Sánchez Collazo v. Departamento De La Vivienda
This text of 2011 TSPR 205 (Sánchez Collazo v. Departamento De La Vivienda) is published on Counsel Stack Legal Research, covering Supreme Court of Puerto Rico primary law. Counsel Stack provides free access to over 12 million legal documents including statutes, case law, regulations, and constitutions.
Opinion
EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
Milagros Sánchez Collazo
Recurrida
v.
Departamento de la Vivienda
Peticionarios ______________________________
Departamento de Corrección y Rehabilitación
Peticionario
Diana Malbert Candelario, Representada por la Unión General de Trabajadores (UGT) Certiorari Recurrida ____________________________ 2011 TSPR 205
Luis Villegas León 184 DPR ____ Recurrido
Peticionario ______________________________ Pablo Barreto Pérez
Recurrido
Departamento de Transportación y Obras Públicas y la Junta de Reestructuración Fiscal de Puerto Rico
Número del Caso: CC-2010-1005 CC-2011-260 CC-2011-548 CC-2011-698
Fecha: 22 de diciembre de 2011 CC-2010-1005 cons. con CC-2011-260, 548, 698 2
CC-2010-1005
Tribunal de Apelaciones:
Región Judicial de San Juan, Panel I
Juez Ponente: Hon. Luis R. Piñero González
Oficina de la Procuradora General:
Lcda. Irene Zoroeta Kodesh Procuradora General
Lcda. Jannelle M. Laforet Ramos Procuradora General Auxiliar
Abogados de la Parte Recurrida:
Lcda. Vivian Negrón Rodríguez Lcdo. Edwin Rivera Cintrón
CC-2011260
Región Judicial de San Juan, Panel III
Juez Ponente: Hon. Erik Ramírez Nazario
Lcda. Leticia Casalduc Rabell Subprocuradora General
Lcda. Vannessa Ramírez Procuradora General Auxiliar
Lcdo. Edwin Rivera Cintrón Lcda. Viviam Negrón Rodríguez CC-2010-1005 cons. con CC-2011-260, 548, 698 3
CC-2011-548
Lcda. Leticia Casalduc Rabell Procuradora General
Lcda. María C. Umpierre Marchand Procuradora General Auxiliar
Lcda. Vivian Negrón Rodríguez
CC-2011-698
Lcda. María C. Umpierre Marchand Procuradora General Auxiliar
Lcdo. José Raúl Pérez Ayala
Materia: Ley 7
Este documento constituye un documento oficial del Tribunal Supremo que está sujeto a los cambios y correcciones del proceso de compilación y publicación oficial de las decisiones del Tribunal. Su distribución electrónica se hace como un servicio público a la comunidad. EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
Recurrida CC-2010-1005 v.
Departamento de Corrección y Rehabilitación CC-2011-260
Diana Malbert Candelario, Representada por la Unión General de Trabajadores (UGT)
Recurrida ______________________________ CC-2011-548 Luis Villegas León
Peticionario ______________________________
Pablo Barreto Pérez
Departamento de Transportación y Obras Públicas y la Junta de Reestructuración Fiscal de Puerto Rico
Peticionario CC-2010-1005 cons. con CC-2011-260, 548, 698 2
Opinión del Tribunal emitida por el Juez Asociado señor MARTÍNEZ TORRES.
En San Juan, Puerto Rico, a 22 de diciembre de 2011.
Debemos analizar si a la Junta de Reestructuración y
Estabilización Fiscal (JREF) se le delegó la facultad de
establecer una fecha de corte para computar la antigüedad
de los empleados públicos afectados por la Ley Núm. 7-2009,
mejor conocida como Ley Especial Declarando Estado de
Emergencia Fiscal y Estableciendo Plan Integral de
Estabilización Fiscal para Salvar el Crédito de Puerto
Rico, 3 L.P.R.A sec. 8791 et seq. Contestamos en la
afirmativa. Por los fundamentos que exponemos a
continuación, revocamos los dictámenes del Tribunal de
Apelaciones.
I
En aras de preservar la fluidez del análisis,
narraremos los hechos de cada uno de los tres casos
consolidados por separado.
La Sra. Milagros Sánchez Collazo ocupaba el puesto de
subdirectora de monitoría de calidad de servicios en el
Departamento de la Vivienda. El 21 de abril de 2009 el
Departamento de la Vivienda le entregó a la señora Sánchez
Collazo una certificación de fecha de antigüedad en la
agencia, en la que indicó que su fecha de ingreso al CC-2010-1005 cons. con CC-2011-260, 548, 698 3
servicio público fue el 11 de noviembre de 1994 y que su
antigüedad total era de 5 años, 4 meses y 3 días. El 7 de
mayo de 2009 la señora Sánchez Collazo radicó ante la
autoridad nominadora el Formulario de Impugnación de Fecha
de Antigüedad conjuntamente con prueba documental que
demostró que su antigüedad fue calculada incorrectamente.
Luego de ciertos trámites, el 1 de julio de 2009 el
Departamento de la Vivienda le remitió a la señora Sánchez
Collazo una certificación final de fecha de antigüedad. En
ella, se le indicó a la señora Sánchez Collazo que a la
fecha de 17 de abril de 2009 la suma de todos los períodos
trabajados en el servicio público, según estableció la Ley
Núm. 7, supra, totalizaban 12 años, 11 meses y 19 días.
Posteriormente, el 28 de septiembre de 2009 el Departamento
de la Vivienda le notificó a la señora Sánchez Collazo que,
efectivo el 6 de noviembre de 2009, sería cesanteada de su
puesto de trabajo en anuencia con la Ley Núm. 7, supra.
Inconforme con esa determinación, la señora Sánchez
Collazo presentó una apelación por derecho propio ante la
Comisión Apelativa del Sistema de Administración de
Recursos Humanos del Servicio Público (CASARH). Allí alegó
que ocupaba un puesto de carrera en el Departamento de la
Vivienda y que al momento de ser efectiva su cesantía, su
antigüedad en el servicio público era de 13 años, 6 meses y
22 días. El Departamento de la Vivienda contestó la
apelación y solicitó su desestimación. La señora Sánchez
Collazo se opuso y argumentó que su cesantía había sido CC-2010-1005 cons. con CC-2011-260, 548, 698 4
contraria a derecho porque no se utilizó exclusivamente el
criterio de antigüedad. Además, alegó que la antigüedad
debía computarse desde que comenzó a trabajar en el
servicio público hasta el día en que cesaría en sus
funciones, es decir, hasta el 6 de noviembre de 2009.
El 2 de noviembre de 2009 la JREF emitió la Carta
Circular Núm. 2009-16 en la que estableció una antigüedad
fija que se utilizaría para decretar las cesantías. Véase
el portal interactivo de la JREF: (http://www.jrefpr.com/),
última visita, 30 de agosto de 2011. En la Carta Circular
Núm. 2009-16 la JREF estableció como fecha de corte de
antigüedad para todos los empleados públicos el 17 de abril
de 2009.
El 10 de febrero de 2010 el Departamento de la
Vivienda presentó ante la CASARH una solicitud de
desestimación de la apelación a la cual se opuso la señora
Sánchez Collazo. En dicha oposición, la señora Sánchez
Collazo señaló que la Ley Núm. 7, supra, no estableció que
para el cómputo de la antigüedad se tomara en consideración
solamente el tiempo trabajado hasta el 17 de abril de 2009.
El 25 de febrero de 2010, la señora Sánchez Collazo
presentó una apelación enmendada. En esa misma fecha se
celebró una vista ante la CASARH para dilucidar el estado
de los procedimientos. Mediante Minuta y Orden de 25 de
febrero de 2010, CASARH hizo constar que la señora Sánchez
Collazo había aceptado que la certificación final de
antigüedad notificada era correcta, por lo que para CC-2010-1005 cons. con CC-2011-260, 548, 698 5
propósitos de la Ley Núm. 7, supra, ésta contaba con 12
años, 11 meses y 19 días de antigüedad.
Posteriormente, el 4 de marzo de 2010 la señora
Sánchez Collazo radicó ante la CASARH una moción en
cumplimiento de orden, acompañada de sus certificaciones de
antigüedad. Solicitó nuevamente que se computara su
antigüedad hasta su último día de trabajo, y no meramente
Free access — add to your briefcase to read the full text and ask questions with AI
EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
Milagros Sánchez Collazo
Recurrida
v.
Departamento de la Vivienda
Peticionarios ______________________________
Departamento de Corrección y Rehabilitación
Peticionario
Diana Malbert Candelario, Representada por la Unión General de Trabajadores (UGT) Certiorari Recurrida ____________________________ 2011 TSPR 205
Luis Villegas León 184 DPR ____ Recurrido
Peticionario ______________________________ Pablo Barreto Pérez
Recurrido
Departamento de Transportación y Obras Públicas y la Junta de Reestructuración Fiscal de Puerto Rico
Número del Caso: CC-2010-1005 CC-2011-260 CC-2011-548 CC-2011-698
Fecha: 22 de diciembre de 2011 CC-2010-1005 cons. con CC-2011-260, 548, 698 2
CC-2010-1005
Tribunal de Apelaciones:
Región Judicial de San Juan, Panel I
Juez Ponente: Hon. Luis R. Piñero González
Oficina de la Procuradora General:
Lcda. Irene Zoroeta Kodesh Procuradora General
Lcda. Jannelle M. Laforet Ramos Procuradora General Auxiliar
Abogados de la Parte Recurrida:
Lcda. Vivian Negrón Rodríguez Lcdo. Edwin Rivera Cintrón
CC-2011260
Región Judicial de San Juan, Panel III
Juez Ponente: Hon. Erik Ramírez Nazario
Lcda. Leticia Casalduc Rabell Subprocuradora General
Lcda. Vannessa Ramírez Procuradora General Auxiliar
Lcdo. Edwin Rivera Cintrón Lcda. Viviam Negrón Rodríguez CC-2010-1005 cons. con CC-2011-260, 548, 698 3
CC-2011-548
Lcda. Leticia Casalduc Rabell Procuradora General
Lcda. María C. Umpierre Marchand Procuradora General Auxiliar
Lcda. Vivian Negrón Rodríguez
CC-2011-698
Lcda. María C. Umpierre Marchand Procuradora General Auxiliar
Lcdo. José Raúl Pérez Ayala
Materia: Ley 7
Este documento constituye un documento oficial del Tribunal Supremo que está sujeto a los cambios y correcciones del proceso de compilación y publicación oficial de las decisiones del Tribunal. Su distribución electrónica se hace como un servicio público a la comunidad. EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
Recurrida CC-2010-1005 v.
