EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
María de los Ángeles Torres Pagán y Pedro Irizarry Morales
Recurridos
v.
Municipio Autónomo de Ponce, et al. Certiorari Peticionarios 2014 TSPR 108 ********************************** María de los Ángeles Torres 191 DPR ____
Pagán y Pedro Irizarry Morales
Peticionarios
Municipio Autónomo de Ponce, Francisco Zayas Seijo
Número del Caso: CC-2012-133 Cons. CC-2012-247
Fecha: 16 de septiembre de 2014
CC-2012-133
Tribunal de Apelaciones:
Región Judicial de Ponce
Abogados de la Parte Peticionaria:
Lcdo. Reinaldo Maldonado Vélez Lcdo. Luis Omar Rodríguez López
Abogado de la Parte Recurrida:
Lcdo. Carlos J. Rivera Ruiz 2
CC-2012-247
Abogado de la Parte Peticionaria:
Lcdo. Carlos J. Rivera Ruiz
Oficina del Procurador General:
Luis R. Román Negrón Procurador General
Lcda. Jannelle M. Laforet Matos Procuradora General Auxiliar
Materia: Jurisdicción de los tribunales para atender, en primera instancia, reclamaciones bajo el Head Start Act y la Ley de Derechos Civiles Federal.
Este documento constituye un documento oficial del Tribunal Supremo que está sujeto a los cambios y correcciones del proceso de compilación y publicación oficial de las decisiones del Tribunal. Su distribución electrónica se hace como un servicio público a la comunidad. EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
María de los Ángeles Torres Pagán y Pedro Irizarry Morales Recurridos v. Municipio Autónomo de Ponce, et al. CC-2012-133 Certiorari Peticionarios ********************************** María de los Ángeles Torres Cons. CC-2012-247 Pagán y Pedro Irizarry Morales Peticionarios v. Municipio Autónomo de Ponce, Francisco Zayas Seijo Recurridos
Opinión del Tribunal emitida por el Juez Asociado señor Kolthoff Caraballo
San Juan, Puerto Rico, a 16 de septiembre de 2014.
Este caso nos permite determinar cuál es el
foro con jurisdicción para atender una causa de
acción al amparo del estatuto federal conocido como
Head Start Act, infra, entre otras disposiciones
como la Ley de Derechos Civiles federal, infra,
presentada por una empleada pública que trabaja
como Directora del Programa Head Start en un
municipio autónomo. En particular, si corresponde
que dicha empleada presente su reclamo ante la CC-2012-133 Cons. CC-2012-247 2
Comisión Apelativa del Servicio Público (CASP)1 o puede
acudir directamente al Tribunal de Primera Instancia.
Analizados los contornos del presente recurso,
concluimos que erró el Tribunal de Apelaciones al
confirmar -aunque por distintos fundamentos- la decisión
del foro de instancia de desestimar la demanda
presentada por la Sra. María de los Ángeles Torres Pagán
(señora Torres Pagán) y su esposo, el Sr. Pedro Irizarry
Morales. En particular, el tribunal apelativo intermedio
concluyó que el foro con jurisdicción para atender el
caso es CASP y no el tribunal de instancia, por lo que
ordenó al Municipio Autónomo de Ponce (Municipio) que
notificara nuevamente la carta de cesantía a la señora
Torres Pagán, esta vez con información sobre dónde
presentar la apelación administrativa (en referencia a
CASP) y el término dispuesto para ello.
Por su parte, el foro de instancia había
declarado con lugar las mociones de sentencia sumaria
presentadas por las partes querelladas y, por
consiguiente, desestimó la demanda. En consecuencia,
revocamos la determinación del Tribunal de Apelaciones y
devolvemos el caso al tribunal de instancia para la
continuación de los procedimientos conforme a lo aquí
resuelto.
1 Este organismo se creó en virtud del Plan de Reorganización Núm. 2 de 26 de julio de 2010, ello para fusionar la Comisión Apelativa del Sistema de Administración de Recursos Humanos del Servicio Público (CASARH) y la Comisión de Relaciones del Trabajo del Servicio Público (CRTSP). CC-2012-133 Cons. CC-2012-247 3
I
En el recurso CC-2012-0133, el Municipio
comparece como peticionario, mientras la parte recurrida
se compone por la señora Torres Pagán y su esposo.
Por otro lado, en el recurso CC-2012-0247 comparecen
como parte peticionaria la señora Torres Pagán y su
esposo, mientras que los recurridos son el Municipio y
el exalcalde de Ponce, Francisco Zayas Seijo (exalcalde
Zayas Seijo). Veamos, pues, el trasfondo fáctico del
presente caso consolidado.
