Fuentes Bonilla v. Estado Libre Asociado De Puerto Rico Y Otros

2018 TSPR 98

• Court: Supreme Court of Puerto Rico
• Decided: May 22, 2018
• Docket: AC-2016-116
• Status: Published

Opinion

EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO

María Mercedes Fuentes Bonilla

Apelante 2018 TSPR 98

v. 200 DPR ____

Estado Libre Asociado de Puerto Rico y otros

Apelados

Número del Caso: AC-2016-116

Fecha: 22 de mayo de 2018

Tribunal de Apelaciones:

Región Judicial de San Juan

Abogados de la parte peticionaria:

Lcdo. Reinaldo Camps del Valle Lcdo. Eufemio Martínez Cintrón

Oficina del Procurador General:

Lcdo. Luis R. Román Negrón Procurador General

Lcdo. Joseph Feldstein del Valle Subprocurador General

Lcda. Carmen Riera Cintrón Procuradora General Auxiliar

Materia: Derecho Administrativo - El Tribunal de Apelaciones tiene jurisdicción y competencia para examinar la validez de una regla o reglamento que fue aplicado por una agencia al revisar el dictamen final administrativo. Procede que la Junta de Corredores, Vendedores y Empresas de Bienes Raíces notifique, junto a la aprobación del examen de reválida, el término de noventa días disponible para someter toda la documentación necesaria para obtener la licencia de corredor de bienes raíces.

Este documento constituye un documento oficial del Tribunal Supremo que está sujeto a los cambios y correcciones del proceso de compilación y publicación oficial de las decisiones del Tribunal. Su distribución electrónica se hace como un servicio público a la comunidad. EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO

Apelante AC-2016-0116

v.

EL JUEZ ASOCIADO SEÑOR RIVERA GARCÍA emitió la opinión del Tribunal.

En San Juan, Puerto Rico, a 22 de mayo de 2018.

El presente caso tiene su génesis en la presentación de

un recurso de revisión judicial en el cual se alegó que la

resolución final de una agencia violaba derechos

constitucionales de la peticionaria al aplicarle una

disposición reglamentaria. A su vez, se planteó la invalidez

de la regla por ser arbitraria y caprichosa e infringir la

doctrina de separación de poderes. Aunque en un principio el

Tribunal de Apelaciones adjudicó el caso en sus méritos,

luego de reconsiderar su dictamen desestimó el recurso. Ello,

pues, concluyó que no tenía jurisdicción para atender las

controversias planteadas, ya que debían presentarse ante el

Tribunal de Primera Instancia.

En ese contexto, esta controversia permite que nos

expresemos sobre el ámbito de competencia del Tribunal de

Apelaciones para atender este tipo de recursos y que

aclaremos nuestros pronunciamientos en JP v. Frente Unido I, AC-2016-0116 2

165 DPR 445 (2005), y Centro Unido Detallistas v. Com. Seg.

Pub., 174 DPR 174 (2008). Para ello, estamos llamados a

realizar una evaluación integral y armoniosa de las

disposiciones y principios relativos a la revisión de un

dictamen final de una agencia administrativa. Veamos.

I

El 22 de diciembre de 2012 se notificó a la Sra. María

Mercedes Fuentes Bonilla (señora Fuentes Bonilla o

peticionaria) que aprobó el examen de reválida de corredora

de bienes raíces. Poco más de seis meses después, el 28 de

junio de 2013, presentó cierta documentación ante la Junta de

Corredores, Vendedores y Empresas de Bienes Raíces (Junta)

con el fin de obtener la licencia que la autorizara a ejercer

esa profesión. La Junta denegó conceder la licencia porque

los documentos fueron presentados fuera del término de

noventa días que establece el Art. 17 del Reglamento de la

Ley para Reglamentar el Negocio de Bienes Raíces en Puerto

Rico (Reglamento Núm. 5567), Reglamento Núm. 5567 de 3 de

abril de 1997.

Inconforme, la peticionaria solicitó la reconsideración

del dictamen administrativo. En síntesis, adujo que el

requisito de noventa días no surgía de la ley habilitadora de

la Junta, por lo que había excedido los poderes delegados

sobre ese asunto, y que se trataba de una disposición

reglamentaria arbitraria y caprichosa que resultaba ser AC-2016-0116 3

inconstitucional.1 Además, arguyó que aplicarle el plazo de

noventa días violaba su debido proceso de ley porque no fue

notificado con la aprobación del examen. Ante la inacción de

la agencia en cuanto a la moción de reconsideración, la

señora Fuentes Bonilla recurrió al Tribunal de Apelaciones.

Allí, en gran medida, la peticionaria replanteó las

alegaciones esbozadas en la moción de reconsideración.2

No obstante, el 14 de febrero de 2014 el foro apelativo

desestimó el recurso. Determinó que faltaban por agotarse

ciertos remedios administrativos, por lo que devolvió el caso

a la Junta. Razonó que no se había notificado a la

peticionaria de su derecho a que se celebrara un proceso

adjudicativo de conformidad con la Sección 5.4 de la LPAU,

infra, y el Art. 19 de la Ley para Reglamentar el Negocio de

Bienes Raíces y la Profesión de Corredor, Vendedor o Empresa

de Bienes Raíces en Puerto Rico (Ley para Reglamentar la

Profesión de Corredor de Bienes Raíces), Ley 110-1994, según

enmendada, 20 LPRA sec. 3042.3

Celebrada la vista administrativa ante la Junta, el 18

de diciembre de 2014 ésta reiteró su dictamen original.

Señaló que la señora Fuentes Bonilla sometió los documentos

necesarios para obtener la licencia 183 días después de

habérsele notificado que aprobó el examen de corredores de

1 Solicitud de reconsideración, Apéndice, págs. 64-67. 2 Solicitud de revisión administrativa KLRA201300911, íd., págs. 76-86. Por su parte, la Oficina de la Procuradora General coincidió con la peticionaria en cuanto a que procedía notificar, de nuevo, a la peticionaria la aprobación del examen advirtiéndole de la existencia del término de noventa días para completar el trámite ante la Junta. Escrito en cumplimiento de orden, íd., pág. 95. 3 Sentencia, íd., págs. 112-113. AC-2016-0116 4

bienes raíces. Concluyó que, como la disposición que

establece el periodo de noventa días no había sido declarada

inconstitucional o inválida, estaba obligada a cumplir con

ella. Respecto a la notificación del término de noventa días,

entre otras cosas, expuso que la notificación de los

resultados de la reválida no era una decisión final, sino que

se trataba de una notificación que daba comienzo al proceso

de obtención de una licencia y que no incidía sobre las

garantías del debido proceso de ley. Sostuvo que la

peticionaria no tenía un interés propietario porque solo

aprobó la reválida y no se había expedido la licencia a su

favor. Finalmente, la Junta apercibió a la peticionaria de su

derecho a solicitar la reconsideración de la resolución final

de la agencia y de acudir en revisión del dictamen

administrativo ante el Tribunal de Apelaciones.4

Así las cosas, la peticionaria acudió nuevamente al foro

apelativo intermedio. Al igual que en su primera

comparecencia, impugnó la legalidad de la disposición

reglamentaria que impone un término de noventa días para

completar los trámites de la licencia de corredores de bienes

raíces. Asimismo, alegó que la falta de notificación sobre el

plazo creado y de las consecuencias de su incumplimiento

violaba su debido proceso de ley.5 Por ello, adujo que, de

sostenerse la validez de las disposiciones reglamentarias

4 Véase la Resolución, íd., págs. 138-142. 5 Escrito de revisión administrativa KLRA20150067, íd., págs. 28- 30. AC-2016-0116 5

impugnadas, procedía que el caso fuera devuelto a la Junta

para que realizara una notificación adecuada.

La Procuradora General, en representación de la parte

recurrida, compareció y solicitó la desestimación del recurso

por alegada falta de jurisdicción. En lo pertinente a la

controversia que tenemos ante nuestra consideración, planteó

que, en vista de que la peticionaria impugnaba la validez de

un reglamento, el foro con jurisdicción para atender esos

planteamientos era el Tribunal de Primera Instancia.6 En la

alternativa, en el caso de que el foro apelativo no acogiera

su planteamiento jurisdiccional, defendió la corrección de la

determinación administrativa y la validez de la

reglamentación.

La peticionaria replicó el petitorio de la Oficina de la

Procuradora General. Señaló que este Tribunal nunca había

establecido que el Tribunal de Primera Instancia era el foro

con jurisdicción exclusiva cuando se impugna un reglamento

luego de un proceso adjudicativo administrativo. En su lugar,

arguyó que el Tribunal de Apelaciones podía atender el caso

en virtud de la Sec. 4.2 de la LPAU, infra.

El 31 de agosto de 2015 el foro intermedio apelativo

emitió una Sentencia en la que resolvió a favor de la

peticionaria y revocó la resolución emitida por la Junta. En

apretada síntesis, concluyó que la Ley para Reglamentar la

Profesión de Corredor de Bienes Raíces, supra, no establecía

como requisito que los documentos necesarios para obtener la

6 Escrito en cumplimiento de orden, íd., pág. 158. AC-2016-0116 6

licencia de corredor de bienes raíces fueran entregados en

cierto término, por lo que la Junta había actuado en exceso a

las facultades delegadas.7 Razonó que se trataba de un

término arbitrario que no se sustentaba en la ley

habilitadora y que la peticionaria nunca fue notificada de la

existencia del plazo de noventa días.8

Oportunamente, la Procuradora General en aquel entonces

peticionó la reconsideración del dictamen. Reiteró que el

foro apelativo carecía de jurisdicción conforme JP v. Frente

Unido I, supra, y Centro Unido de Detallistas v. Comisión de

Servicio Público, supra. Alegó que el Tribunal de Apelaciones

es un foro con jurisdicción limitada y que lo procedente era

desestimar el recurso.9

El Tribunal de Apelaciones reconsideró su determinación

original. En definitiva, desestimó el recurso bajo la premisa

de que el foro con jurisdicción para atender el caso era el

Tribunal de Primera Instancia porque se impugnó la

constitucionalidad de un reglamento.