Departamento de Corrección y Rehabilitación CC-2011-260
Diana Malbert Candelario, Representada por la Unión General de Trabajadores (UGT)
Recurrida ______________________________ CC-2011-548 Luis Villegas León
Peticionario ______________________________
Pablo Barreto Pérez
Departamento de Transportación y Obras Públicas y la Junta de Reestructuración Fiscal de Puerto Rico
Peticionario CC-2010-1005 cons. con CC-2011-260, 548, 698 2
Opinión del Tribunal emitida por el Juez Asociado señor MARTÍNEZ TORRES.
En San Juan, Puerto Rico, a 22 de diciembre de 2011.
Debemos analizar si a la Junta de Reestructuración y
Estabilización Fiscal (JREF) se le delegó la facultad de
establecer una fecha de corte para computar la antigüedad
de los empleados públicos afectados por la Ley Núm. 7-2009,
mejor conocida como Ley Especial Declarando Estado de
Emergencia Fiscal y Estableciendo Plan Integral de
Estabilización Fiscal para Salvar el Crédito de Puerto
Rico, 3 L.P.R.A sec. 8791 et seq. Contestamos en la
afirmativa. Por los fundamentos que exponemos a
continuación, revocamos los dictámenes del Tribunal de
Apelaciones.
I
En aras de preservar la fluidez del análisis,
narraremos los hechos de cada uno de los tres casos
consolidados por separado.
La Sra. Milagros Sánchez Collazo ocupaba el puesto de
subdirectora de monitoría de calidad de servicios en el
Departamento de la Vivienda. El 21 de abril de 2009 el
Departamento de la Vivienda le entregó a la señora Sánchez
Collazo una certificación de fecha de antigüedad en la
agencia, en la que indicó que su fecha de ingreso al CC-2010-1005 cons. con CC-2011-260, 548, 698 3
servicio público fue el 11 de noviembre de 1994 y que su
antigüedad total era de 5 años, 4 meses y 3 días. El 7 de
mayo de 2009 la señora Sánchez Collazo radicó ante la
autoridad nominadora el Formulario de Impugnación de Fecha
de Antigüedad conjuntamente con prueba documental que
demostró que su antigüedad fue calculada incorrectamente.
Luego de ciertos trámites, el 1 de julio de 2009 el
Departamento de la Vivienda le remitió a la señora Sánchez
Collazo una certificación final de fecha de antigüedad. En
ella, se le indicó a la señora Sánchez Collazo que a la
fecha de 17 de abril de 2009 la suma de todos los períodos
trabajados en el servicio público, según estableció la Ley
Núm. 7, supra, totalizaban 12 años, 11 meses y 19 días.
Posteriormente, el 28 de septiembre de 2009 el Departamento
de la Vivienda le notificó a la señora Sánchez Collazo que,
efectivo el 6 de noviembre de 2009, sería cesanteada de su
puesto de trabajo en anuencia con la Ley Núm. 7, supra.
Inconforme con esa determinación, la señora Sánchez
Collazo presentó una apelación por derecho propio ante la
Comisión Apelativa del Sistema de Administración de
Recursos Humanos del Servicio Público (CASARH). Allí alegó
que ocupaba un puesto de carrera en el Departamento de la
Vivienda y que al momento de ser efectiva su cesantía, su
antigüedad en el servicio público era de 13 años, 6 meses y
22 días. El Departamento de la Vivienda contestó la
apelación y solicitó su desestimación. La señora Sánchez
Collazo se opuso y argumentó que su cesantía había sido CC-2010-1005 cons. con CC-2011-260, 548, 698 4
contraria a derecho porque no se utilizó exclusivamente el
criterio de antigüedad. Además, alegó que la antigüedad
debía computarse desde que comenzó a trabajar en el
servicio público hasta el día en que cesaría en sus
funciones, es decir, hasta el 6 de noviembre de 2009.
El 2 de noviembre de 2009 la JREF emitió la Carta
Circular Núm. 2009-16 en la que estableció una antigüedad
fija que se utilizaría para decretar las cesantías. Véase
el portal interactivo de la JREF: (http://www.jrefpr.com/),
última visita, 30 de agosto de 2011. En la Carta Circular
Núm. 2009-16 la JREF estableció como fecha de corte de
antigüedad para todos los empleados públicos el 17 de abril
de 2009.
El 10 de febrero de 2010 el Departamento de la
Vivienda presentó ante la CASARH una solicitud de
desestimación de la apelación a la cual se opuso la señora
Sánchez Collazo. En dicha oposición, la señora Sánchez
Collazo señaló que la Ley Núm. 7, supra, no estableció que
para el cómputo de la antigüedad se tomara en consideración
solamente el tiempo trabajado hasta el 17 de abril de 2009.
El 25 de febrero de 2010, la señora Sánchez Collazo
presentó una apelación enmendada. En esa misma fecha se
celebró una vista ante la CASARH para dilucidar el estado
de los procedimientos. Mediante Minuta y Orden de 25 de
febrero de 2010, CASARH hizo constar que la señora Sánchez
Collazo había aceptado que la certificación final de
antigüedad notificada era correcta, por lo que para CC-2010-1005 cons. con CC-2011-260, 548, 698 5
propósitos de la Ley Núm. 7, supra, ésta contaba con 12
años, 11 meses y 19 días de antigüedad.
Posteriormente, el 4 de marzo de 2010 la señora
Sánchez Collazo radicó ante la CASARH una moción en
cumplimiento de orden, acompañada de sus certificaciones de
antigüedad. Solicitó nuevamente que se computara su
antigüedad hasta su último día de trabajo, y no meramente
hasta el 17 de abril de 2009. El 5 de marzo de 2010 el
Departamento de la Vivienda presentó ante la CASARH una
resolución sumaria en la cual solicitó el archivo de la
apelación. Argumentó que no existía controversia de hechos
y que la controversia planteada era de derecho.
Mediante Resolución de 30 de marzo de 2010, la CASARH
emitió una Resolución en la que archivó la apelación
presentada por la señora Sánchez Collazo. Concluyó que la
señora Sánchez Collazo poseía un total de 12 años, 11 meses
y 19 días de antigüedad en el servicio público, lo que
implicaba que ésta no cumplía con el mínimo de antigüedad
requerido por la Carta Circular 2009-16. El 5 de mayo de
2010 la recurrente solicitó la reconsideración, aunque fue
denegada.
Inconforme, la señora Sánchez Collazo presentó un
recurso de revisión judicial ante el Tribunal de
Apelaciones. En esencia, sostuvo que la CASARH erró al
archivar la apelación sin dilucidar la alegación de que se
debe computar su antigüedad hasta el último día de empleo y
no hasta el 17 de abril de 2009. Por consiguiente, indicó CC-2010-1005 cons. con CC-2011-260, 548, 698 6
que se le debía permitir presentar evidencia sobre la
antigüedad que tenía hasta la fecha de su cesantía el 6 de
noviembre de 2009.
El 29 de octubre de 2010, una mayoría del panel de
jueces del Tribunal de Apelaciones (Hons. Ramírez Nazario y
Piñero González) revocó la decisión de la CASARH y concluyó
que
al momento de entrar en vigor la cesantía de la señora Sánchez [Collazo], el 6 de noviembre de 2009, ésta contaba con trece (13) años seis (6) meses y veintidós (22) días en el servicio público. Es decir, que a la fecha de su cesantía la señora Sánchez [Collazo] tenía una antigüedad real en el servicio público que le permitía quedar exenta del plan de cesantías.
De lo anterior se desprende que aunque la recurrente [señora Sánchez Collazo] se mantuvo prestando servicios en el Departamento [de la Vivienda] desde el 17 de abril de 2009 hasta el 6 de noviembre del mismo año, fecha en que fue efectiva su cesantía, de conformidad con la Carta Normativa de [la] JREF del 2 de noviembre de 2009, ese periodo no se contabilizó para computar su verdadera antigüedad, por lo que dicho organismo en términos reales declaró “inexistente” dicho periodo que fue realmente trabajado por la señora Sánchez [Collazo]. Si bien la Ley Núm. 7, supra, le confirió facultad a [la] JREF para instrumentar el plan de cesantías, dicho mandato legislativo estableció expresamente que el mismo debía ponerse en vigor de conformidad con el criterio de antigüedad.
Apéndice, págs. 15-16. (Énfasis suprimido e intercalado nuestro.)
En otras palabras, una mayoría del panel del foro
apelativo intermedio entendió que a la JREF no se le otorgó
la facultad de establecer una fecha de corte para computar
la antigüedad de los empleados públicos. El Juez Figueroa
Cabán emitió un voto disidente en el que expresó que “[s]i CC-2010-1005 cons. con CC-2011-260, 548, 698 7
la JREF no tiene facultad de establecer la fecha límite de
vigencia de un despido, la delegación de poder se
convertiría en un ejercicio fútil e inconsecuente. Dicha
conducta no sería consistente ni con las declaraciones del
legislador en la Exposición de Motivos de la Ley Núm. 7, ni
con los principios básicos de hermenéutica que reconocen
que los actos legislativos tienen que estar animados hacia
la consecución de un propósito determinado”. Apéndice, pág.
24.
Inconforme con la decisión del Tribunal de
Apelaciones, el Estado presentó un recurso de certiorari
ante nos. En él, solicita que se revoque la sentencia
emitida por el Tribunal de Apelaciones. Sostiene que el
legislador, por virtud de la Ley Núm. 7, supra, delegó a la
JREF la facultad de establecer una fecha de corte para
computar la antigüedad de los empleados públicos. El 24 de
noviembre de 2010 emitimos una Resolución en auxilio de
nuestra jurisdicción en la que paralizamos los efectos de
la sentencia emitida por el Tribunal de Apelaciones y
ordenamos a la señora Sánchez Collazo que en treinta días
mostrara causa por la cual no se debía expedir el auto de
certiorari y revocar la sentencia del Tribunal de
CC-2011-260
El 18 de junio de 2009 el Departamento de Corrección y
Rehabilitación le notificó a la Sra. Diana Malbert
Candelario la determinación final respecto a su antigüedad CC-2010-1005 cons. con CC-2011-260, 548, 698 8
en la agencia. Se le indicó que su antigüedad total al 17
de abril de 2009 era de 13 años, 2 meses y 22 días.
El 26 de febrero de 2010 el Departamento de Corrección
le notificó a la señora Malbert Candelario que efectivo el
5 de abril de 2010 sería cesanteada de su puesto de
conformidad con la Ley Núm. 7, supra.
Inconforme con la determinación del Departamento de
Corrección y Rehabilitación, la señora Malbert Candelario
presentó el 2 de octubre de 2009 una querella ante la
Comisión de Relaciones del Trabajo del Servicio Público.
