Estado Libre Asociado de Puerto Rico TRIBUNAL DE APELACIONES PANEL VIII
Luis A. Cordero Mangual Apelación acogida como una REVISIÓN Recurrente ADMINISTRATIVA procedente del Departamento de vs. Desarrollo Económico KLAN202300851 Comercio; Oficina de Gerencia de Permisos Departamento de (OGPe) Desarrollo Económico y Revisión Núm.: Comercio; Oficina de 2023-503217-SDR- Gerencia de Permisos 013090 (OGPe) Caso Núm.: 2023- 489386-LOT-014881 Recurrida Sobre: Segregación (Variación en Lotificación)
Panel integrado por su presidente, el Juez Rivera Colón, el Juez Monge Gómez y el Juez Cruz Hiraldo.
Rivera Colón, Juez Ponente
SENTENCIA
En San Juan, Puerto Rico, a 30 de octubre de 2023.
Comparece ante nos, el señor Luis A. Cordero Mangual (Sr.
Cordero Mangual o parte recurrente), quien presenta recurso de
revisión administrativa en el que solicita la revocación de la
“Resolución de Revisión Administrativa” emitida el 25 de agosto de
2023, por la División de Revisiones Administrativas de la Oficina
de Gerencia de Permisos (OGPe o parte recurrida). Mediante dicha
determinación, se declaró No Ha Lugar la “Reconsideración”
presentada por la parte recurrente.
Tras examinar la naturaleza y procedencia del caso de autos,
el recurso de apelación presentado ante nuestra consideración será
acogida como una revisión administrativa, aunque conservará la
clasificación alfanumérica asignada por la Secretaría de este
Tribunal.
Número Identificador
SEN2023 ___________ KLAN202300851 2
Examinada la solicitud de autos, la totalidad del expediente
y el estado de derecho aplicable ante nuestra consideración,
confirmamos el dictamen mediante los fundamentos que
expondremos a continuación.
I.
El 5 de julio de 2023, el Sr. Cordero Mangual presentó ante
la OGPe una solicitud de lotificación mediante variación, con el
propósito de segregar unos solares dentro de un predio de terreno
con cabida de 126.60 cuerdas, ubicado en los barrios Benavente
de Hormigueros y Bajura de Cabo Rojo.
Evaluada su petición, el 14 de julio de 2023,1 la OGPe
archivó la solicitud de variación a lotificación presentada por la
parte recurrente. Fundamentó su determinación en que, según la
Sección 5.1.2.3 del Reglamento Conjunto de 2023, infra, el caso no
podía presentarse como una lotificación mediante variación, sino a
través de una Consulta de Ubicación. Lo anterior, pues, la
reglamentación aplicable exige que, cuando el terreno ubique en
un suelo rústico especialmente protegido, o en aquellos que sean
susceptibles de inundaciones, no se tramitará la propuesta como
lotificación, sino como una Consulta de Ubicación. La agencia
recurrida determinó que la propiedad del Sr. Cordero Mangual se
encuentra dentro de un Distrito Agrícola en Reserva Uno (AR-1
95%), y también está ubicada en una zona susceptible a
inundaciones. En base a esto, razonó que, al haberse presentado
el caso como una lotificación mediante variación, y no a través de
una Consulta de Ubicación, procedía el archivo y la presentación
del proyecto a través del trámite correspondiente.
Inconforme, el 2 de agosto de 2023, el Sr. Cordero Mangual
presentó una “Reconsideración” ante la División de Revisiones
Administrativas de la OGPe. Entre otras cosas, argumentó que se
1 Notificada en igual fecha. KLAN202300851 3
le estaba violentando su debido proceso de ley, y que la propiedad
en cuestión fue adquirida “el 23 de julio de 2003, o sea antes de
entrar en vigor cualquier ley de protección de terrenos o la Reserva
Agrícola que se pretende aplicar”.
Evaluada su solicitud, el 16 de agosto de 2023, la División
de Revisiones Administrativas de la OGPe decidió acoger la
“Reconsideración” presentada ante sí. Con motivo de lo anterior, el
25 de agosto de 2023, la División de Revisiones Administrativas de
la OGPe emitió una “Resolución de Revisión Administrativa”, y
declaró No Ha Lugar la revisión solicitada por el Sr. Cordero
Mangual. Concluyó que la OGPe actuó correctamente, y de
conformidad con las disposiciones del Reglamento Núm. 9473-
2023. Reiteró que, como la propiedad ubica en un 95% en Suelo
Rústico Especialmente Protegido (SREP-A), el caso debía radicarse
a través de una Consulta de Ubicación.
Aún insatisfecho, el Sr. Cordero Mangual recurre ante esta
segunda instancia judicial, y señala la comisión de los siguientes
errores, a saber:
1. Erró la agencia administradora al no celebrar una vista, lo cual constituye una abierta violación al debido proceso de ley.
2. Erró la agencia administradora en denegar la segregación de un solar que físicamente se había formado en el 1989.
3. Erró la agencia administradora en no examinar que, al momento d de la formación del solar y la construcción de la estructura residencial, la ley que aplicaba era la del 1989.
II.
-A-
La Ley Núm. 161-2009, 23 LPRA sec. 9011 et seq., mejor
conocida como la Ley para la Reforma del Proceso de Permisos de
Puerto Rico, según enmendada, provee el marco jurídico para la
solicitud, evaluación, concesión y denegación de permisos en el KLAN202300851 4
Gobierno de Puerto Rico. A esos fines, se ordenó a la Junta de
Planificación, con colaboración de la Oficina de Gerencia de
Permisos, a promulgar un Reglamento Conjunto para establecer y
aplicar, entre otros asuntos, “la evaluación y expedición de
determinaciones finales, permisos y recomendaciones relacionados
a obras de construcción y uso de terrenos”. Art. 15.1 de la Ley
Núm. 161-2009, 23 LPRA sec. 9025.
En virtud de lo anterior, el 16 de junio de 2023, se adoptó el
Reglamento Núm. 9473, titulado “Reglamento Conjunto para la
Evaluación y Expedición de Permisos Relacionados al Desarrollo,
Uso de Terrenos y Operación de Negocios” (Reglamento Conjunto
de 2023). En lo concerniente, la Sección 5.1.2.3 del Reglamento
Conjunto de 2023, dispone que:
a. No se tramitarán como lotificaciones aquellas propuestas en terrenos que:
1. Ubique en Suelo Rústico Especialmente Protegido (SREP).
2. Revistan de importancia para el patrimonio histórico o cultural.
3. Requieran la preservación de su flora o fauna por su importancia económica, ecológica o científica.
4. Sean susceptibles a inundaciones, deslizamientos o marejadas, proyectos ubicados sobre depósitos de deslizamientos (QI), según los cuadrángulos geológicos de Puerto Rico preparados por el USGS o en terrenos con historial de deslizamientos.
5. Sean áreas cuyos rasgos topográficos o su vegetación tengan un significado especial para la comunidad.
6. Ubiquen dentro de la zona costanera según definida en el Plan de Manejo de la Zona Costanera.
7. Cuando su acceso directo sea a través de las siguientes vías arteriales: PR-1, PR-2, PR-3, PR- 10, PR-17, PR-18, PR-20, PR-22, PR-26, PR-30, PR-52, PR-53 y PR-66.
8. Que formen parte de un Plan de Ordenación Territorial que no lo permita. KLAN202300851 5
9. Que sean incompatibles con el uso de las zonas agrícolas y proyectos agropecuarios existentes.
b. Los casos afectados por las disposiciones antes mencionadas deberán radicarse a través de una Consulta de Ubicación.
Por otro lado, el Art. 6.006 del Código Municipal,2 21 LPRA
sec. 7856, autoriza a los municipios a adoptar los Planes de
Ordenación. Según definido por el propio Código Municipal, un
Plan de Ordenación es aquél que crea el municipio “para disponer
el uso del suelo dentro de sus límites territoriales y promover el
bienestar social y económico de la población”. Véase, Art. 8.001
del Código Municipal, 21 LPRA sec. 8351. Habrá tres tipos de
Planes de Ordenación, a saber: (1) Plan Territorial, (2) Plan de
Ensanche, y (3) Plan de Área. Art. 6.006 del Código Municipal,
supra. El Plan Territorial es el primer Plan de Ordenación que
debe preparar el municipio y, una vez entre en vigor, “toda decisión
sobre el uso del suelo se hará de conformidad con el mismo”. Art.
6.007 del Código Municipal, Ley 107-2020, 21 LPRA sec. 7856.
Una de sus funciones será dividir la totalidad del suelo
municipal en tres categorías: (1) suelo urbano, (2) suelo
urbanizable, y (3) suelo rústico. Íd. A su vez, dentro del suelo
rústico el Plan Territorial establecerá dos categorías: (1) Suelo
Rústico Común y (2) Suelo Rústico Especialmente Protegido. Este
último “[e]s aquel no contemplado para uso urbano o urbanizable
en un Plan Territorial, y que por su especial ubicación, topografía,
valor estético, arqueológico o ecológico, recursos naturales únicos
u otros atributos, se identifica como un terreno que nunca deberá
utilizarse como suelo urbano”. Íd.
Aquellos municipios que cuenten con un Plan Territorial
deberán armonizarlo conforme las disposiciones del Reglamento
2 Ley 107-2020, según enmendada. KLAN202300851 6
Conjunto de 2023. Véase, Regla 6.1.1 del Reglamento Conjunto de
2023. Según la Tabla de Equivalencias Distritos de Calificación,
un Distrito Agrícola en Reserva Uno (AR-1) es calificado como un
Distrito Agrícola Productivo (AP). Íd.
-B-
La Constitución de Puerto Rico establece que ninguna
persona será privada de su libertad o propiedad sin un debido
proceso de ley. Véase, Art. II, Sec. 7 Const. ELA, LPRA, Tomo 1;
Emdas. V y XIV, Const. EE. UU., LPRA, Tomo 1. Esa protección
constitucional se manifiesta en dos vertientes distintas, a saber: (1)
vertiente sustantiva, y (2) vertiente procesal. Meléndez de León et
al. v. Keleher et al., 200 DPR 740, 759 (2018). En lo pertinente,
esta última “impone al Estado la obligación de garantizar que la
interferencia con los intereses de libertad y propiedad del individuo
se haga a través de un procedimiento que sea justo y equitativo”.
Rivera Rodríguez & Co. v. Lee Stowell, etc., 133 DPR 881, 887-888
(1993). Por lo que, cuando el Estado atenta contra el interés
libertario o propietario de una persona, deberá resguardar las
garantías siguientes: (1) notificación adecuada del proceso; (2)
proceso ante un juez imparcial; (3) oportunidad de ser oído; (4)
derecho a contrainterrogar a los testigos y examinar la evidencia
presentada en su contra; (5) tener asistencia de abogado, y (6) que
la decisión se base en el expediente. Vázquez González v. Mun. de
San Juan, 178 DPR 636, 643 (2010). De esta forma, el Estado
cumple con garantizar el debido proceso de ley en su modalidad
procesal, y a su vez, asegura que sus actuaciones sean justas e
imparciales. Díaz Carrasquillo v. García Padilla, 191 DPR 97, 111
(2014). Por lo anterior, nuestro Alto Foro ha sido enfático en que,
para poder privar a un individuo de su libertad o propiedad, es
necesario que se le otorgue la oportunidad de ser oído antes de que
se adjudique el derecho involucrado, pues, de lo contrario, se KLAN202300851 7
laceraría el debido proceso. Rivera Rodríguez & Co. v. Lee Stowell,
etc., supra, a la pág. 889.
-C-
Como regla general, en nuestra jurisdicción rige el principio
de la irretroactividad de las leyes. No obstante, este precepto no es
absoluto, pues, aun cuando se disponga expresamente que una ley
será de aplicación retroactiva, ello, de ordinario, no puede
menoscabar obligaciones contractuales o perjudicar derechos
adquiridos. Con. Tit. Acquamrina et al. v. Triple-S, 210 DPR 344,
365 (2022). Así surge del texto del Art. 9 del Código Civil de 2020,
31 LPRA sec. 5323, el cual establece que “[l]a ley no tiene efecto
retroactivo, excepto cuando se dispone expresamente lo contrario.
