Estado Libre Asociado de Puerto Rico TRIBUNAL DE APELACIONES PANEL IX
ANGÉLICA M. SANTOS Revisión ROSADO procedente de la Junta de Recurrente Adjudicativa del Departamento de la V. Familia KLRA202400408 DEPARTAMENTO DE LA Sobre: FAMILIA Reclamación
Recurrida Núm.: 2024PPAN00027
Panel integrado por su presidente, el Juez Rodríguez Casillas, el Juez Marrero Guerrero y el Juez Campos Pérez.
Marrero Guerrero, Juez Ponente
SENTENCIA
En San Juan, Puerto Rico, a 21 de octubre de 2024.
Comparece la Sra. Angélica M. Santos Rosado (señora Santos
Rosado o recurrente) y solicita que revoquemos una Resolución
emitida y archivada el 6 de junio de 2024 por la Junta Adjudicativa
del Departamento de la Familia (Junta Adjudicativa del DF o
recurrida).1 Mediante dicha determinación, la recurrida desestimó
con perjuicio una apelación administrativa solicitada por la
recurrente al entender que la misma se presentó tardíamente.
Por los fundamentos que expondremos a continuación, se
revoca la determinación del foro administrativo apelativo.
I.
Surge del expediente ante nuestra consideración que el 11 de
septiembre de 2023, la Administración para el Desarrollo
Socioeconómico de la Familia (ADSEF) emitió una carta a la señora
Santos Rosado, informándole que se le estaría realizando
deducciones mensuales de su salario hasta el pago total de
$29,207.72 por concepto de cobro indebido del Programa de
1 Apéndice del Recurso de Revisión, Anejo IV, págs. 19-21.
Número Identificador SEN2024________________ KLRA202400408 2
Asistencia Nutricional (PAN) desde abril de 2018 hasta febrero de
2023.2
Inconforme, el 28 de septiembre de 2023, la recurrente
presentó una Apelación ante la Junta Adjudicativa del DF.3 En esta,
la señora Santos Rosado esgrimió que se le comenzó a realizar
deducciones de su salario por presuntamente recibir beneficios
indebidos del PAN, sin haber culminado un proceso de investigación
ni habérsele notificado acción alguna en su contra. Por lo anterior, le
solicitó a la Junta Adjudicativa del DF que se verificara la evidencia
presentada por la recurrente y que se paralizara la deducción salarial
hasta tanto se le aclarase el asunto.
El 6 de junio de 2024, la Junta Adjudicativa del DF emitió y
archivó una Resolución,4 en la que desestimó con perjuicio la
apelación ante el fundamento de que se presentó tardíamente. El foro
administrativo apelativo estableció que, a tenor con el Artículo 12 del
Reglamento para Establecer los Procedimientos de Adjudicación de
Controversias ante la Junta Adjudicativa del Departamento de la
Familia, Reglamento Núm. 9491, Departamento de Estado, 24 de
agosto de 2023, la señora Santos Rosado tenía quince (15) días
calendarios para presentar su apelación, contados a partir de la fecha
de la notificación de la carta enviada por la ADSEF. Dispuso que
dicho término venció el 26 de septiembre de 2023, mientras la
recurrente presentó su recurso el 28 de septiembre de 2023.
Insatisfecha, el 11 de junio de 2024, la señora Santos Rosado
presentó una carta de reconsideración ante la Junta Adjudicativa del
DF.5 Entre otros asuntos, la recurrente alegó que no fue debidamente
notificada sobre la acción tomada por la ADSEF ni estaba enterada
de que había un proceso investigativo en su contra. Manifestó que
2 Íd., Anejo I, págs. 1-2. 3 Íd., Anejo III, págs. 4-18. 4 Íd., Anejo IV, págs. 19-21. 5 Íd., Anejo V, pág. 22. KLRA202400408 3
luego de recibir la carta del 11 de septiembre de 2023, realizó
esfuerzos infructuosos para lograr comunicarse con las oficinas del
DF en Caguas. Arguyó que, al ser estudiante y cualificar para los
beneficios del PAN hasta que comenzó a trabajar en marzo de 2023,
no entendía la razón para facturarle el dinero que la agencia alegó
haber obtenido indebidamente. Particularizó que ante la poca
comunicación, solicitó que la Junta Adjudicativa del DF le aclarara la
situación de manera justa.
