sec. 3.7.1.1, consolidan e incorporan KLRA202400095 13
varios trámites en una solicitud y deben obtenerse para todo edificio
nuevo o existente con usos no residenciales.30
Así las cosas, de acuerdo con la Sec. 3.7.1.9 del Reglamento
Conjunto de 2023, un permiso de esta índole puede ser expedido de
forma automática por la OGPe o un Municipio Autónomo con
Jerarquía de la I a la III cuando un Ingeniero o Arquitecto Licenciado
certifique que:
1. que el uso solicitado es permitido en la calificación que ostenta el predio;
2. que cumple con los parámetros del distrito de calificación;
3. que cumple con los requerimientos de prevención de incendios y licencia sanitaria;
4. que cumpla con la exclusión categórica o cumplimiento ambiental aprobado:
5. que presente una recomendación de la Entidad Gubernamental Concernida en la cual se disponga que el permiso de uso para la actividad propuesta cumple con los requisitos aplicables y contenidos en la reglamentación o ley que aplican la operación o actividad propuesta.31
Establecido lo anterior, es entonces necesario repasar lo
relacionado con los distritos clasificados como Comercial Turístico
y Comercial Turístico Liviano en el Reglamento Conjunto de 2023.
La Sec. 6.1.12.1 Comercial Turístico (C-T), establece como
propósitos para este tipo de distrito que;
a. Este distrito comercial en las Zonas de Interés Turístico se establece para promover el desarrollo ordenado y estético, para clasificar áreas comerciales y residenciales de intensidad intermedia y semi-alta.
b. Los usos comerciales permitidos sirven de apoyo, complementan o suplen las necesidades de las comunidades y visitantes sin que las actividades comerciales perjudiquen de forma significativa el carácter turístico que debe prevalecer en la zona.
c. Por su localización y disponibilidad de infraestructura incluye terrenos que pueden desarrollarse o se han desarrollado a una muy alta intensidad.
30 Véase Voili Voila Corp. et al v. Mun. Guaynabo, 213 DPR ___ (2024), 2024 TSPR
29, resuelto el 26 de marzo de 2024. 31 Íd. KLRA202400095 14
Finalmente, la Sec. 6.1.12.2 ilustra lo referente a los usos
permitidos en el referido distrito.
a. Los usos a permitirse en este distrito serán compatibles con los propósitos del mismo y con las disposiciones de esta Regla.
b. Usos comerciales o de servicios se permitirán en los primeros dos niveles.
c. Sobre el segundo nivel se permitirán usos residenciales y de hospederías.
(Énfasis nuestro).
D.
El Código Civil de 2020, Ley Núm. 55-2020, no contiene una
disposición que contenga los postulados de cosa juzgada. Sin
embargo, se mantiene en nuestro ordenamiento dicha doctrina de
enraizamiento romano.32 Entre otras cosas, el efecto inexorable de
la doctrina de cosa juzgada es que la sentencia decretada en un
pleito anterior imposibilita que en un pleito posterior se litiguen
entre las mismas partes y sobre la misma causa de acción, las
cuestiones ya litigadas y adjudicadas, y aquellas que pudieron haber
sido litigadas y adjudicadas en la acción primera.33
En los procesos administrativos esta doctrina tiene
aplicabilidad cuando se satisfacen los siguientes requisitos: (1) la
agencia debe actuar en su función adjudicativa, donde resuelve las
controversias ante sí; y (2) las partes deben haber tenido una
oportunidad adecuada para defenderse.34 Es importante señalar,
que esta defensa afirmativa puede manifestarse de tres formas en la
esfera administrativa: (1) dentro de la misma agencia;
(2) interagencial, o sea, entre las agencias; y (3) entre las agencias y
los tribunales.35
32 P.R. Wire Prod. v. C. Crespo & Asoc., 175 DPR 139 (2008); A manera ilustrativa
véase el Artículo 1500 del Código Civil (ed. 2020), 31 LPRA sec. 10644. El mismo dispone que “[l]a transacción produce los efectos de la cosa juzgada”. 33 Méndez v. Fundación, 165 DPR 253 (2005); Pagán Hernández v. U.P.R., 107 DPR
720, 732-733 (1978). 34 Pagán Hernández v. U.P.R., supra. 35 Rodríguez Oyola v. Machado Díaz, 136 DPR 250, 253 (1994). KLRA202400095 15
Por otro lado, el Alto Foro ha decretado que la aplicación de
esta defensa no es absoluta ni automática. Ésta no se aplicará
cuando estén presentes consideraciones de orden público; o
cuando su aplicación derrota los fines de la justicia y produce
resultados absurdos.36 (Énfasis nuestro). En otras palabras, “[l]os
tribunales se han negado a aplicar en forma inflexible la doctrina de
cosa juzgada cuando hacerlo derrotaría los fines de la justicia,
especialmente si se plantean consideraciones de interés
público.”37 (Énfasis nuestro).