El efecto retroactivo de una ley, no puede perjudicar los derechos
adquiridos al amparo de una ley anterior”.
Respecto a qué puede considerarse un derecho adquirido,
nuestro Tribunal Supremo expresó en Consejo Titulares v. Williams
Hospitality, 168 DPR 101, 109 (2006), lo siguiente:
[E]l derecho adquirido no puede ser el conjunto de facultades que la ley anterior permitía que los ciudadanos ejercitaran, ya que esto sería el estado de derecho objetivo que la nueva ley intenta cambiar. El derecho adquirido, en cambio, es una situación consumada, en la que las partes afectadas descansaron en el estado de derecho que regía al amparo de la ley anterior. […]
-D-
En nuestro ordenamiento jurídico, las decisiones de las
agencias administrativas están investidas de una presunción de
legalidad y corrección. Capó Cruz v. Jta. Planificación et al., 204
DPR 581, 591 (2020); García Reyes v. Cruz Auto Corp., 173 DPR
870, 893 (2008). Lo anterior se fundamenta en el conocimiento
especializado y la experiencia (expertise) sobre la materia que su
ley habilitadora le confiere jurisdicción. Assoc. Ins. Agencies,
Inc. v. Com. Seg. P.R., 144 DPR 425, 436 (1997); Misión Ind. P.R. KLAN202300851 8
v. J.P. y A.A.A., 142 DPR 656, 672-673 (1997). En otras palabras,
el conocimiento especializado de la agencia justifica que se
sostengan sus determinaciones. Por lo que, en virtud de nuestro
ejercicio de revisión judicial, le debemos gran deferencia a las
decisiones emitidas por los foros administrativos. Pérez López v.
Dpto. Corrección, 208 DPR 656, 673-674 (2022); Super Asphalt v.
AFI y otros, 206 DPR 803, 819 (2021).
Dentro de este contexto, la revisión judicial se limita a
determinar si la agencia actuó de forma arbitraria, ilegal, o tan
irrazonable que implique abuso de discreción. OCS v. Point Guard
Ins., 205 DPR 1005, 1026-1027 (2020); Rivera Concepción v. A. R.
Pe., 152 DPR 116, 122 (2000). Esto significa que el tribunal
respetará el dictamen de la agencia, salvo que no exista una base
racional que fundamente la actuación administrativa. ECP
Incorporated v. OCS, 205 DPR 268, 282 (2020); Misión Ind. P.R. v.
J.P., 146 DPR 64, 134-135 (1998). Así, la revisión judicial suele
limitarse a determinar si: (1) el remedio concedido por la agencia
fue el apropiado; (2) las determinaciones de hechos realizadas por
la agencia están sostenidas por evidencia sustancial en el
expediente administrativo; y (3) si las conclusiones de derecho
fueron correctas. Pacheco v. Estancias, 160 DPR 409, 431 (2003).
Ahora bien, esa presunción de legalidad no constituye un
dogma inflexible que impide la revisión judicial si no existen las
condiciones que sostienen la deferencia. En el caso de Torres
Rivera v. Policía de PR, 196 DPR 606 (2016), el Tribunal Supremo
se expresó sobre el alcance de la revisión judicial y mencionó lo
siguiente:
[L]os tribunales deben deferencia a las decisiones de una agencia administrativa, pero ésta cederá cuando: (1) la determinación administrativa no está basada en evidencia sustancial; (2) el ente administrativo erró en la aplicación o interpretación de las leyes o reglamentos que se le ha encomendado administrar; (3) el organismo KLAN202300851 9
administrativo actuó arbitraria, irrazonable o ilegalmente, realizando determinaciones carentes de una base racional, o (4) la actuación administrativa lesionó derechos constitucionales fundamentales. Es importante destacar que, si el tribunal no se encuentra frente a alguna de esas situaciones, aunque exista más de una interpretación razonable de los hechos procede que se valide la interpretación que realizó la agencia administrativa recurrida. Íd., a la pág. 628.
Por ende, como norma general, el tribunal revisor le debe
respeto y deferencia al dictamen administrativo. No obstante, si el
foro revisor entiende que uno de estos factores está presente,
podrá entonces modificar la decisión. De lo contrario, se abstendrá
a ello. Es pertinente enfatizar que la doctrina no exige que la
agencia tome la mejor decisión posible, sino que el criterio a
evaluar es si la misma, dentro de las circunstancias particulares
del caso, es razonable. De Jesús v. Depto. Servicios Sociales, 123
DPR 407, 417-418 (1989). Por ende, si existe más de una
interpretación razonable de los hechos, ordinariamente se avalará
la decisión del foro administrativo. Super Asphalt v. AFI y otros,
supra, a la pág. 819; Torres Rivera v. Policía de PR, supra, a la pág.
628.
En lo concerniente al alcance de la revisión judicial, la
sección 4.5 de la Ley Núm. 38-2017, 3 LPRA sec. 9675, mejor
conocida como la Ley de Procedimiento Administrativo Uniforme
del Gobierno de Puerto Rico, según enmendada, limita la
discreción del tribunal revisor sobre las determinaciones de hecho
que realiza la agencia administrativa. Como consecuencia, la
revisión judicial de los tribunales para determinar si un hecho se
considera probado o no se limita conforme la siguiente norma:
El tribunal podrá conceder el remedio apropiado si determina que el recurrente tiene derecho a un remedio.
Las determinaciones de hechos de las decisiones de las agencias serán sostenidas por el tribunal, si se basan en evidencia sustancial que obra en el expediente administrativo. KLAN202300851 10
Las conclusiones de derecho serán revisables en todos sus aspectos por el tribunal. Íd.
El Tribunal Supremo de Puerto Rico define el concepto de
evidencia sustancial como “aquella evidencia relevante que una
mente razonable podría aceptar como adecuada para sostener una
conclusión”. Otero v. Toyota, 163 DPR 716, 728 (2005); Misión Ind.
P.R. v. J.P., supra, a la pág. 131. Además, dicho Foro ha reiterado
que:
Para que un tribunal pueda decidir que la evidencia en el expediente administrativo no es sustancial es necesario que la parte afectada demuestre que existe otra prueba en el récord que razonablemente reduzca o menoscabe el peso de tal evidencia, hasta el punto de que un tribunal no pueda, concienzudamente, concluir que la evidencia sea sustancial, en vista de la prueba presentada y hasta el punto que se demuestre claramente que la decisión [del organismo administrativo] no está justificada por una evaluación justa del peso de la prueba que tuvo ante su consideración. Domínguez v. Caguas Expressway Motors, 148 DPR 387, 397-398 (1999); Hilton Hotels v. Junta Salario Mínimo, 74 DPR 670, 686 (1953).
Por tal razón, es la parte que impugna la decisión
administrativa la que tiene que producir evidencia de tal magnitud
que conmueva la conciencia y tranquilidad del juzgador, de forma
que éste no pueda concluir que la decisión de la agencia fue justa,
porque simple y sencillamente la prueba que consta en el
expediente no la justifica. Ello implica que, “[s]i en la solicitud de
revisión la parte afectada no demuestra la existencia de esa otra
prueba, las determinaciones de hecho de la agencia deben ser
sostenidas por el tribunal revisor”. Domínguez v. Caguas
Expressway Motors, supra, a la pág. 398; Ramírez v. Depto. de
Salud, 147 DPR 901, 905 (1999).
III.
Según se desprende del trámite procesal ya discutido, el Sr.
Cordero Mangual presentó ante la OGPe una solicitud de
lotificación mediante variación, con el propósito de segregar una KLAN202300851 11
propiedad. Sin embargo, la OGPe archivó su solicitud, por
entender que, de conformidad con la Sección 5.1.2.3 del
Reglamento Conjunto de 2023, supra, el caso debía presentarse
mediante una Consulta de Ubicación.
En su escrito, el Sr. Cordero Mangual solicita la revocación
de esta determinación bajo dos fundamentos principales: (1) la
OGPe denegó la segregación amparándose en la reglamentación
vigente, a pesar de que los derechos de la parte recurrente
surgieron en el 1989, año en que se formó el solar objeto de la
segregación; y (2) no se le concedió oportunidad de presentar
prueba a su favor en una vista.
En cuanto al primer argumento, el Sr. Cordero Mangual
alega poseer un derecho adquirido sobre la reglamentación vigente
en el año 1989, la cual, según él, no prohibía la segregación
solicitada. No obstante, aquí no nos encontramos ante una
situación consumada (un contrato, por ejemplo) para propósitos
de un derecho adquirido en vigencia de la ley anterior. Como
ha expresado nuestro Máximo Foro:
En este sentido, el derecho adquirido no puede ser el conjunto de facultades que la ley anterior permitía que los ciudadanos ejercitaran, ya que esto sería el estado de derecho objetivo que la nueva ley intenta cambiar. El derecho adquirido, en cambio, es una situación consumada, en la que las partes afectadas descansaron en el estado de derecho que regía al amparo de la ley anterior. Consejo Titulares v. Williams Hospitality, supra, a la pág. 109. (Énfasis nuestro).
Por entender que la parte recurrente no posee un derecho
adquirido al amparo de la reglamentación de 1989, y que la
reglamentación y legislación vigente fue aprobada con el propósito
de cambiar el estado de derecho, concluimos que la pretensión
del Sr. Cordero Mangual es perpetuar el estado de derecho
objetivo de la ley anterior, el cual ya no es vinculante. Por
ende, actuó correctamente la OGPe al archivar la solicitud de KLAN202300851 12
lotificación mediante variación presentada por el Sr. Cordero
Mangual, amparándose en el Reglamento Conjunto de 2023.
Según las determinaciones de hecho efectuadas por la
agencia recurrida, a las cuales le debemos deferencia, la propiedad
del Sr. Cordero Mangual se encuentra dentro de un Distrito
Agrícola en Reserva Uno (AR-1 95%), y está ubicada en una zona
susceptible a inundaciones. Conforme el derecho antes esbozado,
la Sección 5.1.2.3 del Reglamento Conjunto de 2023, supra,
claramente dispone que no se tramitarán como lotificaciones
aquellas propuestas en terrenos que ubiquen en Suelo Rústico
Especialmente Protegido (SREP), sino que, éstas deberán radicarse
a través de una Consulta de Ubicación. Por ende, tal y como
determinó la OGPe, el trámite adecuado es la Consulta de
Ubicación.
Por otro lado, el Sr. Cordero Mangual aduce que se le
violentó su debido proceso de ley, ya que no se le garantizó el
derecho a ser oído. Tampoco le asiste la razón.
La aplicabilidad del debido proceso de ley en su vertiente
procesal requiere la existencia de un interés propietario o libertario
que pueda verse afectado. Identificado dicho interés, procede
entonces determinar cuál es el procedimiento exigido, el cual debe
caracterizarse por ser justo e imparcial.
Resolvemos que, en este caso, el Sr. Cordero Mangual no
tiene un interés de propiedad o libertad que pueda afectarse.
Evidentemente, en la causa de epígrafe no se alude a ningún
interés de libertad. Aún asumiendo que la parte recurrente posee
un interés propietario, tal interés nunca fue indebidamente
afectado. Aquí, la determinación de la OGPe fue conforme a
derecho, y se explicaron las razones para el archivo, consignándose
además las determinaciones de hecho y los fundamentos para ello.
En palabras sencillas, no se le violentó el debido proceso al Sr. KLAN202300851 13
Cordero Mangual, puesto que el procedimiento fue uno justo e
imparcial. Por consiguiente, el error no fue cometido.
IV.
Por los fundamentos antes expuestos, los que hacemos
formar parte de este dictamen, se confirma la “Resolución de
Revisión Administrativa”, emitida por la División de Revisiones
Administrativas de la Oficina de Gerencia de Permisos.
Lo acordó y manda el Tribunal, y lo certifica la Secretaria del
Tribunal de Apelaciones.
Lcda. Lilia M. Oquendo Solís Secretaria del Tribunal de Apelaciones