Posteriormente, el 28 de junio de 2024, la Junta Adjudicativa
del DF emitió y notificó una Resolución en Reconsideración, en la que
declaró No Ha Lugar la solicitud de reconsideración.6
No conforme, el 29 de julio de 2024, la señora Santos Rosado
presentó un Recurso de Revisión, en el que planteó que la Junta
Adjudicativa del DF incidió en cometer el siguiente error:
ERR[Ó] LA JUNTA ADJUDICATIVA DEL DEPARTAMENTO DE LA FAMILIA AL DESESTIMAR POR FALTA DE JURISDICCIÓN LA APELACIÓN PRESENTADA.
En síntesis, la recurrente señaló que la ADSEF no le brindó
ninguna de las garantías que le cobijaba, a tenor con el debido
proceso de ley, previo a la determinación de deducir de su salario la
presunta deuda por los beneficios del PAN. Indicó que la carta que le
fuera remitida el 11 de septiembre de 2023 carece de los requisitos
de notificación adecuada. A saber, apuntó que la referida
comunicación no expuso la razón de la determinación de la deuda
por concepto de pagos indebidos del PAN ni le notificó el término ni
el foro donde podía solicitar reconsideración o apelación. Puntualizó
que la agencia no ha culminado la investigación pero, aún así,
determinó que existía una deuda y comenzó deducirle dinero. A su
vez, arguyó que erró la Junta Adjudicativa del DF al declararse sin
jurisdicción, toda vez que ni tan siquiera había comenzado a decursar
6 Íd., Anejo VI, pág. 23. KLRA202400408 4
término alguno en su contra. Por ello, solicitó que revoquemos la
determinación de la Junta Adjudicativa del DF y ordenemos que la
ADSEF cese de retenerle dinero.
Por su parte, la Oficina del Procurador General de Puerto Rico,
en representación del DF, estableció que la carta emitida el 11 de
septiembre de 2023 por la ADSEF es silente en cuanto al debido
apercibimiento del derecho a solicitar revisión administrativa ante la
Junta Adjudicativa del DF y sobre el término que la señora Santos
Rosado contaba para ello. Reconoció que el derecho a apelar una
decisión administrativa y su notificación son garantías mínimas del
debido proceso de ley aplicables al procedimiento administrativo.
Asimismo que, una vez una agencia promulga un reglamento para
facilitar su proceso decisional y limitar el alcance de su discreción,
viene obligada a observarlo estrictamente. La Oficina del Procurador
General estableció que procede devolver el caso a la Junta
Adjudicativa del DF para que determine si medió incuria en la
presentación de la apelación o a ADSEF para que emita una nueva
notificación de forma correcta.
En atención al error señalado, procedemos a exponer la
normativa jurídica atinente a este recurso.
II.
A. Revisión judicial
La Ley de Procedimiento Administrativo Uniforme del Gobierno
de Puerto Rico, Ley Núm. 38-2017, según enmendada, 3 LPRA secs.
9671-9677 (LPAUG), dispone un procedimiento uniforme para la
revisión judicial de una adjudicación administrativa. Gobierno PR v.
Torres Rodríguez, 210 DPR 891, 907 (2022); Cordero Vargas v. Pérez
Pérez, 198 DPR 848, 857 (2017). Por virtud de la revisión judicial, el
Tribunal de Apelaciones puede revisar las decisiones, órdenes y
resoluciones finales emitidas por un organismo o una agencia
administrativa. Artículo 4.006(c) de la Ley de la Judicatura, Ley Núm. KLRA202400408 5
201-2003, según enmendada, 4 LPRA sec. 24y. El objetivo de este
recurso es asegurar que el organismo administrativo actuó de
conformidad con el poder delegado y la política legislativa. OEG v.