De otro modo, se reconoce en nuestro acervo jurídico la figura
del impedimento colateral por sentencia como una modalidad de la
doctrina de cosa juzgada.38 En ese sentido, el impedimento colateral
por sentencia;
[s]urte efectos cuando un hecho esencial para el pronunciamiento de una sentencia se dilucida y determina mediante sentencia válida y final. Como resultado, tal determinación es concluyente en un segundo pleito entre las mismas partes, aunque estén envueltas causas de acción distintas.39
Cónsono con lo anterior, el impedimento colateral por
sentencia imposibilita que se litigue, en un litigio ulterior, un hecho
esencial que fue resuelto mediante sentencia final en un litigio
anterior.40 No obstante, a diferencia de la doctrina de cosa juzgada,
la aplicación de la figura de impedimento colateral por sentencia no
exige la identidad de causas para su aplicación.41
Sin embargo, al igual que la figura de cosa juzgada, el
propósito de la doctrina de impedimento colateral es impulsar la
economía procesal y judicial y proteger a las personas del acoso que
necesariamente conlleva litigar en más de una ocasión hechos que
36 Parrilla v. Rodríguez, 163 DPR 263 (2004); Meléndez v. García, 158 DPR 77, 92
(2002); Pagán Hernández v. U.P.R., supra, pág. 736; Mercado Riera v. Mercado Riera, 100 DPR 940, 953 (1972). 37 Pagán Hernández v. U.P.R., supra, pág. 736. 38 P.R. Wire Prod. v. C. Crespo & Asoc., supra. 39 A & P Gen. Contractors v. Asoc. Caná, 110 DPR 753, 762 (1981). 40 P.R. Wire Prod. v. C. Crespo & Asoc., supra, pág. 152. 41 Rodríguez Rodríguez v. Colberg Comas, 131 DPR 212, 221 (1989). KLRA202400095 16
ya fueron adjudicados.42 Hay que tener presente, que el
impedimento colateral por sentencia se manifiesta en dos
modalidades, la defensiva y la ofensiva.43 La modalidad defensiva le
permite al demandado levantar la defensa, a los fines de impedir la
litigación de un asunto levantado y perdido por el demandante en
un pleito anterior frente a otra parte.44
De otro lado, la vertiente ofensiva es articulada por el
demandante en un litigio posterior para impedir que el demandado
relitigue los asuntos ya dilucidados y perdidos frente a otra parte.45
Como corolario de lo anterior, es inevitable concluir que no procede
la interposición de la doctrina de impedimento colateral por
sentencia -ya sea en su vertiente ofensiva o defensiva- cuando la
parte contra la cual se interpone (1) no ha tenido la oportunidad
de litigar previamente el asunto y (2) no ha resultado ser la parte
perdidosa en un litigio anterior.46 (Énfasis nuestro).
III.
Expuesta la norma jurídica, procedemos a aplicarla a los
hechos ante nuestra consideración. De entrada, y en atención al
primer señalamiento de error, la Sra. Rivera Montañez aduce que
erró la DRA-OGPe al no aplicar la doctrina de cosa juzgada en su
modalidad de impedimento colateral por sentencia, en cuanto al
hecho de que la construcción que LHEE solicita legalizar se hizo sin
que se hubiera obtenido el correspondiente permiso de
construcción. No tiene razón. Veamos.