Alegó que al momento de efectividad de la cesantía, su
antigüedad en el servicio público era de 14 años, 1 mes y
27 días. Además, argumentó que su cesantía era contraria a
derecho porque no se utilizó exclusivamente el criterio de
antigüedad. Planteó que la antigüedad debía computarse
desde que comenzó a trabajar en el servicio público hasta
el día en que cesaría en sus funciones, es decir, hasta el
5 de abril de 2010.
El 6 de mayo de 2010 se celebró una vista de arbitraje
ante la Comisión de Relaciones del Trabajo del Servicio
Público. Mediante un laudo de 19 de mayo de 2010 una
árbitro concluyó que era correcta la certificación de
antigüedad emitida por el Departamento de Corrección al 17
de abril de 2009, y que por tanto, la señora Malbert
Candelario no cumplía con el mínimo de antigüedad requerido
por la Carta Circular Núm. 2009-16 de la JREF. CC-2010-1005 cons. con CC-2011-260, 548, 698 9
Inconforme, la señora Malbert Candelario solicitó la
revisión del laudo ante el Tribunal de Primera Instancia y
sostuvo que la Comisión de Relaciones del Trabajo del
Servicio Público erró en la interpretación de la Carta
Circular 2009-16 de la JREF.
El 25 de octubre de 2010 el foro primario confirmó el
laudo. Determinó que lo propuesto por la señora Malbert
Candelario derrotaba el propósito de uniformidad que la
JREF quiso impartirle al proceso de cesantías. Además,
consideró que la interpretación hecha por la señora Malbert
Calendario sobre el proceso de cesantías le hubiera
inyectado una lentitud no deseada por el legislador porque
no se hubiese podido determinar con certeza a quiénes se
iba a cesantear. Apéndice, pág. 110.
Ante este cuadro fáctico, la señora Malbert Candelario
presentó un recurso de certiorari ante el Tribunal de
Apelaciones. En él, señaló que el foro primario erró al no
resolver que la fecha de corte que estableció la Carta
Circular 2009-16 contravenía las disposiciones de la Ley
Núm. 7, supra, relativas a la antigüedad y al no concluir
que ella estaba exenta de ser cesanteada porque al momento
de su despido, su antigüedad era de 14 años, 1 mes y 27
días. El Estado, por su parte, argumentó que la actuación
de la JREF de decretar una fecha de corte de antigüedad al
implementar el plan de cesantías era un ejercicio válido de
delegación de poderes. CC-2010-1005 cons. con CC-2011-260, 548, 698 10
El 28 de febrero de 2011 una mayoría del mismo panel
del Tribunal de Apelaciones dictó sentencia mediante la
cual revocó el dictamen del foro primario que había
confirmado el laudo de arbitraje que decretó la validez de
la cesantía de la señora Malbert Candelario. El foro
apelativo intermedio acogió la contención de la señora
Malbert Candelario y resolvió que la fecha de corte
decretada por la JREF creó una ficción que era arbitraria y
contraria al principio de antigüedad en el servicio
público. Además, indicó que la actuación de establecer una
fecha de corte para computar la antigüedad de los empleados
públicos no se encontraba justificada expresamente en la
Ley Núm. 7, supra, ni emanaba de la facultad delegada por
el legislador a la JREF. El Juez Figueroa Cabán disintió
nuevamente de la determinación tomada por la mayoría del
Panel y se reafirmó en su voto disidente emitido en el caso
Milagros Sánchez Collazo v. Departamento de la Vivienda,
KLRA-2010-585.
Por estar en desacuerdo con la decisión del Tribunal de
ante este Foro. Nos solicita que revoquemos la sentencia
que emitió el Tribunal de Apelaciones. Sostiene que el
legislador sí delegó a la JREF la facultad de establecer
una fecha de corte para computar la antigüedad de los
empleados públicos. El 6 de abril de 2011 emitimos una
Resolución en auxilio de nuestra jurisdicción en la que
paralizamos los efectos de la sentencia del Tribunal de CC-2010-1005 cons. con CC-2011-260, 548, 698 11
Apelaciones y ordenamos a la señora Malbert Candelario que
en 30 días mostrara causa por la cual no se debía expedir
el auto de certiorari, y revocar la sentencia del Tribunal
de Apelaciones. Además, consolidamos el recurso CC-2011-260
con el recurso CC-2010-1005 por tratarse de la misma
controversia.
El 14 de abril de 2009 el Sr. Luis Villegas León
recibió una certificación de antigüedad en la que se le
informó que tenía 13 años y 7 meses de servicio. En la
comunicación se le apercibió que tenía derecho a impugnar
la antigüedad certificada ante la oficina de recursos
humanos de la agencia dentro de un plazo de 30 días a
partir de su notificación. El 26 de junio de 2009 el
Departamento de la Vivienda le notificó otra certificación
de antigüedad. Se le indicó esta vez que su antigüedad al
17 de abril de 2009 era de 13 años, 5 meses y 14 días. De
igual forma, se le volvió a explicar su derecho a refutar
la antigüedad certificada. En ninguna de las dos ocasiones
el señor Villegas León ejerció su derecho a impugnar la
antigüedad que se le certificó.
Así las cosas, el 25 de septiembre de 2009 el
Departamento de la Vivienda le anunció al señor Villegas
León que efectivo el 6 de noviembre de 2009, quedaría
cesanteado de su empleo.
El 7 de octubre de 2009 el señor Villegas León
presentó por derecho propio una apelación ante CASARH. CC-2010-1005 cons. con CC-2011-260, 548, 698 12
Señaló que la fecha de efectividad de las cesantías para
sus compañeros de trabajo era el 8 de enero de 2010 y no el
6 de noviembre de 2009, como se le comunicó a él. Solicitó
la corrección de su situación para que la efectividad de su
cesantía fuese el mismo día que la de sus compañeros. El 23
de febrero de 2010 el Departamento de la Vivienda contestó
la apelación y solicitó su desestimación.
El 9 de marzo de 2010 el señor Villegas León, por
conducto de su representación legal, presentó una apelación
enmendada. Adujo violaciones del principio de antigüedad y
del debido proceso de ley. Además, expuso que estaba exento
de la aplicabilidad de la Ley Núm. 7, supra.
Luego de varios trámites, el 22 de julio de 2010 la
CASARH emitió una resolución. En ella expresó que el señor
Villegas León no contaba con el mínimo de antigüedad
requerido para estar exento de la aplicabilidad de las
cesantías decretadas por la Ley Núm. 7, supra. Asimismo,
indicó que el señor Villegas León no impugnó dentro del
término correspondiente la antigüedad certificada, por lo
que quedaba vigente su cesantía. El señor Villegas León
solicitó la reconsideración de la determinación de la
CASARH. No obstante, esta se negó a reconsiderar su
dictamen.
El 13 de octubre de 2010 el señor Villegas León
presentó un recurso de revisión judicial ante el Tribunal
de Apelaciones. Argumentó que la CASARH incidió al avalar
la determinación de la agencia de cesantearlo de su puesto. CC-2010-1005 cons. con CC-2011-260, 548, 698 13
Cimentó su contención en que se debió tomar en cuenta para
el cómputo de antigüedad una certificación adicional que
presentó junto a un desglose del seguro social. En ellos,
alegadamente se demostraba que la antigüedad del señor
Villegas León es de más de 16 años por lo que quedaría
exento del plan de cesantías. Luego de evaluar el recurso,
una mayoría de jueces del mismo panel del foro apelativo
intermedio revocó el dictamen de CASARH. En específico,
resolvió que correspondía computar la antigüedad del señor
Villegas León hasta el último día de trabajo y no hasta el
17 de abril de 2009, según estableció la Carta Circular
2009-16. Al resolver así, el tribunal concluyó que
“[c]ualquier otro cómputo es contrario a la ley y ajeno al
criterio de antigüedad, tal como éste se ha concebido”.
Apéndice, pág. 269. Una vez más, el Juez Figueroa Cabán
disintió de la determinación tomada por la mayoría del
Por discrepar del criterio del Tribunal de
Apelaciones, el Estado presentó un recurso de certiorari.
Aduce, al igual que en los recursos anteriores, que el
Tribunal de Apelaciones erró al concluir que la actuación
de la JREF de establecer una fecha de corte para el cómputo
de antigüedad en el servicio público es totalmente
impermisible, inoficiosa y contraria a la Ley Núm. 7,
supra. El 7 de julio de 2011 emitimos una Resolución en CC-2010-1005 cons. con CC-2011-260, 548, 698 14
auxilio de nuestra jurisdicción en la que paralizamos los
efectos de la sentencia del Tribunal de Apelaciones y
ordenamos al señor Villegas León que en 30 días mostrara
causa por la cual no se debía expedir el auto de certiorari
y revocar la sentencia del Tribunal de Apelaciones. Además,
consolidamos el recurso CC-2011-548 con los recursos CC-
2011-260 y CC-2010-1005 por tratarse de la misma
El 1 de abril de 2009 el Departamento de
Transportación y Obras Públicas (D.T.O.P.) notificó al Sr.
Pablo Barreto Pérez que su antigüedad total en el servicio
público era de ocho años y 20 días. Posteriormente, el 24
de abril de 2009, el señor Barreto Pérez impugnó ante el
D.T.O.P. la antigüedad certificada y planteó que en
realidad comenzó a laborar en esa agencia desde el año
1987.
El 8 de mayo de 2009 el D.T.O.P. le envió una
comunicación al señor Barreto Pérez. En ella le indicó que
a la fecha del 31 de marzo de 2009, la suma de todos los
períodos trabajados por él en el servicio público
totalizaba 13 años y 127 días. Consecuentemente, al 17 de
abril de 2009 la antigüedad del señor Pérez Barreto en el
servicio público era de 13 años y 144 días. El 25 de
septiembre de 2009 el DTOP le notificó al señor Barreto
Pérez que, efectivo el 6 de noviembre de 2009, sería CC-2010-1005 cons. con CC-2011-260, 548, 698 15
cesanteado de su puesto de conformidad con la Ley Núm. 7,
supra.
Insatisfecho con la determinación del D.T.O.P., el 7
de octubre de 2009 el señor Barreto Pérez presentó por
derecho propio una apelación ante la CASARH. Allí adujo
que al momento de ser efectiva su cesantía ya contaba con
14 años en el servicio público. Apéndice, pág. 37.
Luego de varios incidentes procesales, mediante
resolución emitida el 11 de junio de 2010 la CASARH declaró
no ha lugar la apelación que presentó el señor Barreto
Pérez. Al resolver así, concluyó que este no cumplió con
el requisito mínimo de antigüedad que estableció la JREF en
la Carta Circular 2009-16 para quedar exento de las
cesantías. Por consiguiente, la CASARH dejó en vigor la
determinación y carta de cesantía cursada al señor Barreto
Pérez el 25 de septiembre de 2009.