Martínez Giraud, 210 DPR 79, 88 (2022); D. Fernández Quiñones,
Derecho Administrativo y Ley de Procedimiento Administrativo
Uniforme, 3ra ed., Bogotá, Forum, 2013, pág. 669.
Ahora bien, los tribunales apelativos debemos otorgarles
deferencia a las determinaciones de los organismo administrativos,
puesto que poseen la experiencia y el conocimiento especializado
sobre el asunto que se le delegó. Hernández Feliciano v. Mun.
Quebradillas, 211 DPR 99, 114 (2023); Rolón Martínez v. Supte.
Policía, 201 DPR 26, 35 (2018); Torres Rivera v. Policía de PR, 196
DPR 606, 626 (2016). Por ello, las determinaciones del organismo
administrativo gozan de una presunción de legalidad y corrección que
subsiste mientras la parte que impugne la decisión administrativa
demuestre que las determinaciones de hechos no están basadas en
el expediente o que las conclusiones de derecho son irrazonables.
OEG v. Martínez Giraud, supra, pág. 89.
En tal virtud, la revisión judicial está cimentada en el criterio
de razonabilidad de la actuación administrativa. Hernández Feliciano
v. Mun. Quebradillas, supra; pág. 115; Torres Rivera v. Policía de PR,
supra. A saber, los foros apelativos estamos limitados a evaluar tres
(3) aspectos: (1) si el remedio concedido fue apropiado; (2) si las
determinaciones de hechos se sostienen por evidencia sustancial
contenida en el expediente administrativo, y (3) si las conclusiones de
derecho de la agencia se sostienen. Hernández Feliciano v. Mun.
Quebradillas, supra; Torres Rivera v. Policía de PR, supra, págs. 626-
627; Moreno Lorenzo y otros v. Depto. Fam., 207 DPR 833, 839-840
(2021); Capó Cruz v. Jta. Planificación et al., 204 DPR 581, 591 (2020).
Los foros revisores sostendremos las determinaciones de
hechos de las decisiones de la agencia, si están basadas en evidencia KLRA202400408 6
sustancial que obra en el expediente administrativo. Sec. 4.5 de
LPAUG, supra, sec. 9675. La evidencia sustancial es aquella que una
mente razonable podría aceptar como adecuada para sostener una
conclusión. OEG v. Martínez Giraud, supra, pág. 90. Por otro lado, las
conclusiones de derecho de la agencia serán revisables en todos sus
aspectos. Sec. 4.5 de LPAUG, supra, sec. 9675. Sin embargo, los foros
apelativos debemos otorgarle peso a la interpretación de la agencia
sobre aquellas leyes que les corresponde aplicar. Hernández, Álvarez
v. Centro Unido, 168 DPR 592, 615 (2006). Esto, puesto que “las
agencias administrativas son instrumentos necesarios para la
interpretación de la ley”. D. Fernández Quiñones, op. cit., pág. 716.
De esta forma, la revisión judicial se circunscribirá a determinar si la
interpretación del organismo administrativo fue razonable, a la luz de
las pautas establecidas por el legislador. Hernández, Álvarez v. Centro
Unido, supra, pág. 616. Si la interpretación de la agencia fue
razonable, aun cuando no sea la única, los tribunales le otorgaremos
deferencia. Íd. No obstante, la deferencia a la interpretación de la
agencia no significa que los foros judiciales renunciaremos a nuestra
función revisora, ya que debemos diferir cuando el organismo
administrativo (1) erró al aplicar la ley; (2) actuó de forma arbitraria,
irrazonable o ilegal, o (3) lesionó derechos constitucionales
fundamentales. Íd.; Hernández Feliciano v. Mun. Quebradillas, supra;
Torres Rivera v. Policía de PR, supra, pág. 628; Fuertes y otros v. ARPe,
134 DPR 947, 953 (1993).
Por último, las cuestiones mixtas de hechos y de derecho se
considerarán como cuestiones de derecho, por lo que serán revisables
en toda su extensión. Super. Asphalt v. AFI y otro, 206 DPR 803, 820
(2021); Rivera v, A&C Development Corp., 144 DPR 450, 461 (1997).