Para empezar, aludimos a lo dispuesto en el Reglamento
Conjunto de 2023, Sec. 2.7.4.2, que reconoce que, cuando una
estructura fue construida sin permiso, puede presentarse una
solicitud para autorizar el uso de la obra o la construcción realizada.
42 P.R. Wire Prod. v. C. Crespo & Asoc., supra, págs. 152-153. 43 A & P Gen. Contractors v. Asoc. Caná, supra, pág. 758. 44 Íd. 45 Íd. 46 Íd. KLRA202400095 17
Siendo así, resulta claro que, aunque una obra o estructura haya
sido construida sin permiso, el Reglamento Conjunto de 2023,
permite su legalización a través de la OGPe. Por tanto, al aplicar la
norma jurídica antes expuesta, resulta forzoso concluir que no
existe impedimento para que la OGPe pueda otorgar un permiso de
construcción, pese a que exista una querella o se trate de una
construcción sin permiso, siempre que se siga el procedimiento
establecido en las leyes y reglamentos aplicables para cada distrito.
La sentencia parcial emitida por el TPI, en el caso número
MZ2022CV00156, determinó que LHEE no contaba con los
permisos requeridos para la construcción realizada. En
consecuencia, ordenó la paralización de la obra.47 Sin embargo, el
propio foro de instancia emitió una sentencia final, en la cual
desestimaba la demanda porque LHEE había obtenido el permiso de
construcción y la obra fue legalizada por la OGPe.48
En la segunda ocasión en que la recurrente incoó un pleito en
contra de LHEE (caso número MZ2023CV01386)49, el TPI emitió una
sentencia parcial, mediante la cual concedió un término para que
LHEE presentara su permiso de construcción o, de lo contrario,
tendría que demoler la obra construida sobre la segunda planta de
su edificio comercial.50 Vencido el término otorgado, LHEE presentó
el permiso de construcción 2022-434921-PCOC-039898. Como
resultado, el TPI dictó una resolución dejando sin efecto la sentencia
parcial emitida.51
Como puede verse, ambas sentencias parciales fueron dejadas
sin efectos por el propio TPI. Ciertamente, lo anterior fue provocado
47 Apéndice del recurso, págs. 101-105. 48 Apéndice del recurso, págs. 181-182. 49 Este pleito surge porque el permiso otorgado por la OGPe (Núm. 2022-434921-
PCOC-025687) a LHEE, fue impugnado ante la División de Resoluciones Administrativas y luego ante este Tribunal Apelativo en el recurso KLRA202200585. Como resultado, este Tribunal Apelativo dejo sin efecto el permiso y devolvió el caso para que OGPe subsanara los errores cometidos. Apéndice del recurso, págs. 191-203. 50 Apéndice del recurso, págs. 107-112. 51 Apéndice de la parte recurrida LHEE, pág. 45. KLRA202400095 18
por la legalización de la construcción, a través del permiso otorgado
por la OGPe (núm. 2022-434921-PCOC-039898). En otras palabras,
a pesar de que LHEE construyó sin los permisos requeridos por ley,
más adelante completó el trámite correspondiente y obtuvo el
permiso de construcción.
De igual manera, surge de ambas sentencias parciales que el
TPI, se limitó a resolver la solicitud de injunction estatutario, al
amparo de la Ley 161-2009, supra, pues en estos se alegaba que la
construcción realizada por la LHEE no contaba con los permisos
correspondientes para construir los vagones. Por lo cual, se
limitaron a resolver si LHEE contaba o no con los permisos. Nada se
dispuso sobre los parámetros de lo construido o alguna prohibición
para construir u obtener un permiso para legalizar la construcción.
Por lo tanto, colegimos que no aplica la doctrina de cosa
juzgada por impedimento colateral por sentencia. La controversia
resuelta por el TPI es distinta a la atendida por la DRA-OGPe, y que
hoy tenemos ante nuestra consideración. Además, tampoco existe
identidad entre las partes, puesto que la OGPe no figuró como parte
en ninguno de los dos procesos judiciales. Finalmente, las leyes y
reglamentos permiten que los ciudadanos legalicen construcciones
que se hayan realizado sin los permisos requeridos. Por lo tanto, el
primer señalamiento de error no fue cometido.