En desacuerdo, el señor Barreto solicitó
reconsideración ante la CASARH. Argumentó que para hacer
la determinación de antigüedad en el servicio público, la
CASARH tenía que considerar el tiempo trabajado hasta la
fecha de efectividad de la cesantía, es decir, hasta el
último día de trabajo. Finalmente, planteó que la
antigüedad debía computarse desde que comenzó a trabajar en
el servicio público hasta el día en que cesaría en sus
Añadió que la CASARH aplicó erróneamente el concepto de
antigüedad en el servicio público al calcular los años de CC-2010-1005 cons. con CC-2011-260, 548, 698 16
servicios hasta el 17 de abril de 2009 y no hasta la fecha
en fue efectiva su cesantía.
Mediante resolución de 21 de julio de 2010, la CASARH
denegó la solicitud de reconsideración presentada por el
señor Barreto. Inconforme, este presentó un recurso de
revisión administrativa ante el Tribunal de Apelaciones. En
él adujo en esencia que la JREF no tenía autoridad ni
fuerza legal para establecer un límite de tiempo en cuanto
a las personas a ser cesanteadas, por lo que a su entender,
su cesantía era nula.
El 12 de julio de 2011 una mayoría de jueces del mismo
panel del Tribunal de Apelaciones emitió sentencia mediante
la cual revocó el dictamen de CASARH. El tribunal
fundamentó su proceder en que la fecha de corte de 17 de
abril de 2009, según establecida por la JREF, no surgía
expresamente de la Ley Núm. 7, supra, ni de la facultad
delegada por el legislador a ese ente administrativo. Por
cuarta vez, el Juez Figueroa Cabán disintió y se reafirmó
en su voto disidente expuesto en en el caso Milagros
Sánchez Collazo v. Departamento de la Vivienda, KLRA-2010-
585.
El 15 de agosto de 2011 el Estado presentó un recurso
de certiorari. En síntesis, solicita la revocación de la
sentencia emitida por el Tribunal de Apelaciones. Alega, al
igual que los recursos anteriores, que el Tribunal de
Apelaciones erró al concluir que la actuación de la JREF de
establecer una fecha de corte para el cómputo de antigüedad CC-2010-1005 cons. con CC-2011-260, 548, 698 17
en el servicio público es totalmente improcedente y
contradictoria a la Ley Núm. 7, supra. El 16 de agosto de
2011 emitimos una Resolución en auxilio de nuestra
jurisdicción en la que ordenamos al señor Barreto Pérez que
el auto de certiorari, y revocar la sentencia emitida por
el Tribunal de Apelaciones. Además, consolidamos el recurso
CC-2011-698 con los recursos CC-2011-548, CC-2011-260 y CC-
2010-1005, por tratarse de la misma controversia.
II
A
El 9 de marzo de 2009 se aprobó la Ley Núm. 7-2009,
supra. En ella se estableció un plan de emergencia de
reducción de gastos por parte del Gobierno de Puerto Rico.
Además, mediante el Art. 37, 3 L.P.R.A. secs. 8796-8801, se
estableció una segunda fase del plan de reducción de
gastos, que conllevó cesantías involuntarias para la
eliminación de puestos que serían aplicables a todas las
agencias de la Rama Ejecutiva del Gobierno de Puerto Rico,
sujeto a ciertas excepciones.
El procedimiento para efectuar cesantías se recogió en
el Art. 37.04 de la Ley Núm. 7, supra, 3 L.P.R.A. sec.
8799, que establece en parte:
Sec. 8799 Procedimiento.
El procedimiento para llevar a cabo la Fase II será el dispuesto en esta sección.
(a)... CC-2010-1005 cons. con CC-2011-260, 548, 698 18
(b)Cesantías (1) En vista del estado de emergencia fiscal, la escasez de recursos fiscales, la gravedad de los problemas que enfrentamos y la urgencia requerida para corregir los problemas fiscales, se exime de agotar medidas tales como reubicación de personal, readiestramiento de empleados, disfrute de vacaciones acumuladas, disfrute de licencia sin sueldo, reducción de jornada de trabajo o descensos, previo a instrumentar las cesantías. (2) Las agencias notificarán la terminación a todo empleado que a la fecha de la vigencia de esta ley tenga un nombramiento transitorio o irregular, por lo que no será necesario observar, en cuanto a éstos, el criterio de antigüedad. La notificación escrita que a esos efectos las agencias envíen, le apercibirá al empleado de su derecho de solicitar revisión de la decisión de la agencia, ante la CASARH, en conformidad a lo dispuesto por la sec. 1468m de este título, y su reglamento. La notificación se hará mediante entrega a la mano o por correo certificado con acuse de recibo a la dirección que obra en los expedientes de la agencia. (3) Las cesantías de los empleados con nombramiento permanente o de carrera se efectuarán observando exclusivamente el criterio de antigüedad, de modo que sean cesanteados en primer término aquellos que tengan menor antigüedad. (4) A los fines de determinar la antigüedad de empleados afectados se considerarán todos los servicios prestados por los empleados afectados en el servicio público, independientemente de las disposiciones de los convenios colectivos, reglamentos, cartas circulares y otros documentos normativos.
Como se aprecia, la Asamblea Legislativa estableció
en el primer inciso las razones de política pública que
la llevaron a establecer un plan de cesantías de
empleados públicos. De igual forma, los incisos dos al
cuatro hacen una distinción entre los empleados con
nombramientos irregulares y los empleados con CC-2010-1005 cons. con CC-2011-260, 548, 698 19
nombramientos permanentes. En cuanto a estos últimos, se
estableció que el criterio rector a utilizarse sería la
antigüedad, sin tomar en cuenta las disposiciones
anteriores contenidas en convenios colectivos,
reglamentos, cartas circuladas y documentos normativos
que pudieran estar en conflicto. Es decir, el legislador
quiso establecer un mecanismo uniforme para computar la
antigüedad de manera que fuese, en lo posible, una
decisión objetiva.
Asimismo, el Art. 37.04, supra señala:
(5) Se crea la JREF, la cual estará compuesta por el Presidente del BGF, el cual dirigirá la Junta, el Secretario del Trabajo, el Secretario del Departamento de Desarrollo Económico y Comercio de Puerto Rico, el Secretario del Departamento de Hacienda, y la Directora Ejecutiva de la OGP. Sus miembros, en el desempeño de esta encomienda, no habrán de recibir remuneración adicional a la que reciben por el desempeño de sus labores en sus agencias o departamentos.
(6) Además de las facultades otorgadas por este capítulo, la JREF tendrá todas las facultades necesarias y convenientes para descargar la encomienda aquí asignada, incluyendo pero sin limitarse a la de realizar o encomendar, a las agencias o departamentos que están a su cargo, que se realicen los estudios que sean necesarios; requerir a las agencias la información necesaria para realizar su encomienda; asesorar al Gobernador y a las agencias en todo lo relativo a los empleados a ser cesanteados; evaluar, aprobar o rechazar peticiones de empleados para reducir la jornada de los puestos que ocupan; llevar a cabo reuniones entre sí y con los jefes de las agencias; y reclutar de forma temporal, mediante destaque, el personal necesario para realizar la encomienda. Su Presidente tendrá la facultad, además, para asignar y/o poner a la disposición de la JREF todo recurso del BGF que sea necesario para descargar sus obligaciones CC-2010-1005 cons. con CC-2011-260, 548, 698 20
bajo este capítulo. La encomienda de la JREF, y su duración finalizará una vez se cumpla el objetivo de la ley.
(7) La JREF habrá de determinar la cantidad global de empleados a ser cesanteados, en conformidad con las disposiciones del Artículo 2 de esta Ley y en armonía con la necesidad de asegurar la continuidad y calidad de los servicios gubernamentales.
(8) Las agencias identificarán y certificarán a la JREF la antigüedad de cada uno de sus empleados, dentro de un término no mayor de quince (15) días calendario de iniciada la Fase II.
En el mismo término, las agencias certificarán por escrito a sus empleados afectados, individualmente, su fecha de antigüedad según surge de sus récords. En el caso de empleados miembros de una unidad apropiada representada por una organización sindical se notificará, además, a dicha organización sindical. Dicha certificación se notificará a los empleados, y, además, de ser el caso, a la organización sindical, mediante entrega a la mano o por correo certificado con acuse de recibo, a la dirección que obra en los expedientes de las agencias y apercibiéndole del derecho que tiene el empleado a exponer y fundamentar por escrito su versión en cuanto a su fecha de antigüedad. La fecha de notificación será la de su entrega o envío.
El inciso quinto de este artículo creó la JREF y
delimitó quiénes son los funcionarios que la componen.
Además, se desprende del sexto inciso que la JREF recibió
una delegación amplia de poderes de parte de la Asamblea
Legislativa para poder instrumentalizar la Fase II de la
Ley Núm. 7, supra, que incluyó el proceso de cesantías.
Por otra parte, un análisis del séptimo inciso
refleja una preocupación por parte del legislador de que CC-2010-1005 cons. con CC-2011-260, 548, 698 21
no se afectara la continuidad y calidad de los servicios
gubernamentales en la implementación de la Ley Núm. 7,
supra. Además, el inciso octavo muestra que la Asamblea
Legislativa ordenó a las agencias que certificaran la
antigüedad de sus empleados para brindarle uniformidad al
proceso de cesantías.
Finalmente, el Art. 37.02, supra, dispone:
(9) El empleado, y de ser el caso, éste a través de su organización sindical, tendrá un término no mayor de treinta (30) días calendario, a partir de la fecha de la notificación, para presentar por escrito a la agencia, evidencia documental oficial emitida por la autoridad o entidad gubernamental competente (evidencia documental fehaciente) que refute la antigüedad que le ha sido certificada. Para ello utilizará el formulario que para esos fines será provisto por su respectiva agencia, el cual completará y someterá a su propia agencia, con copia de la evidencia documental fehaciente que refute la fecha de antigüedad notificada por la agencia.
(10) En la eventualidad de que el empleado afectado no refute o no presente, dentro del término aquí dispuesto, evidencia documental fehaciente que sostenga su posición, la antigüedad a ser utilizada será aquella que le fue notificada por la agencia. Dicha antigüedad será concluyente para todo propósito relacionado con este capítulo.
(11) En la eventualidad de que el empleado afectado presente, dentro del término aquí dispuesto, evidencia documental fehaciente que controvierta la antigüedad que le ha sido notificada, la agencia no tomará determinación final sobre la antigüedad sin antes darle la oportunidad de tener una vista previa.