B. Debido proceso de ley
La Carta de Derechos de la Constitución de Puerto Rico
dispone que ninguna persona será privada de su libertad o propiedad KLRA202400408 7
sin un debido proceso de ley. Const. PR, Art. II, Sec. 7, LPRA, T. I. El
debido proceso de ley se manifiesta en su vertiente procesal y
sustantiva. Rivera Santiago v. Srio. de Hacienda, 119 DPR 265, 273
(1987).
Al amparo del debido proceso de ley sustantivo, los tribunales
estamos llamados a examinar “la validez de una ley, a la luz de los
preceptos constitucionales pertinentes, con el propósito de proteger
los derechos fundamentales de las personas”. Rivera Rodríguez & Co.
v. Stowell Taylor, 133 DPR 881, 887 (1993). Mientras, en la vertiente
procesal, debemos examinar que la privación de los derechos
propietarios y liberatorios se haya realizado mediante un proceso
justo y equitativo. Íd., pág. 888; PVH Motor v. ASG, 209 DPR 122, 130
(2022); Fuentes Bonilla v. ELA et al., 200 DPR 364, 394 (2018).
Las garantías del debido proceso de ley que el Estado debe
salvaguardar se han extendido a los organismos administrativos
cuando interfieren con la vida, propiedad o libertad de una persona.
PVH Motor v. ASG, supra, pág. 131; Báez Díaz v. ELA, 179 DPR 605,
623 (2010). Sin embargo, los procedimientos administrativos
adjudicativos no tienen la misma rigidez que los judiciales. Román
Ortiz v. OGPe, 203 DPR 947, 954 (2020); PVH Motor v. ASG, supra;
Álamo Romero v. Adm. de Corrección, 175 DPR 314, 329 (2009). Por
ello, las agencias deben proveer las garantías mínimas del debido
proceso de ley. Íd. A saber, la Sección 3.1 de la LPAUG, supra, sec.
9641, dispone que en todo procedimiento adjudicativo formal, la
agencia salvaguardará el derecho a una notificación oportuna de los
cargos, las querellas o los reclamos en contra de una parte; a
presentar evidencia; a una adjudicación imparcial, y a que la decisión
esté basada en el expediente.
Es norma reiterada que “[e]l deber a notificar a las partes una
decisión administrativa de forma adecuada y completa no constituye
un mero requisito, sino que va más allá debido a que una notificación KLRA202400408 8
insuficiente puede incluso provocar consecuencias adversas a la sana
administración de la justicia”. Picorelli López v. Depto. de Hacienda,
179 DPR 720, 736-737 (2010); Olivo v. Srio. De Hacienda, 164 DPR
165, 178 (2005). Mediante una notificación adecuada, las partes
pueden advenir en conocimiento real de la decisión tomada y pueden
determinar si ejercerán o no los remedios concedidos por ley. Picorelli
López v. Depto. de Hacienda, supra, pág. 737; Asoc. Vec. Altamesa
Este v. Mun. de San Juan, 140 DPR 24, 34 (1996).
Cónsono con lo anterior, la Sección 3.14 de la LPAUG, supra,
sec. 9654, dispone que en una orden o resolución final, la agencia
deberá advertir sobre el derecho a solicitar la reconsideración o de
instar un recurso de revisión en el Tribunal de Apelaciones con
expresión de los términos correspondientes. Cumplido con este
requisito, comenzarán a decursar dichos términos. Íd. Por ello,
cuando a la parte afectada no se le notifican tales derechos ni el
término para ejercerlos, no comenzará a decursar el término para
recurrir a los mecanismos posteriores a dicha determinación
administrativa. Maldonado v. Junta Planificación, 171 DPR 46, 57-58
(2007); Colón Torres v. AAA, 143 DPR 119, 124 (1997). Pues, “[l]os
remedios posteriores a ese dictamen provistos por reglamentos y
estatutos forman parte del debido proceso de ley y la falta de
notificación adecuada puede impedir que se procuren tales remedios,
enervando así las garantías del debido proceso de ley”. Comisión
Ciudadanos v. GP Real Property, 173 DPR 998, 1015 (2008); Mun. de
Caguas v. AT&T, 154 DPR 401, 414 (2001). En protección de lo
anterior, no se puede imponer un término jurisdiccional para recurrir
a una determinación administrativa a una parte que no fue notificada
conforme a derecho. Comisión Ciudadanos v. GP Real Property, supra.
