EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
Lorel E. Cordero Vargas
Peticionaria Certiorari
v. 2017 TSPR 152
Carlos J. Pérez Pérez 198 ____
Recurrido
Número del Caso: CC-2016-1094
Fecha: 9 de agosto de 2017
Tribunal de Apelaciones:
Región Judicial de Mayagüez
Abogada de la parte peticionaria:
Lcda. Melissa Juliana Aldea Ruiz
Abogadas de la parte recurrida:
Lcda. Lourdes Ortiz Pagán Lcda. Jeannette González Acevedo Lcda. Lizadelle Flores Vélez
Materia: Derecho administrativo: Requisito jurisdiccional de solicitar reconsideración ante la agencia que contiene el Art. 11A de la Ley Orgánica de la Administración para el Sustento de Menores.
Este documento constituye un documento oficial del Tribunal Supremo que está sujeto a los cambios y correcciones del proceso de compilación y publicación oficial de las decisiones del Tribunal. Su distribución electrónica se hace como un servicio público a la comunidad. EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
Peticionaria
v. CC-2016-1094 Certiorari
Carlos J. Pérez Pérez
Opinión del Tribunal emitida por el Juez Asociado señor ESTRELLA MARTÍNEZ
San Juan, Puerto Rico, a 9 de agosto de 2017.
Nos corresponde determinar si el Tribunal de
Apelaciones actuó correctamente al desestimar el
recurso presentado por falta de jurisdicción.
Para ello, debemos resolver si la Asamblea
Legislativa, conforme a nuestros pronunciamientos
en Aponte v. Policía de PR, infra, mantuvo
vigente en la Ley Orgánica de la Administración
para el Sustento de Menores, infra, el requisito
jurisdiccional de la reconsideración. Es decir,
nos corresponde determinar si el acto legislativo
de mantener parte del Artículo 11A de esa ley,
igual que en su origen, a pesar de haber CC-2016-1094 2
sido enmendado en otros extremos, constituye una
expresión válida de la Asamblea Legislativa en cuanto a
su intención de conservar el requisito jurisdiccional de
la reconsideración.
Con ello en mente, procedemos a exponer el trasfondo
fáctico y procesal que originó la controversia ante nos.
I
El 4 de junio de 2004, la Sra. Lorel E. Cordero
Vargas (señora Cordero o peticionaria) presentó una
Solicitud de Servicio de Sustento de Menores ante la
Administración para el Sustento de Menores (ASUME) contra
el Sr. Carlos J. Pérez Pérez (señor Pérez o recurrido).
Luego de varios trámites procesales, las partes llegaron
a un acuerdo y presentaron una Estipulación de Obligación
de Proveer Alimento. 1 A esos efectos, el 19 de junio de
2006, ASUME estableció la orden de pensión alimentaria
para el menor procreado por las partes.
Así las cosas, tras la peticionaria solicitar una
revisión de la pensión, el 30 de agosto de 2007, ASUME le
envió al señor Pérez una notificación sobre intención de
modificar la pensión alimentaria. Ello, debido a que
habían transcurrido tres (3) años desde que se había
fijado la pensión. No obstante, el 14 de agosto de 2008,
esta misma dependencia envió al patrono del recurrido una
Las partes estipularon una pensión alimentaria 1
mensual de $207.22 efectiva desde el 14 de julio de 2004. CC-2016-1094 3
orden de retención de ingreso para el pago de la pensión
alimentaria ordenada.2
Ahora bien, el 25 de febrero de 2015, la señora
Cordero presentó una Petición de Revisión o Modificación
de Pensión Alimentaria. Ante ello, el 11 de septiembre de
2015, ASUME emitió una Resolución en la que, después de
examinada toda la prueba presentada y el expediente del
caso, impuso una pensión mensual de $407.45, retroactiva
al 25 de febrero de 2015. 3 En esta Resolución se
incluyeron las siguientes advertencias:
Cualquier parte adversamente afectada por esta Resolución y Orden podrá solicitar revisión al Juez Administrativo de la ASUME dentro del término de veinte (20) días si reside en Puerto Rico o de treinta (30) días si reside fuera de Puerto Rico, contados a partir de la Notificación de esta orden. De no solicitar revisión dentro del término señalado, la Orden será final y firme. . . . . La parte adversamente afectada por la determinación del Juez Administrativo podrá presentar reconsideración dentro del término de veinte (20) días si reside en Puerto Rico o de treinta (30) días si reside fuera de Puerto Rico, contado a partir de la notificación de la Orden o Decisión. La parte adversamente afectada por la determinación mediante la cual el Juez Administrativo resuelva la moción de reconsideración podrá presentar un recurso de revisión ante el Tribunal de Apelaciones, dentro del término de treinta (30) días a partir del archivo en autos de la copia de la notificación de la Orden o Decisión final del Juez Administrativo. Es requisito jurisdiccional para solicitar revisión judicial haber solicitado
2Lareferida orden de retención de ingreso fue por la cantidad de $207.22 mensual. 3 Enla Resolución se determinó que el retroactivo sería de $1,401.61. Por lo tanto, se dividió en un plan de pago de $40.74 mensual. CC-2016-1094 4
oportunamente reconsideración. Resolución sobre Revisión de Pensión Alimentaria, Anejo I, págs. 60-61 (énfasis suplido)
Inconforme con tal determinación, la señora Cordero
presentó un escrito intitulado Moción Solicitando
Reconsideración. 4 En él, cuestionó la fecha de la
retroactividad y la omisión de la agencia en pronunciarse
respecto a las costas y honorarios de abogado. Señaló que
la revisión comenzada en el 2007 nunca fue archivada, por
lo que aún estaba vigente. Además, explicó, que en
febrero de 2015, ASUME le solicitó que entregara
nuevamente los documentos para la revisión de la pensión.