Según surge del expediente, la señora Torres
Pagán trabajó de forma ininterrumpida como Directora del
Programa Head Start & Early Head Start en el Municipio
desde el 9 de enero de 1989 hasta el 31 de julio de 2006
cuando fue despedida. Así, el 21 de junio de 2007 la
señora Torres Pagán y su esposo presentaron una demanda
contra el Municipio y el exalcalde Zayas Seijo en el
tribunal de instancia.2 Allí plantearon despido
injustificado en virtud de la Ley Núm. 80 de 30 de mayo
de 1976, según enmendada;3 discrimen por razón de
afiliación política al amparo de la Ley Núm. 100 de 30
de junio de 1959, según enmendada;4 violación a la Ley
de Derechos Civiles federal5 y la Ley de Derechos
2 El exalcalde Francisco Zayas Seijo fue demandando como Alcalde del Municipio Autónomo de Ponce (Municipio) y en su carácter personal. 3 29 LPRA secs. 185a-185m. 4 29 LPRA secs. 146-151. 5 42 USCA sec. 1983. CC-2012-133 Cons. CC-2012-247 4
Civiles de Puerto Rico; violación a la Constitución de
Puerto Rico; daños y perjuicios; y violación al Head
Start Act.6
En su demanda, los codemandantes expusieron que
la señora Torres Pagán era una empleada municipal que
ocupaba un puesto de carrera y cuya retribución
económica era pagada con fondos federales; que “fue
despedida ilegal y fulminantemente, sin otorgarle ningún
proceso administrativo y en violación al debido proceso
de ley, la Constitución de Puerto Rico y las leyes aquí
citadas”.7 Alegaron que no existía motivo racional para
el despido y que la razón para esa acción fue que la
señora Torres Pagán estaba identificada políticamente
con el fenecido exalcalde Rafael “Churumba” Cordero
Santiago (exalcalde Cordero Santiago) y su
administración municipal. Asimismo, añadieron que desde
que el exalcalde Zayas Seijo llegó a la administración
municipal se comenzó a desplazar, degradar, mover y
despedir personal relacionado con la administración del
exalcalde Cordero Santiago; que la parte demandada actuó
de forma discriminatoria al despedir a la señora Torres
Pagán y ubicar en su puesto a una persona identificada
con la nueva administración municipal.
Además, los codemandantes adujeron que el
desempeño profesional de la señora Torres Pagán fue
6 En particular, se menciona la sección 9851 del Head Start Act, 42 USCA sec. 9851. 7 Querella, Apéndice de la Petición de certiorari en el recurso CC-2012-0133, pág. 1. CC-2012-133 Cons. CC-2012-247 5
excelente durante los 17 años dirigiendo el Programa
Head Start en el Municipio y que el exalcalde Zayas
Seijo erró al despedirla “a pesar de que su puesto es
permanente y está regulado por el Head Start Act, donde
toda decisión para despedir al Director del Programa de
Head Start tiene que ser tomada en conjunto por la Junta
de Gobierno y el Consejo de Política Normativa (conocido
por Consejo de Padres), lo cual en este caso no se
hizo”.8 (Énfasis omitido). Según alegaron, conforme al
Head Start Act, el puesto de Director del Programa “no
es uno de confianza y no debe estar sujeto a cambios en
base (sic) a los vaivenes políticos que ocurran en los
municipios ni estados de Estados Unidos y sus
territorios”;9 que era empleada pública y tenía un
interés propietario sobre la continuación en el cargo.
En la alternativa, indicaron que en caso de que
el puesto de Director del Programa de Head Start en el
Municipio fuera de confianza, entonces esa práctica de
nombrar puestos de confianza pagados con fondos
federales es contraria a la reglamentación de Head
Start. Así pues, los codemandantes expresaron que la
señora Torres Pagán sufrió daños como consecuencia de la
actuación ilegal y discriminatoria del exalcalde Zayas
Seijo, por lo que solicitaron remedios al amparo de la
Ley Núm. 80, supra, y la Ley Núm. 100, supra, así como
8 Querella, Apéndice de la Petición de certiorari en el recurso CC-2012-0133, pág. 2. 9 Íd., pág. 3. CC-2012-133 Cons. CC-2012-247 6
los ingresos dejados de devengar, salarios futuros y
beneficios marginales para la señora Torres Pagán, y una
indemnización por angustias mentales para su esposo, el
señor Irizarry Morales.10
El 6 de agosto de 2007, el Municipio y el
exalcalde Zayas Seijo -en su carácter oficial-
contestaron la demanda. En particular, indicaron que la
posición de Director del Programa de Head Start es un
puesto de confianza del Municipio y que la señora Torres
Pagán fue removida del mismo debido al manejo deficiente
de los centros Head Start en el Municipio (lo que motivó
señalamientos de deficiencias por parte de las agencias
relacionadas con el Programa Head Start) y el patrón de
inacción o insubordinación a las órdenes del entonces
alcalde. Expresaron, además, que el Consejo de Política
Normativa dio su consentimiento para despedir a la
señora Torres Pagán. Como defensas afirmativas,
esbozaron que el tribunal de instancia no tenía
jurisdicción sobre la materia porque el ente para
adjudicar la reclamación era CASARH (ahora CASP), no se
agotaron los remedios administrativos, el Municipio no
estaba sujeto al cumplimiento de la Ley Núm. 80, supra,
10 En cuanto a la reclamación por la Ley Núm. 80, supra, los codemandantes solicitaron una indemnización de $78,384 y $19,596 por concepto de honorarios de abogado. En virtud de la Ley Núm. 100, supra, valoraron sus daños económicos y las angustias mentales en $100 mil, más la doble penalidad. Mientras, solicitaron $300 mil por concepto de ingresos dejados de devengar, salarios futuros y beneficios marginales, más la doble penalidad. Por último, reclamaron una indemnización de $50 mil por concepto de angustias mentales al esposo de la Sra. María de los Ángeles Torres Pagán (señora Torres Pagán). CC-2012-133 Cons. CC-2012-247 7
ni la Ley Núm. 100, supra, la señora Torres Pagán no
tenía derecho propietario sobre el empleo porque éste es
de confianza y no hubo motivo discriminatorio para el
despido de ésta.11 Por todo esto, solicitaron que se
declarara “no ha lugar” la demanda.
Mientras, en octubre de 2007, el Estado
compareció en representación del exalcalde Zayas Seijo y
negó que hubiese despedido de forma ilegal a la señora
Torres Pagán. Además, indicó que el exalcalde Zayas
Seijo gozaba de inmunidad en el ejercicio de sus
funciones, y actuaba conforme a dichas funciones del
empleo y no en su carácter personal. Así pues, el
Estado solicitó que se declarara “no ha lugar” la
demanda.