(12) La agencia notificará al empleado su determinación final que sobre la antigüedad tome, y, además, de ser el caso, a la organización sindical, en un término no mayor de treinta (30) días calendario a partir de la fecha en que concluya la vista informal a la CC-2010-1005 cons. con CC-2011-260, 548, 698 22
cual se refiere la cláusula (11) de este inciso, apercibiéndole de su derecho de solicitar revisión de dicha determinación, conforme a lo dispuesto a esos fines en las cláusulas (13) y (14) de este inciso. Dicha notificación se hará a los empleados y, además, de ser el caso, a la organización sindical, mediante entrega a la mano o por correo certificado con acuse de recibo, a la dirección que obra en los expedientes de las agencias. La fecha de notificación será la de su entrega o envío. No obstante, la presentación del recurso de revisión no habrá de paralizar las cesantías; Disponiéndose, no obstante, que en el caso que el empleado prevalezca, se le restituirá a su puesto, efectivo a la fecha de su cesantía.
(13) El empleado afectado podrá solicitar revisión de la determinación final tomada por la agencia, solamente en cuanto a su antigüedad ante la CASARH, en conformidad a lo dispuesto por la sec. 1468m de este título, y su reglamento.
(14) Aquellos empleados que sean miembros de una unidad apropiada, afiliados o no a una organización sindical, podrán revisar la determinación tomada final por la agencia, solamente en cuanto a su antigüedad, mediante una petición que a esos efectos presenten a los árbitros de la Comisión, creada al amparo de las secs. 1451 et seq. de este título, en un término no mayor de treinta (30) días calendario del recibo de la notificación de la agencia.
(15) La agencia notificará las cesantías con al menos treinta (30) días calendario de anticipación a la fecha de su efectividad, mediante comunicación escrita dirigida al empleado y, además, de ser el caso, a la organización sindical, indicando la fecha de efectividad de la misma. La notificación se realizará conforme a la cláusula (12) de este inciso.
(16) Las cesantías a efectuarse conforme a esta Fase II serán llevadas a cabo de forma escalonada, a partir del 1 de julio del 2009 y durante todo el año fiscal 2009-2010. La JREF establecerá el orden en que se llevarán a cabo las cesantías y al determinar este orden tomará CC-2010-1005 cons. con CC-2011-260, 548, 698 23
en cuenta las medidas necesarias para asegurar que las agencias afectadas puedan continuar operando apropiadamente luego de las cesantías.
........
Los acápites nueve al quince describen a grandes
rasgos el proceso de certificación de antigüedad de los
empleados públicos. Asimismo, disponen del proceso de
impugnación de antigüedad en caso de que el empleado no
estuviere de acuerdo con ella. Resalta de estos incisos
que si el empleado no refuta la antigüedad certificada,
esta será concluyente para todo propósito relacionado con
este capítulo, lo que incluye el proceso de cesantías. En
otras palabras, el legislador le ordenó a la JREF que
utilizara la antigüedad certificada para encaminar el
plan de cesantías.
De igual manera, el undécimo inciso le permitió al
empleado que no estuviese de acuerdo con la antigüedad
certificada que presentara una revisión de esa decisión,
que incluía el derecho a una vista previa. De otra parte,
el inciso duodécimo le impuso a las agencias el deber de
notificar en un término no mayor de 30 días la
determinación final sobre la antigüedad, en caso de que
fuera impugnada. Sin embargo, se dejó claro que la
revisión de la certificación de antigüedad no paralizaría
la cesantía. El inciso decimotercero le confirió a la
CASARH la facultad de recibir apelaciones referentes
exclusivamente al cálculo de antigüedad. CC-2010-1005 cons. con CC-2011-260, 548, 698 24
El inciso decimoquinto obligó a las agencias a que
notificaran al empleado, con 30 días de anticipación, la
decisión de cesantearlo de su empleo. Por su parte, el
inciso decimosexto reglamentó lo relativo al tiempo en
que se efectuarían los despidos. En específico, se señaló
el año fiscal 2009-2010 para implementar el plan de
cesantías.
El 2 de noviembre de 2009, la JREF emitió la Carta
Circular Núm. 2009-16. Esta versó sobre el proceso para
la determinación de los empleados públicos a ser
afectados por el Plan de Cesantías dispuesto en el
Capítulo II de la Ley Núm. 7, supra. Además, explicaba
que de conformidad con los Arts. 37.04(b)(3) y (4) se
notificarían las determinaciones en torno al corte de
antigüedad para determinar cuáles empleados serían
afectados por el plan de cesantías. La JREF comenzó por
establecer que la Ley Núm. 7, supra, le otorgó todas las
facultades necesarias y convenientes para hacer cumplir
los objetivos de las medidas de reducción de gastos del
Capítulo III de la ley. A renglón seguido, añadió:
(1) Para asegurar que el cómputo de la antigüedad se realizara de manera uniforme para todos los empleados públicos, la JREF estableció una fecha de corte de antigüedad del 17 de abril de 2009. Es decir, la antigüedad para todos los empleados públicos se determinó usando los años en el servicio público acumulados hasta dicha fecha.
(2) En la primera ronda de cesantías, efectiva el 10 de julio de 2009, fueron afectados los empleados públicos que a la fecha de corte de 17 de abril de 2009 contaban con una CC-2010-1005 cons. con CC-2011-260, 548, 698 25
antigüedad en el servicio público igual o menor a nueve (9) meses y diecisiete (17) días contados.
(3) En la segunda ronda de cesantías, efectiva el 6 de noviembre de 2009 o la fecha posterior que le sea notificada al empleado, según haya sido autorizado por la JREF, fueron afectados empleados públicos que a la fecha de corte de 17 de abril de 2009 contaban con una antigüedad en el servicio público igual o menor a trece (13) años, seis (6) meses y cero (0) días.
En otras palabras, la JREF, en aras de brindar
uniformidad al proceso y evitar cualquier señalamiento de
discrimen por ideas políticas u otros, estableció una
fecha objetiva y uniforme de cómputo de antigüedad.
En Domínguez Castro et al. v. E.L.A. I, 178 D.P.R. 1
(2010), certiorari denegado, Domínguez Castro v. Puerto
Rico, 131 S.Ct. 152, 562 U.S. __ (2010), este Tribunal
declaró la constitucionalidad del proceso de cesantías
establecido en la Ley Núm. 7, supra. Así, no encontramos
violación de la cláusula constitucional del debido
proceso de ley en su vertiente sustantiva. En particular,
aplicamos a la Ley Núm. 7 un escrutinio racional y
concluimos que se encontraba presente un interés legítimo
de parte del Estado y la medida adelantaba ese fin. Íd.,
págs. 61-62.
En lo referente a la vertiente procesal del debido
proceso de ley, concluimos que “el procedimiento
establecido por el Capítulo III de la Ley Núm. 7 es uno
que sobrepasa el mínimo requerido por la normativa
jurisprudencial”. Íd., pág. 65. Fundamentamos esa CC-2010-1005 cons. con CC-2011-260, 548, 698 26
posición en que la legislación en controversia disponía
de un organismo competente e imparcial que podía atender
los reclamos y aquilatar la evidencia que los empleados
pudieran presentar, en caso de que decidieran recurrir
finalmente de la decisión de la agencia. Íd.
Finalmente, determinamos que hubo una debida
delegación de poder a la Rama Ejecutiva por lo que no se
violó el principio axiomático de separación de poderes.
Íd., págs. 97-99. Cimentamos esa conclusión en que la
legislación en controversia establecía claramente las
facultades que se le delegaban a la Rama Ejecutiva y
estas venían acompañadas de unas guías específicas. Íd.
Más tarde, en Negrón Matos et al. v. E.L.A., 179
D.P.R. 217 (2010), tuvimos la oportunidad de auscultar si
ciertos empleados públicos estaban exentos del plan de
cesantías por razón del puesto que ocupaban. Luego de
hacer un ejercicio de hermenéutica, concluimos que varios
empleados de la Administración de Instituciones Juveniles
(AIJ) no estaban exentos del plan de cesantías dispuesto
en la Ley Núm. 7, supra. Fundamentamos nuestro proceder
en que el texto de la Ley Núm. 7 era claro al establecer
que “sólo los oficiales juveniles que labora[ban] en la
AIJ est[aban] excluidos expresamente” del plan de
cesantías. Íd., pág. 230.
Mientras tanto, en Báez Rodríguez et al. v. E.L.A.,
179 D.P.R. 231 (2010), resolvimos que los coordinadores CC-2010-1005 cons. con CC-2011-260, 548, 698 27
de pruebas de detección de sustancias controladas y otras
pruebas especiales del Instituto de Ciencias Forenses sí
estaban exentos del plan de cesantías. Alcanzamos esa
decisión al colegir que los “empleados realiza[ban]
labores técnicas y de peritaje para el Instituto de
Ciencias Forenses”, por lo que estaban exentos según el
Art. 37.02 de la Ley Núm. 7, 3 L.P.R.A. sec. 8797.
Posteriormente resolvimos Bomberos Unidos v. Cuerpo
Bomberos et al., 180 D.P.R. 723, (2011). Allí,
reafirmamos los pronunciamientos que emitimos en
Domínguez Castro. Íd., págs. 13 a 19. De igual manera,
ampliamos el alcance de lo resuelto en Domínguez Castro
sobre la Ley Núm. 7, supra. Así, al contrastar la Ley
Núm. 7 con la Sección 17 del Artículo III de la
Constitución de Puerto Rico, indicamos que el título de
la primera era lo suficientemente descriptivo con
relación al asunto que regulaba y la forma en que había
de regularlo. Íd., pág. 766. Añadimos que una mera
lectura de la Ley Núm. 7 revelaba que existía una
relación directa entre el título del referido estatuto,
el asunto que regulaba y los métodos escogidos para
regularlo. Íd.
Además, resolvimos que no era necesario que las
cartas de cesantías fuesen notificadas simultáneamente a
todos los empleados afectados. Al concluir así, razonamos
que no se intuía que la intención del legislador fuera CC-2010-1005 cons. con CC-2011-260, 548, 698 28
esa, por lo que debíamos abstenernos “de incorporar al
Art. 37.04 (b), requisitos de notificación adicionales”.
Íd., pág. 769. De igual forma, nos negamos a concluir que
la consecuencia de la notificación defectuosa de una
carta de cesantía fuese la nulidad de esta última. Por el
contrario, razonamos que la cesantía era válida, pero la
parte perjudicada podía ejercer su derecho a revisar la
decisión administrativa ante el foro pertinente, sin
sujeción a los términos que establecía la ley mientras no
incurriera en incuria. Íd., pág. 771.
Finalmente, colegimos que el hecho de que ciertas
cartas de cesantías fueran firmadas por un funcionario
público interino no era óbice para concluir que las
correspondientes cesantías eran nulas. En otras palabras,
razonamos que el funcionario público interino que firmó
las cartas de cesantías tenía plena capacidad jurídica
para hacerlo. Íd., pág. 773.