No conteste con esa decisión, la peticionaria acudió

ante esta Curia. Sostuvo, inter alia, que ambos foros tenían

jurisdicción concurrente puesto que, principalmente,

solicitaba la revisión de la determinación de un órgano

administrativo.10

7 Sentencia, íd., págs. 151-152. 8 Íd., pág. 152. 9 Solicitud de reconsideración, íd., pág. 202.

10 Específicamente, la peticionaria señaló los dos errores siguientes: “1. Erró el Tribunal de Apelaciones al dejar sin efecto su Sentencia del 32 de agosto de 2015 y declararse sin AC-2016-0116 7

El 27 de enero de 2017 acogimos el recurso como un

certiorari. Expuesto el cuadro fáctico que antecede, con la

comparecencia de las partes, resolvemos.

II

A. Cuestiones sobre jurisdicción y competencia: en general

La jurisdicción consiste en la autoridad o el poder que

tiene el tribunal para atender y decidir un caso o

controversia.11 Reiteradamente hemos reconocido que las

cuestiones de jurisdicción son de índole privilegiada y deben

ser resueltas con preferencia.12 Como cuestión privilegiada,

un planteamiento sobre jurisdicción en la materia puede

hacerse en cualquier etapa del procedimiento.13 En ese

sentido, los tribunales tienen el deber ministerial de

examinarla y evaluarla rigurosamente, ya sea porque fuera

jurisdicción para atender el recurso de revisión administrativa presentado, tras concluir que en armonía con lo resuelto en J.P. v. Frente Unido, supra y Centro Unido de Detallistas v. Com. Serv. Pub., supra, el Tribunal de Primera Instancia tiene jurisdicción primaria exclusiva para atender y adjudicar controversias sobre la constitucionalidad o validez de las reglas o reglamentos adoptados y aplicados a un ciudadano por una agencia. 2. Erró el Tribunal de Apelaciones al hacer extensivo su dictamen de falta de jurisdicción, amparándose en los casos de J.P. v. Frente Unido, supra y Centro Unido de Detallistas v. Com. Serv. Pub., supra, para no atender un asunto básico dentro de la jurisdicción general, a pesar de que concluyó que la Junta actuó en violación del debido proceso de ley, en su vertiente procesal, al no brindar una adecuada notificación del término de 90 días ni de las consecuencias de su incumplimiento”. 11 CIC Const. v. JMSP-UPR, 196 DPR 964, 972 (2016); Lozada Sánchez

v. JCA, 184 DPR 898, 909 (2012), al citar a SLG Solá-Moreno v. Bengoa Becerra, 182 DPR 675, 682 (2011); Asoc. Punta las Marías v. ARPE, 170 DPR 253, 263 esc. 3 (2007). Véase además: Cordero v. ARPe, 187 DPR 445, 456- 457 (2012). 12 Horizon v. JTA. Revisora, RA Holdings, 191 DPR 228, 233-234 (2014); Muns. Aguada y Aguadilla v. JCA, 190 DPR 122, 131 (2014); Hernández Romero v. Pol. de PR, 177 DPR 121, 135 (2009); García v. Hormigonera Mayagüezana, 172 DPR 1, 7 (2007); JP v. Frente Unido, 165 DPR 445, 458-459 (2005). 13 JP v. Frente Unido, supra, pág. 459; Aut. Desp. Sólidos v. Mun.

San Juan, 150 DPR 106, 111 (2000) (Sentencia). AC-2016-0116 8

cuestionada o motu proprio, pues, por su naturaleza, incide

directamente sobre el poder que tiene para adjudicar las

controversias.14 Según hemos precisado, la falta de

jurisdicción

[…] trae consigo las consecuencias siguientes: (1) no es susceptible de ser subsanada; (2) las partes no pueden voluntariamente conferírsela a un tribunal como tampoco puede éste abrogársela; (3) conlleva la nulidad de los dictámenes emitidos; (4) impone a los tribunales el ineludible deber de auscultar su propia jurisdicción; (5) impone a los tribunales apelativos el deber de examinar la jurisdicción del foro de donde procede el recurso, y (6) puede presentarse en cualquier etapa del procedimiento, a instancia de las partes o por el tribunal motu proprio.15

Ahora bien, en el ejercicio de auscultar la jurisdicción

de un foro judicial, debemos tener presente que nuestra

Constitución dispone que “los tribunales de Puerto Rico

constituirán un sistema judicial unificado en lo concerniente

a jurisdicción, funcionamiento y administración”.16 Este

precepto constitucional establece, además, la facultad de la

Asamblea Legislativa, no de limitar nuestra jurisdicción,

sino de determinar la competencia y organización de los

tribunales.17 En Rodríguez v. Registrador, 75 DPR 712, 722

14 Horizon v. JTA. Revisora, RA Holdings, supra, pág. 234; Cordero

v. ARPe, supra, pág. 457; JP v. Frente Unido, supra, pág. 459; Asoc. Dueños Casa Parguera, Inc. v. JP, 148 DPR 307, 312 (1999). 15 Lozada Sánchez v. JCA, supra, pág. 909, al citar a González v.

Mayagüez Resort & Casino, 176 DPR 848, 855 (2009); Págan v. Alcalde Mun. de Cataño, 143 DPR 314, 326 (1997); Lemar SE v. Vargas Rosado, 130 DPR 203, 207 (1992). 16 Art. V, Sec. II, Const. PR, LPRA, Tomo 1, ed. 2016, pág. 426.

Véase además: Art. 2.001 de la Ley de la Judicatura de Puerto Rico de 2003 (Ley de la Judicatura de 2003), Ley 201-2003, según enmendada, 4 LPRA sec. 24b. 17 Const. PR, supra, Art. V, Sec. II. El Informe de la Comisión de

la Rama Judicial de la Convención Constituyente expresó que esta disposición AC-2016-0116 9

(1953), al citar con aprobación la obra Notes and Comments on

the Constitution of the Commonwealth of Puerto Rico,

reconocimos que el fin de este precepto constitucional era la

disposición rápida de los casos y el logro de decisiones en

sus méritos, y no a base de tecnicismos de jurisdicción.

establece la completa unificación de los tribunales de Puerto Rico. La unificación de los tribunales produce, entre otros efectos, la eliminación de problemas técnicos de jurisdicción. El poder legislativo queda, no obstante, facultado para determinar la competencia de los tribunales y para disponer que de acudir un litigante a un tribunal distinto al indicado por las leyes sobre competencia, la parte contraria puede solicitar y obtener el traslado de la causa, o el tribunal motu proprio puede así disponerlo. La Asamblea Legislativa queda así mismo [sic] facultada para autorizar la revisión judicial de resoluciones sobre traslados. La Comisión recomienda la adopción de este sistema integrado a los fines de asegurar el logro de los siguientes objetivos: (1) La mayor eficiencia en el ejercicio del poder judicial. (2) Una distribución equitativa del trabajo de las cortes que permita la mayor rapidez en los procedimientos judiciales evitando la congestión de causas pendientes en los tribunales. (3) [É]nfasis en el principio de especialización de jueces en lugar de la especialización de tribunales, evitándose así la necesidad de tribunales o salas adicionales o de crear un número excesivo de plazas de jueces. (4) Reducción del costo por caso al erario público. (5) La mayor flexibilidad en la administración de la justicia. Este sistema judicial integrado que recomendamos eliminará en los litigios las cuestiones técnicas de jurisdicción. Dentro del sistema que hasta ahora ha prevalecido en Puerto Rico a menudo se derrotaban los fines de la justicia y se perjudicaban irremediablemente los derechos de litigantes por haber éstos acudido a tribunales que, según dicho sistema, carecían, por razones sumamente técnicas, de jurisdicción para conocer en su causa. Frecuentemente se descubría el error técnico cuando ya el litigante había incurrido en gastos y pérdida de tiempo. El establecimiento de este sistema judicial unificado que se recomienda eliminará de manera absoluta todas estas deficiencias. Por otro lado, se reserva el poder legislativo la facultad de disponer por ley sobre la competencia de los tribunales incluyendo el lugar donde deben ventilarse los litigios. Un error por razón de competencia podrá siempre ser subsanado a petición de las partes o por disposición del tribunal sin que se perjudiquen fatalmente los derechos de los litigantes”. 4 Diario de Sesiones de la Convención Constituyente 2609 (1961). Véase además: Horizon v. JTA. Revisora, RA Holdings, supra, pág. 234. AC-2016-0116 10

Con la aprobación de la Constitución de Puerto Rico

“nuestros tribunales dejaron de funcionar como células u

órganos separados e independientes. A partir de ese momento

pasaron a formar una sola organización, un solo conjunto, un

tribunal único”.18 Desde entonces los tribunales de Puerto

Rico actualmente el Tribunal de Primera Instancia, el

Tribunal de Apelaciones y el Tribunal Supremo de Puerto

Rico componen un Tribunal General de Justicia que, tanto

legislativa como constitucionalmente, cuenta con una sola

jurisdicción.19 Sin duda, la adopción del Art. V, Sec. II de

la Constitución de Puerto Rico, evolucionó algunos aspectos

que hasta entonces se trataban como asuntos de “jurisdicción”

transformándolos en una nueva categoría que actualmente

conocemos como “competencia”.

La competencia es la forma en cómo se canaliza la

jurisdicción a través de los foros judiciales.20 Conforme

expresamos después de la aprobación de la Constitución de

Puerto Rico y de la Ley de la Judicatura de 1952, la

distinción entre la jurisdicción y la competencia está

coordinada con la diferencia entre el poder del tribunal y la

conveniencia de los litigantes, los tribunales y los

testigos.21 Así pues, las normas de competencia lo que buscan

es establecer la tramitación ordenada de los asuntos

18 Íd., pág. 234; Freire Ayala v. Vista Rent, 169 DPR 418, 441 (2006). 19Véase Ley de la Judicatura de 2003, supra, 4 LPRA sec. 24b. Véase además: Freire Ayala v. Vista Rent, supra, pág. 441. 20 Horizon v. JTA. Revisora, RA Holdings, supra, pág. 235.

21 Rodríguez v. Registrador, 75 DPR 712, 717 (1953). AC-2016-0116 11

judiciales dentro de nuestro sistema de jurisdicción

unificada.22 Por ello, como norma general, a través de la

legislación promulgada podemos identificar cómo ésta se ha

instituido a través de los foros judiciales.

B. La creación de un Tribunal de Apelaciones para entender sobre recursos de revisión judicial

A través de los años la forma en la cual se ha erigido

la competencia de los tribunales para revisar las actuaciones

de las agencias administrativas ha evolucionado.

Inicialmente, luego de la aprobación de la Constitución de

Puerto Rico en 1952, el Tribunal General de Justicia estaba

compuesto por el Tribunal Supremo y un Tribunal de Primera

Instancia. Este último, a su vez, estaba conformado por el

Tribunal Superior, el Tribunal de Distrito y el Tribunal

Municipal.23 En aquel entonces era el Tribunal Superior el

que funcionaba como una especie de foro apelativo intermedio

que revisaba las determinaciones del Tribunal de Distrito y

el Tribunal Municipal; así como las decisiones de las

agencias administrativas que no eran de la competencia del

Tribunal Supremo.

Tras múltiples reformas judiciales para crear un foro

apelativo intermedio,24 la Ley de la Judicatura de Puerto

22Lemar SE v. Vargas Rosado, supra, pág. 207. 23Véase Ley de la Judicatura de 1952, Ley Núm. 11 de 24 de julio de 1952 (1952 Leyes de Puerto Rico 37). 24 Véanse: Ley Núm. 21 de 13 de julio de 1992 (1992 (Parte 1) Leyes

de Puerto Rico 131); Ley de la Judicatura de 1994, Plan de Reorganización Núm. 1 de 28 de julio de 1994. Estas reformas, y sus enmiendas correspondientes, fueron incrementando la competencia de los foros judiciales apelativos intermedios para revisar las actuaciones de las agencias administrativas. Véase, e.g., Ley Núm. 248 de 25 de diciembre de 1995. AC-2016-0116 12

Rico de 2003 (Ley de la Judicatura de 2003), Ley 201-2003,

según enmendada, 4 LPRA sec. 24 et seq., instituyó el

Tribunal de Apelaciones actual. Su promulgación tuvo el

objetivo de lograr un sistema de justicia de mejor calidad,

rápido, económico y accesible.25 En virtud de esta premisa,

la Ley de la Judicatura de 2003 reconoce que el Tribunal de

Apelaciones “deberá cumplir con el objetivo […] de dar mayor

acceso a la ciudadanía a los procesos judiciales”; así como

de “ofrecer acceso fácil, económico y efectivo a sus

procedimientos, eliminando obstáculos y barreras que impidan

impartir justicia apelativa a los ciudadanos con reclamos

válidos”.26 Acorde con lo anterior, los Arts. 4.002 y 4.006

de la ley preceptúan la obligación del Tribunal de

Apelaciones de atender los recursos de revisión judicial.27

De hecho, en lo pertinente, el Art. 4.006, el cual regula

expresamente la competencia del foro apelativo intermedio,

establece que estos recursos “se acoger[án] como cuestión de

derecho, de las decisiones, órdenes y resoluciones finales de

organismos y agencias administrativas”, y que el

Exposición de Motivos de la Ley de la Judicatura de 2003, supra. 25

(2003 (Parte 1) Leyes de Puerto Rico 971). 26 Art. 4.002 de la Ley de la Judicatura de 2003, supra, 4 LPRA sec.

24u. 27 Íd. Aunque la Ley de la Judicatura, según aprobada originalmente,

disponía que las decisiones finales de las agencias administrativas serían revisadas discrecionalmente por el foro intermedio, esto fue enmendado posteriormente a los fines de aclarar que la revisión se realizara como cuestión de derecho. Véase Art. 4.002 de la Ley de la Judicatura de 2003, supra. (2003 (Parte 1) Leyes de Puerto Rico 984); Ley 466-2004. Por su parte, el Art. 9.004 de la Ley de la Judicatura de 2003 estableció que los Arts. 4.002 y 4.006 no tendrían vigencia inmediata y las revisiones se realizarían discrecionalmente hasta que la Ley de Procedimiento Administrativo Uniforme, infra, fuera enmendada para ajustarla a este nuevo lenguaje. Ley de la Judicatura de 2003, supra. (2003 (Parte 1) Leyes de Puerto Rico 996). AC-2016-0116 13

procedimiento a seguir es de acuerdo a lo establecido en la

LPAU, infra.28

Esto nos lleva a analizar las disposiciones de la LPAU,

infra, y la jurisprudencia emitida por este Tribunal, de modo

que determinemos si, en efecto, el foro apelativo intermedio

tiene competencia para entender sobre las controversias que

fueron planteadas.

III

La competencia del Tribunal de Apelaciones para revisar

las actuaciones administrativas está articulada,

principalmente, en las Secs. 2.7 y 4.2 de la Ley de

Procedimiento Administrativo Uniforme de Puerto Rico (LPAU),

Ley Núm. 170 de 12 de agosto de 1988, según enmendada, 3 LPRA

secs. 2127 y 2172, respectivamente, vigentes al momento de

presentarse el recurso de revisión ante el Tribunal de

Apelaciones.29 Examinamos, a continuación, lo pautado en la

Sec. 2.7.

A. La revisión de las reglas o reglamentos administrativos

La Sec. 2.7(b) de la LPAU preceptúa el foro con

competencia para dilucidar la validez de una regla o

28 (Énfasis suplido). Art. 4.006 de la Ley de la Judicatura de 2003,

supra, 4 LPRA sec. 24y. Véase además: Alonzo Reyes v. ASC, 185 DPR 861, 875-876 (2012); Fund. Surfrider y otros v. ARPe, 178 DPR 563, 573-574 (2010). Conforme a ello, el Reglamento del Tribunal de Apelaciones reguló lo concerniente a la revisión de las decisiones, los reglamentos, las órdenes, las resoluciones y las providencias finales dictadas por las agencias administrativas en las reglas 56 a la regla 67, ya sea en su función adjudicativa o cuasi legislativa. 29 Cabe aclarar que la Ley de Procedimiento Administrativo Uniforme

de Puerto Rico (LPAU), Ley Núm. 170 de 12 de agosto de 1988, estaba vigente al momento de acudirse al foro apelativo intermedio. En el 2017 se promulgó la Ley Núm. 38-2017, la cual no permitió que la Ley Núm. 210- 2016 entrara en vigor y alterara el lenguaje de las disposiciones a que se hace referencia en esta Opinión. Actualmente, estas se encuentran incorporadas en la Ley 38, supra. AC-2016-0116 14

reglamento que se impugna de su faz por el incumplimiento con

las disposiciones del propio estatuto. En lo atinente, ésta

instituye que

[c]ualquier acción para impugnar la validez de su faz de una regla o reglamento por el incumplimiento con las disposiciones de esta Ley deberá iniciarse en el Tribunal de Apelaciones dentro de los treinta (30) días siguientes a la fecha de vigencia de dicha regla o reglamento. La competencia sobre la acción corresponderá a la región judicial donde esté ubicado el domicilio del recurrente.30

Según hemos reconocido, esta sección provee un mecanismo

mediante el cual cualquier persona interesada puede impugnar

la validez de una regla o reglamento.31 Para promover la

acción en el Tribunal de Apelaciones, no se requiere que

quien impugne tenga que probar cómo se afecta de manera

individualizada por su aplicación.32 Este es el beneficio de

la acción que instaura esta sección: concede por la ley

legitimación a las personas interesadas para impugnar de su

faz una regla o reglamento en el Tribunal de Apelaciones

porque existe un interés general que se pretende proteger.