C. ADSEF
El Artículo 3 de la Ley Orgánica del DF, Ley Núm. 171 de 30 de
junio de 1968, según enmendada, 3 LPRA sec. 211b, establece que el KLRA202400408 9
DF será la agencia responsable de llevar los programas dirigidos a la
solución o mitigación de los problemas sociales de Puerto Rico, por lo
que llevará a cabo distintas actividades de ayuda económica directa
relacionadas al mejoramiento social de los individuos, las familias y
las comunidades. Por otro lado, el Plan de Reorganización del DF,
Plan-1-1995, según enmendado, 3 LPRA Ap. XI, sec. III, dispuso que
el DF está a cargo de los programas gubernamentales que faciliten la
restauración de la capacidad de autosuficiencia de las familias y las
personas, su integración al sistema social de manera productiva y el
mejoramiento de su calidad de vida. A su vez, al DF tiene la
encomienda de establecer los requisitos, las normas y los
procedimientos para imponerle responsabilidades a los beneficiarios
de cualquier tipo de asistencia económica gubernamental. Íd.
Asimismo, al DF se le encargó la tarea de establecer y adoptar
criterios uniformes para evaluar y determinar rápidamente la
elegibilidad a los servicios de beneficencia social. Íd.
A esos fines, el DF promulgó el Reglamento para Establecer las
Normas de Elegibilidad del Programa de Asistencia Nutricional (PAN),
Reglamento Núm. 8684, Departamento de Estado, 28 de diciembre
de 2015. En el Artículo 8 de dicho Reglamento, se disponen las
salvaguardas que la ADSEF garantizará en todos los procedimientos,
siendo estos:
A. Se informará al núcleo de servicio, mediante notificación oportuna, las acciones tomadas o la intención de tomar una acción y cada documento que emita la Administración relacionado a su caso.
B. Se garantizará que toda persona pueda presentar los documentos que apoyan la información que brinda al Programa y que se realice una evaluación imparcial en todas las solicitudes o casos.
C. Se tomarán las decisiones a base de lo que surge del expediente, la credibilidad que merezca la información provista por la persona solicitante o participante y recogida en visitas, leyes, reglamentos, órdenes ejecutivas y administrativas, las guías federales y estatales, los memorandos, comunicaciones y manuales de procedimientos y la jurisprudencia interpretativa. KLRA202400408 10
D. Se garantizará el derecho de toda persona que no esté de acuerdo con una determinación del Programa a presentar una apelación ante la Junta Adjudicativa y a solicitar reconsideración de la determinación de la Junta Adjudicativa y a solicitar la revisión judicial de la determinación final de la Junta Adjudicativa ante el Tribunal de Apelaciones.
E. Se ofrecerá un servicio respetuoso, amable, eficiente, ágil y libre de discrimen. (Énfasis nuestro).
El Reglamento Núm. 8684, supra, establece un procedimiento
para una reclamación, que es la acción tomada por la ADSEF para
recobrar los beneficios recibidos incorrectamente. Véase Art. 5(A)(60)
y Arts. 69-74 del Reglamento Núm. 8684, supra. En lo que nos
concierne, el Artículo 74 del Reglamento Núm. 8684, supra, dispone
el procedimiento de reclamación y destión de cobro. A saber:
A. En todos los casos en los que se determine que el núcleo de servicio o la institución recibió y/o utilizó beneficios a los que no tenía derecho, se establecerá una reclamación conforme a lo contenido en este capítulo.