Más adelante, este Tribunal tuvo la oportunidad de
resolver Sánchez Díaz et al. v. E.L.A., Op. de 4 de mayo
de 2011, 2011 T.S.P.R. 68, 2011 J.T.S. 73, 181 D.P.R.__
(2011). En ese caso, teníamos que resolver si ciertos
empleados estaban exentos del plan de cesantías
contemplado en la Ley Núm.7, supra. Luego de un análisis
minucioso de la letra de la Ley Núm. 7, supra, y de su
historial legislativo, dictaminamos que los empleados del
Registro de la Propiedad estaban exentos del plan de CC-2010-1005 cons. con CC-2011-260, 548, 698 29
cesantías. Íd., pág. 29.
B
Desde 1928 el Tribunal Supremo de los Estados Unidos
estableció claramente que para que exista una delegación
constitucional de poderes a las agencias administrativas
es necesario que el poder legislativo establezca un
principio inteligible. J.W Hampton, Jr., & Co v. United
States, 276 U.S. 394, 409 (1928). De igual forma, dicho
Foro señaló en Loving v. United States, 517 U.S. 748, 778
(1996) que el principio inteligible implica “que el
Congreso no debe delegar el poder de hacer leyes, y por
lo tanto, no debe delegar más autoridad que la necesaria
para implementarlas”. (Traducción nuestra.) En virtud de
este principio inteligible, las agencias administrativas
canalizan la autoridad y discreción que la ley les
confiere. Véase, P.L. Strauss, The Place of Agencies in
Goverment: Separation of Powers and the Fourth Branch, 84
Colum L. Rev. 573 (1984).
En la jurisprudencia del Tribunal Supremo federal han
sido pocas las ocasiones en que la delegación de poderes
a las agencias administrativas ha fracasado. Esa
situación ocurrió en Panama Refining Oil Co. v. Ryan, 293
U.S. 388 (1935) y en A.L.A. Schechter Poultry Corporation
v. United States, 295 U.S. 498 (1935). Sin embargo, es
preciso señalar que estos casos se suscitaron durante la
época de la implantación de la política del Nuevo Trato CC-2010-1005 cons. con CC-2011-260, 548, 698 30
por parte de la administración del presidente Franklin
Delano Roosevelt. D. Fernández Quiñones, Derecho
Administrativo y Ley de Procedimiento Administrativo
Uniforme, 2ª ed., Editorial Forum, pág. 37. Así pues, el
contexto histórico de estos dos casos fue sumamente
excepcional. Posteriormente, la trayectoria
jurisprudencial del máximo foro federal demuestra que la
balanza se ha inclinado a permitir la delegación de
poderes siempre que exista un principio inteligible que
guíe la discreción administrativa. Véanse, Whitman v.
American Trucking Assns., 531 U.S. 457 (2001); Loving v.
United States, supra; Touby v. United States, 500 U.S.
160 (1991); Skinner v. Mid-America Pipeline Co., 490 U.S.
212 (1989); Mistretta v. United States, 488 U.S. 361
(1989); R.J. Pierce Jr., Administrative Law Treatise, 5ta
ed., Aspens Publishers, 2010, Tomo I, págs. 108-109.
Somos conscientes de que en los últimos años se ha
desarrollado un debate interesante sobre las bondades y
defectos de la doctrina de la delegación de poderes. Por
un lado, existen académicos que abogan por la extinción
de la doctrina porque entienden que esta no tiene
fundamento alguno en el texto constitucional
estadounidense. E. Posner y A. Vermeule, Interring the
Nondelegation Doctrine, 69 U. Chi L. Rev. 1721 (2002).
Por otro lado, existen expertos en la materia que piensan
que la doctrina tiene un fundamento constitucional CC-2010-1005 cons. con CC-2011-260, 548, 698 31
sólido, aunque no están de acuerdo con la formulación del
principio de inteligibilidad. G. Lawson, Discretion as
Delegation: The “Proper” Understanding of the Non
Delegation Doctrine, 73 George Wash. L. Rev 235, 236
(2005). Véanse, además, J. Mashaw, Why Administrators
Should Make Political Decisions, 1 J.L. Econ. & Org. 81
(1985); C. Buys y W. Isasi, An “Authoritative” Statement
of Administrative Action: A Useful Political Invention or
a Violation of the Separation of Powers Doctrine?, 7 N.Y.
U. Journal of Legislation and Public Policy 73 (2003).
Más allá del debate académico, la realidad demuestra
que la función de las agencias “se ha transformado de una
entidad pasiva que rendía ciertos servicios a una muy
activa que realiza multiplicidad de actividades. M. & B.
S., Inc. v. Depto. de Agricultura, 118 D.P.R. 319, 325
(1987). Por esa razón, desde la década de los cuarenta
del siglo pasado nos hemos expresado a favor de la
delegación de poderes. Luce & Co., v. Junta Salario
Mínimo, 62 D.P.R. 452, 464 (1943).
Posteriormente, este Tribunal tuvo la oportunidad de
analizar el tema de la delegación de poderes en Hilton
Hotels v. Junta Salario Mínimo, 74 D.P.R. 670 (1953).
Allí, luego de reafirmar el precedente de Luce & Co., v.
Junta Salario Mínimo, supra, indicamos que
el mundo moderno se caracteriza por la gran complejidad en las relaciones sociales y económicas de las personas, conjuntamente con la progresiva supervisión gubernativa sobre la conducta individual, y ello implica que la CC-2010-1005 cons. con CC-2011-260, 548, 698 32
legislatura está imposibilitada de anticipar legislativamente, en forma detallada, minuciosa o específica, la multiplicidad de situaciones que puedan surgir de esas relaciones complejas, siendo suficiente el que la ley en cuestión señale o establezca normas amplias y generales que sirvan de guía o dirección a entidades administrativas expertas, para que éstas, con su experiencia y conocimientos especiales, apliquen esas normas concretamente a los hechos que puedan surgir y ultimen los detalles que implementen la política general legislativa. Tales normas no necesitan expresarse con precisión o exactitud matemática y pueden ser tan generales que justifiquen más de una conclusión y, a menos que la norma no se exprese o sea tan sumamente vaga que como cuestión de hecho no exista, la presunción de constitucionalidad que conlleva toda ley basta para sostener su validez.
Íd., págs. 692-693. (Citas omitidas.) Véase, además, D.
Fernández Quiñones, op cit., págs. 48-49.
Subsiguientemente, este Foro se expresó acerca de la
delegación de poderes en López v. Junta Planificación, 80
D.P.R. 646 (1958). Por su importancia, conviene repetir
las palabras que mencionamos entonces sobre la doctrina
de la delegación de poderes:
Sin duda, la Legislatura no puede delegar poderes arbitrarios e ilimitados a los organismos administrativos. La ley debe contener siempre normas adecuadas que sirvan de guía y que limiten el uso del poder delegado, ya sea éste el de promulgar reglamentos con fuerza de ley (rule-making) o el de resolver controversias específicas a la luz de hechos concretos (adjudication). Pero no es indispensable que la ley fije normas detalladas y minuciosas. Dadas las condiciones sociales y económicas modernas, (1) la Legislatura no puede considerar los detalles de los programas de gobierno: su función esencial es la de establecer pautas generales y si tratase de intervenir en los detalles no podría desempeñarla a cabalidad; (2) con frecuencia es preciso desarrollar programas que exigen la CC-2010-1005 cons. con CC-2011-260, 548, 698 33
supervisión constante, el conocimiento técnico y la experiencia especializada de organismos administrativos; y (3) siempre resulta esencial para la realización efectiva de esos programas conceder un amplio margen de discreción a dichos organismos. Por eso, la delegación de poderes puede hacerse constitucionalmente a base de normas amplias y generales.
Íd., pág. 661. (Citas omitidas y énfasis nuestro.)
En otras palabras, por motivo de la complejidad del
mandato otorgado a las agencias administrativas, “ha sido
necesario que la Rama Legislativa les delegue una gran
discreción en el desarrollo y ejecución de la política
pública”. M. & B. S., Inc. v. Depto. de Agricultura,
supra, pág. 326.
De esta forma, al igual que el Tribunal Supremo
federal, hemos permitido la delegación de poderes a las
agencias administrativas, siempre que se establezcan
normas adecuadas o un principio inteligible que encauce
las determinaciones de las agencias administrativas.
Domínguez Castro et al. v. E.L.A. I, supra; Perfect
Cleaning v. Cardiovascular, 162 D.P.R. 745 (2004);
González v. E.L.A., 167 D.P.R. 400, 410 (2006); Gutierrez
v. A.A.A., 167 D.P.R. 130, 143 (2006); Asoc. Fcias. Com.
v. Depto. de Salud, 156 D.P.R. 105 (2002); Rodríguez v.
Bco. Gub. De Fom. P.R., 151 D.P.R. 383, 400 (2000);
Viajes Gallardo v. Clavell, 131 D.P.R. 275 (1992); M. &
B. S., Inc. v. Depto. de Agricultura, supra.
Claro está, la determinación de si la legislación en
cuestión contiene un principio inteligible o normas CC-2010-1005 cons. con CC-2011-260, 548, 698 34
adecuadas va a depender de un análisis caso a caso en el
que se ausculte la delegación conferida y los criterios
establecidos por el legislador. Whitman v. American
Trucking Assns., supra; D. Summerville, The Nondelegation
Doctrine after Whitman v. American Trucking Associations:
Constitutional Precedent Breathes a Sigh of Relief, 18
Ga. St. U. L. Rev. 627, 664 n. 234 (2001).
III
En el caso que nos ocupa, el Tribunal de Apelaciones
decidió en cuatro ocasiones diferentes que a la JREF no
se le delegó el poder de establecer una fecha de corte
para computar la antigüedad de los empleados públicos. No
obstante, un análisis integrado del texto de la Ley Núm.
7, además de nuestra jurisprudencia en materia de
delegación de poderes, nos convence de que el foro
apelativo intermedio erró al resolver así.
En primera instancia, del Art. 37.04(b)(6), supra,
surge una delegación expresa a la JREF para tomar todas
las acciones convenientes y necesarias para el
cumplimiento del plan de cesantías. Es decir, a la JREF
se le delegó estatutariamente la facultad de administrar
el plan de cesantías mediante la identificación de
aquellos empleados que iban a ser afectados. Véase, Art.
37.04(b)(5),(6),(7) y (8), supra. De igual forma, a la
JREF se le delegó la obligación de determinar el orden en
que se llevarían a cabo las cesantías. Véase, Art. CC-2010-1005 cons. con CC-2011-260, 548, 698 35
37.04(b)(16), supra.