Ese interés general, que permite la impugnación de su faz de

un reglamento, “se circunscribe a los casos en que se alegue

el incumplimiento con las garantías procesales de la propia

ley”.33

LPAU, supra, 3 LPRA sec. 2127. 30

Asoc. Fcias. Com. v. Depto. de Salud, 156 DPR 105, 121 (2002). 31

Véase además: J. M. Farinacci Fernós, Cualquier persona: La facultad plenaria de la Asamblea Legislativa para otorgar legitimación activa por la vía estatutaria, 84 Rev. Jur. UPR 359, 371 (2015). 32 JP v. Frente unido I, supra, pág. 463; Centro Unido Detallistas

v. Com. Serv. Pub., 174 DPR 174, 186 (2008). 33 Centro Unido Detallistas v. Com. Serv. Púb., supra, pág. 186. AC-2016-0116 15

Sin embargo, surge diáfanamente que la acción fijada en

la Sec. 2.7 debe presentarse dentro de los primeros treinta

días siguientes a que la reglamentación entre en vigor. En

ese sentido, la legitimación que confiere para acudir al

Tribunal de Apelaciones, sin que se tenga que probar la

aplicación particular de la regla o reglamento, posee

duración limitada. Trascurrido este plazo no podría

presentarse la acción de nulidad al amparo de esta sección ya

que se trata de un término jurisdiccional.34

B. La revisión de una orden o resolución final proveniente de un proceso administrativo adjudicativo

Además de la impugnación establecida en la Sec. 2.7, la

LPAU erige la revisión de las actuaciones administrativas en

su Capítulo IV. Al hacerlo, expresa que sus disposiciones

“serán aplicables a aquellas órdenes, resoluciones y

providencias adjudicativas finales dictadas por agencias o

funcionarios administrativos que serán revisadas por el

Tribunal de Apelaciones mediante Recurso de Revisión”,

excepto las que allí se enumeran.35 Así, la ley

define el ámbito de la facultad revisora de los tribunales sobre las determinaciones cuasiadjudicativas [sic] de las agencias públicas. […] Reconoce que es responsabilidad de los foros judiciales asegurarse de que el ente administrativo actúe dentro del marco de los poderes que le han sido delegados, y de conformidad con la política pública que lo dirige. La revisión judicial garantiza […] un foro al cual recurrir para vindicar sus derechos y reclamar un remedio frente

34 Grupo HIMA v. Depto. de Salud, 181 DPR 72, 86 (2011); Asoc.

Dueños Casas Parguera, Inc. v. JP, supra. 35 Sec. 4.1 de la Ley de Procedimiento Administrativo Uniforme de

Puerto Rico, Ley Núm. 170 de 12 de agosto de 1988, según enmendada. (3 LPRA sec. 2171). AC-2016-0116 16

a posibles actuaciones arbitrarias de las agencias públicas en un dictamen administrativo.36

La Sec. 5.4 de la LPAU señala que “[t]oda persona a la

que una agencia deniegue la concesión de una licencia […] o

gestión similar tendrá derecho a impugnar la determinación de

la agencia por medio de un procedimiento adjudicativo”.37

Precisamente, la adjudicación de una agencia, según definido

por la LPAU, es el “pronunciamiento mediante el cual una

agencia determina los derechos, [las] obligaciones o [los]

privilegios que correspondan a la parte”.38 Por ende, luego

de la determinación final de la agencia en cuanto a la

solicitud de la licencia, entran en juego las disposiciones

que regulan los requisitos y la forma de presentar un recurso

de revisión ante el Tribunal de Apelaciones.

Como mencionáramos, la competencia del Tribunal de

Apelaciones para efectuar la revisión de las determinaciones

administrativas, en su función adjudicativa, salvo se

disponga lo contrario en una ley posterior, está regulada por

la Sec. 4.2 de la LPAU. Ésta establece que

[u]na parte adversamente afectada por una orden o resolución final de una agencia y que haya agotado todos los remedios provistos por la agencia o por el organismo administrativo apelativo correspondiente podrá presentar una solicitud de revisión ante el Tribunal de Apelaciones, dentro del término de treinta (30) días contados a partir de la fecha del archivo en autos de la copia de la 36 Unlimited v. Mun. de Guaynabo, 183 DPR 947, 965 (2011). 37 Sec. 5.4 de la LPAU, supra, 3 LPRA sec. 2184. 38 Sec. 1.3 de la LPAU, supra, 3 LPRA sec. 2102 (b). Véanse además:

Muns. Aguada y Aguadilla v. JCA, supra, pág. 137; Mun. de San Juan v. Jta. Planificación, 189 DPR 895, 911 (2013); Mun. de Toa Baja v. DRNA, 185 DPR 684, 694 (2012); ARPe v. Coordinadora, 165 DPR 850, 871 (2005). Mun. de San Juan v. Jta. Planificación, supra, pág. 911; Claro TV y Junta Regl. Tel. v. One Link, 179 DPR 177, 201 (2010); JP v. Frente Unido I, supra, págs. 463-464. AC-2016-0116 17

notificación de la orden o resolución final de la agencia o a partir de la fecha aplicable de las disposiciones en la Sección 3.15 de esta Ley, cuando el término para solicitar la revisión judicial haya sido interrumpido mediante la presentación oportuna de una moción de reconsideración. […] . . . . . . . . La revisión judicial aquí dispuesta será el recurso exclusivo para revisar los méritos de una decisión administrativa sea ésta de naturaleza adjudicativa o de naturaleza informal emitida al amparo de esta Ley.39

Esta disposición de la ley instituye el ámbito de la

revisión judicial de las agencias administrativas, cuándo

procede y quién tiene acción legitimada para instar el

recurso.40 Debe notarse que el mecanismo de revisión a que se

refiere esta sección es a “la solicitud de intervención

judicial que hace una parte con relación a la decisión

efectuada por una agencia administrativa”.41 Al hacerlo, la

LPAU canaliza la jurisdicción de los tribunales en este tipo

de recursos a través del Tribunal de Apelaciones. Además,

limita la revisión a las decisiones que cumplan con dos

requisitos: primero, que trate de órdenes o resoluciones

finales; y, segundo, que la parte adversamente afectada haya

agotado todos los remedios provistos por la agencia

39 Sec. 4.2 de la LPAU, supra, 3 LPRA sec. 2172. La Sec. 4.6 de la LPAU reconoce, al igual que la Ley de la Judicatura de 2003, que “[e]l Tribunal de Apelaciones revisará como cuestión de derecho las decisiones, órdenes y resoluciones finales de organismos o agencias administrativas”. Íd., sec. 2176. 40 AEE v. Rivera, 167 DPR 201, 217 (2006) (Opinión disidente del

Juez Asociado Señor Rivera Pérez). 41 Alonzo Reyes v. ASC, 185 DPR 861, 874-875 (2012), al citar a D.

Fernández Quiñones, Derecho Administrativo y la Ley de Procedimiento Administrativo Uniforme, 2da ed., Bogotá, Ed. Forum, 2001, pág. 517. AC-2016-0116 18

administrativa.42 Se erige, de hecho, que este es el

mecanismo exclusivo para revisar los méritos de una decisión

administrativa en un proceso adjudicativo o de naturaleza

informal que haya sido emitido al amparo de esa ley.

IV

Como señala la Oficina del Procurador General, la Sec.

2.7 de la LPAU no aplica al caso de autos, puesto que la

acción que allí se crea tiene que presentarse dentro del

término de treinta días desde la vigencia del reglamento que

se impugne a su amparo. Sin embargo, la controversia en este

caso se generó ya que en JP v. Frente Unido I, supra, pág.

463, y Centro Unido Detallistas v. Com. Serv. Pub., supra,

págs. 184-185, expresamos que pasado el término de treinta

días que dispone la Sec. 2.7, supra, “cualquier persona

afectada por la aplicación de una regla o reglamento aprobado

por la agencia administrativa podrá impugnar su validez

constitucional, en cualquier momento, ante el Tribunal de

Primera Instancia”.43 Así pues, la Oficina del Procurador

General fundamentó su postura en esto para sostener que el

foro apelativo intermedio estaba impedido de atender los

errores señalados por la peticionaria. Específicamente,

arguye que en la referida jurisprudencia limitamos la

jurisdicción del Tribunal de Apelaciones y concedimos al

Tribunal de Primera Instancia la facultad exclusiva de

42 Tosado v. AEE, 165 DPR 377, 384 (2005); Procuradora Paciente v.

MCS, 163 DPR 21, 34-35 (2004); J. Exam. Tec. Med. V. Elias et al., 144 DPR 483, 489 (1997). 43 JP v. Frente Unido I, supra, pág. 463. Véase además: Centro Unido

Detallistas v. Com. Serv. Pub., supra, págs. 184-185. AC-2016-0116 19

revisar la validez de un reglamento, transcurrido el término

señalado en la Sec. 2.7 de la LPAU. Si bien una parte de los

planteamientos de la peticionaria se realizaron con el

propósito de impugnar un reglamento administrativo que le fue

aplicado, la interpretación que la Oficina del Procurador

General quiere dar a nuestras expresiones es incorrecta.

En JP v. Frente Unido I, supra, se cuestionó la validez

del Reglamento de Zonificación Especial para las Reservas

Agrícolas de Puerto Rico, Reglamento de Planificación Núm. 28

de la Junta de Planificación de 13 de febrero de 2004.

Empero, dicha impugnación se realizó dentro del término

dispuesto en la Sec. 2.7 de la LPAU y sin que se aplicara a

algún individuo particular luego de un proceso

adjudicativo.44 Nuestra función se circunscribió a tres

asuntos: primero, determinar si la Junta de Planificación

había presentado oportunamente una moción de reconsideración

ante el Tribunal de Apelaciones; segundo, determinar si

varios municipios eran parte con derecho a ser notificados

del recurso de revisión judicial; y, entonces, en tercer

lugar, pasar juicio sobre la legalidad del reglamento

impugnado.45 Concluimos que se trataba de un caso que surgía

de un proceso de reglamentación en el cual no se hacía

ninguna determinación específica sobre los derechos y

obligaciones de alguna persona, sino que se establecían

44 Véase, e.g., Luan Investment Corp. v. Román, 125 DPR 533, 547 (1990). 45 Véase JP v. Frente Unido I, supra, pág. 454. AC-2016-0116 20

normas de aplicación general.46 Fue por esto que únicamente

hicimos referencia a lo señalado en la Sec. 2.7 y

dictaminamos que no aplicaba la Sec. 4.2 de la LPAU.

Por otra parte, en Centro Unido Detallistas v. Com.

Serv. Pub., supra, la interrogante se limitaba a si la Sec.

2.7 de la LPAU, supra, aplicaba únicamente al impugnarse

faltas relacionadas con el proceso de reglamentación señalado

en dicha ley o si se extendía a requisitos establecidos en

legislación distinta. El análisis que realizamos fue

sencillo, toda vez que la Sec. 2.7 es clara al crear la

acción de nulidad. Resolvimos que ésta se restringía a

impugnaciones por el incumplimiento sustancial con la LPAU.

Para ello, hicimos la salvedad de que “la acción de

impugnación reglamentaria provista por [la Sec. 2.7 de] la

L.P.A.U. es distinta de cualquier proceso que pueda entablar

un ciudadano agraviado por la acción de una agencia, bien

tras un procedimiento de adjudicación o a raíz de la

aplicación de un reglamento que, a su entender, carezca de

validez”.47 Expresamos que la distinción respondía,

fundamentalmente, a

[…] que los tribunales ordinariamente examinan la validez de los reglamentos de forma colateral. Por lo general, el foro judicial no interviene directamente con la acción de la agencia al adoptar sus reglamentos, sino que la revisión se produce a través de pleitos particulares en los que se cuestionan las determinaciones tomadas por las agencias al amparo de éstos. Esas acciones normalmente están relacionadas con intentos

Íd., pág. 465. 46

Centro Unido Detallistas v. Com. Serv. Pub., supra, pág. 185, al 47

hacer referencia a Asoc. Dueños Casas Parguera, Inc. v. JP, supra, pág. 315 esc. 4; Fernández Quiñones, op. cit., págs. 120-122. AC-2016-0116 21

concretos de aplicar la regla impugnada. Por eso, en la práctica, el interdicto, la sentencia declaratoria y el propio procedimiento para hacer cumplir la resolución de la agencia son los mecanismos más utilizados al revisar la validez de las reglas administrativas. Véase D. Fernández Quiñones, La revisión judicial de las decisiones administrativas, 69 (Núm. 4) Rev. Jur. U.P.R. 1129, 1147–1148 (2000). E.g. Asociación de Maestros v. Comisión, supra; Hernández v. Col. Optómetras, supra.48

Lo que allí esbozamos no debe malinterpretarse. Al

revisitar los orígenes de nuestros pronunciamientos, debemos

advertir que éstos se sustentaron en Asoc. Dueños Casas de la

Parguera, Inc. v. JP, 148 DPR 307 (1999), cuya situación está

muy lejos de la que tenemos ante nos. En aquel momento

tuvimos que resolver cuál es el término para impugnar un plan

de uso de terrenos aprobado por la Junta de Planificación.49

En ningún momento señalamos que la validez de un reglamento

podía revisarse exclusivamente ante el foro de instancia y

que, transcurrido el plazo de treinta días de la Sec. 2.7 de

la LPAU, ese ejercicio estaba excluido de un proceso al

amparo de otra disposición de la ley. Además, es importante

precisar que este caso se produjo en el proceso de transición

establecido por la Asamblea Legislativa al promulgar la Ley

de la Judicatura de 1994 y enmendar la LPAU a los propósitos

de instituir al Tribunal de Circuito de Apelaciones como el

foro revisor de las actuaciones administrativas.50 Por ello,

48Centro Unido Detallistas v. Com. Serv. Pub., supra, pág. 185. 49 El caso fue desestimado por falta de jurisdicción, pues el recurso había sido presentado fuera del término establecido en la ley para ese tipo de casos. 50 Asoc. Dueños Casas de la Parguera, Inc., supra, pág. 313 esc. 2.

En este caso la Sec. 2.7 de la LPAU que se utilizó no hacía referencia al Tribunal de Circuito de Apelaciones, sino al Tribunal Superior. AC-2016-0116 22

las normas sobre competencia que aplicamos en aquel entonces

eran distintas a las que debemos interpretar en esta ocasión.

Nótese que en aquellas ocasiones no tuvimos que resolver

si era posible examinar la constitucionalidad de una regla al

revisar un dictamen final de una agencia, como sucede en el

caso ante nos. Por ello, lo que articulamos no estuvo

dirigido a limitar la competencia y el alcance de la revisión

que puede realizar el Tribunal de Apelaciones cuando se

recurre de la determinación final de una agencia

administrativa. Debemos tener presente que nuestros

pronunciamientos manaron de recursos que se presentaron

exclusivamente en virtud de la Sec. 2.7, y no al amparo de la

Sec. 4.2 de la LPAU. Indudablemente no aplicaría la Sec. 2.7

si pasara el término de treinta días que allí se dispone o si

la acción que se desea presentar no está dentro de su

alcance, como decidimos en Centro Unido Detallistas v. Com.

Serv. Púb., supra.51 Empero, esto no se traduce en que el

Tribunal de Apelaciones no tenga la facultad para adjudicar

las controversias en virtud de otras disposiciones de la

LPAU. La casuística de este Tribunal lo demuestra. Incluso

luego de JP v. Frente Unido I, supra, y Centro Unido

Detallista v. Com. Serv. Púb., supra, este Tribunal ha pasado

juicio sobre la validez de cierta reglamentación como parte

de la revisión final de la actuación administrativa.

Por ejemplo, en López Rivera v. Adm. de Corrección, 174

DPR 247 (2008), tuvimos que evaluar la validez de la Regla 20

51 Véase además: Martínez v. Depto. del Trabajo, 145 DPR 588, 592 (1998). AC-2016-0116 23

del Reglamento de Procedimientos Disciplinarios para

Confinados y Participantes de Programas de Desvío y

Comunitarios, Reglamento Núm. 6994 de 29 de julio de 2005,

que establecía un término de cinco días para solicitar la

reconsideración del dictamen administrativo. La polémica se

suscitó tras que se instara una querella contra una persona

confinada, el Sr. Bonifacio López Rivera (señor López

Rivera), y la agencia le cancelara la bonificación por buena

conducta acumulada por infringir el referido reglamento. El

señor López Rivera no solicitó reconsideración del dictamen

dentro del plazo de cinco días notificado en la resolución.

Por el contrario, en virtud del periodo de veinte días

dispuesto en la Sec. 3.15 de la LPAU, supra, presentó su

petitorio trece días después de que se notificara la

determinación de la agencia.

Debido a que la Administración de Corrección no acogió

la reconsideración por haber trascurrido el término

establecido en el reglamento, el señor López Rivera acudió al

Tribunal de Apelaciones. Planteó que la Regla 20 violaba su

debido proceso de ley y era contraria a la LPAU.52 El foro

apelativo confirmó la determinación de la agencia. Resolvió

que la reglamentación en cuestión se justificaba en las

excepciones contenidas en la LPAU para el manejo de

emergencias y de situaciones de acción inmediata en procesos

adjudicativos.

52 Nótese que se trata de un recurso con señalamientos de error similares a los del caso de autos. AC-2016-0116 24

Atendido el caso, invalidamos la disposición

reglamentaria mediante la revisión judicial de la decisión

administrativa. Concluimos que “ni la LPAU ni la Ley Orgánica

de la Administración de Corrección autoriza[ban] a la agencia

a desviarse por vía reglamentaria de los parámetros

temporales que establece la […] Sec. 3.15 de la LPAU para los

supuestos en que una parte solicita la reconsideración”.53

Aunque este Tribunal expresó que la regla se invalidaba en

virtud de la Sec. 2.7 de la LPAU, supra, la realidad es que

la impugnación de la disposición reglamentaria se logró

mediante la revisión del proceso adjudicativo ante la

agencia. Ello, pues, cuando se recurrió al Tribunal de

Apelaciones, había trascurrido aproximadamente un año desde

la promulgación y entrada en vigor del reglamento impugnado.

Sin duda, esto excluía la revisión judicial que dispone la

Sec. 2.7, supra.

Asimismo, en OEG v. Santiago Guzmán, 188 DPR 215 (2013),

el Sr. Pedro Julio Santiago Guzmán (señor Santiago Guzmán)

recurrió al Tribunal de Apelaciones para que revisara una

determinación de la Oficina de Ética Gubernamental (OEG). En

síntesis, esta última impuso al señor Santiago Guzmán una

multa de $ 2,000 por infringir varias disposiciones

estatutarias. Una vez llegó el caso ante nuestra

consideración, pasamos revista sobre la legalidad de ciertas

disposiciones del Reglamento para la Tramitación de Dispensas

para el Nombramiento, Promoción, Ascenso y Contratación de

53 Véase López Rivera v. Adm. de Corrección, 174 DPR 247, 259-261 (2008). AC-2016-0116 25

Parientes, Reglamento Núm. 6450 del Departamento de Hacienda,

de 2 de mayo de 2002. Este ejercicio se realizó con el

objetivo de verificar si las imputaciones contra el señor

Santiago Guzmán, en efecto, habían sido cometidas y procedía

la multa impuesta. Al así hacerlo, reconocimos que la

invalidez de su faz de una regla legislativa podía surgir por

el incumplimiento sustancial con las disposiciones de la

LPAU; pero, también, podía invalidarse “porque en su

aplicación, la regla no se ajusta a los poderes que le delegó

la Legislatura a la agencia administrativa que la

promulgó”.54 Tras comparar varias reglas con la Ley de Ética

Gubernamental, resolvimos que éstas no se ajustaban al poder

que delegó la Asamblea Legislativa.

De igual manera, en Ayala Hernández v. Consejo de

Titulares, 190 DPR 547 (2014), se tuvo que analizar si el

Departamento de Asuntos del Consumidor (DACo) había actuado

correctamente al declarar nulo parte de un reglamento de un

condominio, cuando la Sec. 26 del Reglamento sobre

Condominios Núm. 6728 del DACo, de 2 de diciembre de 2003,

señalaba que no tenía autoridad para hacerlo. El Tribunal de

Apelaciones revocó parcialmente la decisión administrativa

porque la Sec. 26 limitaba su jurisdicción para atender la

validez y legalidad del reglamento del condominio en

cuestión.55

54OEG v. Santiago Guzmán, 188 DPR 215, 225 (2013). 55 Específicamente, la Sec. 26 del Reglamento Núm. 6728 del DACo, supra, establecía que toda reclamación que consistiera en cuestionar un reglamento de un condominio, y dicho reglamento estuviera inscrito en el AC-2016-0116 26

Así las cosas, estuvimos precisados a examinar la Sec.

26 del Reglamento Núm. 6728, supra.56 Aunque la revisión

sobre la legalidad del reglamento del DACo se realizó por

este Tribunal y no por el Tribunal de Apelaciones,

ciertamente hubiéramos estado impedidos de hacer tal

evaluación si éste no podía realizarla. Después de todo

nuestra función revisora encuentra los mismos límites que en

el Tribunal de Apelaciones, con la diferencia de que se

efectúa en una etapa posterior.57

Observamos que el caso presentaba un escenario anómalo,

ya que la agencia no obedeció su propio reglamento al asumir

jurisdicción en el caso. Empero, también expresamos que es

requisito que el reglamento promulgado por una agencia esté

dentro de los parámetros establecidos en su ley orgánica.58

Encontramos que la ley confería autoridad al DACo para

adjudicar controversias relativas a la impugnación de

reglamentos en circunstancias como las que presentaba el

caso, contrario a lo que establecía el Reglamento Núm. 6728.

Por ello, resolvimos que el DACo no podía coartar, mediante

reglamentación, la jurisdicción que la Legislatura le

confirió expresamente, como lo hizo en la Sec. 26.59

Registro de la Propiedad, debía ventilarse en el Tribunal de Primera Instancia. 56 En la Opinión señalamos que para resolver la controversia era

importante e imprescindible justipreciar la Sec. 26 del Reglamento Núm. 6728. Íd., pág. 569 esc. 17. 57 Véase Sec. 4.7 de la LPAU, supra, 3 LPRA sec. 2177.

58 Ayala Hernández v. Consejo de Titulares, 190 DPR 547, 568-569

(2014). 59 Para otros casos, véanse, e.g.: Danosa Caribean, Inc. v. Neg.

Asis. Contr., 185 DPR 1008 (2012); Sánchez v. Depto. Vivienda, 184 DPR 95 (2011); Tosado v. AEE, 165 DPR 377 (2005) (Tuvimos que evaluar el procedimiento disciplinario interno por cargos presentados contra AC-2016-0116 27

V

El análisis sobre la facultad revisora del Tribunal de

Apelaciones no se debe dar en el vacío. La revisión forma

parte de un trámite judicial cuyo diseño responde a proveer

mayor acceso a los tribunales y su existencia es un repudio

al principio de que la eficiencia de la reglamentación lo

derrota todo.60 Como es sabido, la revisión judicial se

ejerce no solo en consideración de los propósitos del trámite

administrativo, sino a la importante función que tiene el

tribunal dentro del esquema que entrelaza las Ramas de

empleados gerenciales de la Autoridad de Energía Eléctrica (AEE). Aunque el enfoque principal de nuestra decisión estuvo dirigido a comprobar si la decisión recurrida constituía una resolución final, este Tribunal pasó juicio sobre la capacidad de la AEE para reglamentar el procedimiento disciplinario mediante el Manual sobre Procedimientos Disciplinarios para Empleados Unionados y Gerenciales de la Autoridad de Energía Eléctrica. Concluimos, como parte de la revisión, que la AEE “podía reglamentar el procedimiento disciplinario aludido mediante el referido manual sin que ello se entienda como un subterfugio del procedimiento de reglamentación pautado en la L.P.A.U.”. Íd. pág. 392); Perfect Cleaning v. Cardiovascular, 162 DPR 745 (2004) (Declaramos ultra vires que mediante reglamento se establecieran requisitos jurisdiccionales adicionales para poder acudir a la revisión judicial de un proceso de subastas); Pérez v. Com. Rel. Trab. Pub., 158 DPR 180 (2002) (Como parte de la revisión de la determinación del Tribunal de Circuito de Apelaciones y del dictamen final administrativo, tuvimos que analizar la validez del Art. 701 del Reglamento de la Comisión. Aunque nuestro dictamen sobre la facultad del foro apelativo para revisar la determinación de la Comisión se realizó al amparo del Art. 10, Sec. 10.1 de la Ley de Relaciones del Trabajo para el Servicio Público de Puerto Rico, Ley Núm. 45 de 25 de febrero de 1998, según enmendada (3 LPRA sec. 1452d), esta ley lo que hacía era reconocerle competencia al entonces Tribunal de Circuito de Apelaciones para entender sobre recursos de revisión de órdenes y resoluciones finales de la Comisión de conformidad con la LPAU. En otros términos, conforme se establecía en la Sec. 4.2 de la LPAU); Caribe Comms., Inc. v. PRTCo, 157 DPR 203 (2002) (Resolvimos que la Junta Reglamentadora de Telecomunicaciones había excedido los poderes delegados al establecer mediante reglamento que tenía la facultad de ordenar la compensación por daños en todo tipo de caso); Franco v. Depto. de Educación, 148 DPR 703 (1999); Aulet v. Depto. Servicios Sociales, 129 DPR 1, 38 (1991) (Revocado en otros aspectos) (Aunque no existía el Tribunal de Apelaciones, mediante la revisión que al presente realiza éste último, evaluamos si ciertas disposiciones reglamentarias eran arbitrarias y caprichosas). 60 Méndez v. Corporación Quintas de San Luis, 127 DPR 635, 637

(1991); Sackett v. EPA, 566 US 120, 130 (2012) (“[…] presumption of judicial review is a repudiation of the principle that efficiency of regulation conquers all”). AC-2016-0116 28

gobierno.61 En concordancia con lo anterior, “[e]n la faena

de interpretar las leyes es nuestra obligación ‘armonizar,

siempre que sea posible, todos aquellos estatutos

involucrados en la solución de la controversia, de modo que

se obtenga un resultado sensato, lógico y razonable’ que

represente y salvaguarde la efectividad de la intención

legislativa”.62 Por ello, nuestra interpretación de la

competencia otorgada al Tribunal de Apelaciones mediante la

Ley de la Judicatura de 2003 y la LPAU toma en cuenta los

principios fundamentales por los cuales se creó el referido

foro judicial; así como la trascendencia y el alcance de la

revisión que se realiza de los dictámenes administrativos

que, finalmente, adjudican los derechos y obligaciones de las

partes en el proceso.

En ese sentido, pese a que en Centro Unido Detallistas

v. Com. Serv. Pub., supra, y JP v. Frente Unido I, supra,

expresamos que pasado el término de treinta días que

establece la LPAU en su Sec. 2.7 la parte que desee impugnar

una regla o reglamento, incluso constitucionalmente, puede

acudir al Tribunal de Primera Instancia, ello no significó

que únicamente ante este último foro era posible cuestionar

una disposición reglamentaria. Debemos tener presente el

contexto en que emitimos esas expresiones y las demás

disposiciones de la LPAU. Con ellas lo único que hicimos fue

reconocer que, en la práctica, comúnmente, la legalidad de

61Ind. PR v. JP y AAA, 142 DPR 656, 671 (1997). 62 Mun. de Aguada y Aguadilla v. JCA, supra, pág. 142, al citar a IFCO Recycling v. Aut. Desp. Sólidos, 184 DPR 712, 741 (2012). AC-2016-0116 29

las reglas o reglamentos administrativos se analiza mediante

otros mecanismos disponibles ante el Tribunal de Primera

Instancia. A eso se restringían nuestras expresiones.

En las múltiples ocasiones en que se creó un nuevo foro

apelativo intermedio, la Asamblea Legislativa dejó

establecido siempre su objetivo de crear un sistema judicial

verdaderamente unificado, rápido, eficiente y económico; que

proveyera justicia apelativa y fuera accesible a la

ciudadanía. Esto también se consignó en la Ley de la

Judicatura de 2003 al disponerse el deber del Tribunal de

Apelaciones de dar mayor, fácil y efectivo acceso a los

procesos judiciales, y el deber de impartir justicia

apelativa a las personas con reclamos válidos.63

Cónsono con lo anterior, la LPAU se inspiró en el

propósito de brindar a la ciudadanía servicios públicos de

alta calidad, eficiencia, esmero y prontitud; así que erigió

que se aplicaría e interpretaría liberalmente para alcanzar

dichos propósitos con el resguardo de las garantías básicas

del debido proceso de ley.64 No debe frustrarse esta

intención legislativa y obtener un desenlace que resulte

absurdo ante los ojos de cualquier persona. La conclusión a

la que lleguemos debe responder a los más altos principios de

administración de la justicia.

Exposición de Motivos de la Ley de la Judicatura de 2003, supra. 63

(2003 (Parte 1) Leyes de Puerto Rico 971); Íd., Art. 4.002. (4 LPRA sec. 24u). 64 Exposición de Motivos de la LPAU, supra. (1988 Leyes de Puerto

Rico 825-826). Véase, además, Hernández v. Golden Tower Dev. Corp., 125 DPR 744, 748 (1990). AC-2016-0116 30

La Sec. 2.7 de la LPAU no limita la competencia del

Tribunal de Apelaciones para revisar una regla o reglamento

que se aplicó por una agencia en un proceso adjudicativo.

Tampoco excluye la revisión de una regla o reglamento al

amparo de otras disposiciones. Su letra se ciñe a crear la

acción de nulidad de un reglamento por el incumplimiento con

la LPAU, sin que se tenga que probar que la reglamentación

haya sido aplicada a quien la impugne. De igual manera, la

Sec. 4.2 no limita la competencia del tribunal apelativo

intermedio sobre ese asunto. En ese sentido, si bien la Sec.

2.7 de la LPAU establece un término de treinta días para

impugnar una regla o reglamento de su faz, por incumplir con

las disposiciones de la propia ley, esto no impide que

posteriormente el foro apelativo revise la legalidad de un

reglamento cuando se recurre en revisión de la determinación

de una agencia bajo la Sec. 4.2 de la LPAU. En este último

caso el escrutinio se realiza, incidentalmente, como parte de

la revisión de la decisión final de la agencia.

Con ello en mente, cuando hemos tenido que revisar si

determinado reglamento es válido y éste sirvió de

fundamento para la resolución final de la agencia, así lo

hemos hecho. Después de todo, una de las vertientes

sustantivas de la revisión judicial impone el deber a los

tribunales de pasar juicio en cuanto a si la actuación

administrativa es conforme a derecho y se ajusta al poder AC-2016-0116 31

delegado.65 Es decir, la revisión que hace el tribunal de las

decisiones administrativas tiene como fin primordial

asegurarse de que éstas desempeñen sus funciones conforme a

la ley.66 Así, hemos precisado ciertos criterios que, como

cuestión de umbral, ayudan a determinar la legalidad de la

reglamentación para, entonces, considerar si la decisión

final agencial amparada en dicha regla o reglamento debe

sostenerse, a saber:

(1) si se delegó el poder de reglamentación; (2) si la actuación administrativa está autorizada por ley; (3) si la reglamentación promulgada está dentro de los amplios poderes delegados; (4) si al aprobarse el reglamento se cumplió con las normas procesales de la ley habilitadora de la agencia y la L.P.A.U., y (5) si la reglamentación es arbitraria y caprichosa.67

En virtud de esta evaluación, con el fin de otorgar un

remedio apropiado y cerciorarnos de que las conclusiones y

fundamentos en derecho son correctos, no hay inconvenientes

en que si el Tribunal de Apelaciones concluye que se

incumplió con éstos, se declare ultra vires la actuación

administrativa.68 Resolver lo contrario conllevaría

restringir la facultad del foro apelativo para revisar la

65 La Sec. 4.5 de la LPAU, supra, establece lo siguiente: “[e]l Tribunal podrá conceder el remedio apropiado si determina que el recurrente tiene derecho a un remedio. Las determinaciones de hecho de las decisiones de las agencias serán sostenidas por el tribunal, si se basan en evidencia sustancial que obra en el expediente administrativo. Las conclusiones de derecho serán revisadas en todos sus aspectos por el tribunal”. 3 LPRA sec. 2175. 66 Torres v. Junta de Ingenieros, 161 DPR 696, 707 (2004).

67 OEG v. Santiago Guzmán, supra, pág. 226, al citar a Perfect

Cleaning v. Cardiovascular, supra, pág. 759. 68 OEG v. Santiago Guzmán, supra, pág. 226. Véanse además: Ayala

Hernández v. Consejo de Titulares, supra, pág. 569 esc. 17; Perfect Cleaning v. Cardiovascular, supra; Pérez v. Com. Rel. Trab. Pub., supra, pág. 187; Caribe Comms., Inc. v. PRTCo, supra, págs. 211-212. Véase además la Sec. 4.5 de la LPAU, supra, 3 LPRA sec. 2175. AC-2016-0116 32

corrección del dictamen adjudicativo del órgano

administrativo y, como resultado, privarlo de la competencia

concedida en la Sec. 4.2 de la ley. Además, tendría el efecto

de bifurcar procesos entre el Tribunal de Apelaciones y el

Tribunal de Primera Instancia, ya que la misma parte tendría

que presentar un caso en ambos foros para cuestionar el

dictamen de la agencia. Este proceder resultaría contrario a

la jurisdicción unificada que impera en nuestro sistema

judicial y constituiría un retroceso a la economía procesal

que persigue la LPAU y la Ley de la Judicatura de 2003.

VI

En este caso la peticionaria acudió al Tribunal de

Apelaciones y solicitó la revisión de la resolución final

emitida por la Junta dentro del término jurisdiccional de

treinta días dispuesto en la Sec. 4.2 de la LPAU. Esto, ante

la denegatoria de la agencia de concederle la licencia de

corredora de bienes raíces. La decisión de la Junta se

produjo por haberse presentado los documentos a esos efectos

fuera del plazo de noventa días establecido en el Reglamento

Núm. 5567 de la Junta. Sin duda, el Tribunal de Apelaciones

estaba obligado como cuestión de derecho y recurso

exclusivo que es a resolver si se había infringido el

debido proceso de ley de la peticionaria y si era necesaria

la notificación del término de noventa días que establece el

reglamento. De no haber tenido razón la peticionaria en este

asunto, el Tribunal de Apelaciones no tenía más remedio que

pasar juicio sobre la legalidad de la disposición AC-2016-0116 33

reglamentaria aplicada como parte de la revisión de la

resolución final de la agencia. Esta sería la única forma en

que el foro apelativo intermedio hubiera podido determinar

que la actuación de la Junta, consignada en la resolución

administrativa, era correcta y conforme a derecho. El alcance

de la revisión que está llamado a hacer el Tribunal de

Apelaciones, permitía esta evaluación. Es decir, el foro

apelativo intermedio tenía facultad para revisar la validez

del Art. 17 del Reglamento Núm. 5567, supra.

Consiguientemente, erró al declararse sin jurisdicción y

desestimar el recurso.

VII

Con el fin de salvaguardar la economía procesal que debe

imperar en todo procedimiento, y en vista de que el Tribunal

de Apelaciones había adjudicado inicialmente las

controversias que tenía ante su consideración, al declarar

arbitrario y caprichoso el término de noventa días dispuesto

por el Reglamento Núm. 5567, supra, es preciso que

dilucidemos las controversias en sus méritos. En primer

lugar, a la luz de las normas de autolimitación judicial que

exigen no pasar juicio sobre la validez de una ley o un

reglamento a menos de que sea necesario, determinaremos si

debía notificarse a la peticionaria el término de noventa

días para presentar la solicitud de la licencia. En ese

sentido, solo examinaremos si la Junta tenía la facultad AC-2016-0116 34

delegada de establecer un término de noventa días, como lo

hizo, si decretamos que su notificación no era requerida.69

A. La notificación del término de noventa días

El Art. II, Sec. 7 de la Constitución de Puerto Rico

establece el derecho de toda persona a que se le garantice el

debido proceso de ley como condición para ser privado de su

propiedad o libertad.70 Esta garantía también se reconoce en

la Enmienda V y XIV de la Constitución de Estados Unidos.71

Al interpretar esta disposición de nuestra Carta Magna,

hemos aclarado que el debido proceso de ley se manifiesta en

dos dimensiones distintas: la sustantiva y la procesal. La

vertiente sustantiva requiere que “los tribunales examin[e]n

la validez de una ley, a la luz de los preceptos

constitucionales pertinentes, con el propósito de proteger

los derechos fundamentales de las personas”.72 Por su parte,

la vertiente procesal exige que la privación de los derechos

propietarios y libertarios se realice mediante un proceso

justo y equitativo.73 Esta última es la que está en disputa

en el caso ante nos.

Como es de esperarse, para que entre en vigor la

modalidad procesal del debido proceso de ley, tiene que estar

69 ELA v. Aguayo, 80 DPR 552, 596 (1958); Brau, Linares v. ELA et

als., 190 DPR 315, 337-338 (2014). 70 Art. II, Sec. 7, Const. PR, LPRA, Tomo 1, ed. 2016, pág. 301

(“Ninguna persona será privada de su libertad o propiedad sin debido proceso de ley […]”). 71 Enm. V y XIV, Const. EU, USCA. Tomo 1.

72 Rivera Rodríguez & Co. v. Stowell Taylor, 133 DPR 881, 887 (1993). 73 Mun. de San Juan v. Jta. Planificación, 189 DPR 895, 907 (2013);

Picorelli López v. Depto. de Hacienda, 179 DPR 720, 735-736 (2010); Rivera Rodríguez & Co. v. Stowell Taylor, supra, págs. 887-888. AC-2016-0116 35

en juego un interés individual de libertad o propiedad.74 Una

vez se determina que se cumplió esta exigencia, procede que

definamos cuál es el proceso exigido (what process is due).75

Por su naturaleza circunstancial, “[d]ependiendo de las

circunstancias, diversas situaciones pueden requerir

diferentes tipos de procedimientos, pero siempre persiste el

requisito general de que el proceso gubernamental debe ser

justo e imparcial”.76

La Oficina del Procurador General arguyó que la

peticionaria no tenía derecho a que se le notificara sobre la

necesidad de someter los documentos para obtener la licencia

de corredora de bienes raíces porque, ante la ausencia de

algún interés propietario que se viera afectado, no se

activaba la cláusula constitucional de debido proceso de ley

en su vertiente procesal.77 Sostuvo que la aprobación del

examen de reválida no le confería un derecho de propiedad a

ésta sobre la profesión, por lo que no era necesario

notificar el término aludido. Es decir, el Procurador General

74 Rivera Rodríguez & Co. v. Stowell Taylor, supra, pág. 888; Board

of Regent v. Roth, 408 US 564 (1972). 75 Rivera Rodríguez & Co. v. Stowell Taylor, supra, pág. 888; Morrisey v. Brewer, 408 US 471, 481 (1972). En el contexto de procesos adjudicativos, en el pasado hemos reconocido que el debido proceso de ley procesal exige, como mínimo, lo siguiente: (1) notificación adecuada del proceso; (2) proceso ante un juez imparcial; (3) oportunidad de ser oído; (4) derecho a contrainterrogar a los testigos y examinar la evidencia presentada en su contra; (5) tener asistencia de un abogado, y (6) que la decisión se base en el récord. 76 Rivera Rodríguez & Co. v. Stowell Taylor, supra, pág. 888; Marcano v. Departamento de Estado, 163 DPR 778, 792 (2005). En ese análisis, debemos evaluar: (1) cuáles son los intereses individuales afectados por la acción oficial; (2) el riesgo de una determinación errónea que prive a la persona del interés protegido mediante el proceso utilizado y el valor probable de garantías adicionales o distintas, y (3) el interés gubernamental protegido con la acción sumaria y la posibilidad de usar métodos alternos. Rivera Rodríguez & Co. v. Stowell Taylor, supra, pág. 888; Mathews v. Eldridge, 424 US 319 (1976). 77 Alegato del Estado, págs. 14 y 17. AC-2016-0116 36

adujo que como la señora Fuentes Bonilla no tenía un derecho

adquirido a ejercer la profesión de corredora de bienes

raíces, únicamente estaba obligada a notificarle la

aprobación del examen y no a advertirle sobre el plazo de

noventa días. Expuso que la notificación de los resultados de

la reválida no era una decisión final, sino que se trataba de

una notificación que daba comienzo al proceso de obtención de

una licencia y que no incidía sobre las garantías del debido

proceso de ley. Además, alegó que el Reglamento Núm. 5567,

supra, era parte de las materias examinadas en la reválida,

por lo cual ésta debía conocer ese requisito. No tiene razón.

Si bien hemos reconocido que la aprobación de un examen

de reválida no confiere un derecho adquirido para ejercer la

profesión hasta tanto se otorgue la licencia correspondiente,

ello no significa que la señora Fuentes Bonilla no tuviera

derecho a ser notificada sobre la necesidad de presentar la

totalidad de los documentos dentro de un periodo de noventa

días. En primer lugar, debemos tener presente que el

incumplimiento con el plazo de noventa días tenía el efecto

de invalidar la aprobación del examen y la obligaba a tomarlo

nuevamente.78 Sin embargo, desde Marcano Rivera v.

78 El Art. 17 del Reglamento Núm. 5567, supra, al erigir el trámite una vez aprobado el examen expresa lo siguiente: “Sección 1. A partir de la fecha en que el examinado es notificado de que aprobó el examen, tendrá un término de noventa (90) días para radicar y someter a la Junta todos los documentos requeridos por la Ley o por este Reglamento y cumplir con todos los requisitos posteriores al examen que sean necesarios para completar el proceso de otorgamiento de la licencia Sección 2. Transcurrido el término de noventa (90) días sin que el examinado cumpla con lo establecido en la sección anterior, se archivará su solicitud por entender que el AC-2016-0116 37

Departamento de Estado, 163 DPR 778, 793-794 (2005),

reconocimos que la aprobación de un examen de reválida, como

requisito previo para obtener una licencia, constituía un

interés valioso que solo procedía descartarlo de esa forma en

situaciones excepcionales como las que presentaba aquel

caso.79

En segundo lugar, hay instancias en las que la Asamblea

Legislativa o el propio órgano administrativo han reconocido

cuáles garantías procesales deben observarse. En esas

ocasiones, el cumplimiento cabal con las normas procesales no

se limita al momento en que la persona haya adquirido un

derecho propietario para ejercer alguna profesión, sino que

queda definido en las normas y estatutos correspondientes.

Una agencia no puede apartarse del proceso establecido

mediante ley o reglamento.80

La Junta promulgó el Reglamento Núm. 5567, supra, para

instrumentar su ley orgánica “y proveer para la autorización

de la práctica de la profesión de corredores y vendedores de

bienes raíces […] mediante la concesión de las

correspondientes licencias a aquellas personas y empresas que

examinado no tiene interés en obtener su licencia y perderá su derecho a obtenerla por haber aprobado ese examen”. (Énfasis y subrayado suplido). 79 E.g., por acciones fraudulentas al suministrarse el examen. Particularmente, en Marcano Rivera v. Departamento de Estado, supra, págs. 790-791, no se exigió trámite específico con cada persona que había aprobado el examen porque “[l]as graves irregularidades en la administración del examen de reválida en cuestión imposibilitaban determinar cuáles aspirantes tenían los conocimientos mínimos requeridos para ejercer la profesión de perito electricista en forma responsable. Ante esta conclusión, la única alternativa plausible era anular el examen teórico y permitir a todos los aspirantes afectados tomarlo de nuevo, libre de costo”. 80 Ayala Hernández v. Consejo de Titulares, supra. AC-2016-0116 38

re[ú]nan los requisitos y condiciones prescritas por dicha

ley”.81 El Reglamento Núm. 5567 demuestra que la Junta estaba

obligada a proveer a la peticionaria las instrucciones sobre

los requisitos que debía cumplir para obtener, finalmente, la

licencia de corredora de bienes raíces.

La Sec. 4 del Art. 16 del Reglamento Núm. 5567 dispone

que “[e]n los casos en que el examinado apruebe el examen, se

le enviará junto con la notificación el formulario con

instrucciones para que proceda a radicar el pago de la fianza

y a cumplir con los demás requisitos que se disponen por la

ley o este reglamento”.82 Es decir, se erigió que en los

casos en que una persona apruebe el examen de reválida de

corredores de bienes raíces, la Junta viene obligada a

remitir la notificación de haberlo aprobado junto a las

instrucciones para que el aspirante proceda: (1) a radicar el

pago de la fianza requerida y (2) a cumplir con los demás

requisitos que se disponen en la ley o en ese reglamento.

Conforme se infiere, el término de noventa días

dispuesto en el Art. 17 del Reglamento Núm. 5567 constituye

un requisito adicional que debe cumplir la peticionaria para

que se le conceda la licencia luego de aprobar la reválida.

Ello hacía necesario que el referido plazo se incluyera

expresamente en las instrucciones de los requisitos que

dispone la ley y el reglamento.

81 Art. 3 del Reglamento de la Ley para Reglamentar el Negocio de

Bienes Raíces en Puerto Rico (Reglamento Núm. 5567), Reglamento Núm. 5567 de 3 de abril de 1997. 82 Art. 16, Sec. 4, del Reglamento Núm. 5567, supra. AC-2016-0116 39

Como consecuencia, resolvemos que la Junta estaba

obligada a informarle a la peticionaria, junto a la

notificación de que había aprobado el examen, que tenía

noventa días para someter todos los documentos y cumplir con

los demás requisitos para que se le pudiera otorgar su

licencia. Como no lo hizo, corresponde que la Junta notifique

nuevamente a la señora Fuentes Bonilla la aprobación del

examen y cumpla las demás formalidades que erige el

Reglamento Núm. 5567.

VIII

Por los fundamentos antes expuestos, revocamos la

Sentencia recurrida emitida por el Tribunal de Apelaciones y

devolvemos el caso a la Junta para ulteriores procedimientos

consistentes con esta opinión.

Se dictará sentencia de conformidad.

Edgardo Rivera García Juez Asociado EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO

SENTENCIA

Por los fundamentos antes expuestos, los cuales se hacen formar parte de la presente Sentencia, revocamos la Sentencia recurrida emitida por el Tribunal de Apelaciones y devolvemos el caso a la Junta de Corredores, Vendedores y Empresas de Bienes Raíces para ulteriores procedimientos consistentes con la Opinión.

La Juez Asociada señora Rodríguez Rodríguez disintió sin opinión escrita. El Juez Asociado señor Colón Pérez concurrió sin opinión escrita. La Jueza Presidenta Oronoz Rodríguez no intervino.

Lo acordó el Tribunal y certifica la Secretaria del Tribunal Supremo Interina.

Sonnya Isabel Ramos Zeno Secretaria del Tribunal Supremo Interina