Junta De Planificación De Puerto Rico Y Otros v. A. Cordero Badillo, Inc.; Y Otros
This text of 2009 TSPR 160 (Junta De Planificación De Puerto Rico Y Otros v. A. Cordero Badillo, Inc.; Y Otros) is published on Counsel Stack Legal Research, covering Supreme Court of Puerto Rico primary law. Counsel Stack provides free access to over 12 million legal documents including statutes, case law, regulations, and constitutions.
Opinion
EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
Junta de Planificación De Puerto Rico; y Plaza Santa Isabel, Inc., a través del Ingeniero Germán Torres Certiorari Recurridos 2009 TSPR 160 v. 177 DPR ____ A. Cordero Badillo, Inc.; Mil, Inc.; Y Ponce Cash & Carry, Inc.
Peticionarios
Número del Caso: CC-2005-1167
Fecha: 14 de octubre de 2009
Tribunal de Apelaciones:
Región Judicial I, Panel IV San Juan
Juez Ponente: Hon. Gilberto Gierbolini Rodríguez
Abogados de la Parte Peticionaria:
Lcdo. Carlos M. Rivera Vicente Lcdo. Carlos A. González Soler
Abogados de la parte Recurrida:
Lcda. Aida del C. Silver Cintrón Lcdo. Juan J. Hernández López de Victoria
Materia: Revisión Administrativa procedente de la J unta de Planificación
Este documento constituye un documento oficial del Tribunal Supremo que está sujeto a los cambios y correccione s del proceso de compilación y publicación oficial de las decisio nes del Tribunal. Su distribución electrónica se hace como un servicio público a la comunidad. EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
Junta de Planificación de Puerto Rico; y Plaza Santa Isabel, Inc.
Recurridos
v. CC-2005-1167 A. Cordero Badillo, Inc.; Mil, Inc.; y Ponce Cash & Carry, Inc.
Opinión del Tribunal emitida por el Juez Asociado señor MARTÍNEZ TORRES.
En San Juan, Puerto Rico, 14 de octubre de 2009.
Las peticionarias, A. Cordero Badillo, Inc.
(ACB), Mil, Inc. (Mil) y Ponce Cash & Carry,
Inc. (PCC), nos solicitan la revocación de una
sentencia emitida por el Tribunal de
Apelaciones. En dicha sentencia, el foro
apelativo intermedio confirmó una resolución
emitida por la Junta de Planificación de
Puerto Rico (Junta de Planificación).
Confirmamos esa decisión y aclaramos a quiénes
se les considera “partes” en el procedimiento
administrativo. CC-2005-1167 2
I
El 24 de julio de 1998, D’Alessio Construction, Inc.
presentó a la consideración de la Junta de Planificación
la consulta número 98-67-0171-JPU para la ubicación de un
proyecto comercial, en una finca con cabida de 21.08
cuerdas en el Municipio de Santa Isabel. El 23 de octubre
de 1998, la Junta de Planificación emitió una resolución
determinando la necesidad de recibir los comentarios de
diversas agencias y llevar a cabo una audiencia pública
para escuchar los planteamientos de cualquier parte con
interés sobre el proyecto.
El 15 de diciembre de 1998, la Junta de
Planificación celebró una vista pública en el salón de
asambleas de la Casa Alcaldía del Municipio de Santa
Isabel. A dicha vista pública, por medio de su
representación legal, comparecieron Mil y PCC. Al igual
que Mil y PCC, varias agencias públicas, corporaciones
públicas y privadas, así como personas particulares,
acudieron a la vista pública.
En dicha vista, la representación legal de Mil y PCC
solicitó que se les concediera un término de diez (10)
días para someter una ponencia escrita en oposición al
proyecto. Dicho escrito fue presentado el 28 de diciembre
de 1998. El escrito titulado “Comparecencia de los
Interventores” expresó, sin más, que éstas solicitaron en
la vista pública que fueran consideradas como partes
interventoras. El escrito expuso varias razones para
denegar la autorización del proyecto pero no fundamentó CC-2005-1167 3
las razones para conceder la intervención. Apéndice del
recurso, págs. 90-91.
El 10 de febrero de 1999, la Junta de Planificación
aprobó la consulta solicitada e hizo alusión al escrito
presentado por Mil y PCC. Determinó para entonces, que la
consulta propuesta estaba en armonía con los objetivos y
políticas públicas del Plan de Usos y Terrenos de Puerto
Rico. La Junta de Planificación estableció una serie de
condiciones para la aprobación del proyecto comercial y
definió la propuesta de 100,000 pies cuadrados como sigue:
a) Edificio comercial de 60,000 pies cuadrados para establecer un supermercado de 31,500 pies cuadrados; una mueblería de 20,000 pies cuadrados y una farmacia de 8,500 pies cuadrados.
b) Edificio independiente para ocho (8) salas de teatro con capacidad para 250 personas cada una, área de ventas de boletos y golosinas, con un área total de 20,000 pies cuadrados.
c) Cuatro (4) estructuras independientes de 5,000 pies cuadrados, tres de las cuales serán para restaurantes de comida rápida con su correspondiente servicarro y una será para un banco, también con su auto servicio. [Apéndice del alegato en oposición, pág. 19.]
En dicha resolución, se informó el derecho de
cualquier parte afectada por la decisión para solicitar
reconsideración de la decisión ante la Junta de
Planificación y la posterior revisión judicial, con sus
respectivos términos. La Junta de Planificación notificó
esta decisión a diversas agencias y corporaciones
públicas, a los invitados a la vista pública (colindantes,
agencias y funcionarios públicos) y a los que
comparecieron a ella. Surge del expediente que Mil y PCC CC-2005-1167 4
fueron notificadas de la resolución. Apéndice del alegato
en oposición, págs. 28-32 y 64. Ninguna parte solicitó
reconsideración o revisión judicial de la resolución
emitida por la Junta de Planificación.
El 27 de abril de 1999, D’Alessio Construction, Inc.
solicitó la primera enmienda a la consulta autorizada. El
7 de mayo de 1999, la Junta de Planificación emitió una
resolución en la que aprobó cambios a la autorización
original y le añadió una nueva condición. La consulta
enmendada describió los cambios al proyecto consultado
como sigue: primero, redujo el área del supermercado a
25,000 pies cuadrados, ubicó la farmacia en un edificio
independiente, y utilizó el sobrante para una mueblería y
otros locales; y segundo, dividió uno de los locales que
originalmente fue propuesto como restaurante de comida
rápida en dos locales para el mismo uso. Del expediente no
surge que esta resolución fuera notificada a Mil y PCC.
El 12 de mayo de 2000, se solicitó una segunda
enmienda a la consulta aprobada. En dicha solicitud de
enmienda se adicionaron al proyecto tres (3) cuerdas de
terreno y se añadió una estructura de 40,000 pies
cuadrados para comercio al detal con una segunda planta de
20,000 pies cuadrados para alquiler de oficinas. En dicha
enmienda se destinó un área de estacionamiento mayor a la
requerida por la reglamentación. El 8 de junio de 2000, la
Junta de Planificación dejó en suspenso la consulta para
dar paso a una evaluación más profunda. Dicha resolución
fue notificada por instrucción específica como “copia de CC-2005-1167 5
cortesía a todas las personas cuyos nombres y direcciones
obran en el expediente”. Apéndice del alegato en
oposición, pág. 97. En el certificado de notificación que
obra en el expediente administrativo se señaló que esta
resolución fue notificada, entre otros, a los “colindantes
y vecinos” y a las “personas que asistieron a la Vista
Pública”. Apéndice del alegato en oposición, pág. 98.
Además, esta vista fue anunciada mediante aviso en un
periódico de circulación general el día 12 de septiembre
de 2000. Apéndice del alegato en oposición, pág. 149.
A estos efectos, el 27 de septiembre de 2000, la
Junta de Planificación celebró una vista pública. A esta
vista ninguna de las peticionarias acudió. El 30 de
Free access — add to your briefcase to read the full text and ask questions with AI
EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
Junta de Planificación De Puerto Rico; y Plaza Santa Isabel, Inc., a través del Ingeniero Germán Torres Certiorari Recurridos 2009 TSPR 160 v. 177 DPR ____ A. Cordero Badillo, Inc.; Mil, Inc.; Y Ponce Cash & Carry, Inc.
Peticionarios
Número del Caso: CC-2005-1167
Fecha: 14 de octubre de 2009
Tribunal de Apelaciones:
Región Judicial I, Panel IV San Juan
Juez Ponente: Hon. Gilberto Gierbolini Rodríguez
Abogados de la Parte Peticionaria:
Lcdo. Carlos M. Rivera Vicente Lcdo. Carlos A. González Soler
Abogados de la parte Recurrida:
Lcda. Aida del C. Silver Cintrón Lcdo. Juan J. Hernández López de Victoria
Materia: Revisión Administrativa procedente de la J unta de Planificación
Este documento constituye un documento oficial del Tribunal Supremo que está sujeto a los cambios y correccione s del proceso de compilación y publicación oficial de las decisio nes del Tribunal. Su distribución electrónica se hace como un servicio público a la comunidad. EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
Junta de Planificación de Puerto Rico; y Plaza Santa Isabel, Inc.
Recurridos
v. CC-2005-1167 A. Cordero Badillo, Inc.; Mil, Inc.; y Ponce Cash & Carry, Inc.
Opinión del Tribunal emitida por el Juez Asociado señor MARTÍNEZ TORRES.
En San Juan, Puerto Rico, 14 de octubre de 2009.
Las peticionarias, A. Cordero Badillo, Inc.
(ACB), Mil, Inc. (Mil) y Ponce Cash & Carry,
Inc. (PCC), nos solicitan la revocación de una
sentencia emitida por el Tribunal de
Apelaciones. En dicha sentencia, el foro
apelativo intermedio confirmó una resolución
emitida por la Junta de Planificación de
Puerto Rico (Junta de Planificación).
Confirmamos esa decisión y aclaramos a quiénes
se les considera “partes” en el procedimiento
administrativo. CC-2005-1167 2
I
El 24 de julio de 1998, D’Alessio Construction, Inc.
presentó a la consideración de la Junta de Planificación
la consulta número 98-67-0171-JPU para la ubicación de un
proyecto comercial, en una finca con cabida de 21.08
cuerdas en el Municipio de Santa Isabel. El 23 de octubre
de 1998, la Junta de Planificación emitió una resolución
determinando la necesidad de recibir los comentarios de
diversas agencias y llevar a cabo una audiencia pública
para escuchar los planteamientos de cualquier parte con
interés sobre el proyecto.
El 15 de diciembre de 1998, la Junta de
Planificación celebró una vista pública en el salón de
asambleas de la Casa Alcaldía del Municipio de Santa
Isabel. A dicha vista pública, por medio de su
representación legal, comparecieron Mil y PCC. Al igual
que Mil y PCC, varias agencias públicas, corporaciones
públicas y privadas, así como personas particulares,
acudieron a la vista pública.
En dicha vista, la representación legal de Mil y PCC
solicitó que se les concediera un término de diez (10)
días para someter una ponencia escrita en oposición al
proyecto. Dicho escrito fue presentado el 28 de diciembre
de 1998. El escrito titulado “Comparecencia de los
Interventores” expresó, sin más, que éstas solicitaron en
la vista pública que fueran consideradas como partes
interventoras. El escrito expuso varias razones para
denegar la autorización del proyecto pero no fundamentó CC-2005-1167 3
las razones para conceder la intervención. Apéndice del
recurso, págs. 90-91.
El 10 de febrero de 1999, la Junta de Planificación
aprobó la consulta solicitada e hizo alusión al escrito
presentado por Mil y PCC. Determinó para entonces, que la
consulta propuesta estaba en armonía con los objetivos y
políticas públicas del Plan de Usos y Terrenos de Puerto
Rico. La Junta de Planificación estableció una serie de
condiciones para la aprobación del proyecto comercial y
definió la propuesta de 100,000 pies cuadrados como sigue:
a) Edificio comercial de 60,000 pies cuadrados para establecer un supermercado de 31,500 pies cuadrados; una mueblería de 20,000 pies cuadrados y una farmacia de 8,500 pies cuadrados.
b) Edificio independiente para ocho (8) salas de teatro con capacidad para 250 personas cada una, área de ventas de boletos y golosinas, con un área total de 20,000 pies cuadrados.
c) Cuatro (4) estructuras independientes de 5,000 pies cuadrados, tres de las cuales serán para restaurantes de comida rápida con su correspondiente servicarro y una será para un banco, también con su auto servicio. [Apéndice del alegato en oposición, pág. 19.]
En dicha resolución, se informó el derecho de
cualquier parte afectada por la decisión para solicitar
reconsideración de la decisión ante la Junta de
Planificación y la posterior revisión judicial, con sus
respectivos términos. La Junta de Planificación notificó
esta decisión a diversas agencias y corporaciones
públicas, a los invitados a la vista pública (colindantes,
agencias y funcionarios públicos) y a los que
comparecieron a ella. Surge del expediente que Mil y PCC CC-2005-1167 4
fueron notificadas de la resolución. Apéndice del alegato
en oposición, págs. 28-32 y 64. Ninguna parte solicitó
reconsideración o revisión judicial de la resolución
emitida por la Junta de Planificación.
El 27 de abril de 1999, D’Alessio Construction, Inc.
solicitó la primera enmienda a la consulta autorizada. El
7 de mayo de 1999, la Junta de Planificación emitió una
resolución en la que aprobó cambios a la autorización
original y le añadió una nueva condición. La consulta
enmendada describió los cambios al proyecto consultado
como sigue: primero, redujo el área del supermercado a
25,000 pies cuadrados, ubicó la farmacia en un edificio
independiente, y utilizó el sobrante para una mueblería y
otros locales; y segundo, dividió uno de los locales que
originalmente fue propuesto como restaurante de comida
rápida en dos locales para el mismo uso. Del expediente no
surge que esta resolución fuera notificada a Mil y PCC.
El 12 de mayo de 2000, se solicitó una segunda
enmienda a la consulta aprobada. En dicha solicitud de
enmienda se adicionaron al proyecto tres (3) cuerdas de
terreno y se añadió una estructura de 40,000 pies
cuadrados para comercio al detal con una segunda planta de
20,000 pies cuadrados para alquiler de oficinas. En dicha
enmienda se destinó un área de estacionamiento mayor a la
requerida por la reglamentación. El 8 de junio de 2000, la
Junta de Planificación dejó en suspenso la consulta para
dar paso a una evaluación más profunda. Dicha resolución
fue notificada por instrucción específica como “copia de CC-2005-1167 5
cortesía a todas las personas cuyos nombres y direcciones
obran en el expediente”. Apéndice del alegato en
oposición, pág. 97. En el certificado de notificación que
obra en el expediente administrativo se señaló que esta
resolución fue notificada, entre otros, a los “colindantes
y vecinos” y a las “personas que asistieron a la Vista
Pública”. Apéndice del alegato en oposición, pág. 98.
Además, esta vista fue anunciada mediante aviso en un
periódico de circulación general el día 12 de septiembre
de 2000. Apéndice del alegato en oposición, pág. 149.
A estos efectos, el 27 de septiembre de 2000, la
Junta de Planificación celebró una vista pública. A esta
vista ninguna de las peticionarias acudió. El 30 de
noviembre de 2000, la Junta de Planificación aprobó por
resolución las enmiendas solicitadas, con las condiciones
requeridas por las agencias pertinentes del gobierno.
Surge de la resolución de la Junta de Planificación que no
se generó oposición a la enmienda solicitada. Para
entonces, la consulta aprobada contemplaba un proyecto
comercial de 160,000 pies cuadrados. Esta resolución fue
notificada a Mil y PCC. Apéndice del alegato en oposición,
pág. 170.
El 8 de marzo de 2001, la Junta de Planificación
aprobó una tercera solicitud de enmienda para redistribuir
los 20,000 pies cuadrados destinados a oficinas en la
segunda enmienda. Ahora este espacio sería destinado a la
venta de servicios, piezas y mecánica liviana de vehículos
de motor. Estos servicios se prestarían en una estructura independiente. Esta tercera enmienda aprobada por la Junta
de Planificación fue notificada mediante copia de cortesía
a Mil y PCC. Apéndice del alegato en oposición, págs. 212
y 215.
Posteriormente, el 7 de noviembre de 2003, se
solicitó una cuarta enmienda al proyecto. La enmienda
consistía en redistribuir el uso destinado a las
facilidades anteriormente aprobadas. A estos efectos, se
propuso sobre el área de 100,000 pies cuadrados aún no
construidos: que 80,277 pies cuadrados se utilicen para
expandir el área destinada para el supermercado, 6,000
pies cuadrados para tres restaurantes de comida rápida y
los restantes 15,344 pies cuadrados para el negocio de
mantenimiento y venta de piezas para autos. Para esta
fecha, el proyecto contaba con alrededor de 60,000 pies
cuadrados ya construidos. El 5 de diciembre de 2003, la
Junta de Planificación aprobó la enmienda solicitada, con
una serie de condiciones para cumplir con la
reglamentación aplicable.
Entonces, el 4 de febrero de 2004, ACB, Mil y PCC,
por conducto de una nueva representación legal (en el caso
de Mil y PCC), presentaron una moción de reconsideración
ante la Junta de Planificación. Esta comparecencia fue la
primera intervención de ACB en el proceso ante la Junta de
Planificación. La moción se tituló “Moción de
Reconsideración, Intervención, Oposición, Revocación
y Desestimación de Consulta de Ubicación”. Apéndice
del recurso, pág. 93. En esta moción, las peticionarias CC-2005-1167 7
alegaron que la resolución no le fue notificada a Mil y
PCC a pesar de “haber comparecido como interventores
durante el proceso”. Además, se cuestionó la procedencia
de la aprobación a la cuarta enmienda (en relación al
supermercado). Las peticionarias ACB, Mil y PCC arguyeron
que la cuarta enmienda debió solicitarse como una nueva
consulta de ubicación y que la consulta original no tenía
vigencia.
El 19 de mayo de 2004, la Junta de Planificación
atendió las oposiciones a la aprobación de la cuarta
enmienda (entre las cuales se encontraba la de las
peticionarias). En su resolución, la Junta de
Planificación aprobó la solicitud de intervención de las
peticionarias y declaró no ha lugar la reconsideración. La
resolución fue notificada a las peticionarias ACB, Mil y
PCC, así como a otros interesados, que igualmente fueron
declarados interventores en la resolución que atendió la
reconsideración. Apéndice del alegato en oposición, págs.
261, 263 y 268.
Las peticionarias ACB, Mil y PCC acudieron al
Tribunal de Apelaciones y el 21 de octubre de 2005, ese
foro confirmó la resolución recurrida. Inconformes con
esta decisión, ACB, Mil y PCC acuden ante nos y solicitan
su revocación. Al presente, el proyecto impugnado se
encuentra operando bajo el nombre de Plaza Santa Isabel.
En síntesis, las peticionarias alegan que: (1) se le
ha violado su derecho a un debido proceso de ley pues ni
la Junta de Planificación ni el proponente, le notificaron CC-2005-1167 8
sus solicitudes de enmiendas y resoluciones
respectivamente, cuestión imprescindible por su calidad de
interventor; (2) no procedía la aprobación de la cuarta
enmienda porque faltaba información necesaria para
concederla; (3) la consulta de ubicación aprobada había
caducado para la fecha de la solicitud de la cuarta
enmienda; (4) por lo tanto, la cuarta enmienda debía ser
tramitada en un proceso de consulta nueva; y (5) la
resolución en la que se aprobó la cuarta enmienda está
incompleta.
Expedido el auto de certiorari y con el beneficio de
la comparecencia de las peticionarias (ACB, Mil y PCC), de
la Junta de Planificación y de Plaza Santa Isabel,
procedemos a resolver el recurso.
II-A
La Ley de Procedimiento Administrativo Uniforme
(L.P.A.U.) contiene un cuerpo de reglas para conducir el
comportamiento de las agencias no exceptuadas por dicha
ley. Ley Núm. 170 de 12 de agosto de 1988, sec. 1.2, 3
L.P.R.A. sec. 2101, et seq.; Rivera v. Morales, 149 D.P.R.
672 (1999).
En el contexto de la revisión judicial de una
determinación administrativa, “los tribunales tenemos el
deber de fiscalizar rigurosamente las decisiones de dichas
agencias, para asegurar que desempeñen cabalmente sus
importantísimas funciones, y para que el País no pierda la
fe en sus instituciones de gobierno”. Empresas Ferrer v.
A.R.Pe., Op. de 2 de octubre de 2007, 2007 T.S.P.R. 175, CC-2005-1167 9
2007 J.T.S. 181, 172 D.P.R. __ (2007); Municipio de San
Juan v. J.C.A., 152 D.P.R. 673, 700 (2000). Ahora bien,
las decisiones que emiten las agencias de gobierno merecen
una amplia deferencia y respeto, ya que éstas poseen vasta
experiencia y conocimiento especializado sobre los asuntos
que por ley se les ha delegado.
Según la L.P.A.U., las determinaciones de hechos de
una agencia se sostendrán si se basan en evidencia
sustancial que obre en el expediente administrativo. Sec.
4.5, supra, sec. 2175. Procede revocar una determinación
de hecho de una agencia sólo cuando resulte irrazonable o
cuando se actuó de forma arbitraria o ilegal. Fuertes y
otros v. A.R.Pe., 134 D.P.R. 947 (1993). A estos fines,
evidencia sustancial es aquella relevante que una mente
razonada podría entender adecuada para sostener una
conclusión. Rebollo v. Yiyi Motors, 161 D.P.R. 69 (2004).
Por lo tanto, una decisión administrativa goza de una
presunción de legalidad y corrección que debe respetarse
mientras la parte que las impugna no demuestre con
suficiente evidencia que la decisión no está justificada.
Id.; Henríquez v. Consejo Educación Superior, 120 D.P.R.
194 (1987).
Por otra parte, las conclusiones de derecho serán
revisadas en todos sus aspectos. Sec. 4.5. supra; Padín
Medina v. Adm. Sist. de Retiro, Op. de 2 de agosto de
2007, 2007 T.S.P.R. 146, 2007 J.T.S. 151, 172 D.P.R. __
(2007). No obstante, los tribunales no pueden descartar
libremente las conclusiones e interpretaciones de la CC-2005-1167 10
agencia. Martínez v. Rosado, 165 D.P.R. 582 (2005).
Igualmente, merece gran deferencia y respeto la
interpretación razonable de un estatuto que hace el
organismo que lo administra y del cual es responsable.
Ibíd. Aun en casos dudosos en que la interpretación de la
agencia no sea la única razonable, la determinación de la
agencia merece deferencia sustancial. De Jesús v. Depto.
Servicios Sociales, 123 D.P.R. 407, 417-418 (1989). Esta
deferencia cede cuando la decisión afecta derechos
fundamentales, resulta irrazonable o conduce a la comisión
de una injusticia. Costa, Piovanetti v. Caguas Expressway,
149 D.P.R. 881 (1999).
B
La L.P.A.U. define el término “parte” de la siguiente
manera:
Parte.-Significa toda persona o agencia autorizada por ley a quien se dirija específicamente la acción de una agencia o que sea parte en dicha acción, o que se le permita intervenir o participar en la misma, o que haya radicado una petición para la revisión o cumplimiento de una orden, o que sea designada como parte en dicho procedimiento. [Sec. 1.3(j), supra, sec. 2102(j).]
Esta disposición ha suscitado controversia a la hora
de determinar quién es parte para efectos de notificación
de la decisión administrativa o para solicitar revisión
judicial. Existe un problema al definir los que pueden
reclamar ser parte pero que no son promoventes o
promovidos. D. Fernández Quiñones, Derecho Administrativo
y la Ley de Procedimiento Administrativo Uniforme,
Colombia, Ed. Forum, 2001, sec. 8.12, pág. 500. Hemos CC-2005-1167 11
reconocido que existen circunstancias “en las que la
determinación de quién es parte en un proceso
administrativo resulta una labor compleja”. Rivera v.
Morales, supra, pág. 683. El concepto “parte” incluye: (1)
la persona a quien se dirige la acción; (2) la agencia a
quien se dirige la acción; (3) el interventor; (4) aquél
que ha presentado una petición para la revisión o
cumplimiento de la orden; (5) la persona designada como
tal en el procedimiento; y (6) aquél que participó
activamente durante el procedimiento administrativo, y
cuyos derechos y obligaciones pueden verse adversamente
afectados por la acción o inacción de la agencia. Ocean
View v. Reina del Mar, 161 D.P.R. 545 (2004).
Este Tribunal, consciente de la errónea aplicación
del concepto de “parte” en algunas agencias, sostuvo en
Junta Dir. Portofino v. P.D.C.M., Op. de 2 de abril de
2008, 2008 T.S.P.R. 54, 2008 J.T.S. 75, 173 D.P.R. ___
(2008), que no es suficiente para ser considerado “parte”
que a una persona se le haya notificado de la resolución
administrativa. Sigue siendo determinante la distinción
entre el mero participante y el participante activo. Ibíd.
En ocasiones anteriores, este Tribunal ha tenido que
delimitar el concepto “parte” en los casos de intervención
o por participación. En ambos casos, se trata de definir
quién tiene facultad para reclamar en calidad de “parte”
su participación en un proceso administrativo.
La intervención “es el mecanismo procesal para que
una persona que no fue parte original en un procedimiento, CC-2005-1167 12
pueda defenderse de la determinación administrativa”.
Asoc. Residentes v. Montebello Dev. Corp., 138 D.P.R. 412,
420 (1995). El interventor se define así en la L.P.A.U.:
Interventor.-Significa aquella persona que no sea parte original en cualquier procedimiento adjudicativo que la agencia lleve a cabo y que haya demostrado su capacidad o interés en el procedimiento. [Sec. 1.3(e), supra sec. 2102(e)].
Una solicitud de intervención debe hacerse por
escrito y debidamente fundamentada. Com. Ciudadanos
Caimito v. G.P. Real Prop., Op. de 4 de junio de 2008,
2008 T.S.P.R. 105, 2008 J.T.S. 125, 174 D.P.R. ___ (2008);
Rivera v. Morales, supra, pág. 687. En ese escrito, una
persona natural o jurídica que solicita ser considerada
parte interventora debe demostrar su capacidad o interés
sustancial en el procedimiento.
La L.P.A.U. en lo pertinente, dispone:
Intervención-Solicitud Cualquier persona que tenga un interés legítimo en un procedimiento adjudicativo ante una agencia podrá someter una solicitud por escrito y debidamente fundamentada para que se le permita intervenir o participar en dicho procedimiento. La agencia podrá conceder o denegar la solicitud, a su discreción, tomando en consideración entre otros los siguientes factores: (a) Que el interés del peticionario pueda ser afectado adversamente por el procedimiento adjudicativo. (b) Que no existan otros medios en derecho para que el peticionado pueda proteger adecuadamente su interés. (c) Que el interés del peticionario ya esté representado adecuadamente por las partes en el procedimiento. (d) Que la participación del peticionario pueda ayudar razonablemente a preparar un expediente más completo del procedimiento. (e) Que la participación del peticionario pueda extender o dilatar excesivamente el procedimiento. CC-2005-1167 13
(f) que el peticionario represente o sea portavoz de otros grupos o entidades de la comunidad. (g) Que el peticionario pueda aportar información, pericia, conocimientos especializados o asesoramiento técnico que no estaría disponible de otro modo en el procedimiento.
La agencia deberá aplicar los criterios que anteceden de manera liberal y podrá requerir que se le someta evidencia adicional para poder emitir la determinación correspondiente con respecto a la solicitud de intervención. [Sec. 3.5, supra, sec. 2155. (Énfasis suplido)]
La agencia tiene el deber de notificar su denegatoria
a una solicitud de intervención con sus respectivos
términos de revisión. Sec. 3.6, id., sec. 2156. Además, la
denegatoria a intervenir en un proceso administrativo es
una cuestión de derecho que es revisable sin limitación
por los tribunales. San Antonio Maritime v. P.R. Cement
Co., 153 D.P.R. 374 (2001).
En una vista pública para considerar una consulta de
ubicación, por lo general, se permite participar a
personas y entidades que desean expresarse sobre un
proyecto en particular, pero esto no necesariamente les
convierte en partes o interventores. Rivera v. Morales,
supra, pág. 688. Además, hemos expresado que el hecho de
que una persona o entidad remita una copia de cortesía o
que la agencia notifique su resolución a determinada
persona natural o jurídica, no convierte a éstas en
“partes” en el proceso administrativo. Junta Dir.
Portofino v. P.D.C.M., supra; Ocean View v. Reina del Mar,
supra; Rivera v. Morales, supra. CC-2005-1167 14
Es parte quien puede demostrar el efecto adverso o
menoscabo que le puede causar a sus derechos una decisión
administrativa. Fernández Quiñones, op cit., págs. 142-
143. No todo el que provee información sobre una consulta
de ubicación “automáticamente pasa a ser `parte´ en el
proceso”. Lugo Rodríguez v. J.P., 150 D.P.R. 29, 42
(2000). En algunas instancias, el interés económico de un
competidor podría ser base para conceder una solicitud de
intervención. San Antonio Maritime v. P.R. Cement Co.,
supra.
En Rivera v. Morales, supra, decidimos que no tiene
el carácter de interventor un participante que se limitó a
solicitar el expediente administrativo y a enviar una
carta expresando sus preocupaciones sobre un proyecto. Por
esto, resolvimos que la agencia no tenía la obligación de
notificarle su decisión a este participante como si fuera
una parte. Hay diferencia entre una persona natural o
jurídica que participó en el procedimiento administrativo
y una parte afectada para fines de solicitar revisión
judicial. El haber participado en el proceso
administrativo no le asegura a esa persona legitimación
para la intervención judicial. Fernández Quiñones, op
cit., pág. 500. Véase además, Opinión disidente del Juez
Presidente señor HERNÁNDEZ DENTON a la que se unió el Juez
Asociado señor RIVERA PÉREZ en Com. Ciudadanos Caimito v.
G.P. Real Prop., supra; Junta Dir. Portofino v. P.D.C.M.,
supra. CC-2005-1167 15
En Lugo Rodríguez v. J.P., supra, pág. 43, resolvimos
que “no sólo el promovente, el promovido y el interventor
y aquel designado como tal se consideran `parte´ en un
procedimiento administrativo.” Allí determinamos que
también son “partes” las personas cuyos derechos y
obligaciones se pueden ver afectados por el proceso
administrativo y participan activamente en los procesos
ante la agencia. Ahora bien, para determinar cuál
participante debe ser considerado como parte y cuál no, es
preciso distinguir al participante activo del mero
participante. El mero participante se limita a comparecer
a la audiencia pública o declara en la misma sin mayor
intervención.
En aquella ocasión, concluimos que no se consideran
“parte” a los efectos de notificar copia de los recursos
de revisión: (1) el mero participante; (2) el amicus
curiae; (3) el que comparece a las vistas públicas sin
mayor intervención; (4) el que declara en la vista sin
demostrar ulterior interés; (5) el que se limita a suplir
evidencia documental; y (6) el que no demuestra tener un
interés que pueda verse adversamente afectado por la
decisión administrativa. Id. a la pág. 44. Debido a esto,
decidimos que no debía ser considerado “parte” un
participante que no solicitó intervención y cuya
participación se limitó a oponerse por escrito. Por otro
lado, reconocimos que era “parte” otro participante que
aunque no presentó una solicitud de intervención, estuvo
activo en el proceso, ya que procuró defender su interés CC-2005-1167 16
mediante un interdicto provisional y permanente, sometió
ponencias, presentó réplicas a la moción de
reconsideración ante la Junta de Planificación, fue
notificado de los escritos de las partes y que compareció
a las audiencias públicas.
Una participación activa requiere una intervención
más abarcadora. El que reclame ser “parte” debe demostrar
que tiene un interés reconocido en la decisión, comparece
a las vistas, y presenta oralmente y por escrito su
posición; además, asume un rol activo. Lugo Rodríguez v.
J.P., supra, págs. 43-44. Un participante activo utiliza
los remedios disponibles para proteger su interés. Por lo
tanto, “resultaría injusto y arbitrario no considerarlo
una ‘parte’.” Id., pág. 44. Véase además, Com. Ciudadanos
Caimito v. G.P. Real Prop., supra.
Se encuentra firmemente establecido que una parte que
interese intervenir en un proceso administrativo tiene que
presentar su solicitud por escrito y fundamentada. Sin
embargo, el reconocimiento de una persona natural o
jurídica como “parte” en un proceso administrativo por
razón de su grado de participación, ha creado confusión e
incertidumbre en las agencias y en los foros judiciales.
Véanse, Com. Ciudadanos Caimito v. G.P. Real Prop., supra;
Junta Dir. Portofino v. P.D.C.M., supra; Residentes La
Concepción v. J.P., 167 D.P.R. 486 (2006); Lugo Rodríguez
v. J.P., supra. Esta confusión surge debido a que
la doctrina de participante activo, como se implantó en el CC-2005-1167 17
pasado, introdujo a nuestro Derecho Administrativo figuras
extrañas a nuestra ley, con fuera de contexto y de dudosa
ayuda para guiar la función administrativa. Véase, W.
Vázquez Irizarry, El Tribunal Supremo de Puerto Rico:
Análisis del Término 2007-2008, Derecho Administrativo, 78
Rev. Jur. U.P.R. 571, 590-591 (2009). Según el Prof.
William Vázquez Irizarry, no se “justifica mantener una
norma subjetiva para determinar quién es parte a los
efectos de notificar la decisión final y el recurso
judicial”. Id., pág. 599.
Por eso, es menester establecer que una persona
natural o jurídica que se encuentre participando
activamente en un proceso administrativo y que desee ser
considerada “parte” con todo lo que ello implica para
fines de revisión de la decisión administrativa, debe
hacer una solicitud formal al respecto, debidamente
fundamentada. Esto es, el interesado deberá hacer una
solicitud formal en la que demuestre claramente cómo se
verá afectado su interés por la decisión administrativa.
Dicha solicitud deberá hacerse por escrito, para
establecer claramente el deber de la agencia de
contestarla, también por escrito. Con estos requisitos se
evita la incertidumbre de quién es parte y por
consiguiente, a quién hay que notificarle cualquier
solicitud de revisión judicial. Sólo se le requiere la
presentación de un escrito a la parte que está
verdaderamente interesada. El Profesor Vázquez Irizarry
sostiene que esta postura “tiene la virtud de brindar CC-2005-1167 18
certeza a la notificación y superar así un análisis
subjetivo respecto a los niveles de participación de cada
persona en el proceso”. Vázquez Irizarry, supra, pág. 596.
Los planteamientos de que esta alternativa pudiera
ser onerosa o muy formal para las partes que intervienen
en un procedimiento administrativo expresan, en realidad,
una inconformidad con la L.P.A.U. Requerirle al
participante activo lo ya requerido por la propia L.P.A.U.
al interventor no puede considerarse “un formalismo que
resulta lesivo a una política de apertura de los
procedimientos... [ya que] existen maneras de conciliar
las mismas con las virtudes del mecanismo de
intervención”. Id., pág. 605. “Esto se logra si la agencia
actúa de forma proactiva”, y no debemos arrogarnos dicha
facultad pues le debemos deferencia a las otras ramas de
gobierno. Id. Evidentemente, en nuestro sistema de
gobierno la Asamblea Legislativa es la que crea y enmienda
las leyes. La L.P.A.U., como fue aprobada, no contempla la
figura del participante activo.
Estas expresiones son cónsonas con el marco legal de
la L.P.A.U. Estos requisitos son idénticos a los que la
ley exige a toda parte interventora. Sec. 3.5, supra, sec.
2155. De esta manera, se asegura que una persona que
demuestre tener capacidad y el interés necesario pueda ser
notificada oportunamente de los procedimientos de revisión
de una determinación administrativa. Además, se le brinda
la oportunidad a la agencia administrativa para
que aplique sus conocimientos en la determinación de qué CC-2005-1167 19
personas, naturales o jurídicas, deben ser consideradas
como partes a estos fines. Claro está, la persona
adversamente afectada con esta decisión, que reclame que
se le considere como parte, puede procurar revisión
judicial. Ese es el mismo trámite disponible para quienes
reclamen ser interventores. Véanse, Sec. 1.3(e), supra,
sec. 2102(e); Sec. 3.6, supra, sec. 2156.
No debemos olvidar que la certidumbre sobre quién
debe ser considerado “parte” para la revisión judicial es
esencial. La incertidumbre en este extremo es
“devastadora” pues la omisión de notificar a una de las
partes “priva al foro apelativo de jurisdicción y conlleva
la desestimación irreversible del recurso”. Vázquez
Irizarry, supra, pág. 587. Por lo tanto, “[e]s
precisamente a la luz de esta consecuencia que resulta tan
importante que los criterios a base de los cuales se
identifican a las partes sean claros y preferiblemente
objetivos. Estamos ante un tipo de situación en que la
certeza es una virtud”. Id.
Nuestras expresiones en Junta de Dir. Portofino v.
P.D.C.M., supra, es “sin lugar a dudas un paso de avance”,
pero se ha criticado que entonces “el problema no se
entend[ió] a plenitud, y la solución no esclarece todo lo
que requiere aclaración”. Vázquez Irizarry, supra, pág.
598. En relación a la diferencia entre la participación a
nivel administrativo y el concepto de “parte” para la
revisión judicial, la confusión permanece, así como los
problemas que acarrea la referida distinción”. Id., pág. CC-2005-1167 20
599. Por lo tanto, “no [se] justifica mantener una norma
subjetiva para determinar quién es parte a los efectos de
notificar la decisión final y el recurso judicial”. Id. De
hecho, el Profesor Vázquez Irizarry señala “que una
posible razón para que la agencia en este caso [Junta de
Dir. Portofino v. P.D.C.M., supra] optara por notificar su
decisión final a treinta y siete (37) personas, pudo haber
sido precisamente una reacción a lo inmanejable de los
criterios de distinción entre el mero participante y el
participante activo”. Ibíd.
La solución que hoy establecemos atiende el problema
ante nos. Lo contrario sería atender una preocupación
legítima en el contexto incorrecto. El asunto planteado no
es la “participación ciudadana en [los] procesos
administrativos pues eso nunca estuvo en disputa”. Id.,
pág. 595. El problema ante nos es cómo identificar
“aquellos con el nivel de interés necesario para
calificarlos como partes y reconocerlos como tales en las
fases apelativas”. Ibíd.
No nos cabe duda que la participación en un proceso
administrativo es deseable y necesaria. Nadie le está
cerrando las puertas a esa participación ciudadana. De lo
que se trata es de no confundir “una visión liberal y
progresista a favor de la participación” con un problema
distinto, a saber, quién es “parte”, con los efectos que
esa determinación conlleva para la notificación y revisión
de las decisiones administrativas. Id., pág. 591.
El Profesor Vázquez Irizarry concluye muy convincentemente CC-2005-1167 21
que la solución que adoptamos en el pasado y que ha
causado confusión e incertidumbre, aunque bien
intencionada, “estuvo mal concebida y no ha servido bien
al proceso administrativo”. Id, pág. 605. No obstante, las
confusiones del pasado no deben ser óbice para la
corrección de las normas de nuestro Derecho
Administrativo. Por el contrario, es deber de este
Tribunal encaminar nuestro Derecho dentro de los límites
que imponen la Constitución y la ley.
Hoy resolvemos conforme con lo que dispone la Ley de
Procedimiento Administrativo Uniforme. En nuestro sistema
democrático de poderes separados, la facultad de formular
política pública mediante la aprobación de las leyes no le
corresponde a este Tribunal. “El juez es un intérprete, y
no un creador”. Alonso García v. S.L.G., 155 D.P.R. 91,
107 (2001), Opinión disidente del Juez Asociado señor
RIVERA PÉREZ. El poder de la Rama Judicial se circunscribe
a resolver casos y controversias según la Constitución y
las leyes vigentes. Al ejercer esa función, ausente un
choque del estatuto con la Constitución, venimos obligados
a aplicar la ley aunque discrepemos personalmente de su
sabiduría. En otras palabras, “los motivos que inspiren
una actividad legislativa legítima no son objeto apropiado
de escrutinio judicial”. Córdova y otros v. Cámara de
Representantes, Op. de 29 de junio de 2007, 2007 T.S.P.R.
133, 2007 J.T.S. 124 pág. 1687, 171 D.P.R. ___ (2007). Ese
es el sendero democrático que la Constitución reconoce. CC-2005-1167 22
Hacer lo contrario sería usurpar las prerrogativas de la
Rama Legislativa y establecer una tiranía judicial.
La aclaración que hoy hacemos persigue evitar
confusión e incertidumbre, y busca determinar de manera
objetiva quiénes son partes en el procedimiento
administrativo. La informalidad que ha regido ese trámite
hasta el presente permite que se cuestione la legitimación
de los recurrentes y ha creado una incertidumbre respecto
a quiénes hay que notificar una solicitud de revisión
judicial. Véase, Lugo Rodríguez v. J.P., supra, Opinión
disidente del Juez Asociado señor REBOLLO LÓPEZ. Ahora
bien, como esa informalidad procesal ha imperado hasta el
presente, los requisitos formales que ahora reconocemos
aplicarán solamente de manera prospectiva.
C
Según el Reglamento para Procedimientos Adjudicativos
de la Junta de Planificación, Núm. 6031 de 13 de octubre
de 1999, en adelante el Reglamento, una Consulta de
Ubicación se define en lo pertinente como sigue:
Consulta de Ubicación – Es el procedimiento ante la Junta de Planificación, para que se evalúe, pase juicio y tome la determinación que estime pertinente, sobre propuestos usos de terrenos que no son permitidos ministerialmente por la reglamentación aplicable en áreas zonificadas, pero que las disposiciones reglamentarias proveen para que se consideren por la Junta de Planificación. En áreas no zonificadas, incluye propuestos usos de terrenos que por su naturaleza, complejidad, magnitud, impacto físico, económico, ambiental y social, pudiesen CC-2005-1167 23
afectar, significativamente, el desarrollo de un sector… Sec. 2.07.1
Por su parte, el Reglamento dispone un término de
caducidad para los acuerdos sobre consultas de ubicación
de centros comerciales de cien mil (100,000) pies
cuadrados o más:
Centro Comercial – Conforme lo dispone la Ley 91 del 20 de junio de 1998, en los casos en que se apruebe una consulta de ubicación para la construcción de un centro comercial de cien mil (100,000) o más pies cuadrados de área neta de ventas por la Junta de Planificación, dicha aprobación, tendrá una vigencia de treinta (30) meses, a partir de la notificación de la aprobación de la consulta de ubicación por la Junta de Planificación, dentro de cuyo término el centro comercial, deberá estar en real y efectiva construcción. Disponiéndose, que una vez transcurrido el término de treinta (30) meses antes mencionado, sin que el centro comercial se encuentre en real y efectiva construcción, la aprobación correspondiente perderá vigencia. La Junta no aprobará prórroga o reapertura alguna que se presente a los fines de solicitar una extensión al término de vigencia de la consulta de ubicación aprobada… Sec. 10.01.
El reglamento define el concepto “real y efectiva
construcción” como sigue:
Real y Efectiva Construcción – El inicio de las obras de urbanización y construcción permanente de una estructura sobre el terreno, como el vaciado de la losa de piso o de cimientos, el hincado de pilotes, la construcción de columnas, o cualquier obra más allá de la etapa de excavación; o la colocación de una casa manufacturada en sus cimientos.
En la Exposición de Motivos de la Ley Núm. 91 de 20
de junio de 1998, la Asamblea Legislativa manifestó que
el término aludido persigue “combatir la especulación de
1 Lenguaje similar se utilizó en el Reglamento para Procedimientos Adjudicativos de la Junta de Planificación, Núm. 5244 de 25 de marzo de 1995. CC-2005-1167 24
terrenos sobre los cuales se persigue la aprobación de
proyectos que finalmente no se desarrollan y en cuyo
periodo se compromete la construcción…” de proyectos a
gran escala y por lo tanto, “[e]stas situaciones impactan
negativamente la economía del país.”
En FW Assoc. v. Junta de Planificación, Op. de 20 de
enero de 2009, 2009 T.S.P.R. 8, 2009 J.T.S. 11, 175 D.P.R.
__ (2009), tuvimos la oportunidad de expresarnos sobre el
término de caducidad dentro del cual una consulta de
ubicación aprobada tiene que estar en “real y efectiva
construcción”. En esta decisión reconocimos que el factor
tiempo se debe a que las condiciones físicas, económicas y
sociales que analiza la Junta de Planificación son de
carácter cambiante. Estos términos estatutariamente
establecidos no exigen que la construcción se haya
terminado dentro del tiempo fijado, sino que se realicen
“actos dirigidos a ejecutar las obras autorizadas dentro
del plazo dispuesto”. Id., pág. 10. En aquella ocasión,
decidimos que las obras de excavación, movimiento de
tierra y vaciado de cemento para la construcción de
cimientos en un área ínfima a la proyectada en la consulta
de ubicación no eran suficientes para llenar el requisito
de “real y efectiva construcción”. Esta instalación de
cimientos no era parte de un proceso de construcción
continuo que preservara los esfuerzos de planificación de
la Junta, por lo que no podía ser considerada dentro del
término de caducidad. Este análisis se hizo bajo el
contexto de una construcción de cimientos en un espacio de CC-2005-1167 25
1,600 pies cuadrados en un proyecto de más de 450,000 pies
cuadrados.
Según la Sección 4.02 del Reglamento Núm. 6031,
supra, una persona que solicite una consulta de ubicación
para un proyecto comercial debe presentar la siguiente
información: la categoría del proyecto, su descripción, su
armonía con la política pública, así como el impacto del
comercio en la economía de la región y en la
infraestructura existente y propuesta.
La Sección 7.01 obliga a la Junta de Planificación a
evaluar la consulta solicitada a tenor con las exigencias
legales y de política pública. Esta sección faculta a la
Junta de Planificación a consultar, cuando lo considere
necesario, a organismos de gobierno y a otras entidades
públicas y privadas, para evaluar el proyecto bajo
estudio. Además, esta disposición autoriza a la Junta de
Planificación a solicitarle al proponente información
adicional a la sometida, cuando lo estime necesario. La
solicitud “podrá incluir, entre otras”, estudios técnicos
avanzados, “tales como, pero sin limitarse” a: estudios
hidrológicos-hidráulicos, de nivel de ruido, tránsito,
evaluaciones ambientales y declaraciones de impacto
ambiental o determinación de impacto ambiental no
significativo, o cualquier otro documento ambiental que se
estime pertinente. Reglamento, Sec. 7.01. Además, la Junta
de Planificación tiene la autoridad para celebrar vistas
administrativas o públicas cuando las entienda necesarias.
Ibíd. CC-2005-1167 26
Sobre las enmiendas a una consulta de ubicación, el
Reglamento dispone en lo pertinente:
Consideración de Enmiendas a Consultas – De surgir la necesidad de hacer cambios a un proyecto que altere la consulta aprobada, se deberá someter una solicitud de enmienda a la Junta explicando en detalle la naturaleza de la enmienda y la razón para la misma, así como toda documentación (planos, estudios, etc.), pertinente y necesaria para que la Junta pueda tomar la determinación correspondiente. Dicha solicitud deberá someterse en la Oficina del Secretario de la Junta. No obstante lo anterior, la Junta de Planificación podrá solicitar cualquier otra información necesaria que estime pertinente para considerar la enmienda. Como resultado de la evaluación de los cambios propuestos y dependiendo de la naturaleza y magnitud de los mismos con relación a la consulta original, la Junta podrá requerir la radicación de una nueva consulta y el cobro correspondiente.... [Sec. 7.02.]
III
Las peticionarias plantean: primero, que Mil y PCC
eran partes interventoras en la consulta de ubicación
impugnada y que la falta de notificación de los procesos
ante la Junta de Planificación anuló el trámite seguido;
segundo, que no procedía aprobar la cuarta enmienda pues
no se sometieron estudios económicos y una nueva
declaración de impacto ambiental; tercero, que para la
cuarta enmienda, la consulta de ubicación se encontraba
caducada y por su magnitud, debió tramitarse como una
nueva consulta de ubicación; y cuarto, que la resolución
aprobando la cuarta enmienda no cumplió con las exigencias
de la L.P.A.U. CC-2005-1167 27 A
El escrito presentado por Mil y PCC el 28 de
diciembre de 1998, no cumplió con las exigencias de la
L.P.A.U. en cuanto a las solicitudes de intervención. Para
que se entienda sometida una solicitud de intervención, la
Sección 3.5 de la L.P.A.U., supra, sec. 2155, exige que la
solicitud sea por escrito y “debidamente fundamentada”. En
su moción, Mil y PCC se limitaron a oponerse a la consulta
de ubicación sin fundamentar su solicitud de intervención.
La Junta de Planificación no tenía una solicitud de
intervención ante su consideración, pues no se sometió una
conforme a derecho. La propia disposición de la L.P.A.U.
establece una serie de factores a ser considerados por una
agencia para conceder o denegar una solicitud de
Las peticionarias no pusieron a la Junta de
Planificación en posición de acoger el escrito como una
solicitud de intervención. Según el escrito intitulado
“Comparecencia de Interventores”, Mil y PCC parten de la
premisa de que son parte interventora, sin antes cumplir
con los requisitos que exige la L.P.A.U. Para que se
entienda sometida una solicitud de intervención es
necesario que ésta se fundamente. A manera de ejemplo y de
forma no taxativa, la Sección 3.5 de la L.P.A.U., id.,
sec. 2155, establece criterios para guiar la discreción de
una agencia en la adjudicación de una solicitud de
intervención. Evidentemente, sólo hay que demostrar los
factores que apliquen al caso, pero siempre hay que poner CC-2005-1167 28
a la agencia en posición de resolver. “Después de todo,
nuestro sistema es uno adversativo de derecho rogado que
descansa en la premisa de que las partes, cuidando sus
derechos e intereses, son los mejores guardianes de la
pureza de los procesos, y de que la verdad siempre
aflore.” S.L.G. Lloréns v. Srio. de Justicia, 152 D.P.R.
2, 8 (2000). La persona o entidad que pretenda intervenir
en un proceso administrativo debe establecer en su
solicitud hechos suficientes que permitan a la agencia
evaluar su interés y relevancia en el asunto. Las
peticionarias no cumplieron con este requisito.
Esta decisión es cónsona con Opiniones previas de
este Tribunal. Hemos resuelto que “[l]a liberalización
efectuada no equivale, sin embargo, a sancionar la
intervención indiscriminada ni a sentar el principio de
que toda duda posible debe resolverse a favor de la
intervención”. Chase Manhattan Bank v. Nesglo, Inc., 111
D.P.R. 767, 770 (1981); Véase también, Rivera v. Morales,
supra, pág. 689. No debemos confundir al participante en
un procedimiento administrativo con el interventor. Las
peticionarias tuvieron la oportunidad de participar en el
procedimiento administrativo. Éstas acudieron a la vista
pública y presentaron su posición por escrito. Esto es muy
diferente a señalar que las peticionarias fundamentaron
una solicitud de intervención según lo exige la L.P.A.U.
El hecho de que una persona tenga información que pudiera
ser útil en el proceso administrativo no le convierte ipso
facto en parte interventora. CC-2005-1167 29
De una lectura de la L.P.A.U. se puede apreciar
fácilmente que una persona que desee ser considerada parte
debe demostrar “su capacidad o interés en el
procedimiento”. Sec. 1.3(e), supra, sec. 2102(e). Sólo así
la agencia puede aplicar los criterios enumerados en la
Sec. 3.5 de la L.P.A.U., supra, sec. 2155. Las
peticionarias no cumplieron con ese deber, que constituye
un paso indispensable para tomar un escrito como una
solicitud de intervención. Referente a la consulta
solicitada, las peticionarias sugieren en su escrito la
necesidad de una “presentación adecuada de su efecto
económico” ya que “un centro comercial impacta
decisivamente a los negocios existentes y amenaza su
estabilidad”. Apéndice del recurso, pág. 90. Estas
generalidades y otras, como la viabilidad económica del
proyecto, o si es necesario o no otro centro comercial en
Santa Isabel, fueron discutidas por las peticionarias en
calidad de participantes en el proceso pero no en calidad
de interventoras. Tanto es así, que la Junta de
Planificación, en su resolución de 10 de febrero de 1999,
expresó que las peticionarias comparecieron para oponerse
por escrito al proyecto y no se les calificó como
interventoras. Esto quiere decir que la Junta de
Planificación aceptó la participación de las
peticionarias, cosa muy distante a reconocerlas como
partes interventoras. Esta decisión fue notificada a las
peticionarias y éstas no recurrieron de dicha
determinación. Así pues, todas las partes confiaron en la CC-2005-1167 30
decisión de la agencia de que las peticionarias no eran
partes en el proceso administrativo.
Por ser necesario para la resolución completa de este
caso, es preciso determinar si Mil Y PCC debieron ser
notificadas de las primeras tres solicitudes de enmiendas
y de sus resoluciones en calidad de participantes activas.
De éstas cumplir con los requisitos del participante
activo, no nos cabe duda que en tal calidad debieron ser
notificadas de toda solicitud de enmienda y de las
resoluciones emitidas por la Junta de Planificación como
exigencia del debido proceso de ley. Ese problema no se da
en cuanto a la cuarta enmienda porque para ese proceso las
peticionarias fueron aceptadas como interventoras y
notificadas como tal. Ahora bien, en cuanto al proceso
para considerar las primeras tres enmiendas en la
consulta, Mil y PCC no fueron certificadas como partes
interventoras y reclamaron ante nosotros que debieron ser
notificadas de las solicitudes y resoluciones, pero no lo
fueron. Bajo el estado de derecho vigente, como Mil y PCC
no fueron aceptados como interventores (porque
incumplieron con el requisito de solicitarlo por escrito
debidamente fundamentado), dicha notificación sólo
procedería si se les considerara participantes activas. De
un estudio detenido del expediente, ni siquiera bajo la
norma imperante hasta hoy se puede considerar a las
peticionarias como participantes activas en el proceso.
Antes de su comparecencia por escrito, la participación de
Mil y PCC se limitó a comparecer a la primera audiencia CC-2005-1167 31
pública en la que solamente solicitaron un plazo de diez
(10) días para someter su oposición por escrito. De la
resolución surge que sus planteamientos fueron debidamente
atendidos y sopesados por la Junta de Planificación. Mil y
PCC sólo comparecieron a una audiencia pública y
sometieron un escrito en oposición al proyecto, mientras
ACB compareció a los procesos avanzados a los fines de
impugnar la cuarta enmienda. Hay que señalar que del
expediente surge que Mil y PCC fueron notificadas de la
resolución original en la que se aprobó la consulta de
ubicación, de la vista a celebrarse para la segunda
enmienda y su resolución, y de la resolución aprobando la
tercera enmienda a la consulta de ubicación. No
demostraron tener un interés que pudiera ser afectado
adversamente por la decisión administrativa. La mera
notificación de resoluciones o copias de cortesía no
convierten a una persona o entidad en partes. Junta Dir.
Portofino v. P.D.C.M., supra.
A pesar de haber tenido estas oportunidades para
participar activamente en el proceso, Mil y PCC no
procuraron defender sus contenciones. Al no solicitar
reconsideración o revisión judicial, estas resoluciones
advinieron finales y firmes.
El 5 de diciembre de 2003, la Junta de Planificación
emitió un acuerdo aprobatorio para permitir una cuarta
enmienda a la propuesta original. Luego, las peticionarias
presentaron ante la Junta de Planificación la “Moción
de Reconsideración, Intervención, Oposición, Revocación y CC-2005-1167 32
Desestimación de Consulta de Ubicación”. En la misma, las
peticionarias pretendieron justificar su solicitud de
intervención demostrando cómo la consulta podía afectar
sus intereses. Posteriormente, la Junta de Planificación
concedió la intervención de las peticionarias, se reafirmó
en su determinación y les notificó sobre el remedio
disponible de revisión judicial. Dicho derecho fue
ejercido por las peticionarias, lo que trae ante nuestra
consideración la impugnación de la cuarta enmienda
aprobada por la Junta de Planificación.
Debidamente atendido el primer señalamiento de error,
pasemos a evaluar la corrección de la actuación de la
Junta de Planificación. Partimos de la premisa de que su
corrección se presume. Rebollo v. Yiyi Motors, supra;
Henríquez v. Consejo de Educación Superior, supra.
Las peticionarias alegan que la Junta de
Planificación no consideró la documentación necesaria para
permitir la cuarta enmienda. Señalan que la Junta de
Planificación venía obligada a exigir estudios económicos
y una declaración de impacto ambiental para conceder la
cuarta enmienda. No le asiste la razón.
Surge del expediente que la Junta de Planificación
consideró todos estos criterios y esa evaluación merece
una deferencia que no ha sido refutada por las
peticionarias. Id. Según dispone la Sección 7.02 del
Reglamento, para considerar una enmienda a una consulta
aprobada es discreción de la Junta de Planificación CC-2005-1167 33
establecer qué tipo de documentación es necesaria para su
evaluación. Las peticionarias no presentan hechos
constitutivos de abuso de discreción por parte de la Junta
de Planificación que nos mueva a eliminar su criterio
especializado. Ibíd.
La Junta de Planificación celebró dos vistas públicas
para autorizar el proyecto comercial, que después de las
enmiendas, tenía un área superficial de 160,000 pies
cuadrados. La Junta de Planificación autorizó esta área
superficial mediante resolución de 30 de noviembre de
2000. Mil y PCC fueron notificadas y no recurrieron de
ella. En este proceso, la Junta de Planificación contó con
la participación de la Autoridad de Acueductos y
Alcantarillados, la Compañía de Aguas de Puerto Rico, el
Departamento de Agricultura, la Autoridad de Energía
Eléctrica, el Departamento de Recursos Naturales y
Ambientales, la Autoridad de Carreteras y Trasportación, y
el Municipio de Santa Isabel (que sometió el Plan de
Ordenación Territorial), entre otras entidades y personas.
Además, la Junta de Calidad Ambiental evaluó la
Determinación de Impacto Ambiental No Significativo
preparado por la Junta de Planificación y certificó el
cumplimiento con la Ley Sobre Política Pública Ambiental,
Ley Núm. 9 de 18 de julio de 1970, 12 L.P.R.A. sec. 1121
et seq. Esta certificación se hizo dos veces. La última
fue para la enmienda que se autorizó el 30 de noviembre de
2000. Ya para esta fecha, la construcción se estimaba en
un área de 160,000 pies cuadrados, cuestión que no se CC-2005-1167 34
varió con la cuarta enmienda. Dicha enmienda se limitó a
redistribuir el uso comercial del proyecto. Con el
beneficio de un expediente completo, la Junta de
Planificación evaluó y autorizó la cuarta enmienda bajo
los parámetros en ley.
Una consulta aprobada puede ser enmendada. Este
proceso es gobernado por la Sec. 7.02 del Reglamento,
titulada “Consideración de Enmiendas a Consultas”, y no
por la Sec. 7.01 del Reglamento que va dirigida a nuevas
consultas. En forma explícita, la Sec. 7.02 le otorga
discreción a la Junta de Planificación para solicitar
documentos adicionales a los ya sometidos para la consulta
original o prescindir de ellos. Solicitarle a quien somete
la consulta todos los estudios originalmente presentados
no era necesario, sería una carga onerosa y no lo exige la
ley ni el reglamento. Es insostenible la contención de que
toda enmienda requiere la presentación de los documentos y
estudios que ahora imaginemos prudentes desde este
Tribunal. No podemos revisar responsablemente estos
extremos sin hacer referencia fiel a la reglamentación
vigente. La Junta de Planificación utilizó su
especialización para identificar la información adicional
necesaria. En ausencia de abuso de discreción no podemos
intervenir con esa decisión.
A falta de prueba suficiente para refutar la
presunción de corrección que cobija una determinación
administrativa, concluimos que no se cometieron los
errores aludidos. CC-2005-1167 35
Arguyen las peticionarias ACB, Mil y PCC que para la
caducada y que procedía una nueva consulta de ubicación.
Como señalamos antes, se exige que el proyecto
consultado se encuentre en “real y efectiva construcción”
dentro del término de 30 meses dispuesto por ley y
reglamento, y que exista un proceso de construcción
continuo. FW Assoc. v. Junta de Planificación, supra. La
consulta de ubicación original se aprobó el 10 de febrero
de 1999 y se notificó el 18 de febrero siguiente. Según el
plazo provisto en el reglamento, el proyecto debió estar
en “real y efectiva construcción” para el 18 de agosto de
2001. El edificio de 60,000 pies cuadrados añadido por
enmienda es parte integral del proyecto, por lo que le
aplica el mismo término de caducidad que al proyecto
original. Ésta es la interpretación de la Junta de
Planificación sobre el estatuto a su cargo. Como no es
irracional la interpretación de la Junta de Planificación,
le debemos deferencia a esta apreciación administrativa.
Ibíd.
En su resolución de 30 de noviembre de 2000, la Junta
de Planificación certificó que el proyecto se encontraba
en construcción. Desde entonces, el proyecto siguió un
proceso continuo de construcción, tanto así, que para el 7
de noviembre de 2003, se informó que se tenían construidos
unos 58,739 pies cuadrados, de los cuales 29,723 pies
cuadrados se encontraban ocupados por un supermercado. No CC-2005-1167 36
estamos ante una construcción ínfima como ocurrió en FW
Assoc. v. Junta de Planificación, supra. En definitiva, no
son suficientes las alegaciones de las peticionarias, sin
más, para controvertir una determinación de la Junta de
Planificación.
La Sección 7.02 del Reglamento concede a la Junta de
Planificación la discreción para determinar si concede la
enmienda propuesta o solicita la radicación de una nueva
consulta. Cónsono con lo anterior, la Junta de
Planificación permitió la cuarta enmienda y no requirió de
los proponentes la radicación de una nueva consulta. No
vemos un abuso de su discreción al así actuar.
La resolución que aprobó la cuarta solicitud de
enmienda debe ser considerada en conjunto con las demás
solicitudes y resoluciones. Por eso se le denomina
enmienda.2 La Junta de Planificación entendió que los
cambios solicitados en la última solicitud de enmienda
eran razonables y, que no desvirtuaban la consulta
originalmente hecha ni sus resoluciones anteriores. Esta
conclusión no constituye un abuso de discreción. No
debemos ser apáticos o irreverentes con las reglas de
respeto y deferencia en la revisión judicial de las
decisiones de las agencias administrativas. Esa ha sido
la tradición de este Tribunal hasta ahora y lo seguirá
2 La palabra “enmienda” significa: “[p]ropuesta de variante, adición o reemplazo de un proyecto, dictamen, informe o documento análogo”. Diccionario de la Lengua Española: Real Academia Española, 22 ed., Madrid, 2001, Espasa Calpe, T. I, pág. 921. (Énfasis nuestro.) CC-2005-1167 37
siendo. Como la resolución que permitió la cuarta enmienda
es conforme a derecho y cumple con los parámetros en ley,
procede confirmar la sentencia del Tribunal de Apelaciones
que convalidó la decisión de la Junta de Planificación.
IV
Así pues, por los fundamentos antes expuestos, se
confirma la sentencia emitida por el Tribunal de
Apelaciones, Región Judicial de San Juan.
Se dictará Sentencia de conformidad.
RAFAEL L. MARTÍNEZ TORRES Juez Asociado EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
Junta de Planificación de Puerto Rico; y Plaza Santa Isabel, Inc. Recurridos
v. CC-2005-1167
A. Cordero Badillo, Inc.; Mil, Inc.; y Ponce Cash & Carry, Inc. Peticionarios
SENTENCIA
En San Juan, Puerto Rico, a 14 de octubre de 2009.
Por los fundamentos expuestos en la Opinión que antecede, la cual se hace formar parte integrante de la presente Sentencia, se confirma la sentencia emitida por el Tribunal de Apelaciones, Región Judicial de San Juan.
Lo acordó y manda el Tribunal y certifica la Secretaria del Tribunal Supremo interina. La Juez Asociada señora Rodríguez Rodríguez disiente con opinión escrita a la que se unen el Juez Presidente señor Hernández Denton y la Jueza Asociada señora Fiol Matta.
Juliana Mosquera Soler Secretaria del Tribunal Supremo Interina EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
Junta de Planificación de Puerto Rico; y Plaza Santa Isabel, Inc., a Través del Ingeniero Ing. Germán Torres
v.
A. Cordero Badillo, Inc.; CC-2005-1167 Mil, Inc.; y Ponce Cash & Carry, Inc.
Opinión Disidente emitida por la Juez Asociada señora Rodríguez Rodríguez a la cual se une el Juez Presidente señor Hernández Denton y la Jueza Asociada señora Fiol Matta
San Juan, Puerto Rico, a 14 de octubre de 2009
Confirma la Opinión que anuncia este Tribunal los
estrechos senderos por los cuales marcha el Derecho
puertorriqueño. En esta ocasión, se estrechan las vías
para que un ciudadano pueda lograr ser parte de un
procedimiento adjudicativo ante una agencia del Estado.
La posición avalada por una mayoría de los miembros de
este Foro trastoca el derecho de los ciudadanos a
participar en los asuntos del gobierno que le afectan
directamente y, así, se diluye la transparencia que debe
caracterizar a las actuaciones administrativas en todo
sistema democrático. En vista de que no suscribo el
criterio mayoritario, procedo a exponer las razones que
provocan mi disenso. CC-2005-1167 2
I.
Es mi criterio que la posición adoptada por una
mayoría de los miembros de este Foro constituye un
ejercicio regresivo que lesiona el principio de
liberalidad en la participación de los ciudadanos en los
procedimientos administrativos.3 La Opinión mayoritaria
anuncia el destierro de la figura de la participación
activa y, a su vez, coloca trabas a la intervención como
mecanismo para ser parte en un procedimiento adjudicativo.
De esta forma, este Tribunal se aparta del principio de
que las agencias deben facilitar la participación de los
ciudadanos en las decisiones y asuntos gubernamentales que
les atañen.
De una parte, la mayoría resuelve que la moción
intitulada Comparecencia de los Interventores, presentada
por Mil, Inc. Y Ponce Cash and Carry, no constituye una
solicitud de intervención fundamentada porque incumplió
las exigencias de la sección 3.5 de la Ley núm. 170 del 12
“Public participation is best understood as a challenge 3
to the traditional management of government policy by experts in administrative agencies. From the late nineteenth century until the middle of the twentieth century, public administration in the United States was dominated by the “managerial” model in which government administrators were entrusted to identify and pursue the common good.
[. …]
A fundamental challenge for administrative governance is reconciling the need for expertise in managing administrative programs with the transparency and participation demanded by a democratic system.” T.Beierle and J. Cayford, Democracy in Practice: Public Participation in Enviromental Decisions, Washington D.C., Ed. Resources for the Future, 2002, págs. 2-3. CC-2005-1167 3
de agosto de 19884 (en adelante Ley de procedimiento
administrativo uniforme). Una lectura de la referida
moción revela que, contrario a lo resuelto por este
Tribunal, Mil, Inc. y Ponce Cash and Carry establecieron
un interés legítimo en el procedimiento adjudicativo y
fundamentaron su solicitud de intervención.5
Primeramente, en la referida moción, los
peticionarios expresaron que Mil, Inc. era propietaria de
un centro comercial, ubicado en la carretera número 153 de
Santa Isabel, en el cual Ponce Cash and Carry operaba un
supermercado. Expusieron que el desarrollo del centro
comercial, objeto de la consulta de ubicación, impactaría
los negocios existentes y amenazaría su estabilidad.
Arguyeron, además, la ausencia total de prueba sobre la
viabilidad económica del proyecto.
En segundo lugar, indicaron que, en el centro
comercial en donde estaba ubicado Ponce Cash and Carry,
quedaba disponible un espacio para alquiler de 38,000 pies
cuadrados. Además, expusieron que estaba aprobada la
construcción de un nuevo centro comercial, entre Coamo y
Santa Isabel, el cual estaría accesible para los
residentes de dicha zona. Cuestionaron la necesidad de
construir el centro comercial propuesto pues afirmaron que
a pocos minutos de éste ubicaba la estructura, destinada a
4 3 L.P.R.A. 2155. 5 Aunque el escrito presentado por Mil, Inc. y Ponce Cash and Carry se intituló Comparecencia de Interventores, éste incluía una solicitud expresa para que la agencia reconociera a los comparecientes como parte en el proceso adjudicativo. CC-2005-1167 4
uso comercial, perteneciente a Mil, Inc. la cual contaba
con amplios espacios vacantes. En virtud de lo anterior,
solicitaron expresamente que se les permitiera intervenir
en el procedimiento de consulta.
Al referirse al escrito antes reseñado, la Opinión
califica su contenido como meras “generalidades” y afirma
que aunque Mil, Inc. y Ponce Cash and Carry presentaron
por escrito su posición, ello no implica que fundamentaron
su solicitud de intervención. Concluye que la solicitud
presentada no es una conforme a derecho porque no aborda
los factores que, según la sección 3.5 de la Ley de
procedimiento administrativo uniforme, supra, debe
considerar la agencia para determinar si concede la
intervención. Además, la posición mayoritaria afirma que
la solicitud de intervención no expone hechos suficientes
ni los fundamentos para sustentar la intervención de Mil,
Inc. y Ponce Cash and Carry, sino que se limita a señalar
las razones para éstos oponerse a la aprobación de la
consulta. Dicho análisis, por demás formalista, confunde
los elementos que son suficientes para considerar una
solicitud de intervención como una fundamentada y aquellos
factores establecidos en la Ley de procedimiento
administrativo uniforme, para guiar la discreción de la
agencia en su determinación sobre la concesión de una
solicitud de intervención. Veamos.
El mecanismo de intervención, establecido en la Ley
de procedimiento administrativo uniforme, posibilita que
sea parte en un procedimiento adjudicativo una persona que CC-2005-1167 5
inicialmente no figuraba como tal, más demostró un interés
particular que podría verse adversamente afectado por la
determinación administrativa. Sección 1.3 de la Ley de
procedimiento administrativo uniforme, supra, 3 L.P.R.A.
sec. 2102. Véanse además, Com. de Ciudadanos Caimito v.
G.P. Real Prop., S.E. y otros, res. de 4 de junio de 2008;
2008 T.S.P.R. 105; 174 D.P.R. ___; San Antonio Maritime v.
P.R. Cement. Co., 153 D.P.R. 374, 391 (2001). De otra
parte, la sección 3.5 de la Ley de procedimiento
administrativo uniforme, supra, dispone que: “[c]ualquier
persona que tenga un interés legítimo en un procedimiento
adjudicativo ante una agencia, podrá someter una solicitud
por escrito y debidamente fundamentada para que se le
permita intervenir o participar en dicho procedimiento”.
Véase, Rivera v. Morales, 149 D.P.R. 672 (1999). Surgen
de la citada disposición dos elementos centrales:
primero, la persona que solicita intervenir debe ostentar
un interés legítimo; y segundo, debe presentar una
solicitud por escrito y fundamentada.
Sobre el interés legítimo, requerido por la Ley de
procedimiento administrativo uniforme, hemos expresado que
éste goza de mayor laxitud que el requisito de
legitimación activa y abarca un abanico de intereses tales
como: ambientales, sociales, y económicos. San Antonio
Maritime v. P.R. Cement Co., supra, pág. 393. En ese
tenor, en San Antonio Maritime v. P.R. Cement Co., supra,
reconocimos que “[e]l interés económico de un competidor
preocupado por una justa y legal competencia en el mercado CC-2005-1167 6
es, sin duda, un interés que no queda descartado por el
concepto de ‘interés legítimo’ que sirve de antesala a
cualquier solicitante de intervención en los procesos
adjudicativos de una agencia administrativa”. Id., págs.
394-95.
Ahora bien, el hecho de que una persona ostente un
interés legítimo y presente una solicitud de intervención
fundamentada no implica que la agencia esté obligada a
conceder la intervención. La Ley de procedimiento
administrativo uniforme enumera una serie de factores que
debe considerar la agencia para determinar si concede o
deniega la solicitud de intervención.6 Véase, Mun. de San
6 Específicamente, la sección 3.5 de la Ley de procedimiento administrativo uniforme, supra, dispone lo siguiente:
“La agencia podrá conceder o denegar la solicitud, a su discreción, tomando en consideración, entre otros, los siguientes factores:
(a) Que el interés del peticionario pueda ser afectado adversamente por el procedimiento adjudicativo.
(b) Que no existan otros medios en derecho para que el peticionario pueda proteger adecuadamente su interés.
(c) Que el interés del peticionario ya esté representado adecuadamente por las partes en el procedimiento.
(d) Que la participación del peticionario pueda ayudar razonablemente a preparar un expediente más completo del procedimiento.
(e) Que la participación del peticionario pueda extender o dilatar excesivamente el procedimiento. CC-2005-1167 7
Juan v. J.C.A., 152 D.P.R. 673, 703-704 (2000). Además,
la referida ley faculta a la agencia para requerir la
evidencia que estime necesaria para emitir su
determinación. Id.
Es preciso indicar que, si bien la Ley de
procedimiento administrativo uniforme establece una serie
de factores para guiar a la agencia en su determinación
sobre una solicitud de intervención, dicha ley prescribe
que los factores enumerados deben aplicarse liberalmente
en favor de la concesión de la solicitud. Id. En ese
tenor, este Tribunal ha reafirmado que los criterios
establecidos en la sección 3.5 de la Ley de procedimiento
administrativo uniforme, supra, “deben aplicarse
liberalmente, de manera que se cumpla con la política
pública de participación ciudadana…”. Com. de Ciudadanos
Caimito v. G.P. Real Prop., S.E., supra. Más aun, en Com.
de Ciudadanos Caimito v. G.P. Real Prop., al expresarnos
sobre el principio de liberalidad establecido en la Ley de
procedimiento administrativo uniforme, afirmamos que las
agencias deben “facilitar la participación de aquellos
(f) Que el peticionario represente o sea portavoz de otros grupos o entidades de la comunidad.
(g) Que el peticionario pueda aportar información, pericia, conocimientos especializados o asesoramiento técnico que no estaría disponible de otro modo en el procedimiento.
La agencia deberá aplicar estos criterios de manera liberal y podrá requerir que se le someta evidencia adicional para poder emitir la determinación correspondiente con respecto a la solicitud de intervención.” CC-2005-1167 8
ciudadanos cuyos intereses puedan ser afectados por la
actuación administrativa, para evitar aplicar su pericia a
una información que no refleje la situación real de dichos
ciudadanos”.
Una vez la agencia considere la solicitud de
intervención, y decida si concederla o denegarla, tiene la
obligación de notificar por escrito su determinación, así
como los fundamentos para su decisión y la disponibilidad
de un recurso de revisión judicial. Sección 3.6 de la Ley
de procedimiento administrativo uniforme, supra, 3
L.P.R.A. 2156. Véase, Mun. de San Juan v. J.C.A., 152
D.P.R. 673, 703 (2000). Cabe mencionar que la decisión
que emita la agencia en relación con una solicitud de
intervención es una determinación de derecho y no
constituye un asunto comprendido dentro del marco del
conocimiento especializado que se le atribuye al organismo
administrativo. San Antonio Maritime v. P.R. Cement Co.,
supra, pág. 397.
La Opinión mayoritaria soslaya examinar si la Junta
de Planificación incumplió con el requisito de notificar a
Mil, Inc. y Ponce Cash and Carry su determinación sobre la
solicitud de intervención pues concluye que la agencia no
tenía ante sí una petición de intervención que requiriese
su consideración. Recordemos, sin embargo, que el
propósito medular de notificar una denegatoria a una
solicitud de intervención es que el solicitante pueda
cuestionar la determinación de la agencia mediante un
recurso de revisión judicial. Mun. de San Juan v. JCA, CC-2005-1167 9
supra, pág. 703. Si la agencia estima que no tiene ante
sí una solicitud de intervención fundamentada y, por tal
razón, no notifica determinación alguna a quien solicita
intervenir, privaría al solicitante de cuestionar ante el
foro judicial si la agencia incurrió en un error de
derecho al determinar que la solicitud no estaba
debidamente fundamentada. El razonamiento acogido por la
mayoría resulta circular y, evidentemente, contrario al
requisito de notificación dispuesto en la sección 3.6 de
la Ley de procedimiento administrativo uniforme, supra.
En un intento fútil por eludir el problema de
ausencia de notificación en torno a la solicitud de
intervención, la Opinión señala que en la resolución del
10 de febrero de 1999, mediante la cual la Junta de
Planificación aprobó la consulta original, dicha agencia
aceptó la participación de Mil, Inc. y Ponce Cash and
Carry pero no su intervención. Cabe aclarar que en la
referida resolución, la Junta de Planificación enumeró,
como parte de sus determinaciones de hechos, las distintas
personas y agencias que participaron en el transcurso del
proceso. Sucintamente, la agencia indicó que Mil, Inc. y
Ponce Cash and Carry comparecieron a las vistas públicas,
se opusieron a la aprobación de la consulta y solicitaron
presentar su ponencia por escrito. Evidentemente, tal
referencia no constituye una notificación fundamentada
sobre la aceptación o denegatoria de la solicitud de CC-2005-1167 10
intervención que presentaron Mil, Inc. y Ponce Cash and
Carry luego de comparecer a la vista.7
Mil, Inc. y Ponce Cash and Carry presentaron una
solicitud de intervención fundamentada que debía ser
atendida por la agencia conforme a las exigencias de la
sección 3.6 de la Ley de procedimiento administrativo
uniforme, supra. En ese tenor, no comparto la afirmación,
avalada por una mayoría de los miembros de este Foro, de
que la solicitud presentada carecía de fundamentos que la
sustentasen por ésta no discutir los factores que enumera
la Ley de procedimiento administrativo uniforme como guías
para que las agencias consideren las solicitudes de
Si bien la ley enumera una serie de factores que
guían a la agencia al conceder o denegar la intervención,
ello no implica que quien solicita intervenir deba
sustentar su petición argumentando la presencia o ausencia
de cada uno de los criterios enumerados. Los requisitos
establecidos en la ley no constituyen una lista de cotejo
contra la cual se revisa el contenido de una moción de
intervención y se va marcando cuáles se han incluido y
cuáles no.
Ciertamente, no constituiría una solicitud
fundamentada aquella en la que sólo se solicita intervenir
7 Toda vez que la Junta de Planificación no notificó determinación alguna referente a la denegatoria o aceptación de la solicitud de intervención, resulta confusa la afirmación de la Opinión mayoritaria de que: “todas las partes confiaron en la decisión de la agencia de que las peticionarias no eran partes en el proceso administrativo”. CC-2005-1167 11
en el procedimiento sin exponer los fundamentos para la
petición. No obstante, Mil, Inc. y Ponce Cash and Carry
presentaron una solicitud de intervención en la que
expusieron un interés legítimo en participar del
procedimiento adjudicativo así como las razones que
sustentaban su posición. Lo anterior es suficiente para
satisfacer las exigencias de la sección 3.5 de la Ley de
procedimiento administrativo uniforme de que la solicitud
de intervención se presente por escrito y fundamentada.
Además, la solicitud de intervención reflejaba que
los solicitantes podían aportar información que, a la luz
del Reglamento de Procedimientos Adjudicativos núm. 6031
de la Junta de Planificación de 13 de octubre de 1999 (en
adelante Reglamento de Procedimientos Adjudicativos), era
pertinente al proceso de consulta pendiente a la agencia.
Particularmente, la sección 4.02 del Reglamento de
Procedimientos Adjudicativos establece que, en
procedimientos de consulta de ubicación referentes a
facilidades comerciales, la Junta de Planificación deberá
considerar, entre otros factores, lo siguiente: los
beneficios del proyecto propuesto para la ciudadanía; la
creación de empleos; la actividad económica existente y
aprobada en el área de mercado; la saturación del mercado;
el efecto del proyecto para el comercio existente; y el
impacto adverso o positivo del proyecto en términos
comerciales generales. Además, el citado reglamento
dispone que la Junta de Planificación deberá considerar la
capacidad de infraestructura existente en el sector para CC-2005-1167 12
el cual se propone el proyecto, así como la capacidad de
la infraestructura propuesta. Id.
Precisamente, la moción presentada por Mil, Inc. y
Ponce Cash and Carry reflejaba, de una parte, un interés
legítimo de los solicitantes como competidores y ofrecía,
además, a la Junta de Planificación información pertinente
sobre: la actividad económica existente, el posible
impacto del proyecto en el comercio de la zona y la
capacidad de la infraestructura disponible. Así pues, lo
expuesto en la referida solicitud guarda estrecha relación
con el propósito dual del mecanismo de intervención de
facilitar la participación de personas cuyos intereses
puedan ser afectados por la actuación administrativa y, a
su vez, permitir que la agencia se beneficie de la
experiencia ciudadana, de forma tal que su decisión no se
realice en abstracción de las situaciones que enfrenta la
ciudadanía.
Las razones expresadas por Mil, Inc. y Ponce Cash and
Carry para oponerse a la aprobación de la consulta
constituían, simultáneamente, los fundamentos que
sustentaban su solicitud. La solicitud de intervención
exponía razones suficientes para apoyar la intervención de
Mil, Inc. Y Ponce Cash and Carry en el procedimiento de
consulta por lo que correspondía a la Junta de
Planificación evaluar dicha petición -a la luz de los
factores establecido por ley- y notificar su determinación
al respecto. CC-2005-1167 13
No obstante, la Junta de Planificación aprobó la
consulta sin emitir resolución alguna referente a la
solicitud de intervención de Mil, Inc. y Ponce Cash and
Carry.8 La Opinión mayoritaria no discute las
consecuencias de tal incumplimiento pues opta por resolver
que la Junta de Planificación no tenía ante sí una
solicitud de intervención fundamentada que requiriese
ulterior consideración por parte de la agencia. Tal
posición no encuentra apoyo en la sección 3.5 de la Ley de
procedimiento administrativo uniforme y contraviene el
requisito de notificación prescrito en la sección 3.6 de
dicha ley.
Además, la posición sostenida por la Opinión
mayoritaria admite que las agencias no consideren
debidamente una solicitud de intervención presentada por
quien refleja un interés legítimo en el procedimiento
adjudicativo. Asimismo, vulnera el interés público de
propiciar que quien pueda verse afectado por la
determinación que se tome en un procedimiento adjudicativo
participe efectivamente en dicho proceso, de modo que la
agencia esté en posición de emitir una decisión más
informada. Este interés adquiere particular relevancia en
8 Estimo que el incumplimiento de la Junta de Planificación de notificar su determinación sobre la solicitud de intervención no acarrearía, necesariamente, la nulidad de todo el procedimiento. A pesar de que Mil, Inc. y Ponce Cash and Carry recibieron varias notificaciones relativas a los procedimientos posteriores a la consulta inicial, no fueron diligentes en cuestionar la ausencia de notificación y que no estaban siendo considerados como parte en el transcurso de los procedimientos ante la agencia. CC-2005-1167 14
un procedimiento de consulta que implica consideraciones
de política pública en la evaluación de propuestos usos de
terreno y el cual puede impactar, decisivamente, el
desarrollo físico, social y económico de un sector. En
fin, el proceder de la mayoría constituye un retroceso al
imponerle al mecanismo de intervención una rigurosidad
inexistente en nuestro ordenamiento, de manera tal que se
limita el acceso de la ciudadanía a la plena participación
en los procesos administrativos.
II.
Tras trastocar la figura del interventor, mediante
una interpretación restrictiva de lo que constituye una
solicitud de intervención fundamentada, la Opinión
mayoritaria opta por el camino más radical de eliminar la
participación activa como mecanismo para que una persona
pueda ser parte en un procedimiento adjudicativo. Ello, a
manera de dictum pues la controversia del caso de autos
nada tiene que ver con la figura del participante activo.
No obstante, y en vista de que la Opinión del Tribunal
insiste en discutir y descartar la figura, procederé a
exponer mi criterio en cuanto a los argumentos allí
esbozados.
En Lugo Rodríguez v. J.P., 150 D.P.R. 29 (2000), este
Tribunal interpretó el inciso j de la sección 1.3 de la
Ley de procedimiento administrativo uniforme, supra, el
cual establece que es “parte” en un procedimiento
adjudicativo: CC-2005-1167 15
toda persona o agencia autorizada por ley a quien se dirija específicamente la acción de una agencia o que sea parte en dicha acción, o que se le permita intervenir o participar en la misma, o que haya radicado una petición para la revisión o cumplimiento de una orden, o que sea designada como parte en dicho procedimiento.
(Énfasis suplido.)
Resolvimos entonces que el texto de la disposición
citada establece la participación como un mecanismo
adicional a la intervención para que sea parte en un
procedimiento adjudicativo una persona que inicialmente no
figuraba como tal. No obstante, aclaramos que una mera
participación en el transcurso del procedimiento era
insuficiente para ser considerado parte de éste. Más
bien, en Lugo Rodríguez v. J.P. este Foro resolvió que es
parte en un procedimiento adjudicativo quien ostente un
interés legítimo y haya participado activamente en dicho
procedimiento, utilizando los mecanismos disponibles para
defender su posición.9 Indicamos que “un participante
activo es, pues, aquél que utiliza los remedios
disponibles en aras de proteger su interés e interviene de
9 En esa ocasión resolvimos que son parte en un procedimiento adjudicativo: “1) el promovente; (2) el promovido; (3) el interventor; (4) aquel que haya sido notificado de la determinación final de la agencia administrativa; (5) aquel que haya sido reconocido como "parte" en la disposición final administrativa; y (6) aquel que participa activamente durante el procedimiento administrativo y cuyos derechos y obligaciones puedan verse adversamente afectadas por la acción o inacción de la agencia”.
Lugo Rodríguez v. J.P., supra, pág. 44. Véase además, Junta de Dir. Portofino v. P.D.C.M., supra. CC-2005-1167 16
forma tal en el proceso que resultaría injusto y
arbitrario no considerarlo una "parte". Id., págs. 43-44.
Véase, Junta de Dir. Portofino v. P.D.C.M., res. de 2 de
abril de 2008, 2008 T.S.P.R. 54, 173 D.P.R. __ (2008).
La Opinión mayoritaria revoca la norma pautada en
Lugo Rodríguez v. J.P. y se inclina hacia resultados
“injustos y arbitrarios” pues anuncia que considera de
mayor importancia evitar confusión en la determinación de
quién es parte en un procedimiento adjudicativo. Es
decir, la Opinión mayoritaria excluye de la oportunidad de
revisión judicial al participante activo por considerar
que resulta en extremo confuso determinar si una parte
ostenta un interés legítimo y ha utilizado los remedios
disponibles en el transcurso del procedimiento
adjudicativo para defender dicho interés. Véase, Lugo
Rodriguez v. J.P., págs. 43-44.
Como apoyo para tal proceder, la Opinión cita el
análisis del profesor William Vázquez Irizarry quien
critica rigurosamente la norma pautada en Lugo Rodríguez
v. J.P. Cabe referirnos a algunos pronunciamientos de
dicho análisis a los cuales alude someramente la Opinión
mayoritaria. Si bien, el profesor Vázquez Irizarry
crítica la figura del participante activo, éste señala que
podría plantearse que las formalidades del mecanismo de
intervención pueden resultar lesivas a la política de
apertura de los procedimientos adjudicativos a la
ciudadanía. En ese tenor, se refiere al dilema de que la
solicitud de intervención puede representar: CC-2005-1167 17
una alternativa muy formal cuya exigencia en el caso de ciudadanos que se oponen a una consulta puede resultar una imposición muy onerosa. Después de todo, el escenario que supone esta discusión es uno donde estos opositores acuden por sí mismos al proceso sin el beneficio de un representante legal que se pueda encargar de un trámite como sería solicitar intervención.
W. Vázquez Irizarry, Análisis del Término 2007-2008: Derecho Administrativo, 78 Rev. Jur. U.P.R. 571, 596 (2009).
Además, señala que a la claridad y certidumbre que
caracterizan al mecanismo de intervención, cabría oponer
que este mecanismo “supone un formalismo que resulta
lesivo a una política de apertura de los procedimientos a
la ciudadanía”. Id., pág. 605. No obstante, según expone
la mayoría, Vázquez Irizarry entiende que la norma pautada
en Lugo Rodríguez v. J.P. no constituye el mecanismo
adecuado para superar el problema antes indicado.
El profesor Vázquez Irizarry propone que dicho dilema
puede conciliarse mediante el mecanismo de intervención si
las agencias actúan “de forma proactiva en al menos (3)
renglones: orientación, preparación de formularios y
pronta atención”. Id. Sostiene que “la efectividad del
mecanismo de intervención no depende de que esté
consignado en la LPAU, sino de que la agencia asuma una
responsabilidad afirmativa de asegurarse que todas las
personas que pueden tener contacto con el proceso conocen
dicha alternativa”. Id. En fin, Vázquez Irizarry propone
eliminar las complejidades que podría representar la
figura del participante activo, pero sin lesionar el
interés de apertura de los procedimientos adjudicativos a CC-2005-1167 18
la ciudadanía. Esto último requeriría que las agencias
actúen afirmativamente conforme a la propuesta del
profesor Vázquez Irizarry y, además, que evalúen las
solicitudes de intervención de conformidad con el
principio de liberalidad prescrito en la ley.
No obstante, Vázquez Irizarry reconoce que la Ley de
procedimiento administrativo uniforme no exige que las
agencias actúen según su propuesta. Ello implica que un
ciudadano que demuestra un interés legítimo y participa
activamente en el procedimiento adjudicativo no tendría el
remedio de revisión judicial si la agencia opta por no
actuar afirmativamente para orientarle sobre el mecanismo
de intervención y sus exigencias formales. Es decir, sin
una acción afirmativa por parte de las agencias, el
mecanismo de intervención podría carecer de eficacia para
evitar lesiones a la política de apertura de los
procedimientos adjudicativos a los ciudadanos que se ven
afectados por la determinación de la agencia.
Bajo estas circunstancias, reconocer la intervención,
con las formalidades que exige, como único mecanismo para
que un ciudadano pueda convertirse en parte en un
procedimiento adjudicativo, supone lesiones a la política
de facilitar una participación efectiva por parte de los
ciudadanos que ostenten un interés legítimo en los
procedimientos ante las agencias. Más aun cuando la
Opinión que anuncia este Foro introduce a este
ordenamiento una interpretación sumamente restrictiva
sobre lo que constituye una moción de intervención CC-2005-1167 19
fundamentada, apartándose de la naturaleza de los
procedimientos administrativos y equiparándolos más a las
formalidades de un procedimiento judicial.
Dentro del marco antes discutido, la interpretación
de la sección 1.3 de la Ley de procedimiento
administrativo uniforme, adoptada por este Tribunal en
Lugo Rodríguez v. J.P., que reconoce la participación
activa como mecanismo adicional para que una persona sea
parte en un procedimiento adjudicativo, es cónsona con el
interés público de posibilitar una participación efectiva
en los procedimientos adjudicativos al ciudadano que pueda
verse afectado por la determinación de la agencia.
Además, la figura del participante activo permite superar
las consecuencias lesivas a dicho interés que podrían
ocasionar las formalidades del mecanismo de intervención.
En contraposición a lo anterior, la Opinión
mayoritaria alude a que la figura del participante activo
ha generado incertidumbre al momento en que la parte que
interesa recurrir de la determinación de la agencia debe
identificar quien es parte para efectos de la notificación
del recurso de revisión judicial. Indica que la ausencia
de notificación al participante activo tenía la
consecuencia “devastadora” de privar al foro apelativo de
jurisdicción e implicar la desestimación irreversible del
recurso; problema que la Opinión afirma queda superado al
eliminar la figura del participante activo.
Sin embargo, el problema al cual alude la Opinión fue
atendido por este Foro en Junta de Dir. Portofino v. CC-2005-1167 20
P.D.C.M. al resolver que las agencias tienen la obligación
de identificar en la resolución que emitan a quien se le
notifica en calidad de parte en el procedimiento. La
agencia es responsable de realizar la determinación sobre
quién es parte y, así, quien interesa acudir en revisión
judicial cuenta con la determinación previa del organismo
administrativo sobre las partes a quienes debe notificar
el recurso. No obstante, para el criterio mayoritario
dicha norma es insuficiente porque persiste, según se
expresa en la Opinión, un problema adicional: la figura
del participante activo mantiene un criterio “subjetivo”
para determinar quién es parte en el procedimiento
adjudicativo.
Nótese que la Opinión mayoritaria descarta la figura
del participante activo por considerar que no se justifica
mantener una norma que, según entiende la mayoría,
requiere un ejercicio “subjetivo” o poco “certero” para
determinar el grado de participación requerido para ser
parte en un procedimiento adjudicativo. En
contraposición, resalta la objetividad y certidumbre del
mecanismo de intervención. Sin embargo, la Opinión es
reflejo de que el mecanismo de intervención entraña sus
propias complejidades e incertidumbres. Entre ellas,
determinar: quién ostenta un interés legítimo, qué
constituye una moción de intervención suficientemente
fundamentada, en qué circunstancias la agencia no estaría
obligada a atender una solicitud de intervención por no
estar debidamente fundamentada, o cuándo la agencia ha CC-2005-1167 21
abusado de su discreción al denegar la solicitud de
En ese tenor, la Opinión afirma que una solicitud de
intervención debe exponer hechos y fundamentos suficientes
que la sustenten y demostrar “claramente” cómo se verá
afectado el interés del solicitante – el cual según el
criterio mayoritario debe ser un interés “sustancial”– de
forma tal que se establezca “claramente el deber de la
agencia de contestarla”.10 ¿No constituiría el análisis
sobre si se ha satisfecho el grado de “claridad” y
“suficiencia” requerido en la Opinión, uno que podría
calificar, a fin de cuentas, como subjetivo?
Ciertamente, el ejercicio que debe realizar la
agencia de determinar quién es parte en el proceso
adjudicativo puede resultar en ocasiones complejo. Sin
embargo, soy del criterio que la complejidad que en
determinadas circunstancias podría entrañar resolver si,
como cuestión de derecho, una persona es parte de un
procedimiento adjudicativo, no constituye un fundamento
suficiente para coartar vías de participación ciudadana
reconocidas en este ordenamiento. No puedo suscribir una
Opinión que sostiene que es preferible revocar normas
establecidas, eludir resolver cuestiones de derecho o
arribar a resultados injustos bajo el pretexto de la
10 Mediante estas aseveraciones la Opinión le transfiere a la agencia la prerrogativa de determinar cuándo cumplir el deber prescrito en la sección 3.6 de la Ley de procedimiento administrativo uniforme, de notificar su determinación en torno a una solicitud de intervención. CC-2005-1167 22
complejidad.11 Esa alegada dificultad nunca puede ser base
para restringir derechos ciudadanos.
La tesis propuesta en la ponencia mayoritaria de que
hay que evitar la complejidad y erradicar las normas que,
según el criterio mayoritario, califiquen como
“subjetivas” se utiliza para, nuevamente, limitar derechos
ciudadanos mediante pronunciamientos no relacionados con
las controversias ante nuestra consideración. Además, el
razonamiento mayoritario obvia que en los procesos
administrativos y judiciales las agencias administrativas
y los tribunales se enfrentan a asuntos confusos y
dificultosos como parte de su quehacer diario. No puede
ser, entonces, que para facilitar la gestión de la agencia
administrativa o un tribunal, se mengüen los derechos de
las personas.
En fin, al eliminar la figura del participante activo
e interpretar en términos sumamente restrictivos lo que
constituye una solicitud de intervención fundamentada,
11 La Opinión mayoritaria no refleja, no obstante, problema alguno en aplicar la norma que prospectivamente destierra de este ordenamiento bajo la excusa de que resulta confusa en su aplicación. Sin mayor problema, concluye que la participación de Mil, Inc. y Ponce Cash and Carry es insuficiente para catalogarlos como participantes activos en el procedimiento, pues éstos no utilizaron los remedios disponibles para defender su posición. No obstante, y como mencioné anteriormente, la controversia traída ante nuestra consideración en el recurso de certiorari era referente a la intervención de Mil, Inc. y Ponce Cash and Carry en el procedimiento ante la Junta de Planificación. Por ello estimo innecesaria la discusión sobre si éstos debían catalogarse como participantes activos, y considero que la revocación de la norma pautada en Lugo Rodríguez v. J.P. constituye un dictum, sobre todo cuando entiendo que la controversia planteada era referente a la solicitud de intervención. CC-2005-1167 23
este Foro se aparta de los intereses que subyacen el
principio de liberalidad en la participación de los
ciudadanos en los procedimientos adjudicativos.
Particularmente, se restringen las vías para que
ciudadanos, cuyos intereses puedan verse afectados por la
determinación administrativa, puedan participar en los
procesos que le conciernen directamente y obtener,
eventualmente, la oportunidad de acudir en revisión
judicial. Igualmente, la Opinión aumenta la probabilidad
de que las determinaciones de las agencias se realicen en
abstracción y sin el beneficio los conocimientos y la
experiencia de la ciudadanía que podría verse afectada por
su determinación.
III.
En tercer lugar, no puedo suscribir la Opinión
mayoritaria porque considero que son desacertados los
fundamentos que esboza para confirmar la aprobación, por
parte de la Junta de Planificación, de la cuarta enmienda
a la consulta. Entre otros aspectos, en el recurso de
certiorari, los peticionarios argumentan que, al ser el
cambio propuesto por la cuarta enmienda uno sustancial, la
Junta de Planificación debió requerir una nueva consulta
de ubicación y la preparación de una declaración de
impacto ambiental. Además, arguyen que la aprobación de
la cuarta enmienda no es válida toda vez que la Junta de
Planificación, al tomar su determinación, no tuvo ante sí
la información requerida por la reglamentación aplicable y
no emitió una resolución con determinaciones de hecho y CC-2005-1167 24
derecho según lo exige la Ley de procedimiento
administrativo uniforme.
Resuelve la Opinión mayoritaria que no se cometieron
los errores señalados porque, previo a la aprobación de la
cuarta enmienda, la Junta de Planificación convocó la
celebración de dos vistas públicas y obtuvo los
comentarios de distintas agencias con relación al
proyecto. Entiende que, así, la agencia tuvo ante su
consideración la información suficiente para aprobar la
cuarta enmienda. Me resulta incompatible la afirmación de
que los procesos anteriores a la solicitud de esta última
enmienda produjeron la información necesaria para su
evaluación, cuando el cambio en los usos de las
instalaciones, finalmente solicitado, no era entonces
objeto de discusión.
De otra parte, la Opinión enfatiza que, luego del
proceso de segunda enmienda a la consulta, ya el proyecto
comercial propuesto abarcaba un área superficial de
160,000 pies cuadrados. Parece insinuar, con tal
señalamiento, que al no haber mayor variación en al área
del proyecto no se alteraron significativamente las
condiciones de la consulta. Entiendo que es contario al
Reglamento de Procedimientos Adjudicativos reducir el
proceso de análisis de la consulta, o de enmiendas a ésta,
a evaluar el área que ocupará el proyecto propuesto.
Este Tribunal ha sostenido que un proceso de
evaluación de una consulta de ubicación “debe integrar
todos los elementos de planificación, incluyendo la CC-2005-1167 25
viabilidad del proyecto propuesto…”. Hatillo Cash & Carry
v. A.R.P.E., res. de 27 de mayo de 2008, 2008 T.S.P.R. 97,
174 D.P.R.__ (2008). Además, hemos señalado que a través
del mecanismo de consulta “la Junta de Planificación hace
determinaciones de política pública mediante los procesos
de adjudicación” por lo cual “[l]a agencia debe emitir
decisiones detalladas, razonadas y fundamentadas,
disponibles al público para que sirvan de guía y puedan
ser revisadas por un tribunal para limitar la discreción
de la agencia”. Hatillo Cash & Carry v. A.R.P.E., supra.
En ese tenor, el Reglamento de Procedimientos
Adjudicativos exige que en áreas no zonificadas – como el
área donde se desarrolló el proyecto objeto de la consulta
que está ante nuestra consideración- debe realizarse una
consulta de ubicación para “propuestos usos de terreno que
por su naturaleza, complejidad, magnitud, impacto físico,
económico, ambiental y social, pudiesen afectar,
significativamente el desarrollo de un sector”. Sección
2.00 del Reglamento de Procedimientos Adjudicativos,
supra. El propósito de la consulta es considerar de forma
integral el impacto del proyecto propuesto para los
escenarios antes indicados. Véase, sección 3.03 del
Reglamento de Procedimientos Adjudicativos, supra.
En vías de que la Junta de Planificación pueda
realizar el análisis requerido, la sección 4.02 del
Reglamento de Procedimientos Adjudicativos, supra, exige
que una solicitud de consulta, referente al desarrollo de CC-2005-1167 26
un proyecto comercial, incluya información que
especifique: los tipos de usos y área neta de venta de
cada tipo; las características físicas del proyecto; cómo
se beneficia la ciudadanía; cómo el proyecto se enmarca en
el contexto de la actividad comercial existente y
aprobada; el impacto adverso o positivo que tendrá en el
área de mercado; y la capacidad de infraestructura
disponible y la propuesta. En el proceso de consulta la
Junta de Planificación debe considerar integralmente los
factores antes indicados.
De otra parte, la sección 7.02 del Reglamento de
Procedimientos Adjudicativos, supra, la cual establece el
procedimiento para la consideración de enmiendas a la
consulta, dispone lo siguiente:
De surgir la necesidad de hacer cambios a un proyecto que altere la consulta aprobada se deberá someter una solicitud de enmienda a la Junta explicando en detalle la naturaleza de la enmienda y la razón para la misma, así como toda la documentación (planos, estudios etc.) pertinente y necesaria para que la Junta pueda tomar la determinación correspondiente.[…] Como resultado de la evaluación de los cambios propuestos y dependiendo de la naturaleza y magnitud de los mismos con relación a la consulta original, la Junta, podrá requerir la radicación de una nueva consulta y el cobro correspondiente. […] La parte proponente notificará a cualquier interventor, copia de toda la documentación sometida al radicar la enmienda sometiendo evidencia de dicha notificación a la Junta de Planificación.
Id. (Énfasis suplido.) En tanto un procedimiento de enmienda altera las
condiciones aprobadas en la consulta, es necesario que la
Junta de Planificación evalúe la forma en que el cambio
propuesto incide o altera los distintos escenarios CC-2005-1167 27
evaluados en el proceso inicial. Una enmienda a la
consulta no puede aprobarse sólo a base de un análisis
matemático de la variación en el área que abarca el
proyecto e ignorar las repercusiones que tendrán los
cambios en los usos propuestos. Aunque la enmienda
mantenga esencialmente inalterada el área superficial de
las estructuras, un cambio radical en el tipo de
establecimiento comercial proyectado podría alterar
significativamente las repercusiones que tendrá el
proyecto en el sector.
Los objetivos del proceso de consulta exigen que la
Junta de Planificación evalúe los efectos del cambio
propuesto y considere si la enmienda solicitada es cónsona
con la política pública. Ello requiere, a su vez, que la
parte que solicita la enmienda presente una solicitud
detallada acompañada de la información necesaria para que
la Junta de Planificación esté en posición de evaluar cómo
el cambio propuesto alterará los escenarios considerados
en la consulta inicial y, a su vez, determine si el cambio
es de tal magnitud que requiere la presentación de una
nueva consulta.
Una vez la Junta de Planificación considera una
solicitud para enmendar una consulta, debe emitir su
decisión mediante una resolución fundamentada. Al igual
que una resolución referente a la aprobación o denegatoria
de una consulta, una resolución para aprobar o denegar una
enmienda a ésta debe incluir las razones y los fundamentos
que la sustentan para que los tribunales podamos ejercer CC-2005-1167 28
nuestra función revisora. No constituiría un ejercicio
responsable del ejercicio de revisión judicial el afirmar
que es razonable una decisión administrativa expresada en
una resolución que carece de determinaciones de hecho y
conclusiones de derecho que la sustenten.
En la resolución emitida por la Junta de
Planificación, con relación a la cuarta enmienda a la
consulta, dicha agencia expuso que, después de analizar de
los argumentos de la parte proponente, consideraba
razonable la petición formulada. Tras exponer lo
anterior, y aclarar que su determinación estaba
condicionada al ulterior cumplimiento con la
reglamentación aplicable, la Junta de Planificación
autorizó, sin más, la enmienda a la consulta. No surgen
de la resolución mediante la cual la Junta de
Planificación aprobó la cuarta enmienda las
consideraciones sobre las cuales descansa la determinación
administrativa. Afirmar, bajo esas circunstancias, que la
determinación de la agencia es una razonable constituiría
un abuso de la doctrina de deferencia judicial a las
determinaciones de las agencias administrativas.12
Por otro lado, debo puntualizar que el expediente no
incluye otros documentos relativos a la solicitud de la
cuarta enmienda –además de la resolución mediante la cual
12 La reverencia que la Opinión profesa a la norma de deferencia a las determinaciones administrativas, conduce a la posición mayoritaria al extremo de descansar en la afirmación de la Junta de Planificación, de que la solicitud sobre la cuarta enmienda es razonable, para sostener que la agencia no incurrió en abuso discreción en su determinación. CC-2005-1167 29
ésta fue aprobada- que me permitan afirmar que la Junta de
Planificación tuvo ante su consideración la información
suficiente, a la luz de las exigencias de la
reglamentación aplicable, previo a tomar su determinación.
La Junta de Planificación es la agencia a la cual se
le delegó la delicada responsabilidad de “guiar el
desarrollo integral de Puerto Rico…”. Artículo 4 de la Ley
núm. 75 de 24 de junio de 1975, 23 L.P.R.A. sec. 62c. Es,
pues, dicha agencia responsable del “desarrollo ordenado
de nuestro país…”. Hatillo Cash and Carry v. A.R.P.E.,
supra. Si bien, la Junta de Planificación es la agencia
con el conocimiento especializado, en lo concerniente a la
planificación territorial, sus determinaciones no están
exentas de la revisión judicial. Debe, pues, dicha
agencia emitir resoluciones razonadas y fundamentadas que
nos permitan revisar que no ha abusado de su discreción en
el ejercicio de la delicada labor que le ha sido
encomendada. Porque considero que la resolución mediante
la cual la Junta de Planificación aprobó la carta enmienda
carece de determinaciones que nos permitan ejercer nuestra
función revisora, disiento del resultado al cual arriba la
Opinión mayoritaria.
Además, no puedo avalar el que se utilice un caso de
intervención para revocar, innecesariamente, una norma
relativa al concepto de parte en el proceso administrativo
que ni siquiera estaba en controversia. Así la mayoría
restringe y elimina vías de participación de la ciudadanía
en los procesos administrativos, lo que, sin duda, tendrá CC-2005-1167 30
efectos nocivos en nuestra sociedad. Disiento, en fin,
porque no puedo prestar mi anuencia al curso seguido por
una mayoría de los miembros de este Tribunal de cerrar
puertas abiertas para una sociedad más democrática y
participativa. Esa no es la tradición de este Tribunal.
Anabelle Rodríguez Rodríguez Juez Asociada
Related
Cite This Page — Counsel Stack
2009 TSPR 160, Counsel Stack Legal Research, https://law.counselstack.com/opinion/junta-de-planificacion-de-puerto-rico-y-otros-v-a-cordero-badillo-inc-prsupreme-2009.