Por lo tanto, expresó que la pensión alimentaria debía
ser retroactiva a los últimos cinco (5) años.
Tomado como una revisión administrativa, y después de
realizada la correspondiente vista, la Jueza
Administrativa emitió una Resolución en la que declaró no
ha lugar el recurso de revisión. Adujo que la
peticionaria renunció tácitamente al retroactivo al haber
entregado una segunda petición de revisión o modificación
de pensión alimentaria. Asimismo, en esa Resolución se
incluyó como advertencia que la parte adversamente
afectada por esa Resolución podía solicitar
reconsideración dentro del término de veinte (20) días si
reside en Puerto Rico o treinta (30) días si reside fuera
de Puerto Rico. De igual forma, en el tercer inciso se
advirtió lo siguiente:
4 Así también, el recurrido presentó una solicitud de revisión. No obstante, luego desistió. CC-2016-1094 5
En los casos en que la Juez Administrativa emita determinación en Reconsideración, la parte adversamente afectada podrá presentar una solicitud de revisión ante el Tribunal de Circuito de Apelaciones conforme el Reglamento de ese Tribunal, dentro del término [de] treinta (30) días contados a partir del archivo en autos de la Resolución de Reconsideración. La solicitud de Reconsideración es un requisito jurisdiccional para poder solicitar Revisión Judicial ante el Tribunal de Circuito de Apelaciones. Resolución, Anejo I, pág. 80 (énfasis suplido).
En disconformidad con ese proceder, la señora Cordero
presentó directamente un recurso de revisión judicial
ante el Tribunal de Apelaciones, impugnando el dictamen
de ASUME. Arguyó, entre otras cosas, que la agencia
recurrida incidió al determinar que hubo una renuncia
tácita de los derechos del menor y al no pronunciarse
respecto a las costas y honorarios.
Posteriormente, el señor Pérez compareció ante el
foro apelativo intermedio en oposición del recurso de
revisión judicial. Sostuvo que ASUME dictaminó no ha
lugar a la revisión de pensión del año 2007 ya que la
peticionaria no cooperó con el descubrimiento de prueba.
Además, tampoco solicitó revisión de esa determinación.
Asimismo, adujo que el 14 de agosto de 2008 hubo una
orden de retención de ingreso de la cual la señora
Cordero no recurrió en revisión. Por lo tanto, alegó que
la retroactividad de la pensión debía ser desde la fecha
de la radicación de la nueva petición de revisión de
pensión, es decir, el 25 de febrero de 2015. En cuanto a
los honorarios de abogado, arguyó que la peticionaria no
los solicitó en el recurso de revisión, por lo que está CC-2016-1094 6
impedida de señalarlo como un error ante el Tribunal de
Apelaciones.
Ponderados los argumentos de las partes, el foro
apelativo intermedio desestimó el recurso por falta de
jurisdicción. Indicó que, según el Artículo 11A de la Ley
Orgánica de la Administración para el Sustento de Menores
(Ley de ASUME), 8 LPRA sec. 510a, es requisito
jurisdiccional para acudir en revisión judicial haber
solicitado oportunamente la reconsideración de la orden
de la cual se recurre. Por consiguiente, concluyó que la
peticionaria presentó el recurso de revisión judicial sin
haber cumplido con radicar la referida moción de
reconsideración ante el Juez Administrativo.5
Oportunamente, la señora Cordero recurre ante nos y
señala que el Tribunal de Apelaciones incidió al
determinar que no tenía jurisdicción para atender el
caso. Fundamenta su alegación en que una Resolución de
una petición de alimentos puede ser revisada dentro de
los veinte (20) días de emitida, conforme el Artículo
11(c) de la Ley de ASUME, 8 LPRA sec. 510, y también
revisada cada tres (3) años, conforme el Artículo 19(c)
de esa misma ley. Por lo tanto, la peticionaria argumenta
que en este caso la Resolución del 11 de septiembre de
2015 fue de una revisión de pensión alimentaria según el
5 La Jueza Birriel Cardona disintió. Razonó que la peticionaria presentó la moción de reconsideración. Además, indicó que sólo debía disponerse del recurso luego de contar con el alegato de la parte recurrida y de los autos originales de ASUME. CC-2016-1094 7
Artículo 19(c). Así, pues, arguye que ella presentó el 8
de octubre de 2015 una reconsideración sobre esa
revisión.
Por su parte, el recurrido presentó su oposición. En
ella, afirma que la peticionaria presentó el recurso ante
el Tribunal de Apelaciones sin haber cumplido con el
requisito jurisdiccional de presentar una moción de
reconsideración ante ASUME. En apoyo de su argumento,
señala que tanto en la ley de ASUME como en las
advertencias realizadas en la Resolución se estableció
que la reconsideración es un requisito jurisdiccional.