B. De proceder la reclamación, la gestión de cobro se hará a la persona encargada del núcleo de servicio, su cónyuge, cualquier integrante del núcleo de servicio, la persona que accedió los beneficios, su representante autorizado (a) o a la institución.
C. La Administración enviará o entregará una notificación con la siguiente información:
1. Motivo de la reclamación y el periodo que cubre la misma. 2. Clasificación de la reclamación. 3. Cantidad adecuada. 4. Compensación con beneficios retroactivos que redujo o saldó la deuda, si aplica. 5. Derecho a presentar una apelación ante la Junta Adjudicativa del Departamento y el término para hacerlo.
[…] (Énfasis nuestro).
En el Artículo 82 del Reglamento Núm. 8684, supra, se dispone
que se garantizará el derecho de apelación que posee toda persona o
institución que esté en desacuerdo con una notificación relacionada
a su caso. Este derecho se puede ejercer a través de la Junta
Adjudicativa del DF, mediante la presentación de una apelación
dentro del término de quince (15) días contados a partir del envío de KLRA202400408 11
la notificación. Véase Art. 83 del Reglamento Núm. 8684, supra, y
Art. 12 del Reglamento Núm. 9491, supra.
De otra parte, conforme a la estado de derecho imperante en
nuestra jurisdicción, cuando una agencia promulga unos
reglamentos para facilitar su proceso decisional y liminar el alcance
de su discreción, esta viene obligada a observarlos estrictamente y no
queda a su irrestricta voluntad reconocer o no los derechos que
extendió. García Cabán v. UPR, 120 DPR 167, 175 (1987).
III.
Conforme al tracto procesal reseñado, así como el derecho
aplicable a este caso, nos corresponde revocar la determinación de la
Junta Adjudicativa del DF de desestimar con perjuicio la apelación
de la señora Santos Rosado por considerar que la había presentado
tardíamente. De conformidad con el Artículo 74 del Reglamento Núm.
8684, supra, promulgado por el propio DF, cuando la ADSEF
determine que una persona recibió beneficios del PAN a los cuales no
tenía derecho, la agencia debe establecer un procedimiento de
reclamación. De entender que dicha reclamación procede, ADSEF le
debe enviar una notificación al beneficiario con el motivo de la
reclamación y el periodo que cubre; la clasificación de la reclamación;
la cantidad adecuada; la compensación con beneficios retroactivos
que redujo o saldó la deuda, y el derecho que le cobija de presentar
una apelación ante la Junta Adjudicativa del DF y el término para
hacerlo. Íd.
Los hechos de este caso claramente revelan que la ADSEF
realizó una notificación defectuosa en la que, mediante la carta de
cobro de 11 de septiembre de 2023, adjudicó un resultado en
ausencia de un procedimiento conforme a lo requerido en el
Reglamento antes citado. Ello, con el agravante de que no le apercibió
a la recurrente sobre su derecho a apelar ante la Junta Adjudicativa
del DF y el término para hacerlo. El proceso efectuado y la carta KLRA202400408 12
emitida por ADSEF no salvaguardaron las garantías mínimas del
debido proceso de ley que le cobijaba a la señora Santos Colón, razón
por la cual aún no había comenzado a decursar el término para
recurrir ante la Junta Adjudicativa del DF. Erró el foro administrativo
apelativo al entender que carecía de jurisdicción por la presentación
tardía del recurso administrativo, y no percatarse de las carencias,
sustantivas y procesales, en todo el trámite relativo a la aquí
recurrente.
IV.
Por los fundamentos que anteceden, se revoca la Resolución
recurrida y se devuelve el caso a la ADSEF para que, conforme a lo
dispuesto en su Reglamento reinicie, de así entenderlo necesario - y
con todas las salvaguardas antes indicadas- cualquier procedimiento
en contra de la recurrente.
Lo acuerda el Tribunal, y lo certifica la Secretaria del Tribunal
de Apelaciones.
Lcda. Lilia M. Oquendo Solís Secretaria del Tribunal de Apelaciones