Casi tres años más tarde, en agosto de 2010,
tanto el Estado -por sí y en representación del
exalcalde Zayas Seijo- como el Municipio presentaron sus
respectivas mociones de sentencia sumaria. Por un lado,
el Estado solicitó una sentencia sumaria parcial a favor
del exalcalde Zayas Seijo en su carácter personal, ello
en cuanto a la reclamación de discrimen político y la
acción de daños. Entre otros asuntos, el Estado señaló
que el cargo que ocupaba la señora Torres Pagán es un
puesto de confianza, que no hubo discrimen político y
que al exalcalde Zayas Seijo le cobijaba la inmunidad
11 Es importante señalar que el Municipio negó que hubiese despedido a la señora Torres Pagán y mencionó que sólo utilizaba el concepto “despido” para fines de argumentación. Véase Contestación a Querella, Apéndice de la Petición de certiorari en el recurso CC-2012-0133, pág. 6. CC-2012-133 Cons. CC-2012-247 8
condicionada de los funcionarios públicos. Por su
parte, el Municipio pidió que se dictara sentencia
sumaria a su favor y, en consecuencia, que se
desestimara la demanda en su totalidad. En síntesis, el
Municipio fundamentó su petición en que no existía una
reclamación válida ni por la Ley Núm. 80, supra, ni por
la Ley Núm. 100, supra, debido a que se trata de un
municipio y el cargo en cuestión es de confianza, lo que
conlleva la libre selección y libre remoción.
Así las cosas, en septiembre de 2010, la señora
Torres Pagán y su esposo presentaron su oposición a
ambas peticiones de sentencia sumaria. Allí señalaron,
entre otros asuntos, que el status de la señora Torres
Pagán en su cargo de Directora del Programa Head Start
del Municipio era como “empleada de carrera regular” y
que los puestos en el Programa Head Start son
permanentes según los estatutos rectores del Programa
federal de Head Start; proveyeron evidencia para
sustentar ambas alegaciones. Además, expusieron que
durante el primer año de gestión del exalcalde Zayas
Seijo éste ejecutó un patrón de discrimen contra varios
empleados del Municipio identificados con la
administración del exalcalde Cordero Santiago; que la
señora Torres Pagán pertenece al ala liberal del Partido
Popular Democrático (PPD) y el exalcalde Zayas Seijo al
lado conservador; que se configuró el discrimen por
ideología política dentro de un mismo partido político CC-2012-133 Cons. CC-2012-247 9
(discrimen intrapartido); que los demandados le negaron
el debido proceso de ley a la señora Torres Pagán al
ignorar los estatutos rectores del Programa federal de
Head Start y que la defensa de inmunidad condicionada de
funcionarios públicos no le aplicaba al exalcalde Zayas
Seijo, pues ello suponía que éste actuara de buena fe.
Por todo lo cual, argumentaron que sí existen
controversias de hechos materiales, lo que
imposibilitaba que se dictara una sentencia sumaria. El
Municipio replicó al escrito de oposición de la señora
Torres Pagán y su esposo.
Finalmente, el 28 de septiembre de 2010, el
tribunal de instancia declaró “con lugar” las
solicitudes de sentencia sumaria presentadas por el
Estado y el Municipio, por lo que desestimó la
demanda.12 En particular, el foro de instancia aceptó
que existe una controversia en torno a si el cargo es de
carrera o de confianza, pero entendió que “dicha
controversia no varía el dictamen ni el derecho
aplicable”.13 Esto porque conforme a la contención de
la señora Torres Pagán (que el puesto es de carrera),
entonces ésta debía agotar los remedios administrativos
correspondientes (acudir a CASP), mientras que según la
contención del Estado y del Municipio (que el puesto es
12 El archivo en autos de copia de la notificación fue el 4 de octubre de 2010. 13 Sentencia del Tribunal de Primera Instancia, Apéndice de la Petición de certiorari en el recurso CC-2012-0133, pág. 553. CC-2012-133 Cons. CC-2012-247 10
de confianza), entonces no había interés propietario que
proteger y por ello no había que salvaguardarlo mediante
intervención judicial. Así, el tribunal de instancia
concluyó que no aplicaba ni la Ley Núm. 80, supra, ni la
Ley Núm. 100, supra, pero mencionó la norma de que a los
empleados de confianza les aplica la protección
constitucional contra el discrimen político aunque sean
puestos de libre selección y remoción.14 No obstante,
nada dispuso en cuanto a los planteamientos de violación
al Head Start Act, la Ley de Derechos Civiles federal y
estatal, y la Constitución de Puerto Rico.
Inconformes con el dictamen del foro de
instancia, oportunamente la señora Torres Pagán y su
esposo solicitaron reconsideración y determinaciones de
hechos adicionales. A tales efectos, el tribunal de
instancia ordenó a la parte demandada que se expresara
únicamente en cuanto a las reclamaciones sobre discrimen
político y la alegada violación al Head Start Act; el
Estado así lo hizo mediante moción en cumplimiento de
orden. Así las cosas, el 14 de diciembre de 2010, el
foro de instancia denegó la reconsideración, pero nada
dispuso sobre las determinaciones de hechos adicionales
que le fueron solicitadas.15
14 Sentencia del Tribunal de Primera Instancia, Apéndice de la Petición de certiorari en el recurso CC-2012-0133, pág. 557. 15 El archivo en autos de copia de la notificación fue el 20 de diciembre de 2010. CC-2012-133 Cons. CC-2012-247 11
Aún en desacuerdo con la decisión del tribunal de
instancia, la señora Torres Pagán y su esposo
recurrieron al Tribunal de Apelaciones en diciembre
de 2010 y la parte demandada presentó su alegato en
oposición a finales de enero de 2011. Así pues, el
29 de marzo de 2011 el mencionado foro apelativo
desestimó el recurso por falta de jurisdicción por éste
ser prematuro, ya que el tribunal de instancia nada
había dispuesto en cuanto a las determinaciones de
hechos adicionales.16 Sobre esto, expresó que “[e]stando
pendiente de adjudicación la moción de determinaciones
de hechos y conclusiones de derecho adicionales, los
términos para acudir a este Foro Apelativo no han
comenzado a transcurrir. Por lo que el recurso resulta
prematuro”.17
Así las cosas, el 29 de junio de 2011, el
tribunal de instancia declaró “no ha lugar” la solicitud
de determinaciones de hechos adicionales. Inconformes,
la señora Torres Pagán y su esposo acudieron nuevamente
al Tribunal de Apelaciones el 8 de julio de 2011 para
impugnar el dictamen del foro de instancia de declarar
“con lugar” las peticiones de sentencia sumaria
presentadas por el Estado y el Municipio. Tanto el
Procurador General (en representación del exalcalde
Zayas Seijo en su carácter personal) como el Municipio
16 El archivo en autos de copia de la notificación fue el 1 de abril de 2011. 17 Sentencia del Tribunal de Apelaciones, Apéndice de la Petición de certiorari en el recurso CC-2012-0133, pág. 608. CC-2012-133 Cons. CC-2012-247 12
presentaron sus respectivos escritos de oposición en
septiembre de 2011.
Finalmente, el 18 de noviembre de 2011, el
Tribunal de Apelaciones confirmó -aunque por fundamentos
distintos- al foro de instancia.18 En síntesis,
determinó que el foro con jurisdicción para atender el
caso era CASP y no el tribunal de instancia. Asimismo,
indicó que en la carta de cesantía se debió advertir a
la señora Torres Pagán su derecho a acudir ante CASP
para apelar la decisión del exalcalde Zayas Seijo. Ante
esto, ordenó al Municipio que notificara nuevamente la
carta de cesantía a la señora Torres Pagán, pero que
esta vez indicara dónde se debía presentar la apelación
administrativa (en referencia a CASP) y el término
dispuesto para ello.19
En desacuerdo con la decisión del Tribunal de
Apelaciones, tanto la señora Torres Pagán y su esposo
como el Municipio solicitaron reconsideración sin éxito.
Así, ambas partes recurren ante esta Curia mediante sus
respectivas peticiones de certiorari. En el recurso
CC-2012-0133, el Municipio nos señala que el foro
apelativo intermedio cometió los dos errores siguientes:
18 El archivo en autos de copia de la notificación fue el 29 de noviembre de 2011. 19 En su sentencia, el Tribunal de Apelaciones señaló que si luego de que la señora Torres Pagán recibiera la notificación adecuada ésta optara por presentar su apelación ante CASP, entonces ese foro tendría que dilucidar si “es una empleada de carrera o de confianza y a base de dicha determinación otorgar los remedios que correspondan”. Sentencia del Tribunal de Apelaciones, Apéndice de la Petición de certiorari en el recurso CC-2012-0133, pág. 743. CC-2012-133 Cons. CC-2012-247 13
(1) Erró el Tribunal de Apelaciones al haber ordenado al [Municipio] a notificar nuevamente la carta de cesantía a la querellante, ya que el ordenamiento jurídico vigente no concede derechos propietarios sobre puestos de confianza.
(2) Erró el Tribunal de Apelaciones al haber declarado no ha lugar la Moción en solicitud de Reconsideración presentada por el [Municipio], ya que el ordenamiento jurídico vigente no concede derechos propietarios sobre puestos de confianza.
Por su parte, en el recurso CC-2012-0247 la
señora Torres Pagán y su esposo exponen que el Tribunal
de Apelaciones incurrió en estos siete errores:
(1) Erró el Tribunal de Apelaciones al desestimar el caso por falta de jurisdicción, a pesar de reconocer expresamente en la Sentencia que: “las alegaciones de daños y perjuicios en contra de un funcionario deben ser presentadas en el Tribunal de Primera Instancia”. Habiendo en el presente caso alegaciones en daños y perjuicios en contra del Sr. Francisco Zayas Seijo cuando era un funcionario público no procede entonces la desestimación de la demanda.
(2) Erró el Tribunal de Apelaciones al dejar de atender los argumentos presentados sobre la jurisdicción concurrente otorgada por el Tribunal Supremo de Estados Unidos a los tribunales federales y estatales para atender reclamos basados en leyes federales.
(3) Erró el Tribunal de Apelaciones al dejar de atender los argumentos presentados en cuanto a que las leyes federales tienen una mayor jerarquía que las leyes estatales.
(4) Erró el Tribunal de Apelaciones al desestimar la presente querella amparándose en la jurisdicción exclusiva de [CASP], obviando las leyes federales invocadas y lo establecido por el Tribunal Supremo de Estados Unidos y el Tribunal Supremo de Puerto Rico en cuanto a la jurisdicción de los tribunales federales y estatales sobre reclamos basados en leyes federales.
(5) Erró el Tribunal de Apelaciones al dejar de considerar lo resuelto en Carmen Lugo Ríos v. Municipio de Vega Baja, 2010 WL 3210694, en cuanto a que el puesto de la apelante está contemplado dentro del Head Start Act, y que la CC-2012-133 Cons. CC-2012-247 14
discusión en torno al puesto debe ser atendida en los tribunales.
(6) Erró el Tribunal de Apelaciones al desestimar la querella por falta de jurisdicción y preterición del trámite administrativo cuando el ELA y el [Municipio] se sometieron voluntariamente a la jurisdicción del Tribunal y nunca solicitaron que se trasladara el caso ante el ente administrativo, que se paralizara el caso ni alegaron falta de jurisdicción, máxime cuando el propio Tribunal de Instancia señaló fecha para la celebración del juicio, luego de tres años de litigio.
(7) Erró el Tribunal de Apelaciones al disponer que a la peticionaria no le aplica la Ley Núm. 80 ni la Ley Núm. 100, cuando de la Sentencia no surge disposición legal alguna que contradiga lo resuelto en García Burgos v. ELA, 170 DPR 315 (2007), que dispuso que la Ley Núm. 80 le aplica a empleados gerenciales en las instrumentalidades del gobierno, y en este caso, la peticionaria es una empleada gerencial. (Énfasis omitido).
El 30 de marzo de 2012 expedimos el recurso
CC-2012-0133 y lo consolidamos con el recurso
CC-2012-0247 el 29 de junio de 2012; quedó sometido en
los méritos el 26 de diciembre de 2012. Con el
beneficio de las comparecencias de las partes,
procedemos a resolver.
II
A. La Regla 36 de Procedimiento Civil
El objetivo principal del mecanismo de sentencia
sumaria es facilitar la solución justa, rápida y
económica de los litigios civiles que no presenten
controversias genuinas de hechos materiales y, en
consecuencia, no ameritan la celebración de una vista CC-2012-133 Cons. CC-2012-247 15
evidenciaria o un juicio en su fondo, por lo que sólo
resta aplicar el derecho.20
La Regla 36 de Procedimiento Civil, 32 LPRA
Ap. V, es la que provee para que pueda dictarse una
sentencia sumaria. Esta regla permite que cualquier
parte en el litigio pueda solicitar al tribunal que se
emita sentencia sumaria a su favor, ya sea sobre la
totalidad o cualquier parte de la reclamación.21 Para
esto, el solicitante deberá presentar una moción basada
en declaraciones juradas o evidencia que demuestre la
inexistencia de una controversia sustancial de hechos
esenciales y pertinentes.22 Esto es, que el solicitante
deberá establecer su derecho con claridad y demostrar
que no existe controversia sustancial sobre ningún
componente de la causa de acción.23
Por su parte, quien se opone a que el tribunal
resuelva el caso por la vía sumaria no podrá descansar
solamente en las aseveraciones o negaciones contenidas
en sus alegaciones, sino que estará obligado a contestar
en forma detallada y específica, como lo hiciera la
parte solicitante.24 Es decir, la parte opositora a que
20 Nieves Díaz v. González Massas, 178 DPR 820, 847 (2010). Véanse, también: Reyes Sánchez v. Eaton Electrical, 189 DPR 586, 594-595 (2013), 2013 TSPR 108; SLG Zapata-Rivera v. J.F. Montalvo, 189 DPR 414, 430 (2013), 2013 TSPR 95.
21 Regla 36.1 de Procedimiento Civil, 32 LPRA Ap. V.
22 Íd. 23 Véase Mun. de Añasco v. ASES et al., 188 DPR 307, 326 (2013). 24 Regla 36.3(c) de Procedimiento Civil, 32 LPRA Ap. V. CC-2012-133 Cons. CC-2012-247 16
se dicte sentencia sumaria no puede cruzarse de brazos y
descansar en sus alegaciones, sino que le corresponde
refutar los hechos materiales que están en disputa, ello
presentando evidencia sustancial.25 No obstante, si la
parte opositora no presenta evidencia que rebata aquella
presentada por la parte solicitante, ello no
necesariamente implica que procede emitir sentencia
sumaria de manera automática.26
Cuando se presenten la solicitud de sentencia
sumaria y su oposición, el tribunal de instancia deberá:
(1) analizar todos los documentos incluidos en ambas
mociones y aquellos que obren en el expediente del
tribunal, y (2) determinar si la parte opositora
controvirtió algún hecho material y esencial, o si hay
alegaciones de la demanda que no han sido controvertidas
o refutadas en forma alguna por los documentos.27
En varias ocasiones hemos expresado en qué
circunstancias no se dictará una sentencia sumaria,
siendo éstas cuando: (1) existen hechos materiales y
esenciales controvertidos; (2) hay alegaciones
afirmativas en la demanda que no han sido refutadas;
(3) surge de los propios documentos que se acompañan con
la moción una controversia real sobre algún hecho
25 Pepsi-Cola v. Mun. Cidra et al., 186 DPR 713, 756 (2012); S.L.G. Szendrey-Ramos v. Consejo Titulares, 184 DPR 133, 168 (2011); Córdova Dexter v. Sucn. Ferraiuoli, 182 DPR 541, 556 (2011). 26 Mun. de Añasco v. ASES et al., supra, pág. 327; Córdova Dexter v. Sucn. Ferraiuoli, 182 DPR 541, 556 (2011). 27 S.L.G. Szendrey-Ramos v. Consejo Titulares, 184 DPR 133, 167 (2011); Mgmt. Adm. Servs. Corp. v. E.L.A., 152 DPR 599, 611 (2000). CC-2012-133 Cons. CC-2012-247 17
material y esencial, o (4) como cuestión de derecho no
procede.28
Así pues, queda claro que la sentencia sumaria
solo debe dictarse en casos claros, esto es cuando el
foro de instancia tenga ante sí la verdad sobre todos
los hechos pertinentes.29 Claro está, es importante
recordar que el principio rector que debe guiar la mente
del juzgador sobre si procede o no dictar la sentencia
sumaria es el sabio discernimiento, pues si dicho
mecanismo procesal se utiliza de forma errónea entonces
se puede privar a un litigante de su “día en corte”,
principio fundamental del debido proceso de ley.30
B. El Programa Head Start
El programa Head Start comenzó en 1965 en Estados
Unidos durante el gobierno del Presidente Lyndon B.
Johnson. Esta iniciativa fue parte del programa de
gobierno conocido como “Guerra contra la pobreza”, el
cual se enfocaba en extender beneficios a personas que
por distintas razones vivían en la marginación. Como
parte del mencionado programa, se realizaron grandes
esfuerzos por mejorar la calidad de vida de los
28 Pepsi-Cola v. Mun. Cidra et al., supra, pág. 757; S.L.G. Szendrey-Ramos v. Consejo Titulares, supra, pág. 167; Vera v. Dr. Bravo, 161 DPR 308, 333-334 (2004). 29 Corp. Presiding Bishop CJC of LDS v. Purcell, 117 DPR 714, 721 (1986). 30 Mun. de Añasco v. ASES et al., supra, pág. 327. CC-2012-133 Cons. CC-2012-247 18
individuos que vivían en extrema pobreza, en particular
los niños.31
En Puerto Rico, el programa Head Start inició en
el verano de 1965 en virtud del 45 CFR Part 34. El
propósito fundamental del programa es promover el
desarrollo integral de los niños pertenecientes a
familias de bajos ingresos económicos. Para cumplir con
dicho propósito, el programa ofrece servicios para
mejorar el desarrollo social y cognoscitivo de los
niños, esto a través de servicios -para ellos y sus
familias- de salud, educación, nutrición, servicios
sociales, entre otros.32 En la Isla, la Administración
para el Cuidado y Desarrollo Integral de la Niñez
(ACUDEN) es uno de los componentes programáticos y
operacionales del Departamento de la Familia, y es la
encargada de administrar los fondos del Programa Head
Start/Early Head Start y el Programa Child Care conforme
dispone la Ley 179-2003.33
Este programa está regulado por el Head Start
Act, 42 USCA secs. 9831-9852c, y el Code of Federal
Regulations, 45 CFR secs. 1301-1311. En particular, los
estándares de rendimiento del programa se rigen por lo
dispuesto en 45 CFR secs. 1304.1-1304.61. El Head Start
31 Véase http://www.acuden.pr.gov/ (última visita, 15 de septiembre de 2014). 32 Véase 42 USCA sec. 9831. Además, refiérase a la Exposición de Motivos de la Ley Núm. 236-2002. 33 Véase http://www.acuden.pr.gov/ (última visita, 15 de septiembre de 2014). CC-2012-133 Cons. CC-2012-247 19
Act aplica a Puerto Rico, ya que para fines de dicho
estatuto la definición de “estado” comprende al Estado
Libre Asociado de Puerto Rico, entre otros
territorios.34
C. La jurisdicción de la Comisión Apelativa del Servicio Público (CASP)
La Ley de Personal del Servicio Público,
Ley Núm. 5 de 14 de octubre de 1975, 3 LPRA ant.
sec. 1301 et seq. (derogada), estableció la Junta de
Apelaciones del Sistema de Administración de Personal
(JASAP). Ese estatuto fue derogado por la Ley para la
Administración de los Recursos Humanos en el Servicio
Público, Ley Núm. 184-2004, 3 LPRA secs. 1461-1468p, la
cual creó la Comisión Apelativa del Sistema de
Administración de Recursos Humanos (CASARH) para
sustituir a JASAP. A ese organismo apelativo (CASARH)
se le concedió jurisdicción apelativa en las
reclamaciones de los empleados públicos no organizados
sindicalmente, las cuales se relacionen al principio de
mérito, entiéndase: clasificación de puestos,
reclutamiento y selección, ascensos, traslados y
descensos, adiestramiento, y retención.35
Con el Plan de Reorganización Núm. 2 de 2010,
aprobado el 26 de julio de 2010, 3 LPRA Ap. XIII, se
estableció la Comisión Apelativa para el Servicio
34 42 USCA sec. 9832(25). 35 3 LPRA sec. 1462. CC-2012-133 Cons. CC-2012-247 20
Público (CASP).36 Este organismo posee jurisdicción
apelativa para atender asuntos obrero-patronales y del
principio de mérito. En lo pertinente, el Art. 12 del
mencionado Plan de Reorganización dispone lo siguiente:
La Comisión tendrá jurisdicción exclusiva sobre las apelaciones surgidas como consecuencia de acciones o decisiones de los Administradores Individuales y los municipios en los casos y por las personas que se enumeran a continuación:
(a) cuando un empleado, dentro del Sistema de Administración de los Recursos Humanos, no cubierto por la Ley Núm. 45 de 25 de febrero de 1998, según enmendada, conocida como la “Ley de Relaciones del Trabajo del Servicio Público”, alegue que una acción o decisión le afecta o viola cualquier derecho que se le conceda en virtud de las disposiciones de la Ley Núm. 184 de 3 de agosto de 2004, según enmendada, la Ley Núm. 81 de 30 de agosto de 1991, según enmendada, conocida como la “Ley de Municipios Autónomos”, los reglamentos que se aprueben para instrumentar dichas leyes, o de los reglamentos adoptados por los Administradores Individuales para dar cumplimiento a la legislación y normativa aplicable.
D. La jurisdicción sobre causas de acción al amparo de estatutos federales
Los tribunales estatales pueden ejercer
jurisdicción concurrente sobre pleitos que se
fundamenten en la Constitución, las leyes y los tratados
de Estados Unidos, a excepción de cuando tal
jurisdicción es, expresa o implícitamente, exclusiva de
las cortes federales.37 Así lo ha reconocido la Corte
Suprema de Estados Unidos al determinar que los
36 Con este Plan de Reorganización se derogó el Art. 13 de la Ley para la Administración de los Recursos Humanos en el Servicio Público, Ley Núm. 184-2004, 3 LPRA ant. secs. 1468-1468p. 37 Colón Rivera et al. v. ELA, 189 DPR 1033, 1054 (2013), 2013 TSPR 152; Acevedo v. Srio. Servicios Sociales, 112 DPR 256, 259 (1982); SLG Semidey Vázquez v. ASIFAL, 177 DPR 657, 679 (2009). CC-2012-133 Cons. CC-2012-247 21
tribunales estatales pueden asumir jurisdicción respecto
a la materia de una causa de acción federal a menos que
exista una ley del Congreso de Estados Unidos que
disponga lo contrario o cuando exista una
incompatibilidad entre el litigio federal y su
adjudicación en las cortes estatales.38 Según ha
manifestado el Alto Foro federal, el hecho de “permitir
a las cortes estatales que resuelvan las causas de
acción federales facilita el proceso de hacer valer los
derechos federales”.39
Un ejemplo de esa jurisdicción concurrente sobre
la materia de una causa de acción federal son los
pleitos fundamentados en la Sec. 1983 de la Ley de
Derechos Civiles federal, 42 USCA sec. 1983. En Acevedo
v. Srio. Servicios Sociales, 112 DPR 256 (1982),
expusimos que los tribunales estatales tenían
jurisdicción para atender este tipo de casos, pues no se
desprendía del texto de la ley ni de su historial
legislativo que el Congreso de Estados Unidos tuviese la
intención de conferir a las cortes federales la
jurisdicción exclusiva sobre estos.40
38 Leyva et al. v. Aristud et al., 132 DPR 489, 499 (1993), citando a Howlett v. Rose 496 US 356 (1990), Gulf Offshore Co. v. Mobil Oil Corp., 453 US 473, 477-478 (1981), Martínez v. California, 444 US 277, 283 n. 7 (1980) y Maine v. Thiboutot, 448 US 1, 3 n. 1 (1980). 39 Leyva et al. v. Aristud et al., supra, pág. 500 n. 5. 40 Véase, además, Colón Rivera et al. v. ELA, supra. CC-2012-133 Cons. CC-2012-247 22
III.
En sus recursos de certiorari, ambas partes
formularon sus respectivos señalamientos de error en
torno a la determinación del Tribunal de Apelaciones.
No obstante, la controversia medular que debemos
resolver se circunscribe a determinar cuál es el foro
con jurisdicción para atender una causa de acción al
amparo del estatuto federal conocido como Head Start
Act, supra, entre otras disposiciones como la Ley de
Derechos Civiles federal, supra, presentada por una
empleada pública que trabaja como Directora del Programa
Head Start en un municipio autónomo. En particular, si
a esa empleada le correspondía presentar su reclamo ante
CASP o podía acudir directamente al tribunal de
instancia. Luego de examinar tanto los expedientes de
los dos casos consolidados como los argumentos
planteados por ambas partes, colegimos que el Tribunal
de Apelaciones erró en su decisión de referir el caso a
CASP.
Es importante resaltar que en el presente caso
tanto el foro de instancia como el tribunal apelativo
intermedio no se expresaron en cuanto a las causas de
acción al amparo del Head Start Act, supra, y la Ley de
Derechos Civiles federal, supra. La señora Torres Pagán
y su esposo plantean que el Tribunal de Apelaciones erró
al determinar que el foro con jurisdicción para atender
su reclamo es CASP, esto amparándose en que éste es el CC-2012-133 Cons. CC-2012-247 23
foro con jurisdicción exclusiva, obviando así las leyes
federales invocadas y la jurisprudencia vigente en
cuanto a la jurisdicción de los tribunales federales y
estatales sobre reclamos basados en leyes federales.
Les asiste la razón.
En primer lugar, como ha manifestado esta Curia,
“[f]ue a los tribunales que la Asamblea Legislativa
remitió la reivindicación de derechos fundamentales
garantizados por la Constitución”.41 A tono con esas
expresiones, el profesor Demetrio Fernández Quiñones ha
enfatizado que “[l]a reivindicación de los derechos
constitucionales corresponde y puede reclamarse en
primera instancia en los tribunales de justicia, sin que
tenga jurisdicción sobre ello el foro administrativo”.42
En el presente caso, la señora Torres Pagán alega
en su demanda –entre otros asuntos- violación a la Ley
de Derechos Civiles federal, supra, y la estatal, por
discrimen político en el empleo y violación al debido
proceso de ley en relación con el Head Start Act.
En segundo lugar, es importante destacar la
diferencia entre la resolución de los casos por los
tribunales vis a vis por las agencias administrativas.
Este Foro ha planteado que los tribunales de justicia
son los llamados a resolver los casos y controversias
41 Pierson Muller I v. Feijoó, 106 DPR 838, 852 (1978). 42 D. Fernández Quiñones, Derecho Administrativo y Ley de Procedimiento Administrativo Uniforme, 3ra ed., Colombia, Forum, 2013, pág. 630. Véase, además, Colón Rivera et al. v. ELA, supra. CC-2012-133 Cons. CC-2012-247 24
que se presentan ante ellos,43 así como a interpretar
tanto la Constitución como la legislación vigente.44
Por su parte, también hemos expresado que los
procedimientos administrativos hacen posible a las
partes y al juzgador obtener el beneficio de los más
entendidos en las materias técnicas que se discuten
(expertise).45 En ese sentido señalamos que una agencia
administrativa sólo puede realizar las funciones que se
le han encomendado por legislación y aquellas que surgen
de su actividad o encomienda principal.46 Es decir, una
agencia administrativa no puede asumir jurisdicción
sobre situación alguna que no esté autorizada por ley;
ni la necesidad ni la utilidad ni la conveniencia pueden
reemplazar al estatuto en cuanto a fuente de poder de
una agencia. Ante esto, cualquier duda respecto a la
existencia de ese poder debe resolverse en contra de su
ejercicio.47
En tercer lugar, conforme a lo que pautamos
recientemente en Colón Rivera et al. v. ELA, 189 DPR
1033 (2013), 2013 TSPR 152, un empleado público que
tenga una reclamación al amparo de la Sección 1983 de la
Ley de Derechos Civiles federal, supra, por alegado
43 Vélez Ruiz v. E.L.A, 111 DPR 752, 756 (1981). 44 Hernández, Romero v. Pol. de P.R., 177 DPR 121, 137 (2009). 45 Junta Dir. Cond. Montebello v. Fernández, 136 DPR 223, 233 (1994); Pérez Ríos v. Hull Dobbs, 107 DPR 834, 840 (1978). 46 Amieiro González v. Pinnacle Real Estate, 173 DPR 363, 371 (2008). 47 Raimundi v. Productora, 162 DPR 215, 225 (2004). Véase, además, Amieiro González v. Pinnacle Real Estate, supra, pág. 372. CC-2012-133 Cons. CC-2012-247 25
discrimen político en el empleo, puede acudir
directamente al foro de instancia a presentar su
reclamación. Esto es, ante la realidad de que la señora
Torres Pagán alegó discrimen político al amparo de la
Ley de Derechos Civiles federal, supra, ésta podía –como
en efecto lo hizo- presentar su reclamo ante el tribunal
de instancia.
Por último, es preciso señalar que este caso
lleva en nuestros tribunales desde hace casi siete años
cuando se presentó la demanda el 21 de junio de 2007.
Poco más de tres años después, en agosto de 2010, fue
que el Estado y el Municipio presentaron sus respectivas
mociones de sentencia sumaria. Ante esta realidad
fáctica, avalar la determinación del Tribunal de
Apelaciones de que el Municipio tendría que notificar
nuevamente la carta de cesantía a la señora Torres Pagán
indicándole que debe apelar su cesantía ante CASP y el
término que tiene para ello sería claramente una
actuación irrazonable que provocaría una mayor dilación
en la tramitación del reclamo de la señora Torres Pagán
y su esposo.
Concluimos que no procede devolver el caso a
CASP, ya que el foro con jurisdicción para atender los
reclamos de la señora Torres Pagán y su esposo es el
tribunal de instancia, pues dicho foro es el más idóneo
para dilucidar su reclamación. Así pues, erró el
Tribunal de Apelaciones al confirmar la determinación CC-2012-133 Cons. CC-2012-247 26
del foro de instancia de declarar “con lugar” las
peticiones de sentencia sumaria presentadas por el
Estado y el Municipio y, en consecuencia, desestimar la
demanda. Esto bajo el fundamento de que el foro con
jurisdicción para atender el reclamo era CASP y no el
tribunal de instancia. De igual forma, erró el foro de
instancia al declarar “con lugar” las solicitudes de
sentencia sumaria cuando en realidad sí existe una
controversia de hechos material que dilucidar en el
pleito y así lo aceptó el propio foro primario en su
determinación. En particular, expresó que sí podía
existir una controversia en cuanto a la naturaleza del
puesto que ocupaba la señora Torres Pagán, esto es si
era de carrera o de confianza.48
Así las cosas, corresponderá que el tribunal de
instancia evalúe la reclamación de la señora Torres
Pagán y su esposo a la luz de lo aquí establecido.
IV.
Por todo lo anterior, revocamos la determinación
del Tribunal de Apelaciones y devolvemos el caso al foro
de instancia para la continuación de los procedimientos
conforme a lo aquí resuelto.
Se dictará Sentencia de conformidad.
Erick V. Kolthoff Caraballo Juez Asociado
48 Véase Sentencia del Tribunal de Primera Instancia, Apéndice de la Petición de certiorari en el recurso CC-2012-0247, pág. 588. EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
María de los Ángeles Torres Pagán y Pedro Irizarry Morales Recurridos v. Municipio Autónomo de Ponce, et al. CC-2012-133 Certiorari Peticionarios ********************************** María de los Ángeles Torres Cons. CC-2012-247 Pagán y Pedro Irizarry Morales Peticionarios v. Municipio Autónomo de Ponce, Francisco Zayas Seijo Recurridos
SENTENCIA
Por los fundamentos expuestos en la Opinión que antecede la cual se hace formar parte íntegra de la presente, revocamos la determinación del Tribunal de Apelaciones y devolvemos el caso al foro de instancia para la continuación de los procedimientos conforme a lo aquí resuelto.
Así lo pronunció, manda el Tribunal y certifica la Secretaria del Tribunal Supremo, Interina. La Jueza Presidenta señora Fiol Matta, la Juez Asociada señora Rodríguez Rodríguez y la Jueza Asociada Oronoz Rodríguez concurren con el resultado sin opinión escrita. El Juez Asociado señor Feliberti Cintrón está inhibido.
Camelia Montilla Alvarado Secretaria del Tribunal Supremo, Interina