Trabada de esta forma la controversia, emitimos una
Resolución el 31 de marzo de 2017, ordenando al señor
Pérez mostrar causa por la cual no procedía revocar la
Sentencia emitida por el Tribunal de Apelaciones.
Oportunamente, éste compareció mediante Escrito en
Cumplimiento de Resolución Dictada sobre Orden de Mostrar
Causa. En éste, el peticionario reproduce los argumentos
esgrimidos en su oposición.
Por su parte, la señora Cordero presentó Réplica a
“Escrito en Cumplimiento de Resolución Dictada sobre
Orden de Mostrar Causa”. Aduce, entre otras cosas, que es
errónea la alegación del recurrido de que ASUME declaró
no ha lugar la solicitud de revisión y/o modificación del
año 2007. Explica que la referida entidad gubernamental
nunca emitió una Resolución a esos efectos. Asimismo,
arguye que, contrario a lo indicado por el señor Pérez, CC-2016-1094 8
la orden de retención emitida en el 2008 no estableció
una pensión ni puso fin al proceso de revisión.6
De otra parte, ASUME compareció ante nos y alega que
en su ley orgánica se mantuvo la reconsideración como
requisito jurisdiccional. Asimismo, señala que la
peticionaria no planteó ni puso en posición a los
tribunales para que se le eximiera del requisito de
agotar los remedios administrativos. Finalmente,
argumenta que la señora Cordero se confundió con el
concepto de revisión. Indica que, tras la determinación
de la agencia, la peticionaria presentó ante la Jueza
Administrativa una revisión administrativa aunque haya
intitulado el escrito como una reconsideración. Ello, ya
que fue una reevaluación de la Resolución emitida por la
agencia. Más aún, de esa forma fue que lo acogió la Jueza
Administrativa. Por tanto, expresa que, contrario a lo
alegado, la reconsideración que se exige en la ley como
requisito jurisdiccional para ir en revisión judicial es
la reevaluación de la determinación que haya tomado la
Jueza Administrativa, proceso que no llevó a cabo la
señora Cordero.
Con el beneficio de la comparecencia de las partes,
este Tribunal procede a resolver la controversia ante
nuestra consideración.
6 Ante ello, el recurrido presentó una dúplica donde reproduce los argumentos presentados en su oposición. CC-2016-1094 9
II
La Ley de Procedimiento Administrativo Uniforme del
Estado Libre Asociado de Puerto Rico (LPAU), Ley Núm. 170
de 12 de agosto de 1988, según enmendada, 3 LPRA sec.
2101 et seq., tuvo como fin “sistematiza[r] y crea[r] un
cuerpo uniforme de reglas mínimas que toda agencia deberá
observar al formular reglas y reglamentos que definan los
derechos y deberes legales de una clase particular de
personas”. Exposición de Motivos de la Ley Núm. 170 de 12
de agosto de 1988, Leyes de Puerto Rico, pág. 825. Véase,
además, Pagán Román v. F.S.E., 129 DPR 888, 897 (1992). A
su vez, creó una serie de normas para las determinaciones
de una agencia en procesos adjudicativos. Vitas Health
Care v. Hospicio La Fe et al., 190 DPR 56, 65 (2014).
Asimismo, estableció “un procedimiento uniforme de
revisión judicial a la acción tomada por la agencia al
adoptar un reglamento o al adjudicar un caso”. Exposición
de Motivos de la Ley Núm. 170 de 12 de agosto de 1988,
Leyes de Puerto Rico, pág. 826.
Con el fin de lograr la referida uniformidad en los
procesos administrativos, la LPAU, en su Sección 1.6,
requirió que las agencias sujetas a las disposiciones de
esta ley conformaran sus reglas o reglamentos a lo
codificado en ella. Para ello, se les concedió un (1) año
desde su aprobación. 3 LPRA sec. 2105(b). No obstante lo
anterior, este Tribunal ha señalado que con esta ley se
sustituyeron los procedimientos de cada agencia que son CC-2016-1094 10
incompatibles con ella y se creó un cuerpo uniforme de
reglas mínimas para sus distintas funciones. Vitas Health
Care v. Hospicio La Fe et al., supra, pág. 66; Pagán
Román v. F.S.E., supra, págs. 901-902. En ese sentido,
hemos expresado “que esta ley prevale[ce] sobre toda
disposición legal, relativa a una agencia en particular,
que sea contraria a las disposiciones de la misma”.
Hernández v. Golden Tower Dev. Corp., 125 DPR 744, 748
(1990). Véanse, además, Vitas Health Care v. Hospicio La
Fe et al., supra, pág. 66; Perfect Cleaning v.
Cardiovascular, 162 DPR 745, 757 (2004). A raíz de ello,
las agencias no tienen la autoridad para adoptar
reglamentación que imponga requisitos adicionales o
distintos a los que impone la LPAU. Es decir, esta ley
desplaza y predomina cualquier reglamentación de una
agencia que sea contrario a ella. Vitas Health Care v.
Hospicio La Fe et al., supra, pág. 66; López Rivera v.
Adm. de Corrección, 174 DPR 247, 254 (2008). Ello incluye
los asuntos de revisión judicial. Si así se hiciera,
serían nulos. 3 LPRA sec. 2127.