Como se mencionó anteriormente, este Tribunal ha
interpretado y declarado la constitucionalidad de la Ley
Núm. 7 en varias ocasiones. En este caso, fue al amparo
de ese mandato legislativo que la JREF emitió la Carta
Circular Núm. 2009-16 mediante la cual estableció una
fecha de corte para computar la antigüedad de los
empleados públicos.
Nos resulta espinoso concebir un procedimiento
distinto al implementado por la JREF para llevar a cabo
las cesantías. La realidad demostró que al establecer un
cómputo uniforme de antigüedad, se evitó cualquier
aplicación arbitraria del plan de cesantías. Es decir, la
fecha uniforme de cómputo de antigüedad le brindó al
proceso de cesantías un clima de pureza y transparencia.
Así las cosas, los empleados públicos podían contar con
la certeza de que lo único que se iba a tomar en cuenta
para determinar quién era cesanteado era la antigüedad en
la misma fecha sin distinciones artificiales que variaran
de agencia en agencia o de empleado a empleado.
Precisamente, en lo que se refiere a la delegación de la
autoridad para implementar el plan de cesantías, el
criterio de la antigüedad es el principio inteligible que
estableció la Asamblea Legislativa para guiar la acción
de la JREF. Como mencionamos en Domínguez Castro, supra,
págs. 94-95, la JREF “tendrá todas las facultades CC-2010-1005 cons. con CC-2011-260, 548, 698 36
necesarias y convenientes encaminadas al cumplimiento de
la Ley Núm. 7, supra, pero en materia de cesantías,
siempre estará obligada a respetar el criterio de
antigüedad”.
De igual manera, y debido a la importancia del
criterio de antigüedad, la Ley Núm. 7, supra, le permitió
a todos los empleados impugnar la certificación de
antigüedad que emitía la agencia. Art. 37.04(b)(8),
supra. Sin embargo, también dejó diáfanamente claro que
la antigüedad notificada sería concluyente para todo
propósito relacionado con el plan de cesantías. Art.
37.04(b)(10), supra. No existe controversia en torno a
que la JREF utilizó el criterio de antigüedad como
principio inteligible. No obstante, el Tribunal de
Apelaciones concluyó que como la Ley Núm. 7 no dispuso
una fecha de corte para computar antigüedad, la JREF no
podía establecerla. Eso no es consecuente con los
objetivos de la ley ni con los poderes amplios delegados
a la JREF.
Como muy bien señala la jurisprudencia federal y
local, la delegación de poderes puede hacerse
constitucionalmente a base de normas amplias y generales,
tal como ocurrió en el caso que nos ocupa. Es que la
mejor manera en que se podía respetar el criterio de
antigüedad establecido por la Asamblea Legislativa era
señalando una fecha uniforme y objetiva de corte para CC-2010-1005 cons. con CC-2011-260, 548, 698 37
determinar la antigüedad. Es decir, era poco menos que
imposible que la Legislatura hubiese podido prever al
dedillo todo el proceso de cesantías. Eso la llevó a
legislar normas amplias y generales sobre el
procedimiento de cesantías, y a su vez, a delegar a la
JREF la facultad de instrumentalizarlo.
IV
Al 17 de abril de 2009, la antigüedad certificada de
la señora Sánchez Collazo era de 12 años, 11 meses y 19
días. De igual forma, la antigüedad certificada de la
señora Malbert Candelario a la misma fecha era de 13
años, 2 meses y 22 días. Asimismo, la antigüedad
certificada del señor Villegas León al 17 de abril de
2009 era de 13 años, 5 meses y 14 días. Por último, la
antigüedad certificada del señor Barreto Pérez a la misma
fecha era de 13 años y 144 días.
Como se aprecia, ninguno de estos cumplía al 17 de
abril de 2009 con el requisito de 13 años y 6 meses de
antigüedad para quedar exento del plan de cesantías,
según se intimó en la Carta Circular 2009-16. Así pues,
no estaban exentos del plan de cesantías y podían ser
despedidos al amparo de la Ley Núm. 7, supra.
Como se discutió anteriormente, la Carta Circular
Núm. 2009-16 de la JREF es un ejercicio válido de
autoridad por parte de la JREF que garantizó un trato
equitativo y objetivo a todos los empleados públicos CC-2010-1005 cons. con CC-2011-260, 548, 698 38
afectados por la Ley Núm. 7, supra. Procede confirmar la
actuación administrativa.
V
Por los fundamentos anteriormente expuestos, se
expiden los autos de certiorari y se revocan las sentencias
del Tribunal de Apelaciones en los recursos CC-2010-1005,
CC-2011-260, CC-2011-548 y CC-2011-698. En específico, en
los recursos CC-2010-1005, CC-2011-548 y 2011-698
sostenemos la decisión de la CASARH de archivar los casos.
En el recurso CC-2011-260 prevalece el laudo de arbitraje.
Se dictará Sentencia de conformidad.
RAFAEL L. MARTÍNEZ TORRES Juez Asociado EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
Diana Malbert Candelario, Representada por la Unión General de Trabajadores (UGT)
Recurrida ______________________________ CC-2011-548 Luis Villegas León
Departamento de Transportación y Obras Públicas y la Junta de Reestructuración Fiscal de Puerto Rico
SENTENCIA
Por los fundamentos expuestos en la Opinión que antecede, la cual se hace formar parte integrante de la presente Sentencia, se expiden los autos de certiorari y se revocan las sentencias del Tribunal de Apelaciones en los recursos CC-2010-1005, CC-2011-260, CC-2011-548 y CC-2011- 698. En específico, en los recursos CC-2010-1005, CC-2011- 548 y 2011-698 sostenemos la decisión de la CASARH de archivar los casos. En el recurso CC-2011-260 prevalece el laudo de arbitraje.
Lo acordó y manda el Tribunal y certifica la Secretaria del Tribunal Supremo. La Jueza Asociada señora Fiol Matta disiente con opinión escrita a la que se unen el Juez Presidente señor Hernández Denton y la Juez Asociada señora Rodríguez Rodríguez. El Juez Asociado señor Estrella Martínez no interviene.
Larissa Ortiz Modestti Secretaria del Tribunal Supremo Interina EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
Milagros Sánchez Collazo Recurrida
v. CC-2010-1005
Departamento de la Vivienda Peticionarios
Certiorari Departamento de Corrección y Rehabilitación Peticionario
v. CC-2011-260
Diana Malbert Candelario, representada por la Unión General de Trabajadores (UGT) Recurrida
Luis Villegas León Recurrido
v. CC-2011-548
Departamento de la Vivienda Peticionario
Pablo Barreto Pérez Recurrido CC-2011-698 v.
Departamento de Transportación y Obras Públicas y la Junta de Reestructuración Fiscal de Puerto Rico Peticionario
Opinión Disidente de la Jueza Asociada señora FIOL MATTA a la cual se unen el Juez Presidente señor HERNÁNDEZ DENTON y la Juez Asociada señora RODRÍGUEZ RODRÍGUEZ CC-2010-1005 cons. con CC-2011-260, 548, 698 2
Disiento respetuosamente de la decisión que hoy emite
la mayoría del Tribunal. En primer lugar, difiero de su
conclusión de que los poderes delegados por la Ley Núm. 7
de 9 de marzo de 20091 a la Junta de Reestructuración y
Estabilización Fiscal (JREF) incluyen la facultad para de
computar la antigüedad de los empleados públicos a ser
cesanteados a base de una fecha de corte distinta a la
fecha de su despido, lo cual conlleva que a estos
servidores públicos no se les acredite el tiempo trabajado
entre la fecha de corte y su cesantía. Entiendo que, si
bien la Ley Núm. 7 delegó poderes amplios a la JREF para
poner en vigor la fase de cesantías de la referida Ley,
ésta actuó ultra vires al ignorar el mandato de dicho
estatuto de que el cómputo de la antigüedad debía incluir
“todos los servicios prestados por los empleados afectados
en el servicio público”.2 Al establecer una fecha de corte
para dicho cómputo que es anterior a la efectividad de las
cesantías, la JREF eliminó, artificialmente y contra el
mandato de la Ley Núm. 7, el tiempo trabajado por los
recurridos. Si bien la JREF tenía la facultad de establecer
una fecha de corte distinta a la de cesantía, que le
permitiera llevar a cabo el cómputo de antigüedad ordenado
1 Ley Especial Declarando Estado de Emergencia Fiscal y Estableciendo Plan Integral de Estabilización Fiscal para Salvar el Crédito de Puerto Rico; 3 L.P.R.A. sec. 8791 et seq. 2 (Énfasis suplido) 3 L.P.R.A. sec. 8799(b)(4). CC-2010-1005 cons. con CC-2011-260, 548, 698 3
por la ley, estas fechas no podían separarse a tal grado
que se contraviniera el mandato del Artículo 37.04(b)(4).
No hay duda que con ese mandato el legislador quiso evitar
un resultado tan anómalo como en el de los casos de autos,
en los que los empleados fueron despedidos, a pesar de que
a la fecha de la cesantía cumplían con la antigüedad
requerida.
En segundo lugar, aun aceptando la tesis mayoritaria de
que, en efecto, la JREF posee la facultad de establecer la
fecha de corte de esa manera, la Opinión del Tribunal
ignora completamente la controversia de si la JREF actuó de
forma arbitraria y caprichosa al escoger una fecha que
inevitablemente conlleva la eliminación de varios meses de
trabajo del cómputo de antigüedad de los empleados
cesanteados. Esto requiere un análisis que debe trascender
la controversia sobre delegación de poderes. Vale recalcar
que la JREF no produjo alegación y, menos aun, prueba que
justificara por qué escogió el 17 de abril de 2009 como
fecha de corte mientras estableció que las cesantías serían
efectivas el 6 de noviembre de ese año. No hay nada en el
expediente, más allá de una alegación de la parte
peticionaria de que era necesario adoptar una fecha
uniforme para el corte del cómputo, que explique la razón
por la que se escogió la misma. El querer adoptar una fecha
uniforme no exime a la agencia de tener que explicar,
aunque sea mínimamente, por qué escogió esa fecha, máxime
cuando esto tiene el efecto de que los recurridos hayan CC-2010-1005 cons. con CC-2011-260, 548, 698 4
trabajado por casi siete meses sin que ese esfuerzo se haya
incluido en el cálculo de su antigüedad. La mayoría obvia
este asunto y se contenta con resolver que la JREF tenía el
poder para establecer una fecha de corte debido a la
delegación amplia de poderes contenida en la Ley Núm. 7.
I.