En cuanto al segundo error señalado, debemos determinar si
la DRA-OGPe actuó correctamente al validar el permiso otorgado por
la OGPe, que permitió la construcción de tres vagones para uso
comercial, en un Distrito Comercial Turístico Liviano (CT-L). En
particular, la recurrente arguye que la construcción de los tres
vagones es un asunto discrecional que requiere una solicitud de
variación y una consulta de ubicación. Añade que también exigía
una resolución que incluyera determinaciones de hechos y
conclusiones de derecho. En otras palabras, señala que el permiso KLRA202400095 19
de construcción no podía ser otorgado como un asunto ministerial.
Tampoco le asiste la razón. Veamos.
LHEE presentó una solicitud de permiso para la construcción
de tres vagones en la segunda planta de su negocio, ubicado en un
distrito Comercial Turístico Liviano (CT-L). La Tabla 6.1 del
Reglamento Conjunto del 2023, titulada Equivalencias Distritos de
Calificación, contempla las equivalencias de los distritos de
calificación y resulta claro, que el distrito Comercial Turístico
Liviano es equivalente al distrito Comercial Turístico.52 Según el
Reglamento Conjunto de 2023, entre los usos permitidos en este
distrito, se incluye la industria del comercio o la de servicios en los
primeros dos niveles.53 El ingeniero estructural Miguel Santiago
Meléndez certificó que la estructura es de dos niveles, con un sótano
y un subsótano.54 Se solicitó permiso para la construcción de tres
vagones en la segunda planta del negocio. Aplicando la normativa
antes expuesta, el uso propuesto por el recurrido está permitido en
el Distrito C-T y CT-L. Siendo la construcción una permitida en el
distrito propuesto por el solicitante, el trámite se considera uno
ministerial.
Según mencionado, distinto a las determinaciones
discrecionales, que conllevan un juicio subjetivo sobre la forma en
que se conduce o propone una actividad o acción, el término
ministerial en este contexto describe una determinación que no
conlleva juicio subjetivo por parte de un funcionario o profesional
autorizado, sobre la forma en que se conduce o propone una
actividad o acción.
Así, el funcionario o profesional autorizado meramente aplica
los requisitos específicos de las leyes o reglamentos a los hechos
52 Apéndice del recurso, págs. 17-18. 53 Íd.; Entre los servicios que pueden ofrecerse en el distrito de CT o CT-L, se encuentran los restaurantes. 54 Íd., pág. 173. KLRA202400095 20
presentados, pero no utiliza ninguna discreción especial o juicio
para llegar a su determinación, ya que esta determinación involucra
únicamente el uso de estándares fijos o medidas objetivas. Por tanto,
al aprobar el permiso de construcción impugnado ante nos, la OGPe
únicamente tuvo que determinar que la construcción estaba
permitida por las calificaciones aplicables a las estructuras
ubicadas en el distrito CT-L y si cumplía con los requisitos de
edificabilidad aplicables.
Es norma reiterada que las decisiones de los organismos
administrativos merecen la mayor deferencia judicial, pues son
estos los que cuentan con el conocimiento experto de los asuntos
que les son encomendados. Asimismo, conforme a la doctrina de
revisión judicial, este Tribunal está impedido de variar aquellas
determinaciones de una agencia administrativa que sean razonables
y encuentren apoyo en el expediente.
En el presente caso no surge prueba alguna que justifique
variar la determinación de la DRA-OGPe. La recurrente tampoco
demostró que la determinación impugnada fuese arbitraria, ilegal o
irrazonable. Por ello, procede confirmar la resolución recurrida.
IV.
Por los fundamentos anteriormente expuestos, se confirma la
Resolución recurrida.
Lo acuerda y manda el Tribunal, y lo certifica la Secretaria del
Tribunal de Apelaciones.
La Jueza Rivera Marchand disiente con opinión escrita.
Lcda. Lilia M. Oquendo Solís Secretaria del Tribunal de Apelaciones ESTADO LIBRE ASOCIADO DE PUERTO RICO TRIBUNAL DE APELACIONES PANEL ESPECIAL
MARIDZA RIVERA RECURSO DE MONTAÑEZ REVISIÓN procedente de la Recurrente KLRA202400095 Oficina de Gerencia de Permisos v. Caso núm.: DEPARTAMENTO DE 2022-444154-SDR- DESARROLLO 014192 ECONÓMICO Y COMERCIO; OFICINA Sobre: Impugnación DE GERENCIA DE de Permiso de PERMISOS; LHEE, Construcción INC., H/N/C PA’L 24 STEAKHOUSE & TAPAS
Panel integrado por su presidenta, la Jueza Cintrón Cintrón, la Jueza Rivera Marchand y el Juez Rodríguez Flores.
VOTO DISIDENTE DE LA JUEZA RIVERA MARCHAND
En San Juan, Puerto Rico, a 28 de febrero de 2025.
Respetuosamente disiento de la determinación mayoritaria.
La propiedad objeto de revisión se encuentra localizada en un
distrito Comercial Turístico Liviano (CT-L) lo cual, según la tabla de
equivalencias de los distritos de calificación, resulta igual a un
distrito Comercial Turístico (C-T), según definido por el Reglamento
Conjunto 2023. Mediante la Regla 6.1.12.2 de dicho Reglamento, se
establece el propósito y los usos permitidos en estas áreas. En
particular distingue el uso que se permite en el segundo nivel y el
uso permitido sobre el segundo nivel de las estructuras construidas
en dicho distrito. Atinente al recurso ante nos procede destacar que,
de una lectura del inciso (c) de la Sección 6.1.12.2 se desprende una
limitación en el uso permitido sobre el segundo nivel de una
estructura ubicada en dicho distrito. Dicha disposición
reglamentaria sobre Usos dispone lo siguiente:
Número Identificador SEN2024________________ KLRA202400095 2
a. Los usos a permitirse en este distrito serán compatibles con los propósitos del mismo y con las disposiciones de esta Regla. b. Usos comerciales o de servicios se permitirán en los primeros dos niveles. c. Sobre el segundo nivel se permitirán usos residenciales y de hospederías. (Énfasis nuestro.)
De un examen sosegado del expediente surge que, el
proponente del proyecto, primero, construyó su proyecto sobre el
segundo nivel de la propiedad sin obtener el debido permiso
requerido en ley y luego solicitó un permiso para legalizar dicho
proyecto que consiste en la ubicación de tres vagones por encima de
la segunda planta de la propiedad. La propiedad en controversia
incluye dos plantas, un sótano y un subsótano que, a su vez, se
dedica al negocio de venta de comida y bebidas alcohólicas. Lo antes,
no está en controversia. Tampoco está en controversia que los tres
vagones (cuyo propósito es para el uso accesorio de un baño, barra
y cocina) se ubicaron sobre el segundo nivel, lo cual coincide con la
ventana y sala de la recurrente, quien vive junto a sus hijos en la
propiedad colindante. Es decir, el nivel de la construcción que se
pretende legalizar queda al nivel de otra propiedad colindante que
tiene un uso residencial.
Siendo una construcción dentro de un distrito comercial
turístico que permite el uso comercial, la agencia recurrida
determinó que el trámite a seguir, para considerar los méritos de la
solicitud, es de índole ministerial por tratarse de un permiso de
construcción. En un trámite ministerial, la agencia se circunscribe
a evaluar documentos sometidos por el profesional autorizado en
representación del solicitante (que se presumen correctos). Además,
la agencia confirma si se cumplen los requerimientos en ley, sin
consignar hechos y derecho. Ahora bien, lo antes no impide que, la
agencia concernida evalúe y aplique la totalidad de las disposiciones
del Reglamento aplicables al cuadro fáctico ante su consideración. KLRA202400095 3
En este caso no se desprende del expediente fundamento
alguno que permita ignorar lo establecido en la Sección 6.1.12.1
inciso (c). Al justipreciar la totalidad de las circunstancias de la
presente causa se desprende que, el análisis de la agencia recurrida
y la determinación mayoritaria se limita a la aplicación de la Sección
6.1 y en particular destaca la Sección 6.1.12.2 inciso (b) que
establece que, los usos comerciales o de servicios se permitirán en
los primeros dos niveles. No se abunda, ni se señala que, en la
misma disposición reglamentaria, se establece el uso que se permite
sobre el segundo nivel es uno residencial o de hospedería, lo cual no
incluye el uso comercial. Al ignorar la totalidad de la disposición
reglamentaria en el análisis requerido se incumple las normas de
hermenéutica que guían nuestro quehacer judicial.
La hermenéutica legal es el proceso de interpretar las leyes;
es decir, auscultar, averiguar, precisar y determinar cuál ha sido la
voluntad legislativa. Class Fernández v. Metro Health Care
Management System, Inc., 2024 TSPR 63, resuelto el 17 de junio de
2024. Este método de interpretación se utiliza, no solamente en la
interpretación de estatutos, sino también, en la de los contratos,
testamentos, reglamentos administrativos y cualquier otro
documento. R. E. Bernier y J.A. Cuevas Segarra, Aprobación e
interpretación de las leyes en Puerto Rico, 2da ed., San Juan, Pubs.
JTS, 1987, Vol. I, pág. 241. Véase, además, IFCO Recycling v. Aut.
Desp. Sólidos, 184 DPR 717, 738 (2012). Ante esto, resulta necesario
que las diversas secciones de un estatuto se deben interpretar
conjuntamente y no de forma aislada con el propósito de lograr una
interpretación lógica y razonable de la intención legislativa. Romero
Lugo v. Cruz Soto, supra, en la pág. 993; Romero Barceló v. ELA, 169
DPR 460, 477 (2006) citando a Mato v. Junta Examinadora, 165 DPR
741, 748-749 (2005). Es decir, que las leyes se consideran como un
todo para determinar el significado de cada parte. Romero Lugo v. KLRA202400095 4
Cruz Soto, supra. Esto es así porque, los tribunales estamos
autorizados a interpretar las leyes, no limitándose, cuando éstas no
son claras o concluyentes sobre un punto particular; cuando el
objetivo es el de suplir una laguna en el estatuto; o cuando la justicia
lo requiera con el propósito de mitigar los efectos adversos de la
aplicación de una ley a una situación en particular. Brau, Linares v.
ELA, 190 DPR 315, 340 (2014).
A esos efectos, resulta evidente que, a la recurrente le asiste
la razón al concluir que el inciso (c) del citado Artículo 6.1.12.2
resulta aplicable a la presente causa. Es decir, el inciso (c) de la
Sección 6.1.12.2 debió ser resaltado dado que, establece que “sobre
el segundo nivel se permitirán usos residenciales y de hospederías”.
Lo antes, en armonía con el inciso (b) de la misma sección, nos lleva
a concluir que, el propósito reglamentario es delimitar el uso entre
el segundo nivel y lo que se construya sobre el mismo.
De esta forma se colige que, el proponente del proyecto solicita
un uso no contemplado para vagones (dedicados al uso de barra,
baño y cocina) en un nivel sobre la segunda planta. En su
consecuencia, ante un uso vedado por el Reglamento le corresponde
agotar el proceso de variación de uso o consulta de ubicación. Aun
cuando se reconoce que, el uso en el Distrito Comercial Turístico (C-
T) y Comercial Turístico Liviano (CT-L) permite el uso propuesto, la
reglamentación vigente establece un límite cuando trata de un
proyecto o construcción por encima de una segunda planta existente
en dicho distrito. La agencia recurrida debió reconocer que su propio
reglamento establece una política pública sobre la planificación y
construcción en este distrito que solo permite uso comercial hasta
un segundo nivel y no por encima. Dicha disposición reglamentaria
sólo contempla la construcción de hospederías y uso residencial en
el área sobre el segundo nivel, no permite otra cosa. La letra de la
disposición reglamentaria es clara y debió ser aplicada al cuadro KLRA202400095 5
fáctico ante nos. Como se sabe, las agencias gubernamentales
tienen la obligación de cumplir y hacer cumplir sus propios
reglamentos. Se cometió el segundo error señalado y procede la
revocación del dictamen administrativo impugnado.
Por todo lo antes, respetuosamente disiento.
MONSITA RIVERA MARCHAND JUEZA DE APELACIONES