Autoridad De Desperdicios Solidos v. Municipio De San Juan

2000 TSPR 6

• Court: Supreme Court of Puerto Rico
• Decided: January 19, 2000
• Docket: CC-1996-0208
• Status: Published

Opinion

CC-96-208 1

EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO

Autoridad de Desperdicios Sólidos Recurrida Certiorari v. 2000 TSPR 6 Municipio de San Juan Recurrente

Número del Caso: CC-1996-0208

Fecha: 19/01/2000

Tribunal de Circuito de Apelaciones: Circuito Regional I

Panel Integrado por: Hon. Arbona Lago Hon. Giménez Muñoz Hon. Salas Soler

Abogadas de la Parte Recurrente: Lcda. Ana María López Erquicia Lcda. Teresa García Dávila

Abogado de la Parte Recurrida: Lcdo. Valéry López Torres

Abogada del Departamento de Justicia: Lcda. Marta María Rosario

Materia: Revisión de Decisión de Agencia Administrativa

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Autoridad de Desperdicios Sólidos

Querellante-recurrida

v. CC-96-208 CERTIORARI

Municipio de San Juan

Querellada-recurrente

SENTENCIA

San Juan, Puerto Rico, a 19 de enero de 2000

El Municipio de San Juan (“Municipio”) y la

Autoridad de Desperdicios Sólidos (“Autoridad”)

suscribieron un contrato de arrendamiento de maquinaria

pesada el día 7 de febrero de 1990; a ser utilizado

dicho equipo en el vertedero de San Juan. En el

contrato, el Municipio se comprometió a pagar siete mil

quinientos ochenta y tres dólares ($7,583.00)

mensuales. El contrato, que era prorrogable “por

acuerdo de las partes”1, era por un término original de

duración de un año, el cual comenzó a transcurrir a

partir del 1ro de julio de 19892. El mismo fue renovado

por un año

1 Cláusula Segunda del Contrato de Arrendamiento de Maquinaria Pesada. 2 Exhibit 1 de la Petición de Certiorari. CC-96-208 3

adicional, bajo los mismos términos y condiciones, a

partir del 1ro de julio de 19903. El contrato estuvo

vigente hasta el día 30 de junio de 1991. Luego de esa

fecha, el mismo no fue renovado.

Vencido el contrato, el Municipio permaneció en posesión

del equipo, el cual alegadamente quedó almacenado en las

facilidades del Departamento de Control Ambiental

Municipal. Así las cosas, la Autoridad envió una carta al

Municipio, fechada el 24 de agosto de 1992, en la cual

exigió de éste el pago de $90,996.00 por concepto de los

cánones de arrendamiento correspondientes al período de

tiempo entre 1ro. de julio de 1991 y el 30 de junio de

1992. Finalmente, y luego de varias comunicaciones de una

y otra parte, la Autoridad sometió el caso ante la

consideración de la Comisión para Resolver Controversias

sobre Pagos y Deudas entre Agencias Gubernamentales

(“Comisión”), creada por la Ley Núm. 80 del 3 de junio de

1980, 3 L.P.R.A. 1751.

Dicha Comisión, luego de varios trámites procesales,

celebró vista el 7 de diciembre de 1994. En la vista, el

Municipio solicitó la desestimación de la acción por

falta de jurisdicción de la Comisión. La Oficial

Examinadora denegó dicha solicitud el mismo día, esto es,

el 7 de diciembre de 1994. El Municipio presentó, en

tiempo, una solicitud de reconsideración que fue radicada

el 27 de diciembre de 1994, junto con un memorando de

derecho en apoyo de la misma. La solicitud fue declarada

no ha lugar el 23 de mayo de 1996; esto es, casi 17 meses

después de presentada. La Autoridad, mientras tanto,

ajustó su factura original de noventa mil novecientos

3 Exhibit 2 de la Petición de Certiorari. CC-96-208 4

noventa y seis dólares ($90,996.00) a treinta y siete mil

novecientos quince dólares ($37,915.00). Esa es la

cantidad que actualmente se reclama del Municipio4.

El Municipio presentó un recurso de revisión judicial el

7 de junio de 1996 ante el Tribunal de Circuito de

Apelaciones. En el mismo, alegó que había errado la

Comisión al no reconocer su falta de jurisdicción para

entender en la materia y al tomar una determinación

contraria a la política pública, poderes y facultades

reconocidos a los municipios por la Asamblea Legislativa

a través de la Ley de Municipios Autónomos, Ley Núm. 81

del 30 de agosto de 1991, según enmendada, 21 L.P.R.A.

4001 et. seq. El Tribunal de Circuito de Apelaciones

denegó el recurso el 11 de junio de 1996.

Inconforme, el Municipio acudió ante este Tribunal, vía

certiorari. Expedimos el recurso. Oportunamente, la

Autoridad presentó su oposición al recurso de Certiorari.

En esencia, el Municipio argumenta que la Comisión carece

de jurisdicción. Apuntala su contención en dos

argumentos, a saber: primero, alega que el Municipio ya

no es parte del gobierno central y que, por lo tanto, no

puede sometérsele ante una comisión que resuelve

controversias entre “agencias gubernamentales”5; y,

segundo, que la Ley que crea la Comisión sólo la faculta

para entender en asuntos donde deba determinarse el monto

4 Del expediente no surge la razón para el ajuste en la cantidad adeudada. Tampoco surge si el Municipio ya devolvió la maquinaria pesada objeto de la controversia o la fecha en que ello ocurrió. 5 “Erró la Comisión para Resolver Controversias sobre Pagos y Deudas entre Agencias Gubernamentales al tomar una determinación cuando carece de jurisdicción para resolver una controversia que es estrictamente justiciable a través de los Tribunales y no por medio de unidades administrativas.” CC-96-208 5

y modo de pagar una deuda entre agencias y no cuando se

cuestiona la existencia de la misma6.

La Autoridad, por su parte, plantea que la Asamblea

Legislativa facultó a la Comisión para resolver

controversias como esta para la cual tiene jurisdicción

primaria y exclusiva, según concluyó el Secretario de

Justicia en su Opinión Núm. 8 de 1985.

Estando en posición de resolver el recurso radicado,

procedemos a así hacerlo.

I

La Ley de la Judicatura, según enmendada el 25 de

diciembre de 1995, en su Artículo 4.002(g), 4 L.P.R.A.

22k(g) otorga competencia al Tribunal de Circuito de

Apelaciones para revisar decisiones y órdenes

administrativas. En específico, el Inciso (g) del

mencionado artículo de ley dispone que ello se hará

mediante auto de revisión, a ser expedido

discrecionalmente, de las decisiones, reglamentos,

órdenes y resoluciones de cualquier agencia

administrativa, de acuerdo con los términos y condiciones

establecidos por la Ley Núm. 170 de 12 de agosto de 1988,

según enmendada, conocida como la Ley de Procedimiento

Administrativo Uniforme (“L.P.A.U.”).

Así pues, la sección 4.2 de la L.P.A.U., 3 L.P.R.A. 2172,

establece que: “[u]na parte adversamente afectada por una

orden o resolución final de una agencia y que haya

agotado todos los remedios provistos por la agencia o por

6 “Erró la Comisión para Resolver Controversias sobre Pagos y Deudas entre Agencias Gubernamentales al tomar una determinación contraria a la política pública que pone en vigor, y a los poderes y facultades que CC-96-208 6

el organismo administrativo apelativo correspondiente

podrá presentar una solicitud de revisión ante el

Tribunal de Circuito de Apelaciones...”. (Enfasis

nuestro.)

No obstante, hemos resuelto que el planteamiento sobre

carencia de jurisdicción es uno de índole privilegiado

que puede hacerse, incluso, por primera vez, a nivel

apelativo; que los tribunales deben ser celosos

guardianes de su jurisdicción, al extremo que, incluso,

aun ante ausencia de señalamiento a esos efectos por las

partes, el Tribunal viene en la obligación de levantarlo

motu proprio. Vazquez v. A.R.P.E., 128 D.P.R. 513 (1991);

Martínez v. Junta de Planificación, 109 D.P.R. 839, 842

(1980); Sociedad de Gananciales v. A.F.F., 108 D.P.R.

644, 645 (1979).7

En el caso de autos, estamos impedidos de evaluar, y

resolver, el recurso ante nuestra consideración puesto

que hay un defecto jurisdiccional vital: el recurso fue

presentado tardíamente ante el Tribunal de Circuito de

Apelaciones. Veamos.

La Sección 3.15 de la L.P.A.U., 3 L.P.R.A. 21658, dispone

que una parte adversamente afectada por la determinación

le han sido conferidos por mandato expreso de la Asamblea Legislativa a los municipios.” 7 J. Cuevas Segarra, Práctica Procesal Puertorriqueña, Procedimiento Civil, 1979, Publicaciones JTS, Cap. II, págs. 10 y ss. 8 “La parte adversamente afectada por una resolución u orden parcial o final podrá, dentro del término de veinte (20) días desde la fecha de archivo en autos de la notificación de la resolución u orden, presentar una moción de reconsideración de la resolución u orden. La agencia dentro de los quince (15) días de haberse presentado dicha moción deberá considerarla. Si la rechazare de plano o no actuare dentro de los quince (15) días, el término para solicitar revisión comenzará a correr nuevamente desde que se notifique dicha denegatoria o desde que expiren esos quince(15) días, según sea el caso. Si se tomare alguna determinación en CC-96-208 7

de una agencia tendrá veinte (20) días, desde la fecha de

archivo en autos de la notificación de la resolución,

para solicitar reconsideración de la misma. Una vez

radicada la moción, la agencia tendrá quince (15) días

para atenderla. Según la Sec. 4.2, 3 L.P.R.A. 21729, si

su consideración, el término para solicitar revisión empezara a contarse desde la fecha en que se archive en autos una copia de la notificación de la resolución de la agencia resolviendo definitivamente la moción de reconsideración. Tal resolución deberá ser emitida y archivada en autos dentro de los noventa(90) días siguientes a la radicación de la moción de reconsideración. Si la agencia acoge la moción de reconsideración pero deja de tomar alguna acción con relación a la moción dentro de los noventa días (90) días de haber sido radicada, perderá jurisdicción sobre la misma y el término para solicitar la revisión judicial empezará a contarse a partir de la expiración de dicho término de noventa (90) días salvo que la agencia, por justa causa y dentro de esos noventa(90) días, prorrogue el término para resolver por un período que no excederá de treinta(30) días adicionales.” 9 “Una parte adversamente afectada por una orden o resolución final de una agencia y que haya agotado todos los remedios provistos por la agencia o por el organismo administrativo apelativo correspondiente podrá presentar una solicitud de revisión ante el Tribunal de Circuito de Apelaciones, dentro de un término de 30 días contados a partir de la fecha del archivo en autos de la copia de la notificación de la orden o resolución final de la agencia o a partir de la fecha aplicable de las dispuestas en la sec. 2165 de este título, cuando el término para solicitar la revisión judicial haya sido interrumpido mediante la presentación oportuna de una moción de reconsideración. La parte notificará la presentación de la solicitud de revisión a la agencia y a todas las partes dentro del término para solicitar dicha revisión. La notificación podrá hacerse por correo. En los casos de impugnación de subasta, la parte adversamente afectada por una orden o resolución final de la agencia, o de la entidad apelativa de subastas, según sea el caso, podrá presentar una solicitud de revisión ante el Tribunal de Circuito de Apelaciones dentro de un término de 10 días contados a partir del archivo en autos de la copia de la notificación de la orden o resolución final de la agencia o la entidad apelativa, o dentro de los 10 días de haber transcurrido el plazo dispuesto por la sec. 2169 de este título. La mera presentación de una solicitud de revisión al amparo de esta sección no tendrá el efecto de paralizar la adjudicación de la subasta impugnada. La competencia sobre el recurso de revisión será del Circuito Regional correspondiente al lugar donde se planee, se esté llevando o se haya llevado a cabo la actividad o incidente que hubiera dado lugar a la controversia. Si la actividad o incidente se está llevando o se llevará a cabo, o hubiere ocurrido en más de una región judicial, se podrá presentar el recurso de revisión en cualquiera de los Circuitos correspondientes a tales regiones. Una orden o resolución interlocutoria de una agencia no es revisable directamente. La disposición interlocutoria de la agencia CC-96-208 8

la agencia no actúa sobre la misma dentro de esos quince

días, el término para acudir en revisión judicial, el

cual es de treinta días, empezará a contarse a partir del

momento en que expiraron los referidos quince (15) días.

En el caso ante nos, el Municipio presentó el día 7 de

diciembre de 1994 la moción solicitando la desestimación

ante la Comisión, la cual fue denegada ese mismo día. El

27 de diciembre de 1994, o sea, veinte (20) días después,

el Municipio presentó, en tiempo, una moción de

reconsideración. La misma fue atendida, y resuelta, por

la agencia el día 23 de mayo de 1996, o sea, diecisiete

(17) meses después de presentada la moción de

reconsideración, cuando ya estaba impedida de resolver la

solicitud de reconsideración.

Dado los hechos particulares de este caso, si el

Municipio de San Juan pretendía incoar un recurso de

revisión judicial, tenía que acatar el mandato de la

L.P.A.U.: cual es, si la agencia concernida no consideró

la solicitud de reconsideración, dentro de los quince

días que tenía para hacerlo, el Municipio tenía treinta

días a partir de la fecha en que se cumplieron los quince

días antes mencionados para radicar su recurso ante el

Tribunal de Circuito, esto es, tenía hasta el 10 de

febrero de 1995 para hacerlo. No lo hizo dentro de ese

término; por el contrario, radicó su recurso fuera de

término, el día 7 de junio de 1996.

podrá ser objeto de un señalamiento de error en el recurso de revisión de la orden o resolución final de la agencia.” CC-96-208 9

Por lo tanto, el Tribunal de Circuito de Apelaciones

actuó sin jurisdicción y por ende nosotros estamos

impedidos de adjudicar la controversia.10

Por lo anteriormente expuesto, se dicta Sentencia

revocatoria de la emitida en el presente caso por el

Tribunal de Circuito de Apelaciones, por haber sido

dictada sin jurisdicción, y se confirma la denegatoria de

desestimación emitida por la Comisión para Resolver

Controversias sobre Pagos y Deudas entre Agencias

Gubernamentales; devolviéndose el asunto ante dicho foro

administrativo para procedimientos ulteriores.

Así lo pronunció, manda el Tribunal y certifica la

Secretaria del Tribunal Supremo. La Juez Asociada señora

Naveira de Rodón concurre en el resultado sin opinión

escrita. El Juez Asociado señor Fuster Berlingeri emitió

Opinión disidente.

Isabel Llompart Zeno Secretaria del Tribunal Supremo

10 Debemos señalar que la Comisión para Resolver Controversias sobre Pagos y Deudas entre Agencias Gubernamentales es una agencia, según lo define L.P.A.U., en tanto esta posee facultades investigativas y no ha sido expresamente excluida de dicha Ley.

En estos momentos no pasamos juicio sobre el Artículo 3 de la Ley Orgánica de la Comisión, 3 L.P.R.A. sec. 1753, el cual limita la revisión judicial de las determinaciones de la Comisión. Esto pues, lo que se pretende revisar es un pronunciamiento interlocutorio relativo a la jurisdicción de la Comisión y no propiamente una determinación de ésta. CC-96-208 10

Opinión Disidente emitida por el Juez Asociado señor Fuster Berlingeri.

San Juan, Puerto Rico, a 19 de enero de 2000.

En el caso de autos, una mayoría del Tribunal deniega

el recurso de certiorari presentado por el Municipio de San

Juan porque supuestamente el peticionario no cumplió con

los términos dispuestos por la Ley de Procedimiento

Administrativo Uniforme (LPAU) para la revisión judicial de

las decisiones de las agencias administrativas.

Disiento de este dictamen por entender, inter alia,

que las disposiciones referidas de la LPAU no son

aplicables al asunto ante nos.

En mi criterio, la llamada “Comisión para Resolver

Gubernamentales” que aquí nos concierne no es propiamente

un organismo como los previstos CC-96-208 11

y regulados mediante la LPAU. No se trata de una agencia investida con

las funciones tradicionales de los organismos administrativos, ni

constituida como éstos.

La “Comisión” referida es realmente sólo un mecanismo de mediación

burocrática establecido para resolver determinadas diferencias de

criterio sobre cuentas interagenciales. Dicha “Comisión” está

integrada por el Secretario de Justicia, el Secretario de Hacienda y el

Director de Presupuesto, con el fin de lograr acuerdos sobre el monto

que una agencia gubernamental le deba a otra por servicios prestados, o

sobre el modo en que debe pagarse el monto adeudado. Se trata, pues,

de un comité del Ejecutivo que interviene cuando las agencias

concernidas no han podido ponerse de acuerdo respecto a los dos asuntos

mencionados antes sobre cuentas entre ellas.11

La naturaleza puramente burocrática de la llamada “Comisión” que

nos concierne aquí se desprende también de lo dispuesto en el último

párrafo del artículo 3 de la ley que la estableció. Se dispone allí

que cualquier determinación de la Comisión sobre el modo en que deberá

pagarse la cantidad que una agencia le deba a otra, o sobre el monto de

dicha cantidad si ello estuviese en controversia, “será final y firme y

no será apelable ante ningún organismo judicial o cuasi judicial”.

Tales determinaciones, pues, no constituyen propiamente una

adjudicación sino sólo un dictamen ejecutivo.

En vista de lo anterior, es al menos dudoso que la LPAU aplique

aquí. Sin embargo, la mayoría de este Tribunal en su breve sentencia

ni siquiera menciona o discute este asunto que, entre otras cosas,

considero medular.

Por otro lado, la mayoría tampoco discute el alcance o la validez

del referido artículo 3 de la ley en cuestión, que prohíbe cualquier

revisión judicial de los dictámenes de la “Comisión” que aquí nos

concierne. Si tal disposición prevaleciese según su sentido literal, CC-96-208 12

entonces el foro apelativo carecía de jurisdicción en este caso, por un

fundamento muy diferente del que la mayoría de este Tribunal invoca en

su sentencia. En tal situación sería indispensable examinar qué

avenidas procesales, si alguna, tenía el Municipio para impugnar el

reclamo de pago que le presentó la Autoridad de Desperdicios Sólidos,

que dio lugar a este caso.

La mayoría no examina ninguna de estas cuestiones esenciales, ni

otras que son pertinentes, por lo que no puedo concurrir de modo alguno

con su dictamen.

JAIME B. FUSTER BERLINGERI JUEZ ASOCIADO

11 Véase la exposición de motivos de la Ley Núm. 80 de 3 de junio de 1980.