Hon. María De Lourdes Ramos Rivera v. Licenciada Emmalind García García
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Opinion
EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
Honorable María de Lourdes Ramos Rivera, por sí y como Vicepresidenta de la Cámara de Representantes de Puerto Rico y el Honorable Carlos Méndez Núñez, por sí y como Presidente de la Cámara Certiorari de Representantes de Puerto Rico 2019 TSPR 188 Peticionarios 203 DPR ____ v.
Licenciada Emmalind García García
Recurrida
Número del Caso: CC-2018-197
Fecha: 27 septiembre de 2019
Tribunal de Apelaciones:
Región Judicial de San Juan – Panel V
Abogado de la parte peticionaria:
Verónica Ferraiuoli Hornedo
Abogados de la parte recurrida:
Lcda. Emmalind García García – (por derecho propio) Lcdo. Guillermo Figueroa Prieto
Materia: Derecho Constitucional: Legitimación activa de un legislador en su carácter individual bajo la doctrina de vote nullification.
Este documento constituye un documento oficial del Tribunal Supremo que está sujeto a los cambios y correcciones del proceso de compilación y publicación oficial de las decisiones del Tribunal. Su distribución electrónica se hace como un servicio público a la comunidad. EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
Honorable María de Lourdes Ramos Rivera, por sí y como Vicepresidenta de la Cámara de Representantes de Puerto Rico y el Honorable Carlos Méndez Núñez, por sí y como Presidente de la Cámara de Representantes de Puerto Rico CC-2018-197 Certiorari Peticionarios
v.
Opinión del Tribunal emitida por el Juez Asociado señor Kolthoff Caraballo
En San Juan, Puerto Rico, a 27 de septiembre de 2019.
En esta oportunidad debemos contestar la
siguiente interrogante: ¿posee legitimación activa
para presentar una causa de acción sobre anulación
del valor o efectividad del voto un legislador
particular que, con la anuencia del cuerpo legislativo,
emitió un voto de abstención para un nombramiento que
por ley requiere el voto de la mayoría absoluta, pero
se confirmó con la mayoría simple?
Al contestar en la afirmativa, examinaremos
cuáles son los criterios que los tribunales deben
ponderar para reconocer la capacidad jurídica de un
legislador ante esta clase de reclamo. CC-2018-197 2
I
El 21 de diciembre de 2016 el Hon. Alejandro García
Padilla, Gobernador de Puerto Rico (Gobernador), convocó
la Quinta Sesión Extraordinaria de la Decimoséptima
Asamblea Legislativa mediante el Boletín Administrativo
Núm. OE-2016-057 (orden ejecutiva). Posteriormente, el
27 de diciembre de 2016 el Gobernador enmendó la orden
ejecutiva para incluir las nominaciones de la
Lcda. Emmalind García García (nominada o recurrida) y del
Lcdo. Rafael Ortiz Carrión (licenciado Ortiz Carrión) como
miembros alternos del Panel del Fiscal Especial
Independiente (Panel del FEI).1 Ese día, las nominaciones
bajaron a votación ante el pleno de la Cámara de
Representantes de Puerto Rico (Cámara).
Antes de comenzar la votación, a través del portavoz
de la minoría, Hon. José F. Aponte Hernández, la
delegación del Partido Nuevo Progresista (PNP) solicitó el
permiso y explicó las razones por las cuales estos
representantes se abstendrían de votar en cuanto al
nombramiento de los nominados.2 Acogida la decisión por el
1 Adelantamos que, durante el trámite judicial en el Tribunal de Primera Instancia, el Lcdo. Rafael Ortiz Carrión (licenciado Ortiz Carrión) renunció al cargo de miembro alterno del Panel del Fiscal Especial Independiente (Panel del FEI). Véase, Sentencia Parcial, Apéndice de la Petición de certiorari, pág. 59.
2 Surge del Diario de Sesiones de la Cámara de Representantes de Puerto Rico de 27 de diciembre de 2016 que, en relación con la solicitud de abstención del voto de la entonces minoría parlamentaria, el representante Hon. José F. Aponte Hernández estableció la postura de la delegación Partido Nuevo Progresista al señalar:
Las disposiciones sobre el nombramiento de Miembros del Panel del Fiscal Especial Independiente disponen que la CC-2018-197 3
entonces Presidente Incidental de la Cámara, Hon. Carlos
Hernández López, (Presidente Incidental) procedieron a
votar. El escrutinio electrónico reflejó que la votación
final de la Cámara fue la siguiente: 24 votos a favor,
0 en contra, 14 abstenidos y 13 ausentes. Luego de
concluida la votación, el Presidente Incidental pronunció
la confirmación de los nombramientos en la Cámara, por lo
que éstos se refirieron para el consejo y consentimiento
del Senado de Puerto Rico (Senado).
El 28 de diciembre de 2016 el Senado consideró los
nombramientos de los nominados y la votación final resultó
en 20 votos a favor, 4 en contra y 3 ausentes. Ante este
cuadro, el Secretario del Senado le notificó al Gobernador,
al Secretario de Estado y al Presidente en funciones de la
______________________________________ Cámara de Representantes también entrará en lo que es consejo y consentimiento para la confirmación de los mismos.
En la noche de hoy se está trayendo ante este Cuerpo a dos personas para ser parte del Panel de Fiscal Especial Independiente. Personas que han estado en la judicatura por tiempo, incluyendo en el Tribunal de Apelaciones de Puerto Rico. Podemos entender de cualificaciones que puedan tener las personas, sin embargo, la realidad es que no se ha dado el tiempo para que uno pueda intercambiar con los designados, con los nominados. No hay oportunidad de uno poder saber sobre la línea que pudiesen tener en un momento dado en lo que es un proceso de investigación. Y no queriendo ser injustos con ellos; que de hecho, tengo que decir, que en cierta manera son ustedes los que están siendo injustos con ellos, al no permitir que uno tenga un intercambio con los designados y uno pueda tomar entonces una determinación de en vez de oponerse o de abstenerse, poder concurrir con la certificación del consejo y consentimiento positivo de los nominados.
Así que, ante estas circunstancias, señor Presidente, nuestra delegación, estará solicitando que se le permita abstenerse en ambos nombramientos.
Esas son nuestras palabras, señor Presidente. Apéndice de la Petición de certiorari, pág. 80. CC-2018-197 4
Cámara que el Senado había dado su consejo y consentimiento
a los nombramientos de los nominados como miembros alternos
del Panel del FEI. A pesar de que el 29 de diciembre
de 2016 el Gobernador le extendió el nombramiento a la
recurrida como miembro alterno del Panel del FEI, ésta
juramentó para el cargo el 3 de enero de 2017.3
Por otro lado, el 2 de enero de 2017 se constituyó
la Decimoctava Asamblea Legislativa. Los miembros de la
delegación del PNP -como nueva mayoría parlamentaria-
escogieron al Hon. Carlos Méndez Núñez como Presidente de
la Cámara y a la Hon. María de Lourdes Ramos Rivera como
Vicepresidenta de ese cuerpo legislativo. Ambos
representantes pertenecieron a la delegación del partido
de minoría que, durante la Decimoséptima Asamblea
Legislativa, se abstuvieron de votar para el nombramiento
de la recurrida.
II
Por estos hechos, los representantes Hon. Carlos
Méndez Núñez y Hon. María de Lourdes Ramos Rivera, por sí
y como Presidente y Vicepresidenta de la Cámara
(peticionarios) presentaron una Sentencia Declaratoria
ante el Tribunal de Primera Instancia en contra de la
recurrida el 20 de enero de 2017.
3 Surge del expediente que aun cuando la Lcda.
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EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
Honorable María de Lourdes Ramos Rivera, por sí y como Vicepresidenta de la Cámara de Representantes de Puerto Rico y el Honorable Carlos Méndez Núñez, por sí y como Presidente de la Cámara Certiorari de Representantes de Puerto Rico 2019 TSPR 188 Peticionarios 203 DPR ____ v.
Licenciada Emmalind García García
Recurrida
Número del Caso: CC-2018-197
Fecha: 27 septiembre de 2019
Tribunal de Apelaciones:
Región Judicial de San Juan – Panel V
Abogado de la parte peticionaria:
Verónica Ferraiuoli Hornedo
Abogados de la parte recurrida:
Lcda. Emmalind García García – (por derecho propio) Lcdo. Guillermo Figueroa Prieto
Materia: Derecho Constitucional: Legitimación activa de un legislador en su carácter individual bajo la doctrina de vote nullification.
Este documento constituye un documento oficial del Tribunal Supremo que está sujeto a los cambios y correcciones del proceso de compilación y publicación oficial de las decisiones del Tribunal. Su distribución electrónica se hace como un servicio público a la comunidad. EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
Honorable María de Lourdes Ramos Rivera, por sí y como Vicepresidenta de la Cámara de Representantes de Puerto Rico y el Honorable Carlos Méndez Núñez, por sí y como Presidente de la Cámara de Representantes de Puerto Rico CC-2018-197 Certiorari Peticionarios
v.
Opinión del Tribunal emitida por el Juez Asociado señor Kolthoff Caraballo
En San Juan, Puerto Rico, a 27 de septiembre de 2019.
En esta oportunidad debemos contestar la
siguiente interrogante: ¿posee legitimación activa
para presentar una causa de acción sobre anulación
del valor o efectividad del voto un legislador
particular que, con la anuencia del cuerpo legislativo,
emitió un voto de abstención para un nombramiento que
por ley requiere el voto de la mayoría absoluta, pero
se confirmó con la mayoría simple?
Al contestar en la afirmativa, examinaremos
cuáles son los criterios que los tribunales deben
ponderar para reconocer la capacidad jurídica de un
legislador ante esta clase de reclamo. CC-2018-197 2
I
El 21 de diciembre de 2016 el Hon. Alejandro García
Padilla, Gobernador de Puerto Rico (Gobernador), convocó
la Quinta Sesión Extraordinaria de la Decimoséptima
Asamblea Legislativa mediante el Boletín Administrativo
Núm. OE-2016-057 (orden ejecutiva). Posteriormente, el
27 de diciembre de 2016 el Gobernador enmendó la orden
ejecutiva para incluir las nominaciones de la
Lcda. Emmalind García García (nominada o recurrida) y del
Lcdo. Rafael Ortiz Carrión (licenciado Ortiz Carrión) como
miembros alternos del Panel del Fiscal Especial
Independiente (Panel del FEI).1 Ese día, las nominaciones
bajaron a votación ante el pleno de la Cámara de
Representantes de Puerto Rico (Cámara).
Antes de comenzar la votación, a través del portavoz
de la minoría, Hon. José F. Aponte Hernández, la
delegación del Partido Nuevo Progresista (PNP) solicitó el
permiso y explicó las razones por las cuales estos
representantes se abstendrían de votar en cuanto al
nombramiento de los nominados.2 Acogida la decisión por el
1 Adelantamos que, durante el trámite judicial en el Tribunal de Primera Instancia, el Lcdo. Rafael Ortiz Carrión (licenciado Ortiz Carrión) renunció al cargo de miembro alterno del Panel del Fiscal Especial Independiente (Panel del FEI). Véase, Sentencia Parcial, Apéndice de la Petición de certiorari, pág. 59.
2 Surge del Diario de Sesiones de la Cámara de Representantes de Puerto Rico de 27 de diciembre de 2016 que, en relación con la solicitud de abstención del voto de la entonces minoría parlamentaria, el representante Hon. José F. Aponte Hernández estableció la postura de la delegación Partido Nuevo Progresista al señalar:
Las disposiciones sobre el nombramiento de Miembros del Panel del Fiscal Especial Independiente disponen que la CC-2018-197 3
entonces Presidente Incidental de la Cámara, Hon. Carlos
Hernández López, (Presidente Incidental) procedieron a
votar. El escrutinio electrónico reflejó que la votación
final de la Cámara fue la siguiente: 24 votos a favor,
0 en contra, 14 abstenidos y 13 ausentes. Luego de
concluida la votación, el Presidente Incidental pronunció
la confirmación de los nombramientos en la Cámara, por lo
que éstos se refirieron para el consejo y consentimiento
del Senado de Puerto Rico (Senado).
El 28 de diciembre de 2016 el Senado consideró los
nombramientos de los nominados y la votación final resultó
en 20 votos a favor, 4 en contra y 3 ausentes. Ante este
cuadro, el Secretario del Senado le notificó al Gobernador,
al Secretario de Estado y al Presidente en funciones de la
______________________________________ Cámara de Representantes también entrará en lo que es consejo y consentimiento para la confirmación de los mismos.
En la noche de hoy se está trayendo ante este Cuerpo a dos personas para ser parte del Panel de Fiscal Especial Independiente. Personas que han estado en la judicatura por tiempo, incluyendo en el Tribunal de Apelaciones de Puerto Rico. Podemos entender de cualificaciones que puedan tener las personas, sin embargo, la realidad es que no se ha dado el tiempo para que uno pueda intercambiar con los designados, con los nominados. No hay oportunidad de uno poder saber sobre la línea que pudiesen tener en un momento dado en lo que es un proceso de investigación. Y no queriendo ser injustos con ellos; que de hecho, tengo que decir, que en cierta manera son ustedes los que están siendo injustos con ellos, al no permitir que uno tenga un intercambio con los designados y uno pueda tomar entonces una determinación de en vez de oponerse o de abstenerse, poder concurrir con la certificación del consejo y consentimiento positivo de los nominados.
Así que, ante estas circunstancias, señor Presidente, nuestra delegación, estará solicitando que se le permita abstenerse en ambos nombramientos.
Esas son nuestras palabras, señor Presidente. Apéndice de la Petición de certiorari, pág. 80. CC-2018-197 4
Cámara que el Senado había dado su consejo y consentimiento
a los nombramientos de los nominados como miembros alternos
del Panel del FEI. A pesar de que el 29 de diciembre
de 2016 el Gobernador le extendió el nombramiento a la
recurrida como miembro alterno del Panel del FEI, ésta
juramentó para el cargo el 3 de enero de 2017.3
Por otro lado, el 2 de enero de 2017 se constituyó
la Decimoctava Asamblea Legislativa. Los miembros de la
delegación del PNP -como nueva mayoría parlamentaria-
escogieron al Hon. Carlos Méndez Núñez como Presidente de
la Cámara y a la Hon. María de Lourdes Ramos Rivera como
Vicepresidenta de ese cuerpo legislativo. Ambos
representantes pertenecieron a la delegación del partido
de minoría que, durante la Decimoséptima Asamblea
Legislativa, se abstuvieron de votar para el nombramiento
de la recurrida.
II
Por estos hechos, los representantes Hon. Carlos
Méndez Núñez y Hon. María de Lourdes Ramos Rivera, por sí
y como Presidente y Vicepresidenta de la Cámara
(peticionarios) presentaron una Sentencia Declaratoria
ante el Tribunal de Primera Instancia en contra de la
recurrida el 20 de enero de 2017.
3 Surge del expediente que aun cuando la Lcda. Emmalind García García (nominada o recurrida) juramentó fidelidad para la toma de posesión del cargo el 3 de enero de 2017, no fue hasta el 9 de enero de 2017 que el juramento entró al Registro de Nombramientos del Gobernador. Apéndice de Petición de certiorari, pág. 75. CC-2018-197 5
En esencia, los peticionarios alegaron que ellos y
los demás legisladores están sujetos a la jurisdicción
exclusiva del Panel del FEI para investigar y procesar
acciones penales que involucren a los miembros de la
Asamblea Legislativa. Por ello, y como cuestión de umbral,
afirmaron que la recurrida no contó con el voto de la
mayoría del número total de miembros que estaba compuesta
la Decimoséptima Asamblea Legislativa de la Cámara
conforme lo exige el Art. 10 de la Ley del Panel del FEI,
infra.4 Los peticionarios aseveraron que la pretensión de
la recurrida es ocupar el cargo de manera ilegal y la
permisibilidad de que permanezca en el puesto lacera a
perpetuidad los poderes y prerrogativas de la Cámara que
ejerce su consejo y consentimiento para el nombramiento de
los miembros del Panel del FEI. Así las cosas, los
peticionarios solicitaron al foro de instancia que dictara
una Sentencia para declarar ultra vires el nombramiento de
la recurrida como miembro alterno del Panel del FEI.
Además de la ilegalidad del nombramiento, los
peticionarios suplicaron que el tribunal de instancia
emitiera un entredicho provisional y un interdicto
preliminar para impedir que la recurrida ocupara el cargo y
un interdicto permanente para evitar que ejerciera las
funciones del puesto. Sin embargo, durante la vista de
interdicto preliminar y permanente celebrada el 26 de enero
4 Cabe señalar de que no existe controversia de que la Cámara de Representantes de Puerto Rico (Cámara) de la Decimoséptima Asamblea Legislativa estaba compuesta por 51 representantes. CC-2018-197 6
de 2017, la recurrida presentó evidencia relacionada a la
juramentación del cargo, por lo que el foro de instancia
declaró académico este último reclamo.5
Así el trámite, la recurrida solicitó la
desestimación de la Demanda Jurada bajo el entendido de
que los peticionarios no tienen legitimación activa para
entablar la causa de acción.6 En apoyo a su argumento, la
recurrida esbozó que las alegaciones relacionadas al daño
son una preocupación especulativa e hipotética de que en
un futuro los peticionarios y los demás miembros de la
Legislatura pudieran ser objeto de una investigación que
ella condujera como miembro alterno del Panel del FEI. Del
mismo modo, adujo que los peticionarios no demostraron los
daños personales, claros y palpables y con su
participación quedó probado que no hubo un menoscabo a sus
prerrogativas legislativas. La recurrida sostuvo que, de
ser este último el reclamo de los peticionarios, la causa
de acción es improcedente toda vez que tampoco
satisficieron el requisito de legitimación pasiva al ser
una ciudadana que no se nominó ni participó en los
procesos legislativos de la Decimoséptima Asamblea
Legislativa.
5 Surge de la Minuta Resolución, que las partes intercambiaron documentos y, ante la renuncia del licenciado Ortiz Carrión al cargo antes de que expirara el término para juramentar, los peticionarios desistieron de las alegaciones en contra del letrado. Apéndice de Petición de certiorari, págs. 60-62.
6 Apéndice de Petición de certiorari, págs. 64-70. CC-2018-197 7
En segundo lugar, la recurrida aseveró que la
comparecencia de los peticionarios en su carácter de
Presidente y Vicepresidenta de la Cámara de la Decimoctava
Asamblea Legislativa no les concede legitimación activa
para defender los intereses de los miembros ni representar
a la extinta Decimoséptima Asamblea Legislativa a la que
se imputó proceder contrario a la legislación creadora de
la Oficina del Panel del FEI. Sobre este aspecto, la
recurrida alegó que los peticionarios no presentaron
evidencia que acreditara la autorización de la Cámara para
representar al cuerpo legislativo del cual forman parte.
Finalmente, la recurrida señaló que la intervención
y el remedio pretendido por los peticionarios viola la
Sec. 9 del Art. III de la Constitución del Estado Libre
Asociado de Puerto Rico con relación a la facultad de cada
cámara de adoptar las reglas de procedimiento y de
gobierno interno de los cuerpos legislativos.7 Por ello,
aseveró que la confirmación de su nombramiento era un
asunto de la Cámara resuelto conforme a su reglamento y al
presidente que lo interpretó, por lo que la intervención
del tribunal de instancia constituiría una violación al
principio de separación de poderes.
Por su parte, los peticionarios se opusieron a la
solicitud de desestimación y plantearon que gozan de un
interés legítimo de que sus votos no sean anulados ni su
participación en el proceso de confirmación sea
7 Const. ELA, LPRA, Tomo 1, ed. 2016, pág. 402. CC-2018-197 8
menoscabada. Los peticionarios manifestaron tener un
interés legítimo de que “la determinación institucional de
no prestar su consejo y consentimiento para la nominación
de [la recurrida] sea respetad[a]”.8 Finalmente, esbozaron
que el presente caso no trata de un fallido debate
legislativo mediante el cual los legisladores procuran que
el tribunal imponga un criterio sobre el cual éstos no
hayan podido convencer a sus compañeros, sino que ganaron
el debate legislativo porque la nominada no obtuvo los
votos necesarios para su confirmación.
El Tribunal de Primera Instancia le ordenó a la
recurrida replicar a la oposición de la solicitud de
desestimación de los peticionarios.9 En su Escrito de
Réplica en Cumplimiento de Orden, la recurrida reiteró su
postura en cuanto a la ausencia de legitimación activa de
los peticionarios y añadió que éstos ”[s]encillamente
estuvieron presentes, guardaron silencio, aceptaron que se
registrara su voto como abstenido y no pidieron
reconsideración de la determinación del Presidente
incidental de determinar que el nombramiento se había
confirmado”.10 Estos argumentos fueron base para una
dúplica presentada por los peticionarios en la que
resaltaron que la confirmación de la nominada se debió a
8 Oposición a “Moción de Desestimación”, Apéndice de la Petición de certiorari, pág. 237.
9 Apéndice de Petición de certiorari, pág. 243.
10Escrito de Réplica en Cumplimiento de Orden, Apéndice de la Petición de certiorari, pág. 251. CC-2018-197 9
un error en la interpretación del Presidente Incidental
sobre el resultado de la votación. El efecto de esta
interpretación fue anular los votos de los legisladores
que no votaron a favor del nombramiento.
El Tribunal de Primera Instancia dictó una Sentencia
en la que desestimó la causa de acción al determinar que
los peticionarios carecen de legitimación activa en
representación de la Decimoséptima ni la Decimoctava
Asamblea Legislativa, así como tampoco en su carácter
individual.
El foro sentenciador razonó que los peticionarios no
demostraron que estaban investidos por la Cámara para
representar a la Decimoctava Asamblea Legislativa en la
demanda y, aun si existiera una resolución al respecto,
“sería jurídicamente inadecuado concluir que los
demandantes pudieran instar esta causa de acción en
representación de la extinta Cámara de Representantes de
la Decimoséptima Asamblea Legislativa, cuyas funciones
cesaron en el 2016 y, al presente, no existe”.11
En cuanto a la legitimación activa de los
peticionarios para presentar la causa de acción en su
carácter propio, el foro de instancia determinó que, si
bien éstos fueron miembros de la Decimoséptima Asamblea
Legislativa, se abstuvieron de votar y así sus votos
fueron contabilizados. Por ello, el tribunal sentenciador
decretó que los peticionarios no demostraron el menoscabo
11 Apéndice de Petición de certiorari, pág. 273. CC-2018-197 10
a sus prerrogativas legislativas. A pesar de la alegación
de los peticionarios sobre la insuficiencia en los votos
exigidos por legislación para la aprobación del
nombramiento de la recurrida en la Cámara, el foro de
instancia entendió que éstos tampoco abundaron sobre la
conexión entre el daño sufrido y la causa de acción
ejercitada.
El Tribunal de Primera Instancia expresó que los
peticionarios, en el ejercicio de las funciones
fiscalizadoras, debieron utilizar los mecanismos
“razonables y necesarios” para viabilizar su participación
plena en todas las etapas críticas del proceso
legislativo.12 En ese contexto, dispuso que los
peticionarios estuvieron presentes durante la lectura del
Informe de la Comisión de Gobierno sobre la designación de
la recurrida y, por ello, tuvieron ante sí las
cualificaciones de la nominada. En fin, según el foro de
instancia, la pretensión de los peticionarios era procurar
la intervención judicial con la interpretación del
Reglamento de la Cámara, infra, realizada por el
Presidente Incidental al momento de considerar los votos
necesarios para el nombramiento de la recurrida. Es decir,
los peticionarios propusieron trasladar el debate
legislativo al foro judicial.
Inconforme con la decisión, los peticionarios
acudieron sin éxito ante el Tribunal de Apelaciones.
12 Apéndice de Petición de certiorari, pág. 274. CC-2018-197 11
Allí, éstos reiteraron que poseen legitimación activa
porque tienen un interés legítimo de que sus votos no sean
anulados completamente y, por ende, su participación en el
proceso legislativo se menoscabe. Según los peticionarios,
el tribunal de instancia tenía la facultad para considerar
la corrección legal de la determinación del Presidente
Incidental de la Cámara relacionado al efecto de los votos
sobre el consejo y consentimiento a la nominación de la
recurrida sin afectar la doctrina de la separación de
poderes.
Por su parte, la recurrida presentó su oposición a
la impugnación de la Sentencia. En esencia, insistió en
todos los argumentos presentados ante el foro de
instancia.13
Así las cosas, el Tribunal de Apelaciones confirmó
la Sentencia del foro apelado. El foro apelativo
intermedio determinó que los peticionarios: (1) en vez de
votar en contra de la confirmación de la recurrida se
abstuvieron de emitir su voto, (2) no alegaron el
menoscabo de sus prerrogativas legislativas, y (3) los
daños manifestados son especulativos porque descansan en
que, tal vez, en el futuro, uno de los legisladores podría
ser objeto de alguna actuación de la recurrida en el
13En resumen, la recurrida argumentó que los peticionarios presentaron y comparecieron en la Demanda Jurada como Presidente y Vicepresidenta de la Decimoctava Asamblea Legislativa para impugnar una determinación de la Decimoséptima Asamblea Legislativa que ya no existe, por lo que cualquier imputación de error de los trabajos que realizó ésta es improcedente en Derecho. Reiteró que la postura de los peticionarios relacionada al daño sufrido depende de supuestos especulativos e hipotéticos y no pueden ser considerados suficientes en Derecho para la reclamación de un menoscabo a sus prerrogativas legislativas. CC-2018-197 12
ejercicio de sus funciones. Finalmente, determinó que la
comparecencia de los peticionarios a nombre de la Cámara
era improcedente toda vez que el cuerpo legislativo no
demostró cómo se había violentado su prerrogativa
constitucional en cuanto al descargue de su función de
confirmación del nombramiento de la recurrida.
Oportunamente, los peticionarios recurrieron ante
nos mediante una Petición de certiorari. En síntesis, los
peticionarios plantean que poseen legitimación activa para
reivindicar tanto el valor de sus votos como la
prerrogativa de la Cámara de rechazar la nominación de la
recurrida como miembro alterno del Panel del FEI.
Por su parte, la recurrida reiteró que no se coartó
la participación de los peticionarios en el trámite
legislativo para cumplir con el requisito del daño claro y
palpable, sino, además, éstos tenían que demostrar que la
recurrida fue la causante del daño.
Para delimitar la controversia que consideramos, y
debido a que los peticionarios no acreditaron que la
Cámara los autorizó a presentar la causa de acción a
nombre del Cuerpo, no atenderemos si la Cámara posee o no
legitimación activa. Ahora bien, resta determinar si los
peticionarios poseen legitimación activa en su carácter
individual conforme a la doctrina de vote nullification.
III
A. Legitimación activa CC-2018-197 13
El concepto de justiciabilidad requiere la
existencia de un caso o controversia real para que los
tribunales puedan ejercer válidamente el poder judicial.14
De modo que la intervención del tribunal tendrá lugar
únicamente si existe una controversia genuina surgida
entre partes opuestas que tienen un interés real en
obtener un remedio que afecte sus relaciones jurídicas.15
No se considera una controversia justiciable
cuando: “(1) se procura resolver una cuestión política;
(2) una de las partes carece de legitimación activa;
(3) hechos posteriores al comienzo del pleito han tornado
la controversia en académica; (4) las partes están
tratando de obtener una opinión consultiva, o (5) se
intenta promover un pleito que no está maduro”.16 Éstas
son las doctrinas de autolimitación judicial.
En particular, la doctrina de legitimación activa
se define como “la capacidad que se le requiere a la
parte promovente de una acción para comparecer como
litigante ante el tribunal, realizar con eficiencia actos
procesales y, de esta forma, obtener una sentencia
vinculante”.17 A través de la legitimación activa el
14 Suárez Cáceres v. Com. Estatal Elecciones, 176 DPR 31, 60 (2009); Com. de la Mujer v. Srio. de Justicia, 109 DPR 715, 720 (1980).
15 Suárez Cáceres v. Com. Estatal Elecciones, supra, citando ELA v. Aguayo, 80 DPR 552, 558–559 (1958).
16 Bhatia Gautier v. Gobernador, 199 DPR 59, 68–69 (2017), citando a Asoc. Fotoperiodistas v. Rivera Schatz, 180 DPR 920, 932 (2011) y a Noriega v. Hernández Colón, 135 DPR 406, 421–422 (1994).
17 Bhatia Gautier v. Gobernador, supra, pág. 69. CC-2018-197 14
promovente procura demostrarle al tribunal que su interés
es “de tal índole que, con toda probabilidad, habrá de
proseguir su causa de acción vigorosamente y habrá de
traer a la atención del tribunal las cuestiones en
controversia”.18 De manera que, ante la falta de una ley
que expresamente la confiera, existe legitimación activa
cuando: “(1) la parte que reclama ha sufrido un daño
claro y palpable; (2) el daño es real, inmediato y
preciso, no abstracto o hipotético; (3) existe una
relación causal razonable entre la acción que se ejecuta
y el daño alegado, y (4) la causa de acción surge al
amparo de la Constitución o de alguna ley”.19
Cuando la causa de acción se presenta en contra de
agencias y funcionarios gubernamentales, los tribunales
interpretarán los criterios de la legitimación activa de
manera flexible y liberal y el análisis de las
alegaciones se debe hacer de la manera más favorable y
liberal para el promovente del litigio.20
B. Legitimación activa de los legisladores
En distintas oportunidades hemos reconocido los
escenarios en los cuales un legislador posee legitimación
activa. Para ello, al igual que un ciudadano particular, ______________________________________ 18 Sánchez et al. v. Srio. de Justicia et al., 157 DPR 360, 371 (2002), Hernández Agosto v. Romero Barceló, 112 DPR 407, 413 (1982).
19 Acevedo Vilá v. Meléndez, 164 DPR 875, 885 (2005) citando a P.P.D. v. Gobernador I, 139 DPR 643 (1995); Hernández Torres v. Hernández Colón et al., 131 DPR 593 (1992); Hernández Agosto v. Romero Barceló, supra.
20 Bhatia Gautier v. Gobernador, supra, págs. 69-70. CC-2018-197 15
un legislador tiene que cumplir con los requisitos de
standing.21
A través de la jurisprudencia hemos avalado que un
legislador ostenta capacidad jurídica si: (1) defiende un
interés individual tradicional vinculado con el proceso
legislativo e invocado frente a funcionarios del Cuerpo
tanto en su carácter particular como en representación de
un grupo de dicho Cuerpo,22 (2) impugna una actuación
ilegal del ejecutivo,23 (3) las reglas senatoriales
coartan su derecho constitucional de participar en las
etapas esenciales y significativas en las comisiones del
Cuerpo,24 (4) cuestiona las reglas senatoriales que
impugna el intento del Senado de excluir a un senador de
su escaño mientras se determina la validez de su
elección,25 (5) para “solicitar un injunction y sentencia
declaratoria con el objetivo de cuestionar que una persona
está ocupando un cargo en detrimento de su poder de
confirmación”(Énfasis en el original);26 y (6) para vindicar
su prerrogativa y función constitucional como lo es la
participación en el proceso de confirmación de consejo y
21 Bhatia Gautier v. Gobernador, supra, pág. 71.
22 Noriega v. Hernández Colón, supra, pág. 428.
23 Íd.
24 Silva v. Hernández Agosto, 118 DPR 45 (1986).
25 Santa Aponte v. Srio. del Senado, 105 DPR 750 (1977).
26 Senado de Puerto Rico v. Hon. Pedro Pierluisi Urrutia, 2019 TSPR 138, 203 DPR ___ (2019) citando a Hernández Agosto v. López Nieves, 114 DPR 601, 646 (1983). CC-2018-197 16
consentimiento de un nombramiento de un funcionario
público.27
Ahora bien, debemos dejar claro que, tanto en los
foros federales como en los estados de la unión, resulta
difícil reconocer la legitimación activa de un legislador
en su carácter individual.28 Por ello, además de analizar
de manera favorable y liberal las alegaciones del
legislador, es necesario examinar las particularidades de
los hechos de forma detallada.
En Hernández Agosto v. Romero Barceló, 112 DPR 407,
415 (1982), sucedió que el primer mandatario del País
omitió enviar el nombramiento de un funcionario público
que continuaría en el equipo de trabajo del Gobernador de
Puerto Rico durante el segundo término de su mandato.
El Presidente del Senado impugnó la actuación del primer
ejecutivo y reclamó que el proceder violentó su
prerrogativa legislativa de impartir su consejo y
consentimiento. Trabada la controversia, resolvimos que
los legisladores poseen legitimación activa al tener “un
interés legítimo en participar en el proceso
constitucional de impartir consejo y consentimiento a la
nominación de funcionarios públicos”.29 Este Tribunal
alcanzó esa conclusión luego de examinar jurisprudencia de
27 Hernández Agosto v. Romero Barceló, supra, pág. 415.
28 Noriega v. Hernández Colón, supra, pág. 431.
29 Hernández Agosto v. Romero Barceló, supra, pág. 416 (1982). Véase además, Nogueras v. Hernández Colón, 127 DPR 638, 644 (1991). CC-2018-197 17
otras jurisdicciones de las cuales aludimos a la
siguiente:
En Kennedy v. S[a]mpson, 511 F.2d 430 (1974), se reconoció la capacidad jurídica de un miembro del Senado para proteger la efectividad de su voto en una ley a la cual el Presidente de los Estados Unidos le había impartido un veto de bolsillo. (Énfasis nuestro).30
Resulta importante señalar que, como discutiremos en
detalle más adelante, Kennedy v. Sampson, supra, se
resolvió conforme a la norma pautada por el Tribunal
Supremo Federal en Coleman v. Miller, 307 US 433 (1939).
En Coleman v. Miller, supra, el Senado de Kansas
contaba con 40 miembros de los cuales 20 se opusieron a
la ratificación de la enmienda a la Constitución de
Estado Unidos sobre el trabajo infantil (Child Labor
Amendment). La consecuencia del empate en la votación
procuró el voto decisivo del vicegobernador. Ante este
cuadro, los senadores que votaron en contra de la
ratificación presentaron una causa de acción para impedir
la contabilización del voto del desempate. Aun cuando el
Tribunal Supremo Federal se encontró igualmente dividido
en cuanto a los méritos de la controversia, sí determinó
que los demandantes tenían legitimación activa bajo el
razonamiento siguiente:
Here, the plaintiffs include twenty senators, whose votes against ratification have been overridden and virtually held for naught although if they are right in their contentions their votes would have been
30 Hernández Agosto v. Romero Barceló, supra, págs. 415-416. CC-2018-197 18
sufficient to defeat ratification. We think that these senators have a plain, direct and adequate interest in maintaining the effectiveness of their votes. Petitioners come directly within the provisions of the statute governing our appellate jurisdiction. They have set up and claimed a right and privilege under the Constitution of the United States to have their votes given effect and the state court has denied that right and privilege. (Énfasis nuestro).31
Como mencionamos, el Máximo Foro Federal no
consideró los méritos de la controversia, pero manifestó
que -si los senadores estaban en lo correcto- los votos
en contra de la ratificación de la enmienda propuesta
fueron anulados y, para todo efecto práctico, quedaron en
nada. De este modo, para el Tribunal Supremo Federal no
hubo duda de que, aun cuando los demandantes participaron
del proceso legislativo, los legisladores tenían un
interés claro, directo y adecuado en mantener la
efectividad de sus votos, derecho y privilegio denegado
por la corte estatal.
Por otro lado, si bien el Foro Supremo Federal
permitió este tipo de causa de acción, hemos manifestado
que Coleman v. Miller, supra, no estableció unos
criterios al momento de evaluar un reclamo sobre la
anulación de la efectividad de un voto legislativo que
nos permita intervenir sin considerar el riesgo de
infringir el principio de separación de poderes.32
31 Coleman v. Miller, 307 US 433, 438 (1939).
32 Noriega v. Hernández Colón, supra, esc.24, pág. 432. CC-2018-197 19
Posteriormente, el Tribunal de Apelaciones para el
Circuito del Distrito de Columbia tuvo ante sí a
Kennedy v. Sampson, supra. Los hechos de este caso se
originaron cuando un senador votó a favor de una medida
legislativa en la que el Presidente de los Estados Unidos
procuró un veto de bolsillo. Por ello, el senador
presentó una causa de acción en contra del Administrador
de la Administración de Servicios Generales y del Jefe de
los Registros de la Casa Blanca para que publicaran que
la medida legislativa había cobrado vigencia en la fecha
en que se expiró el término que dispone la Constitución
de los Estados Unidos para que el primer mandatario
firmara el proyecto de ley. El senador afirmó que el
receso no era impedimento para que el Presidente
devolviera la medida legislativa firmada.
Por su parte, los demandados argumentaron que la
medida no se aprobó a raíz del veto de bolsillo, que el
senador no representaba al Congreso y, por tal motivo,
carecía de capacidad jurídica para su reclamo. Para
sustentar sus contenciones, las partes se apoyaron en la
misma cláusula constitucional y en la decisión de Coleman
v. Miller, supra.
En cuanto a los argumentos de las partes, el
Tribunal de Apelaciones Federal para el Distrito de
Columbia dispuso:
That provision, article I, section 7, is one of several in the Constitution which implement the ‘separation of powers' doctrine. Taken CC-2018-197 20
together, these provisions define the prerogatives of each governmental branch in a manner which prevents overreaching by any one of them. The provision under discussion allocates to the executive and legislative branches their respective roles in the law- making process. When either branch perceives an intrusion upon its legislative power by the other, this clause is appropriately invoked. The gist of appellee's complaint is that such an intrusion has occurred as a result of the President's misinterpretation of this clause and that a consequence of this intrusion is the nullification of appellee's vote in favor of the bill in question; hence, the complaint alleges injury to an interest of appellee as a member of the legislative branch of the government, an interest among those protected by article I, section 7[…].
Appellants correctly point out that the votes of the twenty plaintiffs in Coleman had peculiar legal significance as a bloc, i.e.: these votes were sufficient to prevent ratification absent the challenged vote of the Lieutenant Governor. Appellants read Coleman as holding that the plaintiff legislators had standing only as a group for the purpose of protecting the collective effectiveness of their votes. In a like vein, appellants contend that appellee's vote in favor of S. 3418 has no legal significance independent of the other votes in favor of the bill. Any injury to him occasioned by the President's action, it is argued, is ‘derivative’ in nature. In appellants' view, only the Senate or the Congress has sustained the ‘direct’ injury necessary to confer standing (assuming that the veto of S. 3418 was invalid).33
El foro apelativo federal razonó que el interés del
senador no era directo sino uno indirecto o derivativo,
pero éste era uno sustancial al expresar:
In the present case, appellee has alleged that conduct by officials of the executive branch amounted to an illegal nullification not only of Congress' exercise of its power, but also of appellee's exercise of his power. In the
33 Kennedy v. Sampson, 511 F.2d 430, 434 (1974). CC-2018-197 21
language of the Coleman opinion, appellee's object in this lawsuit is to vindicate the effectiveness of his vote. No more essential interest could be asserted by a legislator. We are satisfied, therefore, that the purposes of the standing doctrine are fully served in this litigation.34
En varias ocasiones Kennedy v. Sampson, supra, nos
ha servido como base para determinar si un legislador
posee o no legitimación activa en su carácter individual.
Así, cuando este Tribunal declaró en Hernández Torres v.
Hernández Colón, 129 DPR 824 (1992) que los legisladores
no tenían legitimación activa para vindicar un interés
general, reiteramos la norma de que el legislador posee
standing para vindicar su interés personal en cuanto al
ejercicio de sus prerrogativas, tanto directa como
derivada.35
Previamente señalamos que, tanto en los foros
federales como en los estados de la unión, resulta
particular. En lo concerniente a esta ardua tarea, hemos
expresado que:
La dificultad en estos casos estriba en precisar cuál, o cuáles, son las prerrogativas que validan reconocer una acción de un legislador particular --que no goza del apoyo de uno o los dos cuerpos legislativos-- y que se han visto afectados por el poder ejecutivo. El Tribunal Supremo federal no ha pautado los criterios en torno a dicha norma. Tanto los tribunales federales, como los comentaristas
34 Kennedy v. Sampson, supra, pág. 436.
35 Hernández Torres v. Hernández Colón, 129 DPR 824, 842 (1992), citando a Hernández Agosto v. Romero Barceló, supra y a Kennedy v. Sampson, supra. CC-2018-197 22
en este ámbito, discrepan marcadamente en cuanto a si debe conferírsele legitimación activa a un legislador particular. Algunas de las objeciones reconocidas en la jurisdicción federal para negarle legitimación activa a un legislador particular fueron esbozadas y adoptadas en los casos antes citados de [Hernández Torres v. Hernández Colón, 129 DPR 824, 837 (1992)]. No obstante, estas instancias, en la jurisdicción federal se le ha reconocido legitimación activa a un legislador particular cuando este ha demostrado la anulación de un vot[o] pasado o futuro que puede ser razonablemente vinculada con la acción impugnada,[…].36
Estas expresiones nos llevaron a concluir en
Noriega v. Hernández Colón, 135 DPR 406 (1994), que el
representante Hon. David Noriega Rodríguez carecía de
legitimación activa porque no demostró que la firma del
Gobernador, para la aprobación de las resoluciones
conjuntas que con su voto favoreció, le causó un daño
claro y palpable a sus prerrogativas legislativas ni que
se hubiese anulado su voto pasado37
Posterior a esta decisión, el Foro Supremo Federal
atendió Raines v. Byrd, 521 US 811 (1997). Los hechos de
36 Noriega v. Hernández Colón, supra, 431-433 (1994).
37 Es menester señalar que el representante, Hon. David Noriega Rodríguez (representante Noriega Rodríguez) votó a favor de una de las Resoluciones Conjuntas que posteriormente impugnó. Debido a que el representante Noriega Rodríguez no combatió legislativamente las Resoluciones no encontramos base para entender que la aprobación por parte del Gobernador le hubiese causado un daño claro y palpable a sus prerrogativas legislativas. De este modo, contrario a Kennedy v. Sampson, supra, consideramos que la firma del Primer Ejecutivo, “no anuló el voto pasado del Representante Noriega; todo lo contrario, favoreció la posición que éste asumió en la aprobación de las referidas medidas.” Por ello, entendimos que el “Representante Noriega Rodríguez no tenía legitimación activa para impugnar una Ley, la cual él con su actuación legislativa favoreció”. Noriega v. Hernández Colón, supra, pág. 433. CC-2018-197 23
este caso se remontan cuando el Senado aprobó un proyecto
de ley intitulado Ley de Veto de Línea (Line Item Veto
Act) con una votación de 69 a 31. Al día siguiente, la
Cámara de Representantes Federal aprobó el proyecto con
una votación de 232 a 177. Luego de la aprobación de la
ley, 6 congresistas impugnaron la legislación aprobada
porque permitía que, luego de convertida en ley, el
Presidente omitiera el requisito de la ponderación previa
por los cuerpos legislativos y quedó autorizado para
cancelar ciertas medidas de gastos y beneficios fiscales.
En palabras más sencillas, el poder extendido al
Presidente, según alegaron los legisladores, disminuyó el
poder institucional del Congreso.
Esta legislación expresamente confería standing a
los miembros del Congreso o a particulares que se
afectaran con la promulgación de la ley. Sin embargo, el
daño concreto y directo alegado por los legisladores se
basó en sus capacidades oficiales y, al momento que
presentaron la causa de acción, el Presidente no había
ejercido la facultad concedida por el estatuto. Por lo
tanto, respecto a este asunto, el caso no estaba maduro.
En lo pertinente al reclamo de la efectividad de la
votación, los legisladores argumentaron que la ley
promulgada causó un tipo de daño institucional en la
medida que resultó en una disminución del poder
legislativo que necesariamente provocaba un daño a los
legisladores del Congreso. Asimismo, alegaron que CC-2018-197 24
ostentaban legitimación activa basado en la pérdida del
poder político y no en la pérdida de un derecho personal.
Por lo antes señalado, el Tribunal Supremo de
Estados Unidos determinó que los demandantes no tenían
standing precisamente porque el daño era institucional y
no lo suficientemente concreto y personal porque los
congresistas poseían un remedio político adecuado en la
medida que posteriormente podían votar para derogar el
estatuto o para proporcionar proyectos de ley de gastos
individuales con una exención legal.38
La conclusión alcanzada por el Foro Supremo Federal
se fundamentó en un claro contraste del caso con lo
resuelto en Coleman v. Miller, supra, al establecer lo
It is obvious, then, that our holding in Coleman stands […] for the proposition that legislators whose votes would have been sufficient to defeat (or enact) a specific legislative Act have standing to sue if that legislative action goes into effect (or does not go into effect), on the ground that their votes have been completely nullified.
It should be equally obvious that appellees' claim does not fall within our holding in Coleman, as thus understood. They have not alleged that they voted for a specific bill, that there were sufficient votes to pass the bill, and that the bill was nonetheless deemed defeated. In the vote on the Act, their votes were given full effect. They simply lost that vote. Nor can they allege that the Act will nullify their votes in the future in the same way that the votes of the Coleman legislators had been nullified. In the future, a majority of Senators and Congressmen can pass or reject appropriations bills; the Act has no effect on this process. In addition, a majority of
38 Raines v. Byrd, 521 US 811, 829 (1997). CC-2018-197 25
Senators and Congressmen can vote to repeal the Act, or to exempt a given appropriations bill (or a given provision in an appropriations bill) from the Act; again, the Act has no effect on this process. Coleman thus provides little meaningful precedent for appellees' argument. (Énfasis nuestro) (Citas omitidas)39
Asimismo, señaló que el uso de la palabra
“efectividad” para aplicar la norma sentada en Coleman v.
Miller, supra, sería extender más allá el contexto de lo
pretendido en la Opinión. La razón vertida por el Foro
Federal relacionado a este asunto es que “[t]here is a
vast difference between the level of vote nullification
at issue in Coleman and the abstract dilution of
institutional legislative power that is alleged here”.40
Obsérvese que, contrario a Coleman v. Miller,
supra, en Raines v. Byrd, supra, el Tribunal Supremo
Federal desarrolló un test para conferir legitimación
activa por vote nullification, a saber: los legisladores
cuyos votos hubiesen sido suficientes para derrotar
(o promulgar) un proyecto de ley poseen capacidad
jurídica para demandar basado en que sus votos han sido
completamente anulados, si la legislación entra en vigor
(o no entra en vigor). (Traducción nuestra).
Así, mediante el test se examinaron las alegaciones
y las particularidades del caso para así develar si en
efecto se anuló la efectividad del voto de los
39 Raines v. Byrd, supra, págs. 823–824.
40 Íd., pág. 826. CC-2018-197 26
legisladores o simplemente perdieron la batalla
legislativa. Es decir, los legisladores tenían que alegar
que: (1) votaron por un proyecto de ley específico;
(2) los votos de los legisladores tuvieron pleno efecto
en la votación; (3) que hubo votos suficientes para
aprobar la medida, pero se consideró derrotada; y
(4) como consecuencia de lo anterior, sus votos fueron
anulados. En relación con este último elemento, según la
delimitación que Raines v. Byrd, supra, formuló de
Coleman v. Miller, supra, ocurre lo mismo si hubo los
votos suficientes para derrotar la pieza legislativa,
pero se consideró aprobada por el cuerpo legislativo.
Además, el Alto Foro Federal instruyó a los
tribunales que es importante considerar la existencia de
un remedio legislativo adecuado y si otra persona podría
impugnar la actuación legislativa.41
Contrario a algunas decisiones de tribunales
federales inferiores, no creemos que Raines v. Byrd,
supra, haya revocado sub silentio la decisión de
Kennedy v. Sampson, supra, en el contexto de la concesión
de legitimación activa a un legislador particular que
haya comparecido sin permiso del cuerpo legislativo y
que, como consecuencia de las acciones del ejecutivo, se
haya anulado su voto.42
41 Raines v. Byrd, supra, pág. 829.
42 Es claro que Raines v. Byrd, supra, redujo la interpretación de Coleman v. Miller, supra, en cuanto a lo que implica la efectividad del voto limitando la capacidad jurídica de un legislador cuando los CC-2018-197 27
Recientemente, el Tribunal Federal para el Distrito
de Columbia emitió una opinión y orden en Blumenthal v.
Trump, 335 F. Supp.3d 45 (2018) y discutió ampliamente
los precedentes del Tribunal Supremo Federal y del
Tribunal de Apelaciones para el Circuito del Distrito de
Columbia. Lo anterior para concluir que las acciones del
Presidente Donald J. Trump de aceptar emolumentos sin el
consentimiento del Congreso constituían una violación a
la Constitución de los Estados Unidos y resultó en la
anulación del voto de los congresistas.
Entre los asuntos discutidos, citando a Campbell v.
Clinton, 203 F.3d 19 (2000), el caso reprodujo la
evaluación de la palabra “nullification” dentro del
contexto de Raines v. Byrd, supra, al manifestar lo
We think the key to understanding the Court’s treatment of Coleman and its use of the word nullification is its implicit recognition that a ratification vote on a constitutional amendment is an unusual situation. It is not at all clear whether once the amendment was “deemed ratified,” see Raines, 521 U.S. at 822, 117 S.Ct. 2312, the Kansas Senate could have done anything to reverse that position. We think that must be what the Supreme Court implied when it said the Raines plaintiffs could not allege that the “[Line Item Veto Act] would nullify their votes in the future,” and that, after all, a majority of senators and congressmen could always repeal the Line Item Veto Act. Id. at 824, 117 S.Ct. 2312 (emphasis added). The Coleman senators, by contrast, may well have been powerless to rescind a ratification of a ______________________________________ votos hayan sido suficientes para derrotar o promulgar una medida legislativa específica que entre o no en vigor, contención basada en que sus votos han sido completamente anulados. Véase además, Chenoweth v. Clinton, 181 F.3d 112, 116–17 (1999). CC-2018-197 28
constitutional amendment that they claimed had been defeated. In other words, they had no legislative remedy. (Énfasis nuestro).43
Nótese que al interpretar la palabra anulación,
ésta se refiere a una situación inusual y que, de no
tomar acción, se ata a un resultado irreversible.
Recordemos que, según Raines v. Byrd, supra, el voto
futuro se anula completamente si mediante el proceso
legislativo no se puede derogar la actuación
legislativa.44 Lo anterior implica que, ante la
inexistencia de un remedio legislativo, corresponde la
intervención judicial.
A modo didáctico, Blumenthal v. Trump, supra,
repasa la jurisprudencia para recordarnos las instancias
en las cuales se considerará que un voto ha sido
completamente anulado, cuando: (1) “a bloc of individual
state ‘legislators whose votes would have been sufficient
to defeat (or enact) a specific legislative Act have
standing to sue if that legislative action goes into
effect (or does not go into effect), on the ground that
their votes have been completely nullified.’”45; (2) “the
legislature, as an institutional plaintiff authorizing
the lawsuit, had standing to sue based on the alleged
43 Campbell v. Clinton, 203 F.3d 19, 22-23 (2000).
44 Raines v. Byrd, supra, pág. 824.
45 Blumenthal v. Trump, 335 F.Supp.3d 45, 58 (2018) citando a Raines v. Byrd, supra, pág. 823. CC-2018-197 29
nullification of their votes ‘now’ or ‘in the future’ as
a result of a ballot initiative”.46
Asimismo, conforme a las decisiones del Tribunal de
Apelaciones para el Circuito del Distrito de Columbia, el
caso expone algunas circunstancias que constituyen la
anulación de la efectividad del voto que, a su vez,
confieren capacidad jurídica a un legislador en su
carácter individual, a saber: (1) “treating a vote that
did not pass as if it had, or vice versa”47; (2) “that a
[…] vote on a [specific Bill] is a unusual situation”
[…][with] “no legislative remedy”;48 y finalmente (3)”when
it was the [executive branch’s] action, rather than “a
lack of legislative support,” that nullified the Member’s
vote”.49
De la tendencia federal notamos que, si el
legislador reclama la anulación de la efectividad de su
voto, cumple con el test y no tiene un remedio
legislativo adecuado ni otra persona puede impugnar la
actuación legislativa, tiene derecho a presentar la causa
de acción, o sea, standing.
Ciertamente, es posible armonizar en nuestra
jurisdicción los criterios esbozados en la esfera federal
46 Blumenthal v. Trump, supra, pág. 58, citando Arizona State Legislature v. Arizona Independent Redistricting Com'n, 135 S.Ct. 2652, 2667 (2015), 576 U. S. ___ (2015).
47 Campbell v. Clinton, supra, pág. 22.
48 Íd., págs. 22-23.
49 Chenoweth v. Clinton, 181 F.3d 112, 117 (1999). CC-2018-197 30
al momento de evaluar la capacidad jurídica de un
legislador que reclama que la efectividad de su voto ha
sido anulada.
En primer lugar, es sabido que un legislador tiene
que pasar el crisol de poseer la capacidad jurídica como
cualquier ciudadano particular. Segundo, si la parte
promovida es un funcionario público, “los tribunales
liberal para el promovente del litigio”.50 A su vez, es
necesario observar al detalle las particularidades del
caso. Tercero, las alegaciones deben incluir lo
siguiente: (1) que hubo una votación de un proyecto de
ley o resolución conjunta o concurrente o nombramiento
específico; (2) que luego de la votación, los votos sean
suficientes para aprobar o derrotar la medida, resolución
o nombramiento;51 (3) en la votación, sus votos se
consignaron y contabilizaron plenamente; (4) que el
proyecto de ley sea aprobado, pero considerado rechazado
por el cuerpo legislativo o viceversa; (5) luego de
aprobada o derrotada no haya un remedio legislativo que
permita derogar la medida, resolución o nombramiento;
50 Bhatia Gautier v. Gobernador, supra, págs. 69-70.
51Destacamos que, en el contexto de los nombramientos, la votación de éstos dependerá de las exigencias del ordenamiento constitucional o estatutario o si debe ajustarse al reglamento legislativo. CC-2018-197 31
(6) que el resultado de la aprobación o rechazo tuvo el
efecto de anular completamente el voto.
Si un legislador cumple con los criterios antes
esbozados, tendrá capacidad jurídica para proteger la
efectividad de su voto con o sin la concurrencia de otros
miembros del cuerpo legislativo que se trate.52 Resaltamos
que, en este tipo de causa de acción, necesariamente el
legislador tiene que haber participado del proceso
legislativo.
C. El efecto del voto de abstención en el Reglamento de la Cámara de Representantes
Para atender los planteamientos esbozados por las
partes, resulta necesario, además, considerar si la causa
de acción para reclamar la anulación de la efectividad
del voto es de aplicación a los votos de abstención
reconocidos en los reglamentos parlamentarios. Así,
consientes de nuestra obligación autoimpuesta por el
principio de separación de poderes que rige nuestro
sistema republicano de Gobierno que, además, nos impone
la doctrina de cuestión política, hemos expresado lo
[S]i la Constitución confiere una facultad expresa a una rama de gobierno y ésta es de naturaleza política, la misma no estará sujeta a revisión judicial salvo que dicha facultad sea ejecutada incorrectamente, afectando derechos constitucionales de igual jerarquía. Cuando así suceda, nuestro ordenamiento jurídico no puede evadir la responsabilidad constitucional de interpretar el derecho en casos de conflicto entre las ramas
52 Kennedy v. Sampson, supra, pág. 435. CC-2018-197 32
gubernamentales, ya que éstas no pueden convertirse en árbitros de sus propios actos.
Ahora bien, cuando ejercemos la función ineludible e indelegable de interpretar el Derecho en casos de conflictos sobre derechos políticos, así como la constitucionalidad de las fuentes de esos derechos, debemos actuar con mesura, respetando el criterio de otros cuerpos gubernamentales sobre la extensión de sus propios poderes.
Al examinar la validez constitucional de una actuación legislativa impugnada por un legislador hemos expresado que los tribunales son los encargados de “definir [los] contornos [de las facultades del Poder Legislativo y Ejecutivo] y la determinación de la validez de su[s] ejercicio[s] son asuntos cuidadosamente reservados a los tribunales”. […] En esa ocasión señalamos que el Poder Judicial es el intérprete final de la Constitución. Haciéndonos eco de las palabras de Alexander Hamilton en El Federalista, expresamos que los cuerpos legislativos no pueden ser los jueces constitucionales de sus propios poderes. (Citas omitidas). 53
En ese contexto, la Sec. 9 del Art. III de nuestra
Constitución establece que “cada cámara […]adoptará las
reglas propias de cuerpos legislativos para sus
procedimientos y gobierno interno” y esta facultad como
“corolario del poder inherente para controlar sus
procedimientos es de arraigo histórico en nuestra
jurisdicción”.54 Sin embargo, podemos atender las reglas
legislativas “a tono con la prudencia y mesura que debe
existir al revisar un asunto asignado por la Constitución
a otra rama de gobierno, la revisión judicial será
53Noriega Rodríguez v. Jarabo, 136 DPR 497, 516 (1994), Const. ELA, LPRA, Tomo 1, ed. 2016, pág. 402.
54 Noriega Rodríguez v. Jarabo, supra, pág. 517. CC-2018-197 33
admisible sólo si existen criterios judiciales apropiados
para resolver la controversia”.55
En consideración al interés público que representa,
resulta necesario repasar nuestras expresiones en torno a
las votaciones de los legisladores, según lo expone
nuestra Constitución y el Reglamento de la Cámara.
En Noriega Rodríguez v. Jarabo, 136 DPR 497, 517
(1994), atendimos la controversia de si la denegatoria de
una abstención de votación y la consecuente ausencia de
registro de abstención en el Libro de Actas lesionaron
las prerrogativas legislativas de 2 representantes. Este
Tribunal resolvió en la negativa. Sin embargo, el caso
en sí nos brinda una lección en torno a la
responsabilidad de los legisladores de votar y el efecto
que tiene el voto de abstención en el proceso
Primero, establecimos que los reglamentos de los
cuerpos legislativos tienen vigencia limitada y
constituyen ley para la Asamblea Legislativa que los
aprueba.56 Además, las normas aplicables o “[l]as fuentes
de las reglas del proceso legislativo son las
disposiciones constitucionales o estatutarias, las reglas
adoptadas por la propia Asamblea Legislativa, las
decisiones judiciales, las fuentes de derecho
55 Noriega Rodríguez v. Jarabo, supra, pág. 518.
56 Íd., pág. 520. CC-2018-197 34
parlamentario, las costumbres, el uso, las órdenes o las
resoluciones de la Asamblea”.57
También, la “interpretación que hace un cuerpo de
sus reglas de procedimiento debe ser aceptada por un
tribunal a menos que la misma sea claramente errónea”. A
su vez, reconocimos que la naturaleza de los reglamentos
legislativos “son fuente de posibles conflictos entre los
miembros de la Asamblea”.58
Así, el caso nos recalca que por mandato
constitucional el quórum de la Cámara de Representantes
”se constituye con veintiséis (26) representantes.
[Asimismo], se requieren los votos de veintiséis (26)
representantes para lograr una mayoría absoluta para la
aprobación de un proyecto de ley, resolución conjunta o
concurrente”.(Énfasis nuestro).59
Por último, y en lo concierne a cuál es el efecto
de la abstención del voto de un legislador en el trámite
parlamentario, concluimos que el voto de abstención
afecta el proceso legislativo cerrando la llave de paso
y, en consecuencia, no fluye la obra gubernamental o los
asuntos de interés público.60
Ahora bien, contrario al voto a favor y en contra
(que sea expreso), el voto de abstención no es de
57 Noriega Rodríguez v. Jarabo, supra, pág. 520.
58 Íd., pág. 521.
59 Íd., págs. 528-529.
60 Íd., pág. 529. CC-2018-197 35
entronque constitucional, sino es “materia regulada por
el derecho parlamentario y las reglas internas de cada
asamblea”.61 No obstante, esta práctica se ha permitido
desde antes de la Convención Constituyente hasta el
presente y, por el resultado que podría provocar la
abstención del voto, es que se fomenta la participación
de los legisladores en el proceso parlamentario.62 Como
veremos más adelante en el Reglamento de la Cámara,
infra, las regulaciones al voto de abstención no ha
cambiado.
En el presente caso no se cuestiona la
constitucionalidad de una regla, sin embargo, ante la
interpretación errónea de una norma legislativa, estamos
facultados para intervenir. Veamos las disposiciones del
Reglamento de la Cámara de Representantes de Puerto Rico,
R. de la C. 126, Decimoséptima Asamblea Legislativa, 15
de enero de 2013, (Reglamento de la Cámara) que gobiernan
o inciden en la votación, la abstención del voto y la
reconsideración.
De entrada, en lo concerniente al voto del
legislador, hemos expresado lo siguiente:
[L]a Constitución expresa que “[l]as Cámaras llevarán libros de actas donde harán constar lo relativo al trámite de los proyectos y las votaciones emitidas a favor y en contra de los mismos”. Art. III, Sec. 17, Const. E.L.A., supra, ed. 1982, pág. 344. Además, señala que
61 Noriega Rodríguez v. Jarabo, supra, pág. 532.
62 Íd., pág. 526, Art. III, Sec. 17, Const. ELA, LPRA, Tomo 1, ed. 2016, págs.410-411. CC-2018-197 36
los proyectos de ley deberán ser aprobados por una mayoría total de los miembros de cada Cámara y que “[t]oda aprobación final o reconsideración de un proyecto será en votación por lista”. Art. III, Sec. 19, Const. E.L.A., supra, ed. 1982, pág. 346.63
Este deber de la Asamblea Legislativa contenido en
la Sección 36 del Reglamento de la Cámara, supra, está
relacionado con el calendario de aprobaciones finales.
Mediante la Sección 36.3 del Reglamento de la Cámara,
supra, se establece la votación para la aprobación final
de una pieza legislativa o resolución conjunta o
concurrente.
Sección 36.3.-Votación
La votación para la aprobación final de cualquier proyecto de ley o resolución conjunta o concurrente se llevará a efecto por lista o por votación electrónica y el resultado será anotado en el Acta. Ningún proyecto de ley o resolución será aprobado a menos que una mayoría absoluta de los miembros de la Cámara vote a favor de la aprobación de la misma. (Énfasis nuestro).64
En cuanto a la votación por lista, el Reglamento de
la Cámara, supra, establece lo siguiente:
Sección 37.4.-Votación Electrónica o Votación por lista
. . . . . . . Para los fines de cualquier disposición legal que contemple una votación por lista, la votación electrónica certificada surtirá el mismo efecto. (Énfasis nuestro).65
63 Noriega Rodríguez v. Jarabo, supra, págs. 530-531.
64Reglamento de la Cámara de Representantes de Puerto Rico, R. de la C. 126, Decimoséptima Asamblea Legislativa, 15 de enero de 2013, (Reglamento de la Cámara), pág. 124.
65 Íd.,págs. 125-126. CC-2018-197 37
Es importante resaltar que “la votación por lista
es un medio de fijar la responsabilidad individual por la
aprobación o rechazo de una medida”.66
Por otro lado, la Sección 37.5 del Reglamento de la
Cámara, supra, rige los asuntos de los votos de abstención
y, en lo pertinente, dispone lo siguiente:
Sección 37.5.-Participación en las votaciones; abstenciones
Los Representantes presentes al momento de efectuarse una votación por lista o electrónica vendrán obligados a emitir su voto, excepto en los casos que a continuación se indican: . . . . . . . . (c) los Representantes podrán abstenerse de votar con el consentimiento de la mayoría presente cuando no estén preparados para emitir su voto por desconocimiento del asunto sometido a votación.
En todos aquellos casos en que un Representante solicite que se le permita abstenerse de votar, el asunto se resolverá sin debate.
En caso de autorizarse la abstención, el Presidente ordenará al Secretario que permita al Representante abstenerse en el Sistema Electrónico de Votación. Si la decisión de la Cámara fuere en la negativa, el Representante que solicitó la abstención vendrá obligado a emitir su voto.
En el caso de una votación por lista, si al ser llamado a emitir su voto y estando en sala, el Representante se negara a votar, o votare abstenido habiendo sido denegada su petición o no habiendo solicitado la abstención se entenderá que está votando en contra y así se consignará en la hoja de votación. (Énfasis nuestro)67
66 Noriega Rodríguez v. Jarabo, supra, pág. 531, esc.56.
67 Reglamento de la Cámara, supra, págs. 126-127. CC-2018-197 38
Resaltamos que, según nuestra Opinión en Noriega
Rodríguez v. Jarabo, supra, un voto de abstención puede
constituir un obstáculo cuando no se logra la mayoría
absoluta de los miembros que componen el cuerpo. Por lo
tanto, la consecuencia de la autorización del voto de
abstención es que se tiene que consignar para determinar
si la pieza legislativa o la resolución o el nombramiento
que exija la mayoría absoluta contó con los votos
necesarios. Es decir, el voto de abstención autorizado
por el cuerpo legislativo es como voto en contra de
facto, no de jure. Lo anterior es porque, según la
precitada sección del Reglamento de la Cámara, supra, si
al llamar a un representante a la votación por lista y se
encuentre en sala, pero: (1) se niega a votar;
(2) se abstiene de votar, sin autorización para hacerlo;
o (3) se abstiene de votar, luego de denegada su
solicitud se entenderá que votó en contra y así se
consignará en la hoja de votación.
En cuanto al asunto del trámite de reconsideración,
éste es gobernado por la Sección 39 del Reglamento de la
Cámara, supra. En específico, la Sección 39.3 del
Reglamento de la Cámara, supra, dispone el procedimiento
de la solicitud de reconsideración y quiénes pueden
peticionarla cuando la votación es por lista. La
disposición establece lo siguiente: CC-2018-197 39
Sección 39.3.-Reconsideración en votación por lista o electrónica
. . . . . . . .
Cuando una votación se hubiere llevado a cabo por lista o electrónica, solamente podrá solicitar la reconsideración de la medida legislativa o asunto votado cualquier representante que, mediante su voto, fuere parte del grupo que obtuvo la mayoría en esa votación. (Énfasis nuestro).68
Nótese que cuando la votación es por lista o
electrónica, solamente los legisladores que fueron parte
del grupo que obtuvo la mayoría de los votos podrá
solicitar la reconsideración. De lo contrario, no podrá
solicitar la reconsideración del asunto votado.
D. El caso Acevedo Vilá v. Meléndez
De entrada, esta situación en particular nos lleva a
evaluar el planteamiento de la recurrida y la decisión de
los foros recurridos de que, conforme a Acevedo Vilá v.
Meléndez, 164 DPR 875 (2005), los legisladores carecían de
standing para presentar la causa de acción. Veamos los
hechos del caso.
El Hon. Aníbal Acevedo Vilá, Gobernador de Puerto
Rico (Gobernador), envió al Senado el nombramiento de la
Sra. Marisara Pont Marchese (señora Pont Marchese) para
ocupar el puesto de Secretaria de Estado. Luego de contar
con el aval del Senado -de 26 votos a favor y 1 en contra-
el nombramiento de la señora Pont Marchese pasó ante la
consideración de la Cámara. La primera votación se celebró a
viva voz. No obstante, el representante Hon. Víctor García
68 Reglamento de la Cámara, supra, págs. 130-131. CC-2018-197 40
San Inocencio notificó que la votación tenía que ser por
lista. El portavoz de la minoría, el representante Hon.
Héctor Ferrer Ríos (representante Ferrer Ríos), secundó la
petición por ser cónsona con el Reglamento de la Cámara al
disponer que los nombramientos se consideraban mediante
votación por lista. El resultado de la votación por lista
reflejó que la nominada obtuvo 24 votos a favor y 16 en
contra. A raíz del resultado, el entonces Presidente de la
Cámara, Hon. José Aponte Hernández, declaró que el
nombramiento de la señora Pont Marchese no contó con el
respaldo de la mayoría absoluta del Cuerpo. Luego de que el
representante Ferrer Ríos alegó que para la aprobación se
requería una mayoría simple, el Presidente de la Cámara
mantuvo su determinación de que la señora Pont Marchese no
fue confirmada.
El representante Hon. Luis Pérez Ortiz, quien había
votado a favor de la nominada, solicitó la reconsideración
de la votación junto con otros 5 representantes. En la
votación de la reconsideración, la nominada obtuvo 20 votos
a favor y 22 en contra, por lo que el Presidente de la
Cámara pronunció que la nominada no había sido confirmada. A
raíz de la votación, se emitió la certificación para
notificarle al Gobernador que su nominada no resultó
favorecida.
Por estos hechos, el representante Ferrer Ríos, el
Gobernador y la señora Pont Marchese presentaron un auto de
Mandamus para ordenar la validez de la votación por lista CC-2018-197 41
inicial, porque la votación en reconsideración era errada,
y, además, solicitó la expedición de la certificación
confirmando el nombramiento de la nominada.
Evaluada la controversia, este Tribunal determinó que
los demandantes no tenían legitimación activa. Al evaluar
los hechos nos percatamos que: (1) era un auto de Mandamus;69
(2) el representante Ferrer Ríos votó a favor del
nombramiento de la señora Pont Marchese; (3) debido a que
votó a favor y era parte del voto mayoritario simple, tuvo
el beneficio de la reconsideración solicitada por otro
representante; (4) se consignaron los votos -el inicial y el
de reconsideración- del representante Ferrer Ríos; y
(5) ante la falta de comparecencia de 2 representantes, este
Tribunal no pudo considerar el planteamiento del
representante Ferrer Ríos en torno al cómputo de los votos
emitidos por error en la reconsideración del nombramiento.
Aun si consideramos el caso dentro del contexto de
Raines v. Byrd, supra, el representante Ferrer Ríos no tenía
legitimación activa. El representante Ferrer Ríos votó a
favor de la nominada y, en consecuencia, gozó de remedios
legislativos, entre estos, la reconsideración. Asimismo, el
representante Ferrer Ríos sí alegó que votó por un
nombramiento específico y que la votación final era
suficiente para la confirmación, pero la realidad es que la
nominada no obtuvo los votos necesarios para la aprobación
69Según expresamos en Acevedo Vilá v. Meléndez, supra, págs. 906-907, el auto de Mandamus era improcedente. Es decir, no era el recurso adecuado. CC-2018-197 42
del nombramiento en la reconsideración concedida, conforme
disponía el reglamento del cuerpo legislativo. Es decir,
“they simply lost that vote”70 y mediante un recurso de
Mandamus pretendió trasladar el debate legislativo al foro
judicial.
Cabe apuntar que al discutir la capacidad jurídica de
la señora Pont Marchese, expresamos lo siguiente:
[L]a Sra. Marisara Pont Marchese no ha expuesto un daño claro y palpable más allá de la pérdida de su expectativa y de su deseo de servir a Puerto Rico como la Secretaria del Departamento de Estado. Independientemente de los méritos de su nominación por el Gobernador, la señora Pont Marchese no tiene un derecho sobre dicho cargo precisamente porque no ha sido confirmada por ambas cámaras, según lo requiere el Art. IV, Sec. 5 de nuestra Constitución, supra. Tampoco se han expedido las correspondientes credenciales ni ha prestado su juramento una vez nombrada, como ocurrió en el caso United States v. Smith, 286 U.S. 6 (1932). En vista de ello, este Tribunal no puede confeccionar un remedio judicial que no conlleve una intromisión indebida en el poder legislativo. (Énfasis nuestro).71
Con estas expresiones descartamos el planteamiento de
la recurrida de que los legisladores incumplieron con el
requisito de legitimación pasiva al señalar que no se nominó
para el cargo ni participó en la votación que, según alegó,
la favoreció en la confirmación del nombramiento. Contrario
a lo aseverado, la recurrida era la razón por la cual se
llevó a cabo el procedimiento legislativo.
70 Raines v. Byrd, supra, pág. 824.
71 Acevedo Vilá v. Meléndez, supra, pág. 888. CC-2018-197 43
Por último, para poder disponer de la presente
controversia es necesario revisar el Art. 10 de la Ley Núm.
2 de 23 de febrero de 1988, según enmendada, conocida como
la Ley para Crear la Oficina del Panel sobre el Fiscal
Especial Independiente (Ley del Panel del FEI), 3 LPRA sec.
99(h) et seq., que, según los peticionarios, surgía la
obligación de impartir el consejo y consentimiento conforme
a la mayoría absoluta que componen el Cuerpo y no por el
voto de la mayoría simple que resultó en la confirmación del
nombramiento.
E. La Ley del Panel del FEI
El Art. 10 de la Ley del FEI, supra, regula la
designación de los miembros en propiedad y los alternos del
Panel sobre el Fiscal Especial y, en lo pertinente,
establece lo siguiente:
El Gobernador de Puerto Rico designará, con el consejo y consentimiento de la mayoría del número total de los miembros que componen el Senado y la Cámara de Representantes de Puerto Rico, tres miembros en propiedad con experiencia en el campo de derecho penal. Estos tres (3) miembros constituirán el Panel y serán seleccionados de entre los ex jueces del Tribunal Supremo, del Tribunal de Apelaciones, o del Tribunal de Primera Instancia. El Gobernador de Puerto Rico también designará, de la misma forma, de entre los ex jueces del Tribunal Supremo, del Tribunal de Apelaciones o del Tribunal de Primera Instancia dos (2) miembros alternos que formarán parte del Panel en caso de inhibición o de alguna otra circunstancia que impida a cualquier miembro en propiedad desempeñar sus funciones.[…]. (Énfasis nuestro). 72
72 3 LPRA sec. 99(q). CC-2018-197 44
Asimismo, el nombramiento del miembro en propiedad y
del miembro alterno tienen un término de 10 años que “se
computará a partir de la fecha en que éstos prestaron su
juramento, una vez confirmados por el Senado y la Cámara de
Representantes”.73
Como ya hemos mencionado, si no se activa la
disposición constitucional sobre la representación de los
partidos de minoría, “el quórum del Cuerpo se constituye con
veintiséis (26) representantes. [Asimismo], se requieren los
votos de veintiséis (26) representantes para lograr una
mayoría absoluta para la aprobación de un proyecto de ley,
resolución conjunta o concurrente” 74.
Según la legislación, esa es la cantidad de votos que
se requiere tanto para el nombramiento de un miembro en
propiedad como para un miembro alterno del Panel del FEI.
IV
Luego del análisis esbozado, debemos cuestionarnos si
la acción de la Cámara de confirmar el nombramiento de la
nominada anuló la efectividad o el valor del voto de
abstención de los peticionarios. Contestamos en la
afirmativa.
En esencia, los peticionarios procuran reivindicar el
valor del voto de abstención y así defender su interés
individual vinculado al proceso legislativo. Esgrimen que el
caso no se trata del poder inherente asignado a la Asamblea
73 3 LPRA sec. 99(q).
74 Noriega Rodríguez v. Jarabo, supra, págs. 528-529. CC-2018-197 45
Legislativa, sino del cumplimiento de una disposición
estatutaria en la que la Rama Legislativa estableció la
manera en que ésta prestaría su consejo y consentimiento para
el nombramiento que la Rama Ejecutiva propuso al cargo del
miembro alterno del Panel del FEI.
Por otro lado, el argumento central de la recurrida es
que los peticionarios participaron del proceso legislativo,
se abstuvieron de votar, se consignaron sus votos y el
nombramiento se celebró conforme lo dispone el Reglamento de
la Cámara, supra, según lo interpretó el Presidente
Incidental de la Decimoséptima Asamblea Legislativa. Por tal
motivo, reitera que los peticionarios carecen de legitimación
activa porque no se menoscabó la prerrogativa legislativa que
poseen.
Las particularidades del presente caso se distinguen
de Acevedo Vilá v. Meléndez, supra. Analicemos el test de
Raines v. Byrd, supra, para demostrar si la actuación de la
Cámara anuló la efectividad o valor del voto de abstención de
los peticionarios.
En el presente caso, los peticionarios alegaron que la
Cámara tenía ante su consideración el nombramiento de la
recurrida como miembro alterno del Panel del FEI. Éstos,
afirmaron que, luego de que el portavoz de la minoría
explicara las razones por las cuales su grupo se abstendría
de votar, la Cámara les permitió consignar la abstención de
la votación. CC-2018-197 46
Como mencionáramos, la votación final del
nombramiento de la recurrida resultó en 24 votos a favor, 0
en contra, 14 abstenidos y 13 ausentes. Conforme a la
precitada legislación, la designación de la recurrida como
miembro alterno del Panel del FEI requiere el consentimiento
de la mayoría absoluta de ambos cuerpos legislativos. Es
decir, el quórum exigido para la confirmación del cargo era
de 26 votos a favor. No obstante, la Cámara no consideró que
las disposiciones estatutarias, las reglas que adopta y la
jurisprudencia de este Tribunal son algunas de las normas
aplicables o “[l]as fuentes de las reglas del proceso
legislativo”.75 O sea, la Casa de las Leyes tiene que cumplir
con la legislación que aprueba, el reglamento que promulga y
acatar las decisiones que tomamos.
Ahora bien, indistintamente de que el voto de
abstención no es de entronque constitucional, su
reconocimiento en el Reglamento de la Cámara, supra, le
extiende un carácter estatuario, pues los reglamentos de los
cuerpos legislativos constituyen ley para la Asamblea
Legislativa que los aprueba.76 Además, es una realidad que
ante un mandato legislativo que requiere que se apruebe un
nombramiento por mayoría absoluta, un voto de abstención
tiene el efecto de constituir un voto menos de los
requeridos por ley para alcanzar el mínimo necesario para
que el nombramiento sea válido.
75 Noriega Rodríguez v. Jarabo, supra, pág. 520.
76 Íd. CC-2018-197 47
Por otro lado, tal como expresamos en el pasado y hoy
reiteramos, el voto de abstención en una votación que
requiera la mayoría absoluta podría cerrar la llave de paso
del asunto de interés público considerado por el cuerpo
legislativo. En este caso, el nombramiento de la recurrida.
Una vez permitida la abstención del voto por la
Cámara, tiene que surtir efecto si, como en este caso, la
votación final del nombramiento de la recurrida no logró
alcanzar la mayoría absoluta que requiere la Ley del Panel
del FEI. Por ello, no hay duda de que, según alegaron los
peticionarios, los votos fueron suficientes para rechazar el
nombramiento confirmado por la Cámara.
Finalmente, para determinar si a los peticionarios
les anularon la efectividad del voto, además, debemos
contestar la siguiente interrogante: los peticionarios,
¿tenían un remedio legislativo adecuado?
Conforme a la Sección 39.3 del Reglamento de la
Cámara, supra, solo aquellos que fueron parte del grupo de
legisladores que obtuvieron la mayoría de los votos podían
solicitar la reconsideración de la votación final. Al
consignarse el voto de abstención de los peticionarios y
éstos no ser parte del grupo que votó con la mayoría,
estaban impedidos de solicitar la reconsideración de la
votación final.
Además de lo anterior, por la naturaleza inusual del
nombramiento no es posible revertirlo mediante un trámite
legislativo posterior, sino que, para ello, es necesario CC-2018-197 48
solicitar la intervención judicial. Inusual, porque el
nombramiento de un miembro del Panel del FEI tiene un
término de 10 años, computado desde que es confirmado por la
Rama Legislativa. Por lo tanto, correspondía la intervención
Así las cosas, resolvemos que la confirmación del
nombramiento de la recurrida por parte de la Cámara sin
contar con los votos suficientes provocó la anulación de la
efectividad del voto de abstención de los peticionarios, y
ante la ausencia de remedio legislativo disponible, la
acción del cuerpo legislativo constituyó un daño concreto y
directo al palio del Art. 10 de la Ley del Panel del FEI,
supra, y del Reglamento de la Cámara, supra.
Por lo tanto, contrario a lo resuelto por los
tribunales de menor jerarquía, los peticionarios poseen
legitimación activa en su carácter individual para presentar
la causa de acción por la anulación de la efectividad o
valor del voto.
V
Por los fundamentos antes expuestos, se revoca al
Tribunal de Apelaciones y se devuelve el caso al Tribunal de
Primera Instancia para que atienda el caso conforme a lo aquí
resuelto.
Se dictará sentencia de conformidad.
Erick V. Kolthoff Caraballo Juez Asociado EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
Honorable María de Lourdes Ramos Rivera, por sí y como Vicepresidenta de la Cámara de Representantes de Puerto Rico y el Honorable Carlos Méndez Núñez, por sí y como Presidente de la Cámara de Representantes de Puerto Rico CC-2018-197 Certiorari
Peticionarios
SENTENCIA
Por los fundamentos expuestos en la Opinión que antecede la cual se hace formar parte íntegra de la presente, se revoca al Tribunal de Apelaciones y se devuelve el caso al Tribunal de Primera Instancia para que atienda el caso conforme a lo aquí resuelto.
Así lo pronunció, manda el Tribunal y certifica el Secretario del Tribunal Supremo. La Juez Asociada señora Rodríguez Rodríguez y el Juez Asociado señor Colón Pérez emitieron Opiniones disidentes. La Jueza Presidenta Oronoz Rodríguez no interviene.
José Ignacio Campos Pérez Secretario del Tribunal Supremo EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
Hon. María de Lourdes Ramos Rivera, por sí y como Vicepresidenta de la Cámara de Representantes de Puerto Rico y el Hon. Carlos Méndez Núñez, por sí y como Presidente de la Cámara de Representantes de Puerto Rico Núm. CC-2018-0197 Peticionarios
Lcda. Emmalind García García
Opinión disidente emitida por la Juez Asociada señora Rodríguez Rodríguez
San Juan, Puerto Rico, a 27 de septiembre de 2019
“I can believe anything, provided that it is quite incredible” -Oscar Wilde
La Opinión que hoy suscribe una mayoría es abiertamente
inconsistente con los dictámenes recientes de esa misma
mayoría relacionados con la doctrina de legitimación activa.
¿A qué obedece este zigzagueante estándar? ¿Deriva de la
naturaleza del reclamo presentado o de una consideración
templada de la identidad de los sujetos que lo realizan y su
cumplimiento con los requisitos que la doctrina exige? Es
incuestionable que el dictamen que hoy se emite propende al
desarrollo de una normativa ininteligible que aun a la propia CC-2018-0197 2
mayoría se le dificulta aplicar. Por entender que el concepto
de legitimación activa alude a la capacidad de un reclamante
de ejercitar un derecho y su análisis necesariamente ha de
enfilarse en la titularidad del interés reclamado, disiento
del dictamen que hoy emite este Tribunal.
En esencia, la controversia planteada requería determinar
si dos legisladores ostentan legitimación activa para impugnar
la confirmación de una nominada a un puesto gubernamental por
parte de la Cámara de Representantes. Ello, luego de que ambos
se abstuvieron de emitir un voto a favor o en contra de la
nominada. En otras palabras, a pesar de haber participado
plenamente en el proceso legislativo de confirmación y de
haber tenido la oportunidad de emitir sus respectivos votos,
los dos legisladores recurrieron a los foros judiciales para
solicitar, mediante una demanda de injunction y sentencia
declaratoria, que se declarara ilegal el nombramiento. Por
entender que los foros recurridos actuaron correctamente al
determinar que estos legisladores carecían de legitimación
activa, disiento de la Opinión que hoy suscribe una mayoría.
No albergo duda de que los legisladores a quienes una mayoría
hoy les reconoce legitimación activa fundamentaron su reclamo
en un daño puramente imaginativo e hipotético basado en
supuestos y conjeturas altamente improbables. CC-2018-0197 3
I.
Los hechos que originan la controversia ante nuestra
consideración se consignan en la Opinión mayoritaria, por lo
que limito mi exposición a lo fundamental. El 27 de diciembre
de 2016, la Cámara de Representantes de la Decimoséptima
Asamblea Legislativa declaró aprobada la nominación de la
Lcda. Emmalind García García como Miembro Alterno del Panel
sobre el Fiscal Especial Independiente. A esos efectos, el 28
de diciembre de 2016, la secretaria de la Cámara de
Representantes envió una carta al entonces Gobernador, Hon.
Alejandro García Padilla, informándole que ese cuerpo
legislativo había considerado y había dado su consentimiento a
la nominación. Véase Ap., en la pág. 73. Ese mismo día, el
secretario del Senado también envió una carta al Gobernador
informándole la confirmación de la licenciada García García al
cargo por parte del Senado. Id. en la pág. 47. Contando con el
consejo y consentimiento de ambas cámaras legislativas, el 3
de enero de 2017, la licenciada García García juramentó como
Miembro Alterno del Panel del Fiscal Independiente y tomó
posesión del cargo. Id. en la pág. 75.
El 20 de enero de 2017, el Hon. Carlos Méndez Núñez y la
Hon. María de Lourdes Ramos Rivera, Presidente y
Vicepresidenta de la Cámara de Representantes de la
Decimoctava Asamblea Legislativa, respectivamente, presentaron
una demanda sobre sentencia declaratoria e injunction en CC-2018-0197 4
contra de la licenciada García García. En ésta, alegaron que
comparecían “por sí” y -en el caso del representante Méndez
Núñez- en calidad de Presidente de la Cámara de
Representantes. Mediante la demanda, solicitaron que se
decretara la nulidad del nombramiento de la licenciada García
García, en tanto y cuanto ésta no obtuvo los votos necesarios
para ser confirmada. Específicamente, sostuvieron que el Art.
10 de la Ley del Fiscal Especial Independiente, Ley Núm. 2 de
23 de febrero de 1988, 3 LPRA sec. 99q, requería 26 votos a
favor y que la letrada solamente había obtenido 24. Ello, dado
que hubo 14 representantes abstenidos y 13 ausentes, si bien
ninguno votó en contra de la nominada.
El 6 de febrero de 2017, la licenciada García García
presentó una Moción de Desestimación en la que arguyó que los
representantes Méndez Núñez y Ramos Rivera carecían de
legitimación activa para impugnar su nombramiento como
legisladores y en representación de la extinta Cámara de
Representantes de la Decimoséptima Asamblea Legislativa.
Adujo, además, que los legisladores se habían abstenido de
votar y que no habían alegado un daño real y palpable como
consecuencia de su nombramiento. Los legisladores, por su
parte, se opusieron a la desestimación de la demanda
planteando que tenían un “interés legítimo en que sus votos no
sean anulados ni su participación en el proceso menoscabado”.
Sostuvieron que la confirmación que pretendían impugnar había CC-2018-0197 5
tenido el efecto de anular los votos de aquellos legisladores
Tanto el Tribunal de Primera Instancia como el Tribunal de
Apelaciones concluyeron que, en efecto, los legisladores
carecían de legitimación activa para incoar la demanda
solicitando la nulidad del nombramiento. Ello, puesto que, al
abstenerse de votar, ejercieron sus prerrogativas legislativas
y no surgía que se le hubiese afectado su participación plena
en los procesos. Asimismo, ambos foros concluyeron que los
legisladores carecían de legitimación activa para comparecer
en representación de una Cámara de Representantes cuyas
funciones cesaron en el año 2016. Determinaron, además, que
los legisladores no habían demostrado cómo la confirmación de
la licenciada García García les había causado un daño claro,
real y palpable o les había lesionado sus derechos y
prerrogativas legislativas durante el proceso. Por último, el
Tribunal de Apelaciones destacó que el argumento de los
legisladores en torno a cómo su legitimación se fundamentaba
en que estaban sujetos a la jurisdicción investigativa y
acusatoria del Panel era uno frívolo que descansaba en la
suposición -altamente especulativa- de que alguno de ellos
pudiese ser objeto de alguna investigación en la que la
licenciada García García participara por razón de la no
intervención de algún miembro en propiedad.
Insatisfechos, los legisladores recurrieron ante este
Tribunal e insistieron en que poseían legitimación para CC-2018-0197 6
impugnar el nombramiento de la licenciada García García por sí
y en representación de la Cámara de Representantes. Con la
Opinión que se emite durante el día de hoy, una mayoría de
este Tribunal les da la razón y devuelve el caso al Tribunal
de Primera Instancia para que adjudique los méritos
sustantivos de su reclamo. Tal y como discuto a continuación,
ese proceder se desentiende de los requisitos concernientes a
la doctrina de legitimación activa y es contrario a la
jurisprudencia de este Tribunal relacionada con la aplicación
de esa doctrina a los legisladores.
II.
Recientemente, este Tribunal dictaminó que un legislador
posee legitimación activa cuando procura vindicar un interés
personal en el ejercicio pleno de sus funciones legislativas,
según éstas se ven afectadas por actuaciones de la Rama
Ejecutiva. Solo entonces el legislador estará en posición de
demostrar a los tribunales que sus derechos constitucionales o
estatutarios han sido vulnerados. Véase Bhatia Gautier v.
Gobernador, 199 DPR 59 (2017). Es por ello que, tal y como
reiteramos hace apenas un mes, al incoar un reclamo judicial,
los legisladores no están exentos de cumplir con los criterios
de legitimación activa, “a saber, la existencia de un daño
claro y real, no imaginario o hipotético”. Senado de Puerto
Rico v. Gobierno de Puerto Rico, 2019 TSPR 138 (2019). CC-2018-0197 7
Al aplicar la doctrina de legitimación activa a
legisladores, en Noriega v. Hernández Colón, 135 DPR 406
(1994) resolvimos que un legislador no tenía legitimación
activa para impugnar la aprobación de unas medidas
legislativas porque no se había opuesto a ellas durante el
trámite legislativo. En este caso, como se indicó, ninguno de
los dos legisladores que comparecieron como demandantes ante
el Tribunal de Primera Instancia votó en contra del
nombramiento de la licenciada García García. Noriega, supra,
sería suficiente para rechazar los reclamos de los
peticionarios. Se pretende, sin embargo, equiparar su
abstención de emitir un voto durante el proceso legislativo
con un voto en contra de la licenciada García García.
Este razonamiento tautológico es propio de la nigromancia, mas
no de la argumentación jurídica.
Curiosamente, los legisladores en este caso sostienen que
“tienen un interés legítimo por que sus votos no sean anulados
o su participación en el proceso menoscabada”. La lógica dicta
que solamente un voto en contra tiene el efecto de anular un
voto a favor. La mayoría, sin embargo, en un claro desafío a
esa lógica, concluye que “la acción de la Cámara de
Representantes de confirmar el nombramiento de la nominada
anuló el valor del voto de abstención de los peticionarios”.
Ponencia en la pág. 44. Distinto a esta conclusión, y conforme
a lo resuelto en Noriega, supra, los legisladores en este caso
carecen de legitimación activa para impugnar una actuación CC-2018-0197 8
legislativa a la cual no se opusieron. Dado que activamente se
negaron a votar a favor o en contra de la nominada, resulta un
oxímoron denominar su abstención como un voto.77
Al equiparar su abstención con el acto afirmativo de
votarle en contra a un nombramiento del Ejecutivo, los
legisladores pretenden -por la vía judicial- tener una segunda
oportunidad de intervenir en un proceso en el que ya
participaron y para el cual su posición no prevaleció. En
otras palabras, procuran “trasladar el debate legislativo de
la arena política al foro judicial”; proceder que este
Tribunal censuró enérgicamente en Hernández Torres v.
Gobernador I, 129 DPR 824, 842 (1992). Lo que es peor, ese
traslado se da en virtud de una renuencia afirmativa por parte
de los legisladores que comparecen ante este Tribunal de
incidir activamente en el resultado de ese debate mediante la
emisión de un voto cuantificable a favor o en contra del
nombramiento. Como ya indicamos, debido a que los
legisladores no se opusieron al nombramiento de la licenciada
García García durante el transcurso del debate legislativo,
“En la figura que se llama oxímoron, se aplica a una palabra 77
un epíteto que parece contradecirla; así los gnósticos hablaron de luz oscura, los alquimistas, de un sol negro.” Jorge Luis Borges, El Zahir en El Aleph, en la pág. 42 (Alianza Editorial 1997). Véase además, Henry M. Robert III et al., Robert’s Rules of Order, Frequently Asked Questions, disponible en http://www.robertsrules.com/faq.html#6 (“The phrase ‘abstention votes’ is an oxymoron, an abstention being a refusal to vote. To abstain means to refrain from voting, and, as a consequence, there can be no such thing as an ’abstention vote.’”). CC-2018-0197 9
están impedidos de impugnar el resultado de éste ante un foro
judicial. Eso fue justamente lo que este Tribunal dictaminó en
Noriega, supra.
Resulta inconcebible que una mayoría entienda que el
efecto de la abstención de los legisladores en este caso fue
anular “el valor” de los votos que conscientemente se negaron
a emitir. Incontrovertiblemente, los legisladores a quienes
este Tribunal les permite un segundo turno al bate con la
Opinión que antecede estuvieron presentes en el debate
legislativo, no fueron excluidos de éste, tuvieron amplia
oportunidad de participar y votar a favor o en contra del
nombramiento. No obstante, decidieron -consciente y
afirmativamente- abstenerse del ejercicio de sus deberes y
funciones como integrantes de la Cámara de Representantes.
Contrario a lo que hace la mayoría, me resulta imposible
atribuirle valor alguno a ese proceder, mucho menos cuando
ello conlleva soslayar el principio de separación de poderes y
desvirtuar por completo la doctrina de legitimación activa.78
78Del expediente surge que los legisladores ni tan siquiera alertaron al cuerpo legislativo sobre la supuesta “anulación del valor de sus votos”. Por el contrario, optaron por observar -pasivamente y sin oposición- cómo el Presidente incidental de la Cámara determinó que el nombramiento había sido confirmado, cómo se le envió la certificación a esos efectos al Gobernador y cómo la licenciada García García juramentó a su cargo. Incluso, esperaron a que culminara la decimoséptima Asamblea Legislativa, foro ante el cual se dio el debate durante el cual se abstuvieron de votar. Luego de tanta inercia, decidieron acudir a los tribunales a reclamar la presunta ilegalidad de la actuación de una cámara legislativa que ya no está en funciones y de un gobernador cuyo mandato culminó. CC-2018-0197 10
Tal y como se destaca en la Opinión mayoritaria, al
oponerse a la solicitud de desestimación por falta de
legitimación activa presentada por la recurrida, los
legisladores plantearon que gozaban de “un interés legítimo de
que sus votos no sean anulados ni su participación en el
proceso de confirmación sea menoscabada”. Opinión, en la pág.
8. A lo largo de la ponencia, al exponer y evaluar los
argumentos de los peticionarios, la mayoría continúa
refiriéndose al interés legítimo de éstos de que sus votos no
sean anulados “completamente”. A todas luces, pues, a la
propia mayoría se le dificulta discernir las implicaciones de
una abstención en un proceso legislativo. Así, al resumir los
refiriéndose al interés legítimo de éstos de que sus “votos”
no sean anulados “completamente”.
Al margen del significado que la mayoría y los
legisladores aquí peticionarios le atribuyan al adverbio
“completamente” en este contexto, la realidad inescapable es
que los legisladores peticionarios no votaron ni a favor ni en
contra del nombramiento de la licenciada García García. A
pesar de que un acto que nunca se concretó no puede ser objeto
de una anulación -completa o parcial- la mayoría recurre a la
doctrina de vote nullification para investir indebidamente a
los legisladores de legitimación activa. La mayoría incluso
reformula la controversia y se refiere a la causa de acción de
impugnación del nombramiento de la licenciada García García CC-2018-0197 11
como “una causa de acción sobre anulación del valor o
efectividad del voto de un legislador”. Opinión en la pág. 1.79
La propia Opinión suscrita por la mayoría revela una
cándida confusión y ambivalencia en torno al efecto de la
abstención de los legisladores peticionarios. Por un lado, en
la Opinión se afirma que “el voto de abstención autorizado por
el cuerpo legislativo es como (sic.) voto en contra de facto,
no de jure”. Id. en la pág. 38. No obstante, al concluir la
ponencia se establece que “la confirmación del nombramiento de
la recurrida por parte de la cámara sin contar con los votos
suficientes provocó la anulación de la efectividad del voto de
abstención de los peticionarios”. Id. en la pág. 48.
Este difuso y enrevesado análisis plantea serias
interrogantes: ¿un “voto en contra de facto” tiene una
efectividad distinta a la de un voto en contra, sin más? Si la
mayoría en realidad considera que un “voto de abstención”
autorizado es -para todos los efectos- un voto en contra, ¿por
qué recurrir a la doctrina de vote nullification? No queda
claro entonces cuáles fueron los votos nulificados: ¿los votos
79Por más que la mayoría intente fungir como la representación legal de los legisladores peticionarios, hasta el punto de reformular la controversia, del expediente surge claramente que en la demanda que éstos presentaron ante el Tribunal de Primera Instancia solicitaron que se declarara “ilegal y ultra vires” el nombramiento de la licenciada García García mediante el mecanismo de sentencia declaratoria. Véase Ap. en la pág. 21, Demanda Jurada de 19 de enero de 2017. Fundamentaron su legitimación activa en “que se encuentran sujetos a la jurisdicción investigativa y acusatoria de miembros del Panel del FEI que pretenden ostentar sus cargos de manera ilegal”. Id. CC-2018-0197 12
en contra de facto o los votos de abstención que son votos en
contra de facto? ¿No son lo mismo? ¿Puede anularse un acto que
nunca ocurrió? Si en efecto una abstención autorizada tiene el
mismo efecto de un voto en contra ¿no era más fácil resolver
la controversia cuantificando las abstenciones como votos en
contra? Tal y como se adelantó, el razonamiento de la mayoría
no es más que un oxímoron, pues una abstención autorizada
consiste en rehusarse a emitir un voto y es imposible
atribuirle a ese acto afirmativo de no votar un valor
cualitativo que no tiene, el de un voto emitido. En otras
palabras, por arte de magia esa decisión consciente de no
votar se trasmuta en un voto.
Además de escudriñar exhaustivamente jurisprudencia
federal relacionada con la doctrina de vote nullification, la
mayoría hace un esfuerzo –poco convincente, pero que honra a
Gordias dicho sea de paso- por conciliar su determinación con
lo resuelto por este Tribunal en Acevedo Vilá v. Meléndez, 164
DPR 875 (2005). En Acevedo Vilá se concluyó que un legislador
no tiene legitimación activa para impugnar el resultado
certificado por la Cámara de Representantes salvo que
demuestre que durante el proceso legislativo se le violó
alguna prerrogativa o derecho como legislador. Acevedo Vilá,
164 DPR en las págs. 887-88. A grandes rasgos, y en lo
pertinente al caso ante nuestra consideración, en Acevedo
Vilá, supra, un legislador que había votado a favor de la
confirmación de una nominada cuestionó la certificación de la CC-2018-0197 13
Cámara que colgaba la nominación. Este Tribunal concluyó que
el legislador no alegó que en el proceso de confirmación se le
hubiesen lesionado sus derechos y prerrogativas
constitucionales, por lo que carecía de legitimación activa
para impugnar el resultado de los procedimientos. Id. en la
pág. 887.
Conviene reiterar que, en este caso, los legisladores que
procuran impugnar el nombramiento de la licenciada García
García ni tan siquiera le votaron en contra, sino que se
abstuvieron de votar. Justamente porque decidieron no votar a
favor o en contra en el proceso de confirmación mediante su
abstención, están impedidos de alegar ante los foros
judiciales que sus derechos y prerrogativas constitucionales
fueron lesionadas durante éste. Sin lugar a duda, pues, y
según lo pautado en Acevedo Vilá, supra, carecen de
legitimación activa para impugnar la certificación del
resultado de un proceso para el cual se abstuvieron de emitir
un voto. El nudo que la mayoría teje para darle la vuelta a
este caso tendrá que esperar, supongo, por Alejandro Magno
para desenredarlo.
Por último, resulta imperativo destacar que, con relación
al requisito de la existencia de un daño corroborable, en
Lozada Sánchez v. JCA, 184 DPR 898 (2012), una mayoría de este
Tribunal se negó a reconocerle legitimación activa a unos
vecinos de un proyecto para la construcción de un gasoducto.
Conforme a la Declaración de Impacto Ambiental de ese CC-2018-0197 14
gasoducto, éste representaba “un impacto ambiental
significativo, debido a la extensión territorial que abarca y
la diversidad de áreas que atraviesa”. Lozada Sánchez, 184 DPR
en la pág. 928 (citando Declaración de Impacto Ambiental Final
para el Proyecto Vía Verde de Puerto Rico, págs. I-7 a I-8
(DIA-F de Vía Verde), disponible en
http://www.aeepr.com/viaverde—DIAP2.asp). En aquel momento,
los vecinos alegaron que, conforme a la propia Declaración de
Impacto Ambiental y otra evidencia presentada, el proyecto
representaba “una amenaza directa a su tranquilidad, su salud,
su permanencia en sus residencias, el disfrute de sus
propiedades y de la naturaleza que las rodea, la utilidad de
sus terrenos, su sustento económico, las condiciones
ambientales, la seguridad, la calidad de vida y la vida misma
de las personas que residen en esas áreas”. Id.
Al negarle legitimación activa y acceso a los tribunales a
este grupo de vecinos, la misma mayoría que hoy suscribe la
Opinión que antecede reiteró que “una controversia abstracta,
ausente un perjuicio o amenaza real y vigente a los derechos
de la parte que los reclama, no presenta el caso y
controversia que la Constitución exige para que los tribunales
puedan intervenir.” Lozada Sánchez, 184 DPR en la pág. 917
(citas omitidas). La mayoría razonó que invocar un mero “temor
por su seguridad” era insuficiente para demostrar un daño
concreto. Id. en la pág. 922. Para ser suficiente, se indicó,
el daño alegado debía ser “claro, específico y no abstracto, CC-2018-0197 15
hipotético y especulativo”. Id. ¿Cómo esa norma es compatible
con este caso? Adivina, adivinador.
En dictámenes posteriores, las expresiones de este
Tribunal han sido contundentes al afirmar que, ausente “un
daño claro, palpable, inmediato y preciso” o un interés
particular real y sustancial, no se le debe reconocer
legitimación activa a un ciudadano que desee impugnar un
nombramiento por parte del Gobernador. Véase Torres Montalvo
v. Gobernador ELA, 194 DPR 760, 767 (2016). Asimismo, en
Nieves Huertas v. ELA I, 189 DPR 611 (2013), caso en el que se
impugnaron nombramientos de jueces, fiscales e incluso un Juez
Asociado de este Tribunal, se advirtió que reconocerle
legitimación activa a unos ciudadanos que alegaban que los
nombramientos por parte del Ejecutivo eran inválidos
“implicaría que cualquier persona pueda impugnar o hacer
cualquier reclamación ante la violación de cualquier ley sin
que tenga la necesidad de exponer el daño específico que tal
actuación provoca”. Id. en la pág. 617.80
En el caso ante nos, los legisladores también fundamentan
su legitimación activa individual en la posibilidad de que
sean objeto de un proceso investigativo y acusatorio en el que
la licenciada García García funja como Miembro Alterno del
80En Nieves Huertas, supra, este Tribunal subrayó, además, que los ciudadanos que impugnaban los nombramientos de los jueces carecían de legitimación activa porque reclamaban “escueta e hipotéticamente . . . una posibilidad de nulidad de los dictámenes emitidos por estos funcionarios”. Nieves Huertas, 189 DPR en la pág. 617. CC-2018-0197 16
Panel del FEI. Esta contención requiere la concurrencia de al
menos tres condiciones: (1) que los legisladores sean acusados
de cometer o en efecto cometan actos constitutivos de delito
que sean objeto de investigación por el Panel del FEI; (2) que
uno de los miembros permanentes del Panel del FEI se inhiba de
participar en la investigación de los actos que le sean
imputados y (3) que la licenciada García García sea asignada
como Miembro Alterno al caso.
Más allá de intimar que en algún momento vislumbran ser
acusados de delito e investigados por el Panel del FEI, la
contención de los legisladores es mucho menos contundente que
ese temor por la seguridad física de un grupo de vecinos que
fue tan ligeramente atendido (y descartado) por la mayoría de
este Tribunal en Lozada Sánchez, supra. Hoy, el temor de unos
legisladores a ser acusados e investigados por un Panel del
FEI que podría constituirse por un miembro alterno por el cual
se abstuvieron de votar a favor o en contra aparenta ser más
que suficiente.
III.
Convencida de que los legisladores peticionarios carecen
de legitimación activa para incoar un reclamo ante los
tribunales, disiento de la Opinión que se suscribe hoy. En
nuestro Estado de Derecho no debe haber cabida para
excepciones, extravíos, decisiones rebuscadas y nudos
gordianos tejidos, que respondan a intereses exógenos a CC-2018-0197 17
nuestro deber constitucional de impartir justicia de manera
imparcial. Determinar la legitimación activa de una parte
únicamente en función de la naturaleza de su reclamo y en cómo
algunos miembros de este Foro se identifican o sensibilizan
con éste es una práctica antijurídica, antidemocrática y
anticonstitucional. Al margen de las percepciones de algunos
integrantes de este Tribunal sobre los méritos del reclamo
incoado por los legisladores, el hecho de que éstos incumplan
con los requisitos mínimos de la doctrina de legitimación
activa -según aplicados anteriormente de forma tan rigurosa y
restrictiva por la propia mayoría- ameritaba la desestimación,
sin más, de este pleito. Es en casos como éste, en los cuales
la “norma” que se pauta está completamente desligada de
nuestros dictámenes previos, que se desgasta nuestra imagen de
imparcialidad y se desvanece la buena voluntad que como
Institución nos agenciamos recientemente en Senado de Puerto
Rico v. Gobierno de Puerto Rico, 2019 TSPR 138.
Anabelle Rodríguez Rodríguez Juez Asociada EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
Honorable María de Lourdes Ramos Rivera, por sí y como Vicepresidenta de la Cámara de Representantes de Puerto Rico y el Honorable Carlos Méndez Núñez, por sí y como Presidente CC-2018-0197 Certiorari de la Cámara de Representantes de Puerto Rico
Peticionarios v. Licenciada Emmalind García García
Opinión Disidente emitida por el Juez Asociado señor COLÓN PÉREZ.
En San Juan, Puerto Rico a 27 de septiembre de 2019.
Si bien en el pasado hemos reconocido que, en
determinadas circunstancias, los miembros de la
Asamblea Legislativa del país tienen legitimación
activa para vindicar lesiones a sus poderes y
prerrogativas constitucionales, somos del criterio
que en esta ocasión -- al estar ante un escenario
matizado por alegaciones abstractas, hipotéticas y
totalmente especulativas -- no se cumplieron las
exigencias impuestas por la referida vertiente de
la doctrina de justiciabilidad. Lo anterior, por
sí solo, y en correcto derecho, exigía que el
presente caso fuese desestimado.
Al no ser ese el criterio mayoritario,
enérgicamente disentimos. Veamos. CC-2018-0197 2
Los hechos medulares que dan margen al presente
litigio no están en controversia y éstos se recogen con
particular precisión en la Opinión que hoy emite este
Tribunal, razón por la cual hemos decidido adoptar los
mismos por referencia. Procedemos, pues, con la exposición
del derecho aplicable.
A.
Como es sabido, en nuestra jurisdicción los tribunales
estamos llamados a atender únicamente aquellas
controversias que sean justiciables. P.I.P. v. E.L.A, 186
DPR 1 (2012); Lozada Sánchez v. JCA, 184 DPR 898 (2012);
Asoc. Fotoperiodistas v. Rivera Schatz, 180 DPR 920 (2011).
Ello es así, puesto que, desde hace ya varias décadas
atrás, decidimos adoptar -- por vía jurisprudencial -- tal
requisito de autolimitación judicial existente en la
jurisdicción federal. Asoc. de Periodistas v. González, 127
DPR 704 (1991), esc. 6; Estado Libre Asociado de P.R. v.
Aguayo, 80 DPR 552 (1958). Véase, además, J. J. Álvarez
González, Derecho constitucional de Puerto Rico y
relaciones constitucionales con los Estados Unidos, Bogotá,
Ed. Temis, 2009, pág. 97.
En esencia, la doctrina de justiciabilidad busca
evitar la obtención de un fallo sobre una controversia que
en realidad no existe, una determinación sobre un derecho
que no ha sido reclamado, o una sentencia que, en el CC-2018-0197 3
momento en que se dicta, no podrá tener efectos prácticos
sobre una controversia. Moreno v. Pres. U.P.R. II, 178 DPR
969 (2010); Estado Libre Asociado de P.R. v. Aguayo, supra.
Dicho de otro modo, los tribunales sólo están llamados a
atender controversias genuinas y vivas, donde existan
intereses opuestos y que, al resolverse, tengan efecto
sobre las relaciones jurídicas entre las partes en el
pleito. Asoc. Fotoperiodistas v. Rivera Schatz, supra;
Noriega v. Hernández Colón, 135 DPR 406 (1994); Estado
Libre Asociado de P.R. v. Aguayo, 80 DPR 552 (1958).
B.
Una de las vertientes de la doctrina de
justiciabilidad es aquella que se conoce como legitimación
activa. Ésta busca que “el promovente de [determinada]
acción [sea] uno cuyo interés es de tal índole que, con
toda probabilidad, habrá de proseguir su causa de acción
vigorosamente y habrá de traer a la atención del tribunal
las cuestiones en controversia”. Asoc. Fotoperiodistas v.
Rivera Schatz, supra; Hernández Torres v. Hernández Colón
et al., 131 DPR 593 (1992); Hernández Agosto v. Romero
Barceló, 112 DPR 407, (1982).
Así pues, para que en un litigio se le reconozca
legitimación activa a una parte ésta debe satisfacer los
siguientes requisitos: (1) haber sufrido un daño claro y
palpable; (2) el referido daño debe ser real, inmediato y
preciso, no abstracto o hipotético; (3) debe existir una CC-2018-0197 4
ejercitada, y (4) la causa de acción debe surgir al amparo
de la Constitución o de una ley. Bhatia Gautier v.
Gobernador, 199 DPR 59 (2017); Col. Peritos Elec. v.
A.E.E., 150 DPR 327 (2000); Hernández Torres v. Gobernador,
129 DPR 824 (1992).
Sobre el particular, pero ya más en específico en lo
relacionado a aquellos escenarios donde los miembros de la
Asamblea Legislativa comparecen como partes en un litigio,
este Tribunal ha reconocido que éstos “tiene[n] acción
legitimada para defender un interés individual tradicional,
vinculado con el proceso legislativo o como
representante[s] oficialmente nombrado[s] por el cuerpo
para impugnar una actuación ejecutiva”. Hernández Torres v.
Gobernador, supra, pág. 837. Para así hacerlo, hemos
sentenciado que los miembros de la Asamblea Legislativa
deberán cumplir con los mismos requisitos de legitimación
activa que se exigen a cualquier ciudadano particular,
razón por la cual deben demostrar haber sufrido un daño
claro, palpable, real e inmediato a sus prerrogativas
legislativas o no haber contado con los mecanismos
razonables y necesarios que le permitiesen su participación
plena en todas las etapas esenciales del proceso
legislativo. Bhatia Gautier v. Gobernador, supra; Hernández
Torres v. Hernández Colón et al., supra; Hernández Torres
v. Gobernador, supra. Es decir, estos no pueden satisfacer
las exigencias que plantea la doctrina de legitimación CC-2018-0197 5
activa invocando prerrogativas abstractas y desligadas del
ejercicio de sus funciones legislativas. Bhatia Gautier v.
Gobernador, supra; Asoc. Fotoperiodistas v. Rivera Schatz,
supra; Noriega v. Hernández Colón, supra; Hernández Torres
v. Hernández Colón et al., supra.
Cónsono con lo anterior, también hemos señalado que,
al atender reclamos instados por los miembros de la
Asamblea Legislativa, “[l]os tribunales deberán quedar
convencidos de que no se trata de un traslado del debate
legislativo al foro judicial y sí de una verdadera lesión a
sus prerrogativas legislativas”. (Énfasis suplido)
Hernández Torres v. Hernández Colón et al., supra, pág.
601.81 A este último señalamiento, el juzgador o juzgadora
debe prestar particular atención.
Dicho ello, a modo de ejemplo, es menester señalar que
en nuestra jurisdicción se ha reconocido legitimación a los
miembros de la Asamblea Legislativa en los siguientes
escenarios: cuando se cuestiona la elegibilidad de un
legislador para ocupar un escaño legislativo (Santa Aponte
v. Srio. de Hacienda, 105 DPR 750 (1977); cuando un cuerpo
legislativo busca vindicar su derecho a brindar su consejo
y consentimiento a los integrantes del gabinete de un
gobernador que ha sido reelegido (Hernández Agosto v.
Romero Barceló, supra); cuando se impugnan ciertas reglas
81 En Acevedo Vilá v. Meléndez, 164 DPR 875 (2005), este Tribunal resolvió que un miembro de la Asamblea Legislativa no tiene legitimación activa para impugnar cierto resultado certificado por la Cámara de Representantes, a menos que alegue que durante el proceso se violó alguno de sus derechos o prerrogativas constitucionales. CC-2018-0197 6
que coartan el derecho constitucional de las minorías a
participar en los procedimientos celebrados en las
comisiones del Senado (Silva v. Hernández Agosto, 118 DPR
45 (1986); cuando una regla interna de uno de los cuerpos
legislativos impide registrar la abstención de los
legisladores en una votación (Acevedo Vilá v. Meléndez, 164
DPR 875 (2005)); y cuando un legislador alega que se le
está violando su derecho constitucional a obtener acceso a
información pública (Bhatia Gautier v. Gobernador, supra).
Por otro lado, este Tribunal ha establecido que los
miembros de la Asamblea Legislativa no tienen legitimación
activa para iniciar un litigio cuando éstos o éstas
pretenden demandar en representación de sus votantes o del
interés público. Acevedo Vilá v. Meléndez, supra. De igual
modo, a éstos o éstas tampoco se les ha reconocido
legitimación activa para demandar bajo el pretexto de que
se le han afectado sus prerrogativas constitucionales,
cuando han tenido participación plena en todas las etapas
de los procesos legislativos. Íd.
Sobre este último escenario, y por ser en extremo
pertinente para la correcta disposición de la controversia
que nos ocupa, es menester señalar aquí que en Noriega v.
Hernández Colón, supra, resolvimos que un miembro de la
Asamblea Legislativa no tenía legitimación activa para
incoar cierto litigio, toda vez que éste no se opuso a la
aprobación de las medidas legislativas que luego impugnó
por la vía judicial. En esa ocasión, expresamos que “[e]n CC-2018-0197 7
vista de que [el legislador] no combatió legislativamente
[las medidas impugnadas], somos del criterio que la
aprobación de las mismas […] no le causó un daño claro y
palpable a sus prerrogativas legislativas”. Íd., pág. 433.
Es, precisamente, a la luz de la normativa antes
expuesta -- y no de otra -- que este Tribunal debió atender
las controversias ante su consideración. Como una mayoría
del Tribunal no lo hizo, procedemos a así hacerlo.
Como correctamente se recoge en la Opinión que hoy
emite este Tribunal, en el presente caso, allá para el mes
de enero de 2017, los representantes Carlos Méndez Núñez y
María de Lourdes Ramos Rivera acudieron al Tribunal de
Primera Instancia e instaron el litigio que nos ocupa por
entender que, aunque la nominación de la licenciada García
García al cargo de Miembro Alterno del PFEI fue declarada
como aprobada por la Cámara de Representantes de Puerto
Rico, ésta en realidad no obtuvo los votos necesarios para
ser confirmada por dicho cuerpo legislativo. Al respecto,
los mencionados representantes plantearon que la Ley del
Fiscal Especial Independiente, según enmendada, Ley Núm. 2
de 23 de febrero de 1988, 3 LPRA sec. 99h et seq., exigía
que los miembros del PFEI contasen con el consejo y
consentimiento de la mayoría del número total de miembros
que componían el Senado y la Cámara de Representantes. Sin
embargo, estos sostuvieron que, en lo relacionado al
nombramiento de la licenciada García García como Miembro CC-2018-0197 8
Alterno del PFEI, la votación final en la Cámara de
Representantes fue de veinticuatro (24) votos a favor, cero
(0) en contra, catorce (14) abstenidos y trece (13)
ausentes. Siendo ello así, y según argumentaron los
representantes Méndez Núñez y Ramos Rivera, la licenciada
García García no obtuvo suficientes votos para su
confirmación, pues al momento de la votación, la Cámara de
Representantes estaba compuesta por cincuenta y un (51)
miembros, por lo que se requerían veintiséis (26) votos a
favor de su nominación.
Enterada de lo anterior, la licenciada García García
solicitó la desestimación de la causa de acción incoada en
su contra por entender que los representantes que instaron
la misma carecían de legitimación activa para ello. A
juicio de ésta, los representantes Méndez Núñez y Ramos
Rivera no demostraron haber sufrido un daño claro,
palpable, real e inmediato en sus prerrogativas
legislativas.
A dicha solicitud, los mencionados representantes se
opusieron. En esencia, basaron su reclamo de poseer
legitimación activa para llevar la causa de epígrafe en
que: (1) permitir que la nominada permaneciese en su cargo
tendría el efecto de anular sus votos de abstención,
afectando así sus prerrogativas legislativas y (2) en que,
como miembros de la Asamblea Legislativa, se encuentran
sujetos a la autoridad investigativa del PFEI. CC-2018-0197 9
Evaluados los planteamientos de ambas partes, el
Tribunal de Primera Instancia desestimó el caso de marras
por entender que los representantes Méndez Núñez y Ramos
Rivera carecían de legitimación activa para presentar el
mismo. Dicha determinación fue confirmada por el Tribunal
de Apelaciones. Tanto el foro primario, como el foro
apelativo intermedio, actuaron correctamente.
Y es que, a todas luces, los fundamentos esgrimidos
por los mencionados representantes no hacen justiciable el
caso ante nuestra consideración. Dos son las razones que
nos mueven a concluir lo anterior.
En primer lugar, en cuanto a la alegación de los
representantes Méndez Núñez y Ramos Rivera respecto a que
permitir que la licenciada García García permaneciese en su
cargo tendría el efecto de anular sus votos, debemos dejar
meridianamente claro que los mencionados legisladores se
abstuvieron de votar en lo relacionado al referido
nombramiento. Es decir, no votaron ni a favor ni en contra
del nombramiento de la licenciada García García.
Sobre el particular, como mencionamos anteriormente,
basta con señalar que en Noriega v. Hernández Colón, supra,
este Tribunal resolvió que un miembro de la Asamblea
Legislativa no tenía legitimación activa para incoar cierto
litigio, toda vez que éste no se opuso a la aprobación de
las medidas legislativas que luego impugnó por la vía
judicial. Sentenciamos en esa ocasión que, “[e]n vista de
que [el legislador] no combatió legislativamente [las CC-2018-0197 10
medidas impugnadas], somos del criterio que la aprobación
de las mismas […] no le causó un daño claro y palpable a
sus prerrogativas legislativas”. Íd., pág. 433.
Lo anterior, aunque en un contexto distinto, fue
precisamente lo que ocurrió en el presente caso. Aquí los
legisladores Méndez Núñez y Ramos Rivera decidieron
cruzarse de brazos y, en el foro legislativo, no
cuestionaron el nombramiento de la licenciada García
García. No obstante, ahora, ante el foro judicial,
pretenden hacerlo sin haber sufrido un daño claro,
palpable, real e inmediato que les otorgue legitimación
activa para ello.
De otra parte, los representantes Méndez Núñez y Ramos
Rivera tampoco alegaron haber sido privados de una
participación activa y plena en todas las etapas críticas
del proceso legislativo relacionado con la confirmación de
la licenciada García García. Recordemos que en Acevedo
Vilá v. Meléndez, supra, precisamente en el contexto de una
disputa sobre si una votación de la Cámara de
Representantes resultó en una confirmación válida, este
Tribunal resolvió que un legislador no tenía legitimación
activa para impugnar el resultado certificado por la Cámara
de Representantes, a menos que se alegase que durante el
mencionado proceso se le violó algún derecho o
prerrogativa, cosa que tampoco ocurrió. Lo dicho hasta
ahora, por sí solo, era razón suficiente para desestimar el
caso de marras, como correctamente lo hizo el Tribunal de CC-2018-0197 11
Primera Instancia, dictamen que fue confirmado por el
Tribunal de Apelaciones.
Ahora bien, independientemente de lo anterior, en
segundo lugar, es menester señalar que el mero hecho de
poder estar sujetos a ser investigados por el PFEI, como
alegan los representantes Méndez Núñez y Ramos Rivera,
tampoco es una razón suficiente que les conceda a éstos
legitimación activa para, en escenarios como los que están
aquí en controversia, acudir al Tribunal a vindicar sus
alegados derechos. Estas son, como mínimo, alegaciones
abstractas, hipotéticas y totalmente especulativas.
Adviértase que no se alega aquí que los mencionados
representantes son objeto de alguna investigación, o
víctimas de determinada actuación por parte del PFEI. Mucho
menos se argumenta alguna participación en un proceso de
esta naturaleza por parte de la licenciada García García,
funcionaria que éstos aducen no posee los requisitos en ley
para formar parte -- como Miembro Alterno -- del PFEI.
Como bien se desprende de la Opinión que hoy emite
este Tribunal, en las alegaciones que forman parte de su
demanda, los representantes Méndez Núñez y Ramos Rivera se
limitan a manifestar su preocupación respecto a que, en su
día, éstos pudiesen ser investigados por el PFEI con la
participación de la licenciada García García (en la
eventualidad de que alguno de sus miembros en propiedad no
pudiese intervenir), lo que le causaría un daño. Como ya
mencionamos, lo anterior por sí solo, tampoco le concede CC-2018-0197 12
legitimación activa a un miembro de la Asamblea Legislativa
para tocar las puertas de un Tribunal.
En fin, ¿dónde está el daño claro, palpable, real e
inmediato que exige nuestra jurisprudencia para poder
reconocerle legitimación activa a los representantes en
cuestión para incoar el presente litigio? En el caso de
marras simplemente no existe.
Recordemos que, al atender acciones promovidas por
miembros de la Asamblea Legislativa, el juzgador o
juzgadora debe “quedar [convencido o convencida] de que no
se trata de un traslado del debate legislativo al foro
judicial y sí de una verdadera lesión a sus prerrogativas
legislativas”. (Énfasis suplido) Hernández Torres v.
Hernández Colón et al., supra, pág. 601. Aquí, a todas
luces, se pretendió trasladar el debate legislativo a este
Tribunal. A esa pretensión -- al menos para quien suscribe
-- no podemos acceder. No se cometieron los errores
señalados.
Es, pues, por los fundamentos antes expuestos que
enérgicamente disentimos del proceder de una mayoría de
este Tribunal en el día de hoy.
Ángel Colón Pérez Juez Asociado
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Hon. María De Lourdes Ramos Rivera v. Licenciada Emmalind García García, Counsel Stack Legal Research, https://law.counselstack.com/opinion/hon-maria-de-lourdes-ramos-rivera-v-licenciada-emmalind-garcia-garcia-prsupreme-2019.