A.
En cuanto a la revisión judicial de las órdenes o
resoluciones finales de una agencia, la LPAU establece
que la parte adversamente afectada, y que haya agotado
los remedios provistos por la agencia o el organismo
apelativo correspondiente, podrá presentar una solicitud
de revisión ante el Tribunal de Apelaciones dentro del CC-2016-1094 11
término de treinta (30) días contados a partir desde el
archivo en autos de la copia de la notificación de la
orden o resolución final de la agencia. 3 LPRA sec. 2172
(Sup. 2016). No obstante, si la parte presenta
oportunamente una moción de reconsideración, el término
para acudir en revisión judicial será el dispuesto en la
Sección 3.15, 3 LPRA sec. 2165. Particularmente, esta
sección dispone de este modo: “La parte adversamente
afectada por una resolución u orden parcial o final
podrá, dentro del término de veinte (20) días desde la
fecha de archivo en autos de la notificación de la
resolución u orden, presentar una moción de
reconsideración de la resolución u orden”. Íd.
La referida sección, según aprobada en el año 1988,
disponía en su segundo párrafo la siguiente oración: “La
moción de reconsideración será jurisdiccional para poder
solicitar revisión judicial”. Ley Núm. 170 de 12 de
agosto de 1988 (1988 Leyes de Puerto Rico 843). Sin
embargo, en el año 1995 se enmendó tal sección con el fin
de, entre otras cosas, eliminar ese requisito. Ley Núm.
247-1995 (1995 Leyes de Puerto Rico 1458).
A raíz de lo anterior, al interpretar este estatuto,
hemos señalado que “la reconsideración mandatoria, como
norma general, [ya] no existe ni siquiera para la
revisión judicial de una decisión administrativa”. Aponte
v. Policía de PR, 142 DPR 75, 82 (1996). Sin embargo,
hemos determinado que, como excepción, la reconsideración CC-2016-1094 12
conserva el carácter jurisdiccional cuando expresamente
lo dispone alguna ley aprobada con posterioridad a la
enmienda del 1995. Íd.; Vitas Health Care v. Hospicio La
Fe et al., supra, pág. 67. Véase además, D. Fernández
Quiñones, Derecho Administrativo y Ley de Procedimiento
Administrativo Uniforme, 3ra ed; Forum, 2013, sec. 8.10,
pág. 632.
III
Con la Ley de ASUME se fortalecieron y agilizaron
los procesos administrativos y judiciales para la
determinación, recaudación y distribución de las
pensiones alimentarias. 8 LPRA sec. 502. Específicamente,
en el Artículo 11 de la referida ley, se estableció la
normativa regulatoria del procedimiento administrativo
expedito para cuando se soliciten los servicios a ASUME.
Al respecto, el inciso (c) dispone lo concerniente a la
revisión y reconsideración ante el Juez Administrativo.
En éste, se señala que la parte adversamente afectada por
una orden del Administrador de ASUME podrá solicitar una
revisión al Juez Administrativo dentro del término de
veinte (20) días, o treinta (30) días si el peticionario
reside fuera de Puerto Rico. Por otro lado, la parte
adversamente afectada por la determinación del Juez
Administrativo podrá solicitar una reconsideración dentro
del término de veinte (20) días, o treinta (30) días si
el peticionario reside fuera de Puerto Rico. De no CC-2016-1094 13
solicitar revisión o reconsideración, la orden será final
y firme. 8 LPRA sec. 510(c).
A pesar de lo anterior, en el año 1994, se enmendó
la ley para, además de crear la ASUME,7 añadir el Artículo
11A, en el cual se preceptúa la revisión judicial de esos
procedimientos administrativos. Ley Núm. 86-1994 (1994
Leyes de Puerto Rico 418). Esta disposición actualmente
lee de la siguiente forma:
De conformidad con la Ley Núm. 170 de 12 de agosto de 1988, según enmendada, conocida como "Ley de Procedimiento Administrativo Uniforme del Estado Libre Asociado de Puerto Rico" (3 L.P.R.A. § 2101 et seq.), la parte adversamente afectada podrá, dentro de un término de treinta (30) días contados a partir de la fecha del archivo en autos de la copia de la notificación de la orden o decisión final del Juez Administrativo, presentar una solicitud de revisión ante el Tribunal de Apelaciones. Será requisito jurisdiccional para poder acudir en revisión judicial, haber solicitado oportunamente la reconsideración de la orden de la cual se recurre. En los casos de alimentos en donde se haya determinado la paternidad, el perjudicado podrá acudir al Tribunal de Primera Instancia, el cual podrá considerarlo como revisión, o celebrar juicio de novo. 8 LPRA sec. 510a (énfasis suplido).
Como se desprende del citado artículo, actualmente la Ley
de ASUME establece que, conforme a la LPAU, es un
7 Cabe señalar que la Ley Núm. 5 del 30 de diciembre de 1986 creó la Ley Especial de Sustento de Menores, la cual tenía como fin velar por el cumplimiento de la obligación de prestar alimentos a los menores. (1986 Leyes de Puerto Rico 755). No obstante, la Ley Núm. 86 del 17 de agosto de 1994 enmendó sustancialmente esa ley para crear la ASUME, con el propósito de poner en vigor la política pública de paternidad responsable. Además, se promulgó con el fin de crear un organismo administrativo que dirija de forma ágil los procesos administrativos encaminados a fijar, modificar y hacer efectivas las pensiones alimentarias. CC-2016-1094 14
requisito jurisdiccional presentar una reconsideración de
la determinación del Juez Administrativo para entonces
acudir en revisión judicial. No obstante, debemos señalar
que este artículo tuvo una enmienda en el año 2003. En
ésta, se cambió el término “Tribunal Supremo” por
“Tribunal de Apelaciones”. Ello, para conformar este
articulado a la Ley de la Judicatura de 2003 y la LPAU.
Sin embargo, en tal enmienda no se eliminó el requisito
jurisdiccional de solicitar la reconsideración.
B.
De otro lado, el Reglamento del Procedimiento
Administrativo Expedito de la Administración para el
Sustento de Menores, Núm. 7583, 10 de octubre de 2008
(Reglamento), regula el procedimiento especial para la
fijación, modificación y el cumplimiento de la obligación
de proveer alimentos. En éste, se establece que el
proceso administrativo para modificar o revisar una
pensión alimenticia comenzará a iniciativa de ASUME o a
solicitud de parte. Íd., R. 22. Asimismo, dispone que,
después de la debida notificación al alimentista y la
correspondiente reunión ante el empleado a cargo del
caso, se deberá emitir una resolución donde se establezca
la pensión correspondiente. Íd., R. 24 y 25. 8 En ésta,
8 Cabe señalar que en el Reglamento del Procedimiento Administrativo Expedito de la Administración para el Sustento de Menores (Reglamento) el término “resolución” se define de la siguiente forma:
Decreto que emite el Administrador o el juez administrativo mediante el cual dispone de forma CC-2016-1094 15
deberá advertir a las partes de su derecho a presentar
una revisión ante el Juez Administrativo dentro del
término establecido.9
Es en la Regla 46 del Reglamento que se le confiere
jurisdicción al Juez Administrativo para la revisión de
las resoluciones del Administrador de ASUME o su
representante autorizado. Presentada la correspondiente
revisión administrativa, el Juez Administrativo deberá
realizar una vista. Íd., R. 52. Después de celebrada la
vista, deberá emitir una resolución final en la cual se
expongan las determinaciones de hecho, las disposiciones
legales aplicables y las conclusiones de derecho que
fundamentan su determinación. Asimismo, el Juez
Administrativo deberá advertir sobre el derecho a
solicitar reconsideración y presentar revisión judicial
en los términos correspondientes. Íd., R. 59.
Al respecto, en la Regla 62 del Reglamento se
establece la normativa aplicable a la reconsideración y a ___________________________ final de una alegación presentada o petición. También se refiere al decreto que emite el juez administrativo mediante el que dispone de una objeción, de una revisión o de una moción de reconsideración. La resolución debe contener determinaciones de hecho, conclusiones de derecho y las respectivas advertencias legales. Reglamento del Procedimiento Administrativo Expedito de la Administración para el Sustento de Menores, Núm. 7583, 10 de octubre de 2008, R. 5(49). 9En el Reglamento se define “revisión” de la siguiente manera: “Escrito que se presenta ante el juez administrativo en el que se solicita que se reevalúe o se enmiende la determinación del Administrador o del empleado o funcionario designado por éste”. Íd., R. 5(51). CC-2016-1094 16
la revisión judicial. 10 Según sus definiciones, estos
mecanismos son aplicables luego de que el Juez
Administrativo haya emitido una resolución final. Además,
en esta Regla se indica que “[l]a solicitud de
reconsideración es un requisito jurisdiccional para poder
solicitar revisión judicial ante el Tribunal de
Apelaciones”. Íd., R. 62. Así, al igual que la Ley de
ASUME, el Reglamento incluye como requisito
jurisdiccional presentar la reconsideración previo a
acudir en revisión judicial.
En consideración al marco jurídico enunciado,
procedemos a resolver la controversia ante nos.
IV
Para determinar si el Tribunal de Apelaciones actuó
correctamente al desestimar el recurso presentado por
falta de jurisdicción, debemos resolver, en primer lugar,
si la Asamblea Legislativa, conforme a nuestros
pronunciamientos en Aponte v. Policía de PR, supra,
mantuvo vigente en la Ley de ASUME el requisito
jurisdiccional de la reconsideración. Ello, a pesar de la
10 Enel Reglamento se define “reconsideración” de este modo: “Recurso que la parte que resulte adversamente afectada por la determinación de un juez administrativo, puede presentar ante éste para que se vuelva a considerar el asunto”. Íd., R. 5(49). Por otra parte, “revisión judicial” es definido como sigue: “Recurso que se presenta ante el Tribunal de Apelaciones en el que se solicita que se revoque o se enmiende la determinación del juez administrativo. En los casos de filiación, el recurso se podría presentar, además, ante el Tribunal de Primera Instancia de conformidad con el artículo 11(A) de la Ley”. Íd., R. 5(53). CC-2016-1094 17
enmienda del 1995 de la LPAU. Es decir, nos corresponde
determinar si el acto legislativo de mantener parte del
Artículo 11A de la Ley de ASUME igual que en su origen, a
pesar de haber sido enmendado en otros extremos,
constituye una expresión válida de la Asamblea
Legislativa en cuanto a su intención de conservar el
requisito jurisdiccional de la reconsideración.
En primera instancia, debemos recordar que en
nuestro ordenamiento jurídico rigen unas normas de
hermenéutica legal que, en diferente grado, se imponen
como principios rectores en la función adjudicativa.
Rosado Molina v. ELA, 195 DPR 581, 589 (2016); San
Gerónimo Caribe Project v. Registradora, 189 DPR 849, 868
(2013). En ese sentido, hemos reconocido que es un
principio cardinal de hermenéutica que cuando la ley es
clara y libre de ambigüedades, su letra no debe ser
menospreciada bajo el pretexto de cumplir con su
espíritu. Cod. Civ. Art. 14, 31 LPRA sec. 14. Véanse,
también, Zayas Rodríguez v. PRTC, 195 DPR 720, 733
(2016); Rosado Molina v. ELA, supra, pág. 589; San
Gerónimo Caribe Project v. Registradora, supra, pág. 866.
A esos efectos, al interpretar un estatuto, nos debemos
remitir, en primer lugar, al propio texto de la ley, ya
que si el legislador se expresó de forma clara e
inequívoca, es considerado la expresión misma de la
intención legislativa. Banco Santander de Puerto Rico v.
Correa García, res. el 16 de septiembre de 2016, 2016 CC-2016-1094 18
TSPR 201, pág. 14; Spyder Media, Inc. v. Mun. de San
Juan, 194 DPR 547, 555 (2016). De modo que, no hay que
indagar más allá de la ley, es decir, buscar el propósito
legislativo, cuando su texto es claro.
No obstante, si al interpretar una ley en su
conjunto, y no por secciones separadas, existe alguna
ambigüedad en ella habrá que interpretarla de tal forma
que no se produzca un resultado absurdo o contrario a la
intención o propósito legislativo. Rosado Molina v. ELA,
supra, pág. 590; Spyder Media, Inc. v. Mun. de San Juan,
supra, págs. 555-556; IFCO Recycling v. Aut. Desp.
Sólidos, 184 DPR 712, 740 (2012). En esas circunstancias,
los tribunales podremos recurrir a fuentes extrínsecas al
texto de la ley, como el historial legislativo, los
informes de comisiones y los debates legislativos para
determinar la voluntad legislativa. Const. José Carro v.
Mun. Dorado, 186 DPR 113, 127 (2012); Báez Rodríguez et
al. v. ELA, 179 DPR 231, 245 (2010). Véase, también, R.
Elfren Bernier y J.A. Cuevas Segarra, Aprobación e
interpretación de las leyes en Puerto Rico, 2da ed. rev.,
San Juan, Pubs. JTS, 1987, pág. 243.
Acorde con lo anterior, y luego de examinar los
escritos de las partes, concluimos que los argumentos
esgrimidos por la señora Cordero no tienen mérito. En
consecuencia, resolvemos que el Tribunal de Apelaciones
actuó correctamente al desestimar el recurso por falta de
jurisdicción. La peticionaria debió cumplir con el CC-2016-1094 19
requisito jurisdiccional de presentar una reconsideración
ante la Jueza Administrativa antes de solicitar revisión
judicial. Veamos.
Según el marco jurídico expuesto, en el origen de la
LPAU se estableció en la Sección 3.15 que la
reconsideración era un requisito jurisdiccional para
poder solicitar revisión judicial. Sin embargo, con la
enmienda del 25 de diciembre de 1995 se eliminó tal
requisito. Ley Núm. 247-1995 (1995 Leyes de Puerto Rico
1458). A pesar de ello, en Aponte v. Policía de PR,
supra, establecimos que, como excepción, “la
reconsideración conserva el carácter jurisdiccional sólo
cuando expresamente lo dispone algún estatuto posterior a
la referida enmienda del 1995 a la LPAU”. Íd. pág. 82. A
tales efectos, debemos determinar si esa excepción aplica
a la Ley de ASUME.
Esta ley fue aprobada el 30 de diciembre de 1986. No
obstante, fue el 17 de agosto de 1994, es decir, un año
antes de la enmienda a la LPAU, que se añadió el Artículo
11A, el cual establece la revisión judicial. En éste, se
incluyó que “[s]erá requisito jurisdiccional para poder
acudir en revisión judicial, haber solicitado
oportunamente la reconsideración de la orden de la cual
se recurre”. Ante ello, y conforme a lo indicado en
Aponte v. Policía de PR, supra, prevalecería la LPAU, es
decir, que presentar la reconsideración previo a la
revisión judicial queda a discreción de las partes. CC-2016-1094 20
Empero, como bien se indicó anteriormente, en el
2003, la Asamblea Legislativa realizó una enmienda al
referido artículo de la Ley de ASUME. Allí, se estableció
que la solicitud de revisión judicial deberá ser
presentada en el Tribunal de Apelaciones y no en el
Tribunal Supremo. Ello, acorde con la Ley de la
Judicatura del 2003 y la LPAU. Sin embargo, no se
modificó el artículo para atemperarlo a la enmienda de la
LPAU del 1995, la cual elimina el requisito
jurisdiccional de presentar una moción de reconsideración
antes de acudir en revisión judicial. Por el contrario,
se mantuvo tal requisito. En consecuencia, debemos
determinar si al mantener esa oración intacta se conserva
el carácter jurisdiccional y debemos considerarlo como
una expresión legislativa posterior a la enmienda de la
LPAU. Concluimos que sí.
De un análisis del historial legislativo, podemos
colegir que la Asamblea Legislativa tuvo ante su
consideración este asunto. Particularmente, en el
memorial explicativo de la Oficina de Administración de
los Tribunales ante la Comisión de Bienestar Social y
Comunidades Especiales del Senado de Puerto Rico se
indicó lo siguiente:
Deseamos señalar, sin embargo, que el proyecto mantiene el lenguaje vigente del Artículo 11A respecto a que será requisito jurisdiccional para acudir en revisión judicial ante el Tribunal de Circuito de Apelaciones el haber solicitado oportunamente la reconsideración de la orden de la cual se recurre. Cabe señalar que, la Ley Núm. 247 de 25 de diciembre de 1995 CC-2016-1094 21
enmendó la Sección 3.15 de la Ley Núm. 170 para eliminar el requisito jurisdiccional de reconsideración de las determinaciones de las agencias y funcionarios administrativos. A la luz de lo anterior, consideramos que, debe evaluarse si es la intención legislativa mantener la reconsideración de la determinación administrativa como requisito jurisdiccional para poder acudir al Tribunal de Circuito de Apelaciones con un recurso de revisión judicial. Ponencia ante la Comisión de Bienestar Social y Comunidades Especiales, P. del. S. 2295, 5ta Ses. Ord., 14ta Asam. Leg. (2003) (ponencia de la Hon. Merdeces M. Bauermeister, Directora Administrativa de los Tribunales).
Según se desprende del citado memorial, la Asamblea
Legislativa tuvo ante sí el señalamiento de que el
Artículo 11A mantenía el requisito jurisdiccional de la
reconsideración. A pesar de eso, decidieron mantener tal
requisito. 11 Así lo confirma el Informe de la Comisión, en
el cual se hace constar que se consideró el memorial
explicativo presentado por la Oficina de Administración
de los Tribunales. Incluso, se acogieron algunas de sus
recomendaciones. Véase Informe sobre el P. del S. 2295 de
19 de junio de 2003, Senado de Puerto Rico, 5ta Ses.
Ord., 14ta Asam. Leg. A tales efectos, concluimos que la
Ley de ASUME es clara al exigir la reconsideración como
requisito jurisdiccional para acudir en revisión
judicial.
11 Cabe señalar que según se desprende de la misma ponencia, la Oficina de Administración de los Tribunales tuvo reparos con que en ese mismo Artículo 11A se mantuviera la oportunidad de ir en revisión al Tribunal de Primera Instancia de un decreto administrativo sobre alimento donde se hubiese determinado paternidad. Consideró que se apartaba de lo dispuesto en la Ley de la Judicatura de 1994, que estableció que ese tribunal es uno de jurisdicción original general. CC-2016-1094 22
Además del texto claro de la ley, varios criterios
hermenéuticos nos mueven a concluir que, posterior a las
enmiendas de 1995 a la LPAU, la intención legislativa fue
mantener este requisito en cuanto a ASUME se refiere.
Entre éstos, el acto legislativo de enmendar en el 2003
el Artículo 11A de la Ley de ASUME sin hacer cambio
substancial alguno, después de tener conocimiento de lo
expresado por el memorial explicativo. 12 A esto se añade
que la vigencia del requisito sigue siendo compatible con
el resto de la Ley de ASUME como un ente armónico.
Departamento de Hacienda v. Telefónica, 164 DPR 195, 204
(2005).
En consecuencia, es forzoso sostener que lo
expresado por el legislador tiene una razón y debe
dársele tal efecto. El texto de una ley no ha sido
aprobado por mero azar o por improvisación. Elfren
Bernier y Cuevas Segarra, supra, pág. 316. Si bien la
excepción a tales efectos es que el texto sea contrario
al propósito legislativo, íd., pág. 299, lo relatado
anteriormente demuestra que no tenemos ante nuestra
consideración un escenario de esa naturaleza.13
12 Másaún, hemos reconocido que “[l]a identidad de lenguaje tiene fuerza persuasiva en la tarea de hermenéutica estatutaria, pues se presume que la Asamblea Legislativa conoce la interpretación del foro judicial y la estima correcta”. Martínez v. Junta de Planificación, 109 DPR 839, 841 (1980). 13 Para una aplicación similar, donde se reafirma el texto original tras una enmienda, véase, por ejemplo, Flamboyán Gardens v. Junta de Planificación, 103 DPR 884, 888 (1975). En ese caso la Asamblea Legislativa al CC-2016-1094 23
Determinado que, en el caso de la Ley de ASUME, la
reconsideración es un requisito jurisdiccional para
acudir en revisión judicial, es necesario determinar si
la señora Cordero cumplió con tal requisito. Concluimos
que no.
Tras la correspondiente petición de revisión o
modificación de pensión alimentaria, la Administradora de
ASUME emitió una Resolución. En ésta, se advirtió a las
partes que podían solicitar revisión a un Juez
Administrativo de ASUME dentro del término
correspondiente. Asimismo, se advirtió que de la
determinación de ese Juez Administrativo podían presentar
una reconsideración dentro del término establecido en la
ley y en el Reglamento. También, se indicó que la
acudir en revisión ante el Tribunal de Apelaciones.
Ante ello, la peticionaria presentó Moción
Solicitando Reconsideración. Tomada como una revisión, la
Jueza Administrativa emitió Resolución en la que
dictaminó no ha lugar al recurso presentado. En ella, se
advirtió a las partes, nuevamente, que podían solicitar
reconsideración dentro del término correspondiente. Así
___________________________ enmendar la Ley de Planificación y Presupuesto, añadió unas oraciones y mantuvo parte del estatuto original. Sobre este último, este Tribunal no acogió el planteamiento que con la enmienda hubo una repetición mecánica del lenguaje original, por lo que había que descartarlo. CC-2016-1094 24
también, se incluyó como advertencia que, emitida la
determinación de la reconsideración, la parte
adversamente afectada podía presentar una solicitud de
revisión ante el Tribunal de Apelaciones. Además, se
advirtió que “[l]a solicitud de Reconsideración es un
requisito jurisdiccional para poder solicitar Revisión
Judicial ante el Tribunal de Circuito de Apelaciones”.
Resolución, Anejo I, pág. 80. Inconforme, la señora
Cordero presentó un Alegato en Apelación en el Tribunal
de Apelaciones.
Del tracto procesal antes descrito, concluimos que
la señora Cordero no presentó la reconsideración que
impone la ley y el Reglamento como requisito
jurisdiccional previo a la solicitud de revisión
judicial. A pesar de presentar un escrito intitulado
Moción Solicitando Reconsideración, lo que en realidad
presentó fue una revisión ante la Jueza Administrativa.
Incluso, el asunto se atendió como una revisión. Como es
sabido, el nombre no hace la cosa. Meléndez Ortiz v.
Valdejully, 120 DPR 1, 24 (1988); Comisión de Servicio
Público v. Tribl. Superior, 78 DPR 239, 246 (1955). Así,
se puede hacer caso omiso a los títulos de los recursos y
considerarlos como corresponda. Íd. Por lo que su escrito
no puede ser considerado como una reconsideración.
Tampoco nos convence el argumento de la peticionaria
a los efectos de que por tratarse de un proceso de
revisión de pensión debe acogerse su moción como una CC-2016-1094 25
reconsideración. Nada tiene que ver, como la peticionaria
alega, que fuera en un proceso de revisión de pensión. 14
Nótese que el proceso de revisión de pensión es una nueva
evaluación de la pensión, regulado por el Artículo 19(c)
de la Ley de ASUME, y llevado a cabo por el Administrador
de ASUME o un representante autorizado. 8 LPRA sec.
518(c). Por otra parte, la revisión administrativa es el
proceso del cual se recurre ante un Juez Administrativo
tras la determinación del Administrador. Ambos conceptos
son asuntos totalmente distintos. En el caso de epígrafe,
tras la correspondiente Resolución de la Jueza
Administrativa, la peticionaria debió presentar una
reconsideración de ese dictamen. Sin embargo, no lo hizo
y acudió directamente al Tribunal de Apelaciones.
Por consiguiente, concluimos que el foro apelativo
intermedio actuó correctamente al determinar que no tenía
14 La Ley de ASUME define “revisión de la pensión” de la siguiente forma:
Nueva consideración o examen de la pensión que se efectúa cada tres (3) años luego de que fuera originalmente fijada o modificada o antes del término de tres (3) años previamente señalado, si cualquiera de las partes puede demostrar que ha ocurrido un cambio sustancial en las circunstancias de la persona custodia, de la persona no custodia o del menor alimentista. 8 LPRA sec. 501 (Sup. 2016).
Por otra parte, el Reglamento define “revisión de la pensión alimentaria” de la siguiente manera: “Nueva consideración o evaluación de la pensión alimentaria que se efectúa cada tres años, a partir de la fecha de efectividad de la orden que establece una pensión alimentaria”. Reglamento del Procedimiento Administrativo Expedito de la Administración para el Sustento de Menores, Núm. 7583, 10 de octubre de 2008, R. 5(52). CC-2016-1094 26
jurisdicción. La peticionaria incidió al no cumplir con
el requisito jurisdiccional de presentar la
reconsideración ante la Jueza Administrativa. En
consecuencia, procedía la desestimación del recurso.
V En virtud de lo que antecede, expedimos el recurso
de certiorari presentado y confirmamos la Sentencia
emitida por el Tribunal de Apelaciones mediante la cual
se desestima el recurso de revisión presentado por la
peticionaria.
Se dictará Sentencia de conformidad.
Luis F. Estrella Martínez Juez Asociado EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
SENTENCIA
Por los fundamentos expuestos en la Opinión que antecede, la cual se hace formar parte de la presente Sentencia, se expide el recurso de certiorari presentado y se confirma la Sentencia emitida por el Tribunal de Apelaciones mediante la cual se desestima el recurso de revisión presentado por la peticionaria.
Así lo pronunció, manda el Tribunal y certifica el Secretario del Tribunal Supremo. La Juez Asociada señora Rodríguez Rodríguez concurre con el resultado sin opinión escrita.
Juan Ernesto Dávila Rivera Secretario del Tribunal Supremo