ESTADO LIBRE ASOCIADO DE PUERTO RICO TRIBUNAL DE APELACIONES PANEL ESPECIAL
MASTER ROOFING, INC. Revisión procedente de la Recurrente Junta de Subastas del Municipio de San v. Juan
JUNTA DE SUBASTAS DEL MUNICIPIO AUTÓNOMO DE SAN Subasta Núm.: JUAN; MUNICIPIO 2024-009 AUTÓNOMO DE SAN JUAN KLRA202400282 Recurridos Sobre: Impugnación de ALL GREEN CLEANING Adjudicación de & MAINTENANCE, LLC Subasta
Proponente Agraciado
PERFECT INTEGRATED SOLUTIONS, INC.; REYES CONTRACTOR GROUP, INC.
Otros Proponentes
Panel integrado por su presidente, la Jueza Rivera Marchand1, la Jueza Romero García y la Jueza Martínez Cordero.
Martínez Cordero, jueza ponente
SENTENCIA
En San Juan, Puerto Rico, a 12 de julio de 2024.
Comparece Master Roofing, Inc. (en adelante, Master Roofing
o parte recurrente) mediante un recurso de revisión judicial en el
cual nos solicita que revisemos la Determinación Final de la Subasta
Número 2024-009 (Subasta), emitida y notificada, el 21 de mayo de
2024, por la Junta de Subastas del Municipio de San Juan (en
adelante, Junta de Subastas o parte recurrida).2 Mediante la
referida subasta, se le adjudicó la buena pro a All Green Cleaning &
Maintenance, LLC (en adelante, All Green o proponente agraciado).
1 Véase, la Orden Administrativa OATA-2024-067 del 10 de junio de 2024, en la
que se designa a la Hon. Monsita Rivera Marchand para entender y votar en el recurso de epígrafe, debido a la inhibición del Hon. Juan Hernández Sánchez. 2 Apéndice del recurso, a las págs. 1-12.
Número Identificador
SEN2024______________ KLRA202400282 2
Por los fundamentos que expondremos, se confirma la
Determinación Final recurrida mediante la cual se adjudicó la
Subasta.
I
Surge del expediente que, el 21 de agosto de 2023, el
Municipio de San Juan (Municipio) publicó en el periódico el Nuevo
Día el aviso público para la Subasta que nos ocupa, para la
impermeabilización de los techos del Centro de Diagnóstico y
Tratamiento José S. Belaval los cuales sufrieron daños por el
Huracán María. En el aviso, se indicó que la fecha de apertura de la
Subasta sería el 15 de septiembre de 2023. Sin embargo, la referida
fecha fue enmendada mediante el addendum #2, de manera que el
acto de apertura se celebró el 26 de septiembre de 2023. Al mismo,
comparecieron los siguientes cuatro (4) licitadores: (i) Master
Roofing; (ii) All Green; (iii) Perfect Integrated Solutions, Inc.; y (iv)
Reyes Contractor Group, Inc.3
Luego de que se realizara las evaluaciones pertinentes, el 9 de
enero de 2024, la Junta de Subastas otorgó la buena pro al postor
All Green.4 Aunque Master Roofing presentó una oferta más baja,
fue descalificado por, presuntamente, incumplir con los requisitos
mínimos de elegibilidad. Ello, al presentar una fianza de licitación
de una compañía fiadora con una calificación de B+, cuando se
exigió en los pliegos de la Subasta una calificación mínima de A-.
En desacuerdo, el 16 de enero de 2024, Master Roofing,
solicitó a la Junta de Subastas que reconsiderara su
determinación.5 En el escrito, sostuvo que su descalificación se basó
en un hecho incorrecto, puesto que, según AM Best Rating Services
Inc., su compañía fiadora contaba con una calificación de A-. Por
3 Apéndice del recurso, a las págs. 1-2. 4 Íd., a las págs. 439-450. 5 Íd., a las págs. 451-462. KLRA202400282 3
otra parte, alegó que el proponente agraciado incumplió con varios
de los requerimientos esbozados en las Instrucciones a Licitadores.
Esencialmente, acentuó que All Green no firmó la hoja de invitación,
proposición y aceptación, ni demostró que tenía experiencia en
trabajos de sellado de techos. Sobre esto último, detalló que las
Instrucciones a Licitadores requerían como mínimo tres (3) años de
experiencia en la industria de construcción, y dos (2) proyectos
similares en tipo, complejidad y alcance. Además, indicó que el
proponente agraciado no sometió la información financiera
requerida, dado a que no presentó uno (1) estados financieros
solicitados. En virtud de lo expuesto, peticionó que se dejara sin
efecto la Determinación Final de la Subasta.
Evaluado lo anterior, el 18 de enero de 2024, la Junta de
Subastas emitió un escrito intitulado Notificación de determinación
sobre solicitud de reconsideración de la Subasta.6 En el mismo,
acogió la solicitud de reconsideración presentada por Master Roofing
y determinó cancelar la adjudicación de la Subasta. Ello, luego de
concluir que erró en descalificar a la parte recurrente. A tales
efectos, la Junta de Subastas detalló que procedería a evaluar la
oferta presentada por Master Roofing en su totalidad, para que esta
fuera comparada con las otras propuestas presentadas.
Subsiguientemente, el 12 de abril de 2024, el Departamento
de Diseño Urbano y Desarrollo de Proyectos (Departamento) envió a
los licitadores una Solicitud de aclaración de información presentada
con las ofertas de la Subasta.7 En el escrito, el aludido
Departamento, específicamente, solicitó a la parte recurrente que
entregara sus “dos (2) últimos [e]stados [f]inancieros revisados o
auditados”, y a All Green le requirió “el [e]stado [f]inanciero revisado
6 Apéndice del recurso, a las págs. 463-468. 7 Íd., a las págs. 469-471. KLRA202400282 4
o auditado, que complet[ara] la entrega de los dos (2) [e]stados
[f]inancieros solicitados”.8
Según se desprende de los autos ante nos, recibida la
documentación solicitada, el Departamento evaluó las cuatro (4)
ofertas y emitió sus recomendaciones el 1 de mayo de 2024,
revisadas el 9 del mismo mes y año. Indicó que, a pesar de que
Master Roofing presentó la oferta más baja y cumplió con los
requisitos mínimos de la Subasta, luego de que se evaluó la
información adicional provista, se encontró que los informes
financieros no estaban auditados. A consecuencia de lo anterior,
alegadamente, no pudo completar la evaluación financiera de
Master Roofing. En virtud de lo anterior, el Departamento
recomendó que la Subasta se le otorgará a All Green, quien había
presentado la segunda oferta más baja, y, a su juicio, cumplió con
los requisitos mínimos y tenía la capacidad financiera para cumplir
con las obligaciones del proyecto. En cuanto a Perfect Integrate
Solutions Inc., concluyó que, aunque el licitador cumplía con los
requisitos mínimos de elegibilidad y podía asumir las obligaciones
financieras del proyecto, su oferta estaba veintinueve por ciento
(29%) por encima del estimado del costo. De modo, que consideró
que la oferta no era razonable. Finalmente, respecto a Reyes
Contractor Group Inc., detalló que, a pesar de que el licitador
cumplió con los requisitos mínimos de legibilidad, entregó estados
financieros incompletos para el año 2022, y su oferta estaba sesenta
y nueve por ciento (69%) por encima del estimado del costo. Así,
pues, se calificó la oferta como una irrazonablemente alta.9
El 21 de mayo 2024, la Junta de Subastas emitió notificación
de la Determinación Final sobre la Subasta. Mediante la misma,
8 Apéndice del recurso, a la pág. 470. (Énfasis omitido). 9 Véase, Expediente administrativo, Recomendaciones del Departamento revisadas, con fecha del 9 de mayo de 2024, a las págs. 1-10. KLRA202400282 5
acogió la recomendación del Departamento y adjudicó la buena pro
de la Subasta a All Green.10
Insatisfecho, el 31 de mayo de 2024, compareció Master
Roofing ante esta Curia mediante un recurso de Revisión, en el cual
señaló la comisión de los siguientes tres (3) errores:
PRIMER ERROR: ERRÓ LA JUNTA DE SUBASTAS DEL MUNICIPIO AUTÓNOMO DE SAN JUAN AL EXCLUIR ARBITRARIA Y CAPRICHOSAMENTE, Y EN PERJUICIO DEL MÁS ALTO INTERÉS PÚBLICO, A MASTER ROOFING, INC. DE LA BUENA PRO CUANDO FUE EL POSTOR MÁS BAJO Y DE MÁS EXPERIENCIA EN LOS SERVICIOS OBJETO DE LA SUBASTA.
SEGUNDO ERROR: ERRÓ LA JUNTA DE SUBASTAS DEL MUNICIPIO AUTÓNOMO DE SAN JUAN AL ADJUDICAR ARBITRARIA Y CAPRICHOSAMENTE, Y EN PERJUICIO DEL MÁS ALTO INTERÉS PÚBLICO, LA BUENA PRO DE LA SUBASTA A UN POSTOR -ALL GREEN MAINTENANCE- CON NINGUNA EXPERIENCIA EN LA IMPERMEABILIZACIÓN DE TECHOS.
TERCER ERROR: ERRÓ LA JUNTA DE SUBASTAS DEL MUNICIPIO AUTÓNOMO DE SAN JUAN AL CONCLUIR QUE NO PUDO ANALIZAR LA CAPACIDAD FINANCIERA DE MASTER ROOFING PORQUE TENÍA SOLO INFORMES FINANCIEROS COMPILADOS CUANDO CONTABA CON MÁS DE UN MILLÓN DE DÓLARES EN LÍNEAS DE CRÉDITO.
Mediante Resolución emitida por este Tribunal el 4 de junio de
2024, concedimos a la parte recurrente hasta el 11 de junio de 2024
para acreditar haber notificado a las partes y a la agencia recurrida
conforme a la Regla 58 del Reglamento de este Tribunal de
Apelaciones.11 Además, mediante Resolución del 11 de junio de
2024, concedimos un término adicional, hasta el 17 de junio de
2024 a las 2:00 p.m., a la Junta de Subastas para remitirnos copia
certificada del expediente administrativo de la Subasta. De otra
parte, concedimos a la parte recurrida hasta el 1 de julio de 2024
para presentar su alegato en oposición al recurso.
El 4 de junio de 2024, el recurrente presentó Moción
informando notificación de recurso de revisión judicial. En su escrito
10 Apéndice del recurso, a las págs. 1-12. 11 4 LPRA Ap. XXII-B, R. 58. KLRA202400282 6
acreditó el cumplimiento con nuestra Resolución del 4 de junio de
2023. De igual forma actuó la Junta de Subastas al presentarnos
copia certificada del expediente administrativo de la Subasta en
cuestión. Por otro lado, el 18 de junio de 2024, el Municipio
Autónomo de San Juan y su Junta de Subastas presentó su Alegato
en Oposición. Habiendo quedado el recurso perfeccionado para su
adjudicación final, procederemos a exponer el derecho aplicable.
II
A. Revisión Judicial
El Tribunal Supremo de Puerto Rico (en adelante, Tribunal
Supremo) ha sostenido que, el derecho a cuestionar la
determinación de una agencia mediante revisión judicial es parte del
debido proceso de ley protegido por la Constitución de Puerto Rico.12
El artículo 4.006 (c) de la Ley de la Judicatura del Estado Libre
Asociado de Puerto Rico13 otorga la competencia apelativa al
Tribunal de Apelaciones para revisar las decisiones, órdenes y
resoluciones finales de las agencias administrativas.14 La revisión
judicial de las decisiones administrativas tiene como fin delimitar la
discreción de los organismos administrativos, para asegurar que
ejerzan sus funciones conforme la ley y de forma razonable.15 Esta
doctrina dispone que corresponde a los tribunales examinar si las
decisiones de las agencias administrativas fueron tomadas dentro
de los poderes delegados y si son compatibles con la política pública
que las origina.16 A esos efectos, la revisión judicial comprende tres
(3) aspectos: (i) la concesión del remedio apropiado; (ii) la revisión de
las determinaciones de hecho conforme al criterio de evidencia
sustancial; y, (iii) la revisión completa de las conclusiones de
12 Asoc. Condómines v. Meadows Dev., 190 DPR 843, 847 (2014); Picorelli López
v. Depto. de Hacienda, 179 DPR 720, 736 (2010). 13 Ley Núm. 201-2003 (4 LPRA sec. 24y(c)). 14 Asoc. Condómines v. Meadows Dev., supra. 15 Unlimited v. Mun. de Guaynabo, 183 DPR 947, 965 (2011); Empresas Ferré v.
ARPe, 172 DPR 254, 264 (2007). 16 Rolón Martínez v. Caldero López, 201 DPR 26, 35 (2018). KLRA202400282 7
derecho.17 El Alto Foro ha establecido que el derecho a una
notificación adecuada concede a las partes la oportunidad de tomar
conocimiento real de la acción tomada por la agencia. Además,
otorga a las personas cuyos derechos pudieran quedar afectados, la
oportunidad para decidir si ejercen los remedios que la ley les
reserva para impugnar la determinación.18
Dentro de este marco, nuestro Tribunal Supremo ha reiterado
que los tribunales apelativos, al ejercer su función revisora, deben
conceder una gran deferencia a las decisiones emitidas por las
agencias debido a la vasta experiencia y conocimiento especializado
en los asuntos que les han sido encomendados.19 Por un lado, el
Alto Foro ha enfatizado que los tribunales, aplicando el criterio
de razonabilidad y deferencia, no alterarán las determinaciones de
hechos de las agencias, siempre que surja del expediente
administrativo evidencia sustancial que las sustente.20 Igualmente,
las determinaciones de los entes administrativos tienen una
presunción de legalidad y corrección que los tribunales deben
respetar mientras la parte que las impugna no presente la evidencia
suficiente para derrotarlas.21 A la luz de esto, los tribunales deben
ser cautelosos al intervenir con las conclusiones e interpretaciones
de los organismos administrativos especializados.22 Ahora bien, esta
deferencia reconocida a las decisiones de las agencias
administrativas cede en algunas situaciones: (i) cuando la decisión
no esté basada en evidencia sustancial; (ii) cuando la agencia haya
errado en la aplicación de la ley; (iii) cuando su actuación resulte
17 Batista, Nobre v. Jta. Directores, 185 DPR 206, 217 (2012), citando a Asoc. Fcias
v. Caribe Specialty et al. II, 179 DPR 923, 940 (2010); Mun. de. San Juan v. JCA, 149 DPR 263, 279-280 (1999). 18 Asoc. Vec. Altamesa Este v. Municipio de San Juan, 140 DPR 24 (1996). 19 Rolón Martínez v. Caldero López, supra; Asoc. Fcias. v. Caribe Specialty et al.
II., supra. 20 Rolón Martínez v. Caldero López, Íd.; Asoc. Fcias. v. Caribe Specialty et al. II., Íd. 21 García Reyes v. Cruz Auto Corp., 173 DPR 870, 892 (2008). 22 Íd. KLRA202400282 8
ser arbitraria, irrazonable o ilegal; y, (iv) cuando la actuación
administrativa lesiona derechos constitucionales fundamentales.23
El Tribunal Supremo ha establecido que las determinaciones
de hechos de las decisiones de las agencias serán sostenidas por el
Tribunal, si se basan en evidencia sustancial que surja del
expediente administrativo considerado en su totalidad.24 La
evidencia sustancial es "aquella evidencia relevante que una mente
razonable podría aceptar como adecuada para sostener una
conclusión".25 Dicho análisis requiere que la evidencia sea
considerada en su totalidad, esto es, tanto la que sostenga la
decisión administrativa como la que menoscabe el peso que la
agencia le haya conferido.26 Ello implica que, de existir un conflicto
razonable en la prueba, debe respetarse la apreciación de la
agencia.27 Además, la norma de prueba sustancial se sostiene en la
premisa de que son las agencias las que producen y determinan los
hechos en los procesos administrativos y no los tribunales.28
Debido a la presunción de regularidad y corrección de los
procedimientos y las decisiones de las agencias administrativas,
quien alegue ausencia de evidencia sustancial tendrá que presentar
prueba suficiente para derrotar esta presunción, no pudiendo
descansar en meras alegaciones.29 Para ello, deberá demostrar que
existe otra prueba en el expediente, que reduzca o menoscabe el
valor probatorio de la evidencia impugnada, hasta el punto de que
no se pueda concluir que la determinación de la agencia fue
23 The Sembler Co. v. Mun. de Carolina, 185 DPR 800, 822 (2012), citando a Empresas Ferrer v. ARPe, supra. 24 Batista, Nobre v. Jta. Directores, supra, 216, citando a Pereira Suárez v. Jta. Dir.
Cond., 182 DPR 485, 511-512 (2011); Domínguez v. Caguas Expressway Motors, 148 DPR 387, 397-398 (1999). 25 Íd.; Otero v. Toyota, 163 DPR 716, 728 (2005). 26 Assoc. Ins. Agencies, Inc. v. Com. Seg. P.R., 144 DPR 425, 437 (1997). 27 Hilton v. Junta de Salario Mínimo, 74 DPR 670, 687 (1953). 28 Fernández Quiñones, Derecho administrativo y Ley de Procedimiento Administrativo Uniforme, 3ra ed., Colombia, Ed. Forum, 2013. 29 OEG v. Martínez Giraud, 210 DPR 79, 89 (2022); Graciani Rodríguez v. Garage
Isla Verde, 202 DPR 117, 128 (2019); González Segarra v. CFSE, 188 DPR 252, 277 (2013); Pacheco v. Estancias, 160 DPR 409, 431 (2003). KLRA202400282 9
razonable de acuerdo con la totalidad de la prueba que tuvo ante su
consideración.30 Si la parte afectada no demuestra la existencia de
otra prueba que sostenga que la actuación de la agencia no está
basada en evidencia sustancial o que reduzca o menoscabe el valor
de la evidencia impugnada, el Tribunal respetará las
determinaciones de hecho y no sustituirá el criterio de la agencia
por el suyo.31 En cambio, las conclusiones de derecho son revisables
en todos sus aspectos.32 De esta manera, los tribunales, al realizar
su función revisora, están compelidos a considerar la
especialización y la experiencia de la agencia con respecto a las leyes
y reglamentos que administra.33 Así pues, si el punto de derecho no
conlleva interpretación dentro del marco de la especialidad de la
agencia, entonces el mismo es revisable sin limitación.34
Sin embargo, aun cuando el Tribunal tiene facultad para
revisar en todos sus aspectos las conclusiones de derecho de una
agencia, se ha establecido que ello no implica que los tribunales
revisores tienen la libertad absoluta para descartarlas libremente.35
Si del análisis realizado se desprende que la interpretación que hace
una agencia de su reglamento o de la ley que viene llamada a poner
en vigor resulta razonable, el Tribunal debe abstenerse de
intervenir.36
B. Subastas Municipales
Los procesos de contratación de servicios por el gobierno
central y por los municipios están revestidos del más alto interés
público.37 Por ello, para la adquisición de servicios, ambos entes
gubernamentales favorecen los vehículos procesales de la subasta
30 Gutiérrez Vázquez v. Hernández, 172 DPR 232, 245 (2007). 31 Otero v. Toyota, supra. 32 García Reyes v. Cruz Auto Corp., supra, 894. 33 Asoc. Vec. de H. San Jorge v. U. Med. Corp., 150 DPR 70, 75-76 (2000). 34 Rivera v. A & C Development Corp., 144 DPR 450, 461 (1997). 35 Federation Des Ind. v. Ebel, 172 DPR 615, 648 (2007); López Borges v. Adm. Corrección, 185 DPR 603, 626 (2012). 36 Cruz v. Administración, 164 DPR 341, 357 (2005). 37 Super Asphalt v. AFI y otro, 206 DPR 803, 820 (2021); Caribbean Communications v. Pol. de P.R., 176 DPR 978, 994 (2009). KLRA202400282 10
tradicional y el requerimiento de propuesta (request for proposal).38
Los antedichos procesos se utilizan con el propósito primordial de
proteger el erario del estado, “mediante el acceso a la construcción
de obras públicas y la adquisición de servicios de calidad para el
Gobierno al mejor precio posible”.39 Además, con ellos, se pretende
evitar el dispendio, el favoritismo, la corrupción y el descuido al
otorgar contratos y minimizar el riesgo de incumplimiento. Ahora
bien, para lograr lo anterior, los entes estatales y municipales deben
procurar la pureza, eficiencia y probidad en los procedimientos, y
promover la libre competencia entre el mayor número posible de
postores. 40
A pesar de que en Puerto Rico no existe legislación que regule
los procedimientos de subasta, la Ley de Procedimiento
Administrativo Uniforme del Gobierno de Puerto Rico41 rige las
etapas de reconsideración y revisión de judicial.42 Sin embargo, dado
a que los municipios están expresamente excluidos de la definición
de agencia, no les aplican las disposiciones de la aludida ley.43 A
tales efectos, los procedimientos de subasta están regulados por el
Código Municipal de Puerto Rico (en adelante, Código Municipal).44
El referido código derogó la Ley de Municipios Autónomos de Puerto
Rico45, y se aprobó con el fin de integrar, organizar y actualizar las
leyes que disponen sobre la organización, administración y
funcionamiento de los municipios.46
38 Super Asphalt v. AFI y otro, supra, 820-821; PR Eco Park et al. v. Mun. de Yauco, 202 DPR 525, 531 (2019). 39 Super Asphalt v. AFI y otro, supra, 821; Caribbean Communications v. Pol. de P.R., supra, 994. 40 PR Eco Park et al. v. Mun. de Yauco, supra, 531; Caribbean Communications v. Pol. de P.R., supra, 994. 41 Ley Núm. 38- 2017, 3 LPRA sec. 960 et seq. 42 Super Asphalt v. AFI y otro, supra, 821; PR Eco Park et al. v. Mun. de Yauco,
supra, 533; Caribbean Communications v. Pol. de P.R., supra, 993. 43 PR Eco Park et al. v. Mun. de Yauco, supra, 533. 44 Ley Núm. 107 de 13 de agosto de 2020, 21 LPRA sec. 7011 et seq. 45 Ley Núm. 81 de 30 de agosto de 1991, 21 LPRA sec. 4001 nt. et seq. (derogada). 46 Art. 1.002 de la Ley Núm. 107, supra, 21 LPRA sec. 7002. KLRA202400282 11
El aludido cuerpo normativo, dispone que los municipios
cumplirán con el proceso de subasta pública, cuando se trate de:
(a) Las compras de materiales, equipo, comestibles, medicinas y otros suministros de igual o similar naturaleza, uso o características que excedan de cien mil (100,000) dólares.
(b) Toda obra de construcción o mejora pública por contrato que exceda de doscientos mil (200,000) dólares.
(c) Cualquier venta o arrendamiento de propiedad mueble e inmueble […].
[…].47
Para el antedicho proceso, todo municipio deberá constituir
una Junta de Subastas que contará con cinco (5) miembros, de los
cuales cuatro (4) deberán ser funcionarios del municipio,
nombrados por el Alcalde y confirmados por la legislatura
municipal.48 Cuando el municipio celebre una subasta con el fin de
realizar compras, una construcción o adquirir suministros de
servicios, la Junta de Subastas debe adjudicar la misma a favor del
Postor Más Bajo. Ahora bien, la adjudicación de la subasta al
licitador con la oferta más baja no opera de manera automática, la
Junta de Subastas deberá tomar en consideración: (i) que las
propuestas sean conforme a las especificaciones; (ii) los términos de
entrega; (iii) la habilidad del postor para realizar y cumplir con el
contrato; (iv) la responsabilidad económica del licitador; (v) su
reputación e integridad comercial; (vi) la calidad del equipo,
producto o servicio, y (vii) cualesquiera otras condiciones que se
hayan incluido en el pliego de subasta.49
No obstante lo anterior, el Código Municipal permite a la
Junta de Subastas seleccionar la oferta de un postor que no sea el
más bajo, si con ello beneficia el interés público. Sin embargo,
47 Art. 2.035 (a), (b) y (c), de la Ley Núm. 107, supra, 21 LPRA sec. 7211. 48 Íd., Art. 2.038, 21 LPRA sec. 7214. 49 Art. 2.040 de la Ley Núm. 107, supra, 21 LPRA sec. 7216. KLRA202400282 12
deberá acreditar por escrito el beneficio público de tal
adjudicación.50
El Código Municipal, igualmente, exige que todo municipio
establezca un reglamento que rija los procesos de subasta y
establezca las condiciones que requerirá el municipio para la
adquisición de servicios, equipos y suministros.51
C. Reglamento para la Administración Municipal
Por su parte, el Reglamento para la Administración Pública52,
se adoptó en virtud del Capítulo 19 de la derogada Ley de Municipios
Autónomos y por mandato de la Sección 3.2 de la anterior Ley de
Procedimiento Administrativo Uniforme53. Su propósito es
establecer normas y guías administrativas para promover la
eficiencia, uniformidad y un buen gobierno municipal.54
Con relación a las subastas municipales, este cuerpo normativo
establece que las mismas deben adjudicarse al “. . . postor
responsable cuya oferta sea la más ventajosa al Gobierno Municipal,
considerando el precio y las especificaciones, términos y
estipulaciones requeridas”55. A tales efectos, define al licitador
responsable como aquel que:
(1) Tiene recursos financieros adecuados para cumplir su obligación o la habilidad de obtener tales recursos.
(2) Es capaz de cumplir con los términos requeridos o propuestos de entrega, según estipulados o requeridos.
(3) Tiene un historial de cumplimiento satisfactorio.
(4) Tiene un historial satisfactorio de integridad y ética comercial.
(5) Tiene la organización, experiencia, contabilidad y controles operacionales y destrezas técnicas necesarias para cumplir sus obligaciones.
50 Art. 2.040 de la Ley Núm. 107, supra. 51 Íd., Art. 2.035 (e), 21 LPRA sec. 7211. 52 Reglamento Núm. 8873 de 19 de diciembre de 2016. 53 Ley Núm. 170 del 12 de agosto de 1991, 3 LPRA sec. 2101 nt., ed. 2011 et seq. (derogada). 54 Cap. I, sec. 3 del Reglamento Núm. 8873, supra. 55 Íd., Cap. VIII Parte I, sec. 1. KLRA202400282 13
(6) Tiene equipo técnico y facilidades necesarias, o la habilidad de obtener tal equipo y facilidades. (7) Está de otra forma cualificado y sea elegible para recibir una adjudicación de conformidad con las leyes y reglamentos aplicables.
(8) Cualquier otro requerimiento impuesto por el municipio para considerarlo como "licitador responsable".56
A su vez, el referido reglamento advierte que, cuando la Junta
de Subastas determine cuales son las ofertas susceptibles de ser
consideradas para la adjudicación, deberá evaluar, en primer lugar,
aquella cuyo precio sea el más bajo.57 Por otro lado, detalla que
cuando la Junta de Subastas adjudique una subasta de
adquisición, construcción y suministros de servicios no
profesionales deberá hacerlo en favor del licitador que tenga un
buen historial de capacidad y que reúna lo siguiente:
a) que cumpla con los requisitos y condiciones de los pliegos de especificaciones;
b) que sea la más baja en precio o que[,] aunque no sea la más baja en precio, la calidad y/o garantías ofrecidas superan las demás ofertas o se justifique el beneficio de interés público de esa adjudicación.58
D. Reglamento de Subastas y Solicitud de Propuestas del Municipio Autónomo de San Juan
Por último, subrayamos que el Reglamento de Subastas y
Solicitud de Propuestas del Municipio Autónomo de San Juan (en
adelante, Reglamento de Subastas)59 fue promulgado con el fin de
instituir los procedimientos a seguir en toda subasta pública o
solicitud de propuesta celebrada por el Municipio. 60
56 Cap. VIII Parte I, sec. 5. del Reglamento Núm. 8873, supra. 57 Íd., Cap. VIII Parte II, sec. 10. 58 Íd., Cap. VIII Parte II, sec. 11 (1). 59 Este Reglamento derogó el anterior Reglamento de Subastas del Municipio de
San Juan, el cual fue aprobado el 6 de mayo de 1999, mediante la Orden Ejecutiva Número 44, Serie 1998-1999. 60 Art. 23.3, sec. 3.1 del Reglamento de Subastas y Solicitud de Propuestas del
Municipio Autónomo de San Juan (Reglamento de Subastas), Cap. XXIII, en Código administrativo del Municipio de San Juan, Ordenanza Núm. 23, Serie 2001- 02, rev. 1 de febrero de 2024, Cap. XXIII, pág. 190. KLRA202400282 14
En lo pertinente al caso del título, el aludido reglamento define
al Postor Más Bajo, no solo como el licitador que presenta la oferta
más económica, si no, también, como aquel que:
(1) […] [C]umple con los requisitos y condiciones de los pliegos de subasta o solicitud de propuestas;
(2) Su oferta, proposición o propuesta es conforme a las especificaciones y los términos de entrega;
(3) Tiene la habilidad para realizar y cumplir con el acuerdo o contrato;
(4) Tiene recursos financieros adecuados para cumplir su obligación o la habilidad de obtener tales recursos;
(5) Es capaz de asumir con los términos requeridos o propuestas de entrega, según estipulados o requeridos;
(6) Tiene un historial de cumplimiento satisfactorio;
(7) Tiene un historial satisfactorio de integridad, buena reputación y ética comercial;
(8) Ofrece la mejor calidad en el equipo, producto o servicio ofrecido o propuesto;
(9) Tiene la organización, experiencia, contabilidad, controles operacionales y destrezas técnicas necesarias para cumplir sus obligaciones;
(10) Tiene equipo técnico y facilidades necesarias, o la habilidad de obtener tal equipo y facilidades;
(11) Tiene un buen historial de capacidad y cumplimiento;
(12) Está de otra forma cualificado y es elegible para recibir una adjudicación de conformidad con las leyes y reglamentos aplicables; y
(13) Cumple con cualesquiera otras condiciones que se hayan incluido en el pliego de subasta o solicitud de propuestas.61
De otra parte, el referido cuerpo reglamentario establece que
el criterio principal para la adjudicación de una subasta será el
precio ofrecido y otros factores relacionados al precio.62 A esos fines,
conforme al referido reglamento, la Junta de Subasta tiene la
61 Íd., Art. 23.7, sec. 7.1 (57). 62 Art. 23.7, sec. 7.1 (73) del Reglamento de Subastas, supra. KLRA202400282 15
facultad de obviar cualquiera de las condiciones generales o
especiales de una subasta, si con ello beneficia al interés público.63
Igualmente, podrá aceptar o rechazar cualquiera de las propuestas
presentadas, y adjudicar la subasta bajo las condiciones más
favorables a los intereses del municipio.64 Además, podrá rechazar
una oferta si considera, entre otras cosas, que el licitador carece de
responsabilidad o la calidad de los suministros no se ajusta a los
requerimientos indicados en los pliegos.65
III
En el recurso ante nos, Master Roofing solicita la revisión y
revocación de la adjudicación de una Subasta emitida por la Junta
de Subastas del Municipio de San Juan. El recurrente nos invita a
concluir que fue un error que amerita la revocación de la
determinación de la Junta de Subastas, el haber adjudicado la
buena pro a All Green. Lo anterior, fundamentado en que: (i) el
recurrente era el postor más bajo y con más experiencia; (ii) All
Green no contaba con experiencia en impermeabilización de techos,
y en que (iii) la Junta de Subastas incidió al concluir que no pudo
analizar la capacidad financiera del recurrente porque tenía solo
informes financieros compilados cuando contaba con más de un
millón de dólares en líneas de crédito.
Tras juzgar que el primer y tercer error esgrimido se
encuentran íntimamente relacionados, procederemos a discutirlos
en conjunto. En su escrito de revisión, el recurrente nos plantea que
la Junta de Subastas incidió al excluirlo de la buena pro cuando era
el postor más bajo y con más experiencia. Además, arguye que la
Junta de Subastas erró al concluir que no pudo analizar su
capacidad financiera por solo tener informes financieros
63 Art. 23.11, sec.11.1 (t) del Reglamento de Subastas, supra. 64 Íd., sec. 11.1 (u). 65 Íd., sec. 11.1 (d) KLRA202400282 16
compilados, empero, alegadamente, tenía más de un millón de
dólares en líneas de crédito.
Según reseñamos, al ejercer nuestra facultad revisora,
debemos conceder una gran deferencia a las decisiones emitidas por
los organismos administrativo, puesto que ostentan vasta
experiencia y conocimiento en los asuntos que le han sido
encomendados.66 Por ello, si del análisis realizado se desprende que
la interpretación que hace una agencia resulta razonable, debemos
abstenernos de intervenir.67 Ahora bien, se justificará nuestra
intervención cuando: (i) la decisión no esté basada en evidencia
sustancial; (ii) la agencia haya errado en la aplicación de la ley; (iii)
su actuación resulte ser arbitraria, irrazonable o ilegal, y cuando (iv)
la actuación administrativa lesiona derechos constitucionales
fundamentales.68
En virtud de lo antes expuesto, y luego de un minucioso
estudio de la totalidad del expediente ante nos, hemos acordado no
intervenir en cuanto al primer y el tercer error planteado en el
presente recurso. Elaboramos. A pesar de que el recurrente presentó
la oferta más baja, puntualizamos que el Código Municipal y el
Reglamento de Subastas son enfáticos en que el Postor Más Bajo, no
es sencillamente quien presente la oferta más económica, si no
quien, a su vez, presenta una propuesta según las especificaciones
y cumple con los requisitos y condiciones de los pliegos de la
subasta, entre otras cosas. Igualmente, el aludido reglamento le
confiere a la Junta de Subastas del Municipio la facultad de
rechazar cualquiera de las propuestas presentadas, y adjudicar la
66 Rolón Martínez v. Caldero López, supra; Asoc. Fcias. v. Caribe Specialty et al.
II., supra. 67 The Sembler Co. v. Mun. de Carolina, supra, 822, citando a Empresas Ferrer v.
ARPe, supra. 68 Cruz v. Administración, supra, 357. KLRA202400282 17
subasta bajo las condiciones más favorables a los intereses del
Municipio.69
Luego de revisar el expediente en su totalidad, incluyendo el
expediente administrativo de la subasta y las posiciones de las
partes, se desprende que el recurrente incumplió con la Sección
IV(G)(a) de las Instrucciones a Licitadores, la cual requería que los
licitadores presentaran como parte de su propuesta la
documentación siguiente:
a) Financial Statements- Audited or reviewed financial statements for the last two years of operations issued by a Certified Public Accountant (CPA) and prepared in accordance with US Generally Accepted Accounting Principles (US GAAP). The financial statements must include Balance Sheet, Statement of Operations, Statement of Cash Flows, and notes to the financial statements.70
Surge de la propuesta presentada por el recurrente que los
estados financieros incluidos en la misma eran compilados, y no
auditados o revisados, según requerían las mencionadas
instrucciones. Sobre este particular, acentuamos que en un
documento intitulado Independent Accountant’s Complilation Report,
el contador público autorizado Javier M. Aguiló Lang, indica lo
siguiente sobre los estados financieros de Master Roofing:
I did not audit or review the financial statements nor was I required to perform any procedure to verify the accuracy or completeness of the information provided by management. Accordingly, I do not express an opinion, a conclusion, nor provide any form of assurance on these financial statements.71
Además, precisa señalar que, en el proceso de evaluación de
las ofertas recibidas, el Departamento observó que el recurrente no
había entregado sus últimos dos (2) estados financieros revisados
o auditados, y le requirió que entregara los mismos. Sin embargo,
69 Art. 23.11, sec. 11.1 (u) del Reglamento de Subastas, supra. 70 Véase, Apéndice del recurso, a la pág. 481. (Énfasis nuestro). 71 Íd., a las págs. 34 y 42. (Énfasis nuestro). KLRA202400282 18
según se desprende de lo detallado anteriormente, los estados
financieros entregados por el recurrente no cumplieron con las
especificaciones.
Cabe señalar, además, que, aunque el recurrente arguye que,
probó su capacidad financiera al demostrar que tenía más de un
millón de dólares en líneas de crédito, no surge de los pliegos de la
subasta que este hecho lo relevara de cumplir con los
requerimientos esbozados en las Instrucciones a Licitadores. Más
aún cuando la Sección IV(G)(b) subraya que no serán aceptadas las
líneas de crédito emitidas más de treinta (30) días antes a la fecha
de apertura de la subasta.72 Se desprende del expediente que las
líneas de crédito mencionadas por el recurrente fueron emitidas el
7 junio de 2023 y la apertura de la subasta se celebró el 26 de
septiembre de 2023; quiérase decir que las referidas líneas de
crédito fueron emitidas aproximadamente noventa (90) días antes
de celebrarse el acto de apertura de la subasta.73
Por lo antes expuesto, coincidimos que la decisión de la Junta
de Subastas, de excluir a Master Roofing de la adjudicación de la
subasta que nos ocupa, fue razonable ante las circunstancias y las
leyes y reglamentos aplicables. Así, pues, concluimos que no se
cometió el primer ni el tercer error esgrimido por el recurrente.
Por último, pasemos al segundo error, en el cual el recurrente
nos invita a concluir que el postor agraciado All Green no contaba
con experiencia en impermeabilización de techos.
Primeramente, acentuamos que, conforme al Reglamento de
Subastas y el Reglamento Núm. 8873, el criterio principal para la
adjudicación de una subasta es el precio ofrecido, y no la experiencia
con la que cuenta el licitador.74 Además, conforme esbozamos, el
72 Apéndice del recurso, a las págs. 482. 73 Íd., a las págs. 119-118. 74 Art. 23.7, sec. 7.1 (73) del Reglamento de Subastas, supra; Íd., Cap. VIII Parte
II, sec. 10 del Reglamento Núm. 8873, supra. KLRA202400282 19
Reglamento de Subastas permite que la Junta de Subastas
prescinda de cualquiera de las condiciones generales o especiales de
una subasta, si con ello beneficia al interés público.75 Al comparar
la oferta de All Green con las restantes dos ofertas, esta era la más
económica. A tenor, resulta necesario apuntalar que el
Departamento, al emitir sus recomendaciones, dispuso que la oferta
Perfect Integrated Solutions estaba veintinueve por ciento (29%) por
encima del estimado del costo, por lo que no la consideró razonable.
En cuanto a Reyes Contractor Group, el Departamento detalló que
entregó estados financieros incompletos para el año 2022, y su
oferta estaba sesenta y nueve por ciento (69%) por encima del
estimado del costo. Por lo cual, calificó la oferta como una
irrazonablemente alta.
Ahora bien, no podemos ignorar que las Instrucciones a
Licitadores exigían que los postores tuviesen, como mínimo, tres (3)
años de experiencia en la industria de la construcción y que
hubiesen realizado al menos dos (2) proyectos similares en tipo,
complejidad y alcance.76 Sin embargo, entendemos que los
anteriores requisitos no eran de estricto cumplimiento, puesto que
las referidas instrucciones enfatizan: “[t]hese documents are not
minimun elegibility requirements. However, the bid board, may
disqualify any bidder that fails to comply with the information
requested.” 77
No obstante lo anterior, surge de la propuesta presentada por
All Green, que este tenía once (11) años de experiencia en la
industria de la construcción.78 Durante este tiempo realizó una
variedad de proyectos tanto para el gobierno, como entidades
privadas; entre ellos, trabajos para la Guardia Nacional de Puerto
75 Art. 23.11, sec.11.1 (t) del Reglamento de Subastas, supra. 76 Apéndice del recurso, a la pág. 479. 77 Íd. 78 Expediente administrativo de la subasta, Propuesta de All Green, Statement of
Bidder Qualifications a la pág. 1. KLRA202400282 20
Rico para remodelar y expandir el Museo de Salinas, los cuales
incluyeron sellado de techo.79 Igualmente, la compañía se encargó
del sellado de techo de siete (7) escuelas en los Municipios de
Carolina y San Juan, en virtud de un contrato con la Autoridad para
el Financiamiento de la Infraestructura de Puerto Rico (AFI).80
Surge, además, de la aludida propuesta que All Green cuenta con
una certificación de Danosa, para la compra e instalación de los
materiales necesarios para el proyecto objeto de la Subasta que nos
ocupa.81
En vista de lo esbozado, justipreciamos que el postor
agraciado si contaba con la experiencia para realizar la
Tratamiento José S. Belaval, ergo, el segundo error planteado
tampoco se cometió.
IV
Por los fundamentos que anteceden, se confirma la
Determinación Final recurrida en la cual se adjudicó la Subasta.
Lo acordó y manda el Tribunal, y lo certifica la Secretaria del
Tribunal de Apelaciones.
Lcda. Lilia M. Oquendo Solís Secretaria del Tribunal de Apelaciones
79 Expediente administrativo de la subasta, Propuesta de All Green, Perfil de la
Compañía, a las págs. 18-19. 80 Íd., Lista de Trabajos Realizados para el Gobierno, a la pág. 4. 81 Íd., Carta de Certificación de Danosa, a la pág. 1.