La Ley Núm. 7 establece, entre otros, un plan de
emergencia de reducción de gastos por parte del gobierno
del Estado Libre Asociado de Puerto Rico. Mediante el
Artículo 37 se instituyó la segunda fase del plan de
reducción de gastos, la cual conllevó cesantías
involuntarias para la eliminación de puestos. Esta fase
sería aplicable, con determinadas excepciones, a todas las
agencias de la Rama Ejecutiva del Gobierno.3 Es decir, la
Fase II constituye un plan de cesantías de empleados en el
servicio público.4
En Domínguez Castro v. E.L.A. I, explicamos que “este
plan de cesantías se rige por el criterio de antigüedad en
el servicio público”.5 Es más, en ese caso hicimos hincapié
en que “las cesantías que autoriza la Ley Núm. 7 se rigen
única y exclusivamente por el criterio de antigüedad”.6 Esta
3 Sánchez Díaz v. E.L.A., 2011 T.S.P.R. 68, p. 7. 4 Báez v. Díaz v.E.L.A., 179 D.P.R. 231, 246 (2010). 5 (Énfasis suplido) 178 D.P.R. 1, 21 (2010). 6 (Énfasis en original) Id, pp. 62-63, citando el Artículo 37.04(b)(3) de la Ley Núm. 7. En Domingúez Castro v. E.L.A. CC-2010-1005 cons. con CC-2011-260, 548, 698 5
norma surge expresamente del Artículo 37.04((b)(3) de la
Ley.7 Por otra parte, el Artículo 37.04(b)(4) de la Ley Núm.
7 provee una definición de “antigüedad”:
A los fines de determinar antigüedad de empleados afectados se considerarán todos los servicios prestados por los empleados afectados en el servicio público, independientemente de las disposiciones de los convenios colectivos, reglamentos, cartas circulares y otros documentos normativos.8
Esta disposición de la Ley Núm. 7 es similar a lo
establecido por la sección 6.6(9)(a) de la Ley Núm. 184 de
3 de agosto de 2004.9 Precisamente, en Domínguez Castro v.
E.L.A. I., supra, hicimos referencia a este hecho: “Es de
notar que el procedimiento que establece la [Ley Núm. 7] es
bastante similar al que establece la Ley Núm. 184 para este
tipo de despido. […] De una lectura de las disposiciones
pertinentes de ambos estatutos podemos colegir, en primer
lugar, que ambas requieren, para determinar la antigüedad,
I, supra, enfatizamos en varias ocasiones el hecho de que la antigüedad sería el único criterio a emplearse en la fase de cesantías. Id, p. 64. 7 3 L.P.R.A. sec. 8799(b)(3): “Las cesantías de los empleados con nombramiento permanente o de carrera se efectuarán observando exclusivamente el criterio de antigüedad, de modo que sean cesanteados en primer término aquellos que tengan menor antigüedad”. 8 (Énfasis suplido) 3 L.P.R.A. sec. 8799(b)(4). 9 3 L.P.R.A. sec. 1462e(9)(a): “A los fines de determinar antigüedad, se considerará todo servicio prestado en puestos de las agencias comprendidas en el Sistema”. CC-2010-1005 cons. con CC-2011-260, 548, 698 6
el que se considere todo servicio prestado en el servicio
público por los empleados afectados”.10
Del texto de la Ley Núm. 7 y de nuestras expresiones en
Domínguez Castro v. E.L.A. I, supra, se desprende con
claridad que dicho estatuto ordena que las cesantías de los
empleados públicos bajo la Fase II se basen en el criterio
exclusivo de la antigüedad y que ésta incluye la totalidad
de los servicios prestados por dichos empleados.
La Opinión mayoritaria concluye que al delegarle a la
JREF poderes amplios para implementar la Fase II, la Ley
Núm. 7 también le otorgó autoridad para computar la
antigüedad de los servidores públicos a base de una fecha
de corte significativamente anterior a la fecha de
cesantía. La consecuencia necesaria es que los recurridos
serían cesanteados sin que se le contaran todos los años de
servicio para calcular su antigüedad. Para ello, la mayoría
dedica gran parte de su análisis a discutir, a grandes
rasgos, el desarrollo de la doctrina de la delegación de
poderes a las agencias administrativas tanto en los Estados
Unidos como en nuestro país.11 Concluye entonces que la Ley
Núm.7 delegó poderes amplios a la JREF y que dicho estatuto
contiene principios inteligibles y normas adecuadas para el
ejercicio del poder delegado, lo cual es suficiente para
10 (Énfasis suplido) Domínguez Castro v. E.L.A. I, supra, p. 63. 11 Opinión mayoritaria, pp. 28-33. CC-2010-1005 cons. con CC-2011-260, 548, 698 7
resolver que la JREF no actuó ultra vires al establecer la
fecha de corte en el cómputo de antigüedad.
Con todo respeto, este argumento me parece un non
sequitur. Una delegación amplia de poderes no permite que
una agencia actúe contrario a un mandato establecido
expresamente en la ley que autoriza dicha delegación. La
doctrina de la delegación no autoriza a la agencia a
ignorar las disposiciones de la ley que la creó.
No cabe duda que “la delegación de poderes puede
hacerse constitucionalmente a base de normas amplias y
generales”.12 La amplia delegación de facultades
cuasilegislativas y cuasijudiciales a las agencias
administrativas “es una de las características
sobresalientes del estado moderno”.13 Ahora bien, “la
Legislatura no puede delegar poderes arbitrarios e
ilimitados a los organismos administrativos”.14 El hecho de
que la Asamblea Legislativa haya delegado poderes amplios a
una agencia de manera constitucional no significa que dicho
poder “es ilimitado ni libre de revisión judicial”.15
Precisamente, la revisión judicial incluye analizar:
(1) Si la actuación administrativa está autorizada por ley;
12 López v. Junta de Planificación, 80 D.P.R. 646, 661 (1958). 13 Consejo Arqueológico v. Mun. Barceloneta, 168 D.P.R. 215 (2006). 14 López v. Junta de Planificación, supra, p. 661. 15 Luan Investment Corp. v. Román, 125 D.P.R. 533, 549 (1990). CC-2010-1005 cons. con CC-2011-260, 548, 698 8
(2) Si se delegó el poder de reglamentación; (3) Si la reglamentación promulgada está dentro de los amplios poderes delegados; (4) Si al aprobarse el reglamento se cumplió con las normas procesales de la ley orgánica y de las leyes especiales; y (5) Si la reglamentación es arbitraria o 16 caprichosa.
La agencia “habrá actuado de manera ultra vires si se
concluye que la regla o reglamento examinado no se aprobó
con arreglo a todos estos requisitos”.17 No obstante la
existencia de una amplia delegación de poderes, las
agencias “deben actuar conforme a su ley habilitadora”.18
Por eso, no podemos limitar nuestro análisis, como lo
hace la Opinión mayoritaria, a si hubo una delegación
amplia de poderes a la JREF. Por el contrario, debemos
analizar, en primer lugar, si la actuación de la agencia
bajo sus amplios poderes delegados no contradice la ley que
le hizo tal delegación, pues, en aquellos casos en que la
agencia no respete la voluntad del legislador y los límites
establecidos en el estatuto que le delegó esos poderes, la
agencia estaría actuando ultra vires.19 Una agencia “no
puede excederse de lo que la Asamblea Legislativa le
delegó”.20 La doctrina de la delegación, por más amplia que
16 (Énfasis suplido) Id, p. 550. 17 Perfect Cleaning v. Cardiovascular, 162 D.P.R. 745, 759 (2004). 18 (Énfasis suplido) Id, p. 762. 19 Véase Consejo Arqueológico v. Mun. Barceloneta, supra, pp. 226-231. 20 Raimundi v. Productora, 162 D.P.R. 215, 223 (2004). CC-2010-1005 cons. con CC-2011-260, 548, 698 9
sea, no es ilimitada y, menos aún, permite que la agencia
ignore lo que la ley ha establecido expresamente.21 En
segundo lugar, debemos analizar si dicha actuación es
arbitraria o caprichosa.
En cuanto a la primera parte del análisis, no hay duda
que al establecer una fecha de corte del cómputo de
antigüedad distinta a la fecha de cesantía, la JREF ignoró
el mandato claro de la ley de que la antigüedad tenía que
calcularse contabilizando todo el tiempo trabajado por los
empleados a ser cesanteados. Si bien la agencia tenía la
facultad de determinar los años de servicio requeridos para
eximir al empleado de la Fase II, así como la fecha de los
despidos, no tenía autoridad para descontar artificialmente
del cómputo de antigüedad el tiempo que sería trabajado
entre la fecha de corte y la de las cesantías. Por más
amplios que hayan sido los poderes delegados a la JREF, la
propia Ley Núm. 7 es clara en este asunto y no permitía que
la agencia lo ignorara. La fecha de corte adoptada por la
JREF, en efecto, enmienda el Artículo 37.04(b)(4) de la Ley
Núm. 7 para establecer que en el cómputo de antigüedad no
se tomarían en consideración todos los años de servicio,
sino la mayoría de éstos. La JREF no tenía autoridad para
hacer esto y, por eso, actuó ultra vires. La mayoría se
equivoca al afirmar que “[n]o existe controversia en torno
a que la JREF utilizó el criterio de antigüedad como CC-2010-1005 cons. con CC-2011-260, 548, 698 10
principio inteligible”,22 pues, como hemos visto, la JREF
redefinió el concepto de antigüedad ignorando el Artículo
37.04(b)(4).
Pero hay más. La decisión de la JREF de establecer el
17 de abril como la fecha de corte, mientras que los
despidos serían efectivos en noviembre, sin justificación
ni explicación alguna, constituye una actuación arbitraria
y caprichosa. En nuestro ordenamiento, tanto la Asamblea
Legislativa como las agencias administrativas tienen que
justificar sus actuaciones de alguna manera. De no haber
tal explicación mínima, se afecta la función revisora de
este Tribunal pues no se puede saber si la acción de la
agencia “fue arbitraria o caprichosa si no conocemos por
qué tomó dicha acción”.23 La única explicación presentada
por la agencia es que la fecha de corte fue uniforme para
todos los empleados.24 Hasta el día de hoy, no ha ofrecido
explicación alguna de por qué se escogió esa fecha y por
qué existe una separación tan marcada entre la fecha de
corte y las cesantías. Tal actuación, además de contradecir
el mandato explícito de la Ley Núm. 7, es irrazonable y no
debe sostenerse.
21 Véase Caribe Comms., Inc. v. P.R.T.Co., 157 D.P.R. 203, 212 (2002). 22 Opinión mayoritaria, p. 35. 23 Asoc. Fcias. Com. v. Depto. de Salud, 156 D.P.R. 105, 127 (2002). 24 Alegato de la Procuradora General, CC-2010-1005, p. 14. CC-2010-1005 cons. con CC-2011-260, 548, 698 11
II.
Por las razones anteriormente expuestas, es
inescapable la conclusión de que la JREF se excedió en sus
poderes al establecer una fecha de corte de antigüedad
pues, al no tomