Estado Libre Asociado de Puerto Rico TRIBUNAL DE APELACIONES PANEL I
PROSOL-UTIER CAPÍTULO Revisión Judicial CENTRO DE RECAUDACIÓN DE procedente INGRESOS MUNICIPALES Departamento del (CRIM) Trabajo y Recursos Humanos Recurrente Sobre: KLRA202400244 Certificación de V. Agrupación Bona Fide al amparo de la Ley Núm. 134 DEPARTAMENTO DEL TRABAJO del 19 de julio de Y RECURSOS HUMANOS 1960, conocida como “Ley para Recurrido autorizar el descuento de cuotas de asociaciones, federaciones o uniones de los empleados el Gobierno de Puerto Rico”
Panel integrado por su presidente, el Juez Sánchez Ramos, el Juez Pagán Ocasio, el Juez Marrero Guerrero y la Jueza Boria Vizcarrondo.
Pagán Ocasio, juez ponente
S EN T EN C I A
En San Juan, Puerto Rico, a 11 de julio de 2024.
I.
El 15 de mayo de 2024, PROSOL-UTIER Capítulo Centro de
Recaudación de Ingresos Municipales (PROSOL o parte recurrente)
presentó una Solicitud de Revisión Judicial en la que solicitó que
revoquemos una Decisión del Secretario del Trabajo y Recursos
Humanos emitida por el Secretario del Departamento del Trabajo y
Recursos Humanos (Secretario o foro recurrido) el 5 de marzo de
2024, notificada por correo el 11 de marzo de 2024.1 En la
determinación, el Secretario denegó una petición de la parte
1 Apéndice de la Solicitud de revisión judicial, págs. 1-11.
Número Identificador SEN2024________________ KLRA202400244 2
recurrente para que fuera certificada como organización bona fide
en todas las regiones del Centro de Recaudación de Ingresos
Municipales (CRIM) en las que están ubicados cincuenta y cuatro
(54) empleados que solicitaron afiliarse a la unión, al amparo de la
Ley para autorizar el descuento de cuotas de asociaciones,
federaciones o uniones de los empleados municipales, Ley Núm. 139
de 1961, según enmendada, 3 LPRA secs. 702 et seq. (Ley Núm.
139-1961).
El 16 de mayo de 2024, emitimos una Resolución en la que le
concedimos al Departamento del Trabajo y Recursos Humanos
(DTRH o parte recurrida) un término de treinta (30) días para
presentar su alegato en oposición.
El 20 de junio de 2024, el DTRH radicó una Solicitud de
término en la que solicitó que le concediéramos un término adicional
para oponerse al recurso.
El 21 de junio de 2024, emitimos una Resolución en la que le
concedimos a la parte recurrida hasta el 28 de junio de 2024 para
El 28 de junio de 2024, el DTRH presentó un Alegato en
oposición en el que solicitó que confirmemos la determinación
recurrida.
Con el beneficio de la comparecencia de las partes, damos por
perfeccionado el recurso. En adelante, pormenorizaremos los hechos
procesales relevantes a la atención de la presente Solicitud de
revisión judicial.
II.
El caso de marras tiene su génesis el 26 de junio de 2023
cuando PROSOL solicitó al Secretario que expidiera una
certificación a favor de la parte recurrente reconociéndola como KLRA202400244 3
organización bona fide de servidores públicos con el fin de agrupar
a cincuenta y cuatro (54) empleados del CRIM.2
Luego de múltiples trámites procesales, los cuales incluyeron
el recogido de insumo por el Secretario de las posiciones del Director
Ejecutivo del CRIM y de la Directora de la Oficina de Recursos
Humanos del CRIM,3 el 5 de marzo de 2024, el Secretario emitió la
Decisión del Secretario del Trabajo y Recursos Humanos recurrida en
la que rechazó certificar a PROSOL como una organización bona fide
al amparo de la Ley Núm. 139-1961, supra.4 A juicio del Secretario,
el Director Ejecutivo del CRIM no está facultado en ley para realizar
los descuentos en las nóminas de los empleados del CRIM. Basó su
determinación en que: (1) la Ley Núm. 139-1961, supra, dispone que
los empleados municipales autorizan al alcalde para realizar el
descuento para el pago de cuotas; (2) el Código Municipal de Puerto
Rico, Ley Núm. 107 de 2020, según enmendada, 21 LPRA secs. 7001
et seq., (Código Municipal), dispone que el CRIM es una entidad
municipal independiente y separada de cualquier agencia o
instrumentalidad y que su administración de recursos humanos se
regirá por sus disposiciones, pero no incluye al Director Ejecutivo o
la Junta de Gobierno en la definición de Autoridad Nominadora; y
(3) el Código Municipal, supra, no incluye al CRIM dentro de las
definiciones de empleado o municipalidad; y (4) el Director Ejecutivo
del CRIM es la Autoridad Nominadora de los empleados que laboran
en esa entidad.
2 Íd., págs. 14-121. 3 Íd., págs. 2-3. Lo anterior se desprende del recuento procesal que consignó el
Secretario en la Decisión del Secretario del Trabajo y Recursos Humanos. Según consta en la determinación, el Director Ejecutivo del CRIM expresó que existía un vacío jurídico para permitir que una agrupación bona fide existiera en el CRIM, mientras que la Directora de la Oficina de Recursos Humanos del CRIM planteó que los empleados que solicitaron la autorización para el descuento de cuotas a favor de PROSOL no estaban afiliados a ninguna otra agrupación sindical, ni se les descontaba cuota alguna para ese momento. Las partes no cuestionan dicha relación de hechos. 4 Íd., págs. 1-11. KLRA202400244 4
El 5 de abril de 2024, la parte recurrente radicó una Moción
en solicitud de reconsideración en la que reiteró que procedía que
PROSOL fuera certificada como organización bona fide.5
En vista de que el foro recurrido no atendió la moción dentro
del término estatutario de quince (15) días, la reconsideración se
entiende rechazada de plano.
Inconforme, el 15 de mayo de 2024, PROSOL presentó el
recurso de epígrafe y le imputó al Secretario la comisión de los
siguientes errores:
Primer error: Erró el Departamento del Trabajo y Recursos Humanos al concluir que las disposiciones de la Ley Núm. 139-1961 no son aplicables a los empleados del CRIM.
Segundo error: Erró el Departamento del Trabajo y Recursos Humanos en su interpretación de la Ley Núm. 107-2020 al concluir que los empleados del CRIM no pueden organizarse en una bonafide al amparo de la Ley Núm. 139-1961.
Tercer error: Erró el Departamento del Trabajo y Recursos Humanos en la interpretación acogida en su determinación al concluir que la definición cobijada en el Código Municipal en cuanto a la autoridad nominadora no incluye al Director Ejecutivo del CRIM ni a su Junta de Gobierno, así como tampoco incluye al CRIM en las definiciones de los conceptos empleados y municipalidad.
Es su posición que el Secretario se equivocó en su interpretación de
la Ley Núm. 139-1961, supra, y que PROSOL cumplió con todos los
requisitos para ser certificada como agrupación bona fide. A su
entender, el CRIM es una entidad municipal y gubernamental que
no es totalmente independiente de la estructura establecida por el
Código Municipal, supra. Según esboza, el Código Municipal, supra,
exige que nueve (9) de los once (11) puestos de la Junta de Gobierno
del CRIM estén ocupados por alcaldes y requiere que dicho cuerpo
apruebe todos los nombramientos del Director Ejecutivo del CRIM.
Esto, arguye, provoca que la responsabilidad de los nombramientos
recaiga sobre los alcaldes como autoridad máxima, no en el Director
5 Íd., págs. 122-131. La moción fue suscrita el 1 de abril de 2024 y, conforme al
recibo del Correo Postal de los Estados Unidos, enviada por correo certificado ese mismo día y recibida por el DTRH el 5 de abril de 2024, dentro del término para solicitar la reconsideración de la determinación. Véase Íd., págs. 132-133. KLRA202400244 5
Ejecutivo del CRIM. Es decir, los alcaldes que componen la Junta
de Gobierno son la Autoridad Nominadora.
Por otra parte, también plantea que, si existe un vacío jurídico
como señaló el Director Ejecutivo del CRIM y como existiría de
sostenerse la determinación recurrida, entonces se debía realizar un
análisis integral de las leyes, reglamentos y jurisprudencia aplicable.
Su propuesta en este sentido es que la política pública del gobierno
es defender los derechos constitucionales de los trabajadores a
organizarse, que el Código Municipal, supra, recogió la intención
legislativa de que los municipios sean autónomos y, por ello, dotó al
CRIM de ciertas facultades administrativas, pero no tuvo la
intención de convertirlo en un cuerpo administrativo distinto. Por
ello, argumenta, el descargo de las funciones del CRIM recae en la
aprobación de los alcaldes en la Junta de Gobierno en
representación de todos los municipios de Puerto Rico. Todo ello,
alega, demuestra que la Ley Núm. 139-1961, supra, aplica al
presente caso y, ante el cumplimiento de PROSOL con todos los
requisitos, procede su certificación como agrupación bona fide.
El 28 de junio de 2024, el DTRH radicó un Alegato en oposición
en el que argumentó a favor de confirmar la determinación
recurrida. Según planteó, el Director Ejecutivo del CRIM es la
Autoridad Nominadora de dicha entidad y no posee la facultad en
ley para descontar del salario de los empleados las cuotas de la
agrupación a la que están afiliados. Es su posición que la Ley Núm.
139-1961, supra, no es aplicable al caso de marras porque
solamente les otorga a los alcaldes la facultad de realizar este tipo
de descuento al salario de los empleados que laboran en su
municipio. Además, arguye que la determinación recurrida no afecta
el derecho de organización laboral de los empleados del CRIM,
quienes continuarán afiliados a PROSOL, pero cuyas cuotas no
serían aportadas directamente mediante el descuento a sus salarios. KLRA202400244 6
En adelante, pormenorizamos el derecho aplicable a la
presente controversia.
III.
A.
La Ley de Procedimiento Administrativo Uniforme del Gobierno
de Puerto Rico, Ley Núm. 38 de 2017, según enmendada, 3 LPRA
secs. 9601 et seq., (LPAU) establece el alcance de la revisión judicial
de las determinaciones de las agencias administrativas. A tenor de
esta y la jurisprudencia aplicable, la revisión judicial consiste,
esencialmente, en determinar si la actuación de la agencia se dio
dentro de las facultades que le fueron conferidas por ley, si es
compatible con la política pública que la origina y si es legal y
razonable. Capó Cruz v. Junta de Planificación, 204 DPR 581,
590-591 (2020); Rolón Martínez v. Supte. Policía, 201 DPR 26, 35
(2018). Es decir, que este tipo de revisión busca limitar la discreción
de las agencias y garantizar que estas desempeñen sus funciones de
acuerdo con los confines de la ley. García Reyes v. Cruz Auto
Corp., 173 DPR 870, 891-892 (2008). De la mano con esto, es norma
reiterada de derecho que los foros revisores le concederán gran
deferencia y consideración a las decisiones de las agencias
administrativas, debido a la vasta experiencia y el conocimiento
especializado sobre los asuntos que le fueron delegados. Graciani
Rodríguez v. Garage Isla Verde, LLC, 202 DPR 117, 126 (2019);
Rolón Martínez v. Supte. Policía, supra. Conforme a ello, los
tribunales deben ser cautelosos al intervenir con las decisiones de
los organismos administrativos. Metropolitana, S.E. v. A.R.Pe.,
138 DPR 200, 213 (1995); Gallardo v. Clavell, 131 DPR 275, 289–
290 (1992).
Por las razones antes aludidas, las decisiones de las agencias
administrativas gozan de una presunción de regularidad y
corrección. Capó Cruz v. Junta de Planificación, supra; Rolón KLRA202400244 7
Martínez v. Supte. Policía, supra; García Reyes v. Cruz Auto
Corp., supra, pág. 892. La presunción de corrección que acarrea
una decisión administrativa deberá sostenerse por los tribunales a
menos que la misma logre ser derrotada mediante la identificación
de evidencia en contrario que obre en el expediente
administrativo. Misión Ind. P.R. v. J.P., 146 DPR 64, 130 (1998).
Así, al momento de revisar una decisión administrativa, el
criterio rector para los tribunales será la razonabilidad en la
actuación de la agencia. Rebollo v. Yiyi Motors, 161 DPR 69, 76
(2004). Cónsono con ello, será necesario determinar si la agencia
actuó de forma arbitraria, ilegal o de manera tan irrazonable que su
actuación constituyó un abuso de discreción. Rolón Martínez v.
Supte Policía, supra.
Según ha quedado establecido como norma general, el
ejercicio de revisión judicial de una decisión administrativa se limita
a tres asuntos: (1) la concesión del remedio apropiado; (2) la revisión
de las determinaciones de hecho conforme al criterio de evidencia
sustancial que obra en el expediente administrativo; y (3) la revisión
completa y absoluta de las conclusiones de derecho. Asoc. Fcias. v.
Caribe Specialty et al. II, 179 DPR 923, 940 (2010).
De esta forma, en el contexto de las determinaciones de
hechos realizadas por las agencias administrativas, nuestro más
alto foro ha pautado que los tribunales no deben intervenir o alterar
las determinaciones de hechos de un organismo administrativo “si
las mismas están sostenidas por evidencia sustancial que surja del
expediente administrativo considerado en su totalidad”. Otero
Mercado v. Toyota, 163 DPR 716, 727-728 (2005); Domínguez v.
Caguas Expressway Motors, Inc., 148 DPR 387, 397 (1999).
Dentro de este marco, evidencia sustancial se entiende como
“aquella evidencia pertinente que una mente razonable pueda
aceptar como adecuada para sostener una conclusión”. Ramírez v. KLRA202400244 8
Depto. de Salud, 147 DPR 901, 905 (1999). Por ello, la parte que
alegue que alegue ausencia de evidencia sustancial debe demostrar
que existe:
“[O]tra prueba en el récord que razonablemente reduzca o menoscabe el peso de tal evidencia, hasta el punto de que un tribunal no pueda, concienzudamente, concluir que la evidencia sea sustancial [...] hasta el punto que se demuestre claramente que la decisión [del organismo administrativo] no está justificada por una evaluación justa del peso de la prueba” que tuvo ante su consideración. Metropolitana S.E. v. A.R.Pe., 138 DPR 200, 213 (1995) citando a Hilton Hotels International, Inc. v. Junta de Salario Mínimo, 74 DPR 670, 686 (1983).
En otras palabras, la parte recurrente tiene la obligación de derrotar
la presunción de corrección de los procesos y de las decisiones
administrativas. Fac. C. Soc. Aplicadas, Inc. v. C.E.S., 133 DPR
521, 532 (1993). Si no demuestra que existe esa otra prueba, las
determinaciones de hechos del organismo administrativo deben ser
sostenidas por el tribunal revisor. Ramírez v. Depto. de Salud,
supra.
Ahora bien, cuando se trate de conclusiones de derecho que
no envuelvan interpretaciones dentro del área de especialización de
la agencia, éstas se revisarán por los tribunales sin circunscribirse
al razonamiento que haya hecho la agencia. Capó Cruz v. Junta de
Planificación, supra; Pacheco v. Estancias, 160 DPR 409, 432
(2003); Rivera v. A & C Development Corp., 144 DPR 450, 461
(1997). Cuando las determinaciones de las agencias estén
entremezcladas con conclusiones de derecho, el tribunal tendrá
amplia facultad para revisarlas, como si fuesen una cuestión de
derecho propiamente. Pacheco v. Estancias, supra, pág. 433;
Rivera v. A & C Development Corp., supra. En nuestro
ordenamiento jurídico, es norma reiterada que, en el proceso de
revisión judicial, los tribunales tienen la facultad de revocar al foro
administrativo en materias jurídicas. Véase, además, la Sec. 4.5 de
LPAU, supra sec. 9675. KLRA202400244 9
Es pertinente señalar que nuestro sistema de adjudicación
administrativo busca “alentar la solución informal de las
controversias”, según establece la Sec. 1.2 de la LPAU, supra sec.
9602. Para ello, la LPAU permite que las agencias establezcan las
reglas y procedimientos que regirán ante sí para la solución rápida
e informal de las controversias; siempre salvaguardando los
derechos garantizados por ley. Íd. Por lo cual, las agencias no
quedan sometidas a un procedimiento rígido que obstaculiza la
producción de una solución rápida, justa y económica. Íd.
En suma, la referida deferencia debe ceder cuando se
demuestre que: (1) la decisión no está basada en evidencia
sustancial; (2) la agencia ha errado en la aplicación de la ley; (3) la
actuación de la agencia resulta ser arbitraria, irrazonable o ilegal; y
(4) la actuación administrativa lesiona derechos constitucionales
fundamentales. The Sembler Co. v. Mun. de Carolina, 185 DPR
800, 822 (2012) (citando a Empresas Ferrer v. A.R.PE., 172 DPR
254, 264 (2007)).
B.
El Código Municipal, supra, fue promulgado con el fin de
integrar las leyes sobre la organización, administración y
funcionamiento de los municipios de Puerto Rico. En lo pertinente,
para lograr esos fines, derogó la Ley del Centro de Recaudación de
Ingresos Municipales, Ley Núm. 80 de 1991, según enmendada, 21
LPRA ant. sec. 5801 et seq. y la Ley de contribución municipal sobre
la propiedad, Ley Núm. 83 de 1991, según enmendada, 21 LPRA ant.
secs. 5001 et seq. Estas leyes crearon el CRIM, cuya responsabilidad
primaria sería recaudar, recibir y distribuir los fondos públicos de
partidas que corresponden a los municipios, y una contribución
básica sobre la propiedad inmueble a favor de los municipios,
respectivamente. KLRA202400244 10
Ahora bien, el Código Municipal, supra, conservó la figura del
CRIM en su Libro VII, titulado Hacienda Municipal, y en su Art.
7.002 la instituyó como entidad a cargo de ofrecer servicios fiscales
a los municipios con la responsabilidad primaria de recaudar,
recibir y distribuir los fondos públicos que le correspondan a los
municipios. 21 LPRA sec. 7951. A esos efectos, dispuso que el CRIM
es una “entidad municipal, independiente y separada de cualquier
otra agencia o instrumentalidad del Gobierno de Puerto Rico. Íd.
A su vez, por virtud del Art. 7.004 del Código Municipal, supra
sec. 7953, el CRIM está dirigido por una Junta de Gobierno
integrada por once (11) miembros de los cuales nueve (9) serán
alcaldes, quienes representarán a todos los municipios de Puerto
Rico. Los otros dos (2) miembros son el Director Ejecutivo de la
Autoridad de Asesoría Financiera y Agencia Fiscal de Puerto Rico
(AAFAF) y un funcionario público con experiencia en asuntos
municipales, quien será nombrado por el Gobernador. Íd. Entre las
facultades y funciones de la Junta de Gobierno, el Art. 7.006 del
Código Municipal, supra sec. 7955, le otorga: (1) asegurar que el
CRIM cumpla sus funciones y responsabilidades según el Código
Municipal, supra; (2) aprobar la organización interna del CRIM, su
presupuesto y su sistema de personal, entre otros aspectos; y (3)
nombrar al Director Ejecutivo del CRIM y adoptar un plan de
clasificación y retribución para los funcionarios, agentes y
empleados necesarios para el funcionamiento del CRIM. Por su
parte, el Director Ejecutivo del CRIM es quien dirige el CRIM, tras
ser nombrado por la Junta de Gobierno, así como prescribe el Art.
7.007 del Código Municipal, supra sec. 7956.
En cuanto a los recursos humanos del CRIM, el Art. 7.009 del
Código Municipal, supra sec. 7958, establece que este asunto se
regirá según las disposiciones del Libro II del Código, titulado
Administración Municipal, el cual se dedica a la organización, KLRA202400244 11
planificación y control de los bienes y recursos humanos disponibles
a los municipios. En dicho Libro, el Capítulo VI enumera una
extensa serie de normas aplicables a los municipios para el manejo
de sus recursos humanos. A su vez, el referido Artículo también
excluye al CRIM de la aplicación de la Ley para la Administración y
Transformación de los Recursos Humanos en el Gobierno de Puerto
Rico, Ley Núm. 8 de 2017, según enmendada, 3 LPRA secs. 1469 et
seq.
Por otra parte, resulta pertinente que el Art. 8.001 del Código
Municipal, supra sec. 8351, establece entre las definiciones
aplicables a dicho estatuto que la Autoridad Nominadora se refiere
a “[l]a que posee la facultad legal para hacer nombramientos para
puestos en el Gobierno. En la Rama Ejecutiva municipal, significará
el Alcalde y en la Rama Legislativa, significará el Presidente de la
Legislatura Municipal”. Entretanto, se define empleado como:
“Toda persona que ocupe un puesto y empleo en el gobierno municipal, que preste un servicio a cambio de salario, sueldo o cualquier otro tipo de remuneración que no esté investido de parte de la soberanía del gobierno municipal y comprende los empleados regulares, irregulares, de confianza, empleados con nombramientos transitorios y los que estén en período probatorio”. Íd.
C.
El derecho de las personas a asociarse y organizarse
libremente para fines lícitos está consagrado expresamente en la
Sección 6 del Artículo II de la Constitución del Estado Libre Asociado
de Puerto Rico (Constitución del ELA). Const. PR, Art. II, Sec. 6.
Este derecho se concibe como uno fundamental, relacionado
directamente con la libertad humana y la democracia. Rodríguez
Casillas et al. v. Colegio, 202 DPR 428, 433 (2019).
A su vez, el derecho a organizarse y a negociar colectivamente
con sus patronos, por medio de representantes de su propia y libre
selección, de los trabajadores de empresas, negocios y patronos
privados y de agencias o instrumentalidades del gobierno que KLRA202400244 12
funcionen como empresas o negocios privados está cobijado por la
Sección 17 del Artículo II de la Constitución del ELA. Const. PR,
Art. II, Sec. 17. Si bien la Constitución del ELA no le extiende el
derecho constitucional a la organización sindical y la negociación
colectiva a la mayoría de los empleados del sector público, la
Asamblea Legislativa ha garantizado es derecho de forma
estatutariamente a la mayoría de los empleados de la Rama
Ejecutiva, mediante leyes como la Ley de Relaciones del Trabajo para
el Servicio Público de Puerto Rico, Ley Núm. 45 de 1998, según
enmendada, 3 LPRA sec. 1451 et seq.
En esa misma tradición, forjando el andamiaje legal de las
relaciones del trabajo en el Gobierno de Puerto Rico, la Asamblea
Legislativa también promulgó la Ley Núm. 139 de 1961, supra, con
el fin de autorizar el descuento de cuotas para uniones de los
empleados municipales. Concretamente, el Art. 1 de la Ley Núm.
139-1961, supra sec. 4551, permite que los empleados de los
municipios, organizados en una agrupación bona fide de servidores
públicos, autoricen por escrito al alcalde del municipio en el que
trabajen para que descuente de sus salarios las cantidades
necesarias para el pago de cuotas y otros gastos que estén obligados
a satisfacer como miembros de la agrupación. De acuerdo con el
marco de este estatuto, los empleados solicitarán el descuento al
alcalde del municipio en que trabajan. Íd. Así, el alcalde es el
funcionario público a cargo de llevar a cabo los propósitos de la Ley
Núm. 139-1961, supra.
Antes de la Ley Núm. 139-1961, supra, la Asamblea
Legislativa también había promulgado un estatuto muy similar para
autorizar el descuento del mismo tipo de cuotas de los salarios de
los empleados del Gobierno de Puerto Rico al aprobar la Ley para
Autorizar el Descuento de Cuotas de Asociaciones, Federaciones, o
Uniones de los Empleados del Gobierno de Puerto Rico, Ley Núm. 134 KLRA202400244 13
de 1960, según enmendada, 3 LPRA sec. 702 et seq., (Ley Núm. 134-
1960). Según el Art. 1 de la Ley Núm. 134-1960, supra sec. 702
Inciso (a), los empleados de la Rama Ejecutiva, incluyendo
agencias, corporaciones públicas e instrumentalidades, que estén
organizados en una agrupación bona fide, podrán autorizar al jefe
del departamento, agencia o instrumentalidad pública en que
trabajen para que descuente de su salario la cantidad necesaria
para sufragar cuotas y otros gastos obligados por su membresía en
la agrupación. De esta forma, es el jefe del departamento, agencia o
instrumentalidad pública el funcionario facultado para realizar los
descuentos de los salarios de los empleados. Adviértase, pues, que
ambas piezas legislativas crean un esquema similar.
IV.
Pende ante nos la controversia sobre si procede la certificación
de una asociación de trabajadores del CRIM como agrupación bona
fide para que reciba las cuotas de la asociación por medio de
descuentos al salario de sus miembros, al amparo de la Ley Núm.
139-1961, supra.
A nivel administrativo, mediante la decisión recurrida, el
Secretario del DTRH determinó que no procedía certificar a PROSOL
como una organización bona fide para los efectos solicitados. Llegó
a esta conclusión luego de concluir que el Director Ejecutivo del
CRIM no tiene facultad en ley para autorizar los descuentos en las
nóminas de los empleados de dicha entidad. A su entender, la Ley
Núm. 139-1961, supra, sitúa únicamente en los alcaldes de los
municipios la facultad de realizar los descuentos para el pago de
cuotas y, por ello, el Director Ejecutivo del CRIM, la Autoridad
Nominadora de la entidad, no está autorizado por ley alguna para
realizar los descuentos solicitados por los empleados afiliados a
PROSOL. KLRA202400244 14
En desacuerdo, PROSOL argumenta que, como los
nombramientos realizados por el Director Ejecutivo del CRIM
requieren la aprobación de la Junta de Gobierno y dicho cuerpo está
compuesto por once (11) miembros de los cuales nueve (9) son
alcaldes, la responsabilidad realmente recae sobre los alcaldes.
Esto, arguye, provoca que el CRIM no sea un ente del todo
independiente de los municipios y, por ello, a los empleados del
CRIM debe aplicársele la Ley Núm. 139-1961, supra. Según esboza,
así se evitaría interpretar que existe un vacío jurídico que
imposibilita que los empleados del CRIM afiliados a PROSOL
autoricen el descuento de las cuotas de la unión de sus salarios.
Asimismo, aduce que se impediría el efecto negativo que implicaría
la denegatoria del descuento sobre el derecho de organización
colectiva de estos empleados.
En apoyo de la determinación recurrida, el DTRH plantea que
la Ley Núm. 139-1961, supra, faculta con autoridad de descontar
las cuotas de los empleados municipales únicamente a los alcaldes
y, como la Autoridad Nominadora en el CRIM es el Director
Ejecutivo, quien no es un alcalde, este funcionario no tiene facultad
para descontar cantidad alguna por este concepto. A su vez, esboza
que la determinación recurrida no afecta el derecho de organización
laboral de los empleados del CRIM afiliados a PROSOL, toda vez que
la parte recurrente podrá continuar sus trabajos y los empleados su
afiliación, pero no gozaría del beneficio de recibir sus aportaciones
mediante el descuento al salario de sus miembros.
Tras un análisis objetivo, sereno y cuidadoso del expediente
administrativo y ante la deferencia a la determinación
administrativa, resolvemos que el Secretario no incidió en los errores
señalados por la parte recurrente. Por el contrario, la determinación
recurrida es correcta en derecho, no es irrazonable y no adolece de
pasión, prejuicio, parcialidad, arbitrariedad, ilegalidad, o abuso de KLRA202400244 15
discreción. De un examen sosegado de la Ley Núm. 139-1961,
supra, no surge que exista autoridad en ley para que el Director
Ejecutivo o la Junta de Gobierno del CRIM realicen los descuentos
solicitados por los empleados del CRIM afiliados a PROSOL.
Además, los argumentos presentados por PROSOL para establecer
una suerte de aplicación constructiva de la Ley Núm. 139-1961,
supra, a los empleados del CRIM no nos convencen.
De acuerdo con el andamiaje municipal vigente, establecido
por el Código Municipal, supra, el CRIM es una entidad que, si bien
es municipal, es independiente y separada de cualquier otra agencia
o instrumentalidad del Gobierno de Puerto Rico. Asimismo, en la
administración de sus recursos humanos, el CRIM debe regirse por
las normas aplicables y diseñadas para el manejo por los municipios
de estos recursos. En el CRIM, la dirección es liderada por el Director
Ejecutivo, bajo la supervisión de la Junta de Gobierno; en la Rama
Ejecutiva de los municipios, por el Alcalde. Es decir, la Autoridad
Nominadora del CRIM, es el Director Ejecutivo; la de un municipio,
su alcalde. Ahora bien, para efectos de los empleados de cada
municipio, la Ley Núm. 139-1961, supra, únicamente faculta a los
alcaldes a realizar el descuento del salario de los empleados de su
municipio, no faculta a otros funcionarios, sea el Director Ejecutivo
del CRIM o la Junta de Gobierno respecto al salario de los empleados
bajo su dirección. Así, ninguno de estos últimos posee facultad en
ley de realizar los descuentos solicitados en este caso. De un análisis
pormenorizado de las disposiciones legales aplicables resulta
palmaria la identidad de la autoridad nominadora en el CRIM.
Por otra parte, tampoco es permisible adoptar la
interpretación laxa propuesta por PROSOL de la Ley Núm. 139-
1961, supra. Su posición es que el descuento instituido por la
referida Ley es aplicable a los empleados del CRIM porque la
autoridad nominadora en esa entidad realmente recae sobre los KLRA202400244 16
nueve alcaldes que componen la Junta de Gobierno y, por ello, el
CRIM no es un ente totalmente independiente de los municipios.
Este planteamiento no encuentra apoyo en ninguno de los estatutos
aplicables, ni en las normas de interpretación jurídica de nuestra
jurisdicción. Si bien el Director Ejecutivo del CRIM es nombrado por
la Junta de Gobierno y algunas de sus decisiones están
condicionadas a la aprobación de esta, dicho funcionario ostenta la
autoridad nominadora en el CRIM una vez entra en funciones. En
esa figura están investidas las labores ejecutivas del CRIM. La
participación de alcaldes en la composición de la Junta de Gobierno
no es razón para variar esa interpretación y, mucho menos, para
aplicar, por fíat judicial, las disposiciones de un estatuto que por su
texto no le aplica a una entidad municipal como el CRIM. Resolver
como propone PROSOL implicaría determinar, contrario al texto
claro de la Ley Núm. 139-1961, supra, que, en virtud de esa Ley, un
funcionario distinto al alcalde del municipio en el que labora un
empleado municipal puede realizar descuentos al salario de un
empleado que no labora para un municipio en específico para
satisfacer la cuota de la agrupación a la que pertenece. Esa
interpretación no es cónsona con la normativa jurídica
precedentemente expuesta.
Por último, la actuación administrativa recurrida en este caso
no lesiona derechos constitucionales fundamentales de los
empleados del CRIM afiliados a PROSOL. De esta forma, se preserva
el derecho de asociación de los cincuenta y cuatro (54) empleados
del CRIM a afiliarse y asociarse bajo el estandarte de la organización
de su predilección. No obstante, cabe recordar que el derecho de
estos empleados públicos a la organización y negociación colectiva
es de raigambre estatutario, promulgado así por la Asamblea
Legislativa. Así, ausente un estatuto que faculte la organización y
negociación colectiva de estos empleados, no resulta posible acoger KLRA202400244 17
la posición de la parte recurrente. Empero, en lo que concierne al
presente recurso, únicamente se resuelve que PROSOL no podrá
recibir las cuotas de la asociación por medio de descuentos directos
al salario de los empleados del CRIM afiliados a ella. Este
mecanismo estatutario, creado por la Ley Núm. 139-1961, supra, es
una ventaja creada por la Asamblea Legislativa, pero no es un
aspecto esencial, inherente y primordial de los derechos de
asociación y de organización laboral de estos empleados.
Por los fundamentos esbozados, procede confirmar la
determinación administrativa recurrida.
V.
Por los fundamentos pormenorizados, se confirma la Decisión
del Secretario del Trabajo y Recursos Humanos recurrida.
Lo acordó el Tribunal y lo certifica la Secretaria del Tribunal
de Apelaciones.
Lcda. Lilia M. Oquendo Solís Secretaria del Tribunal de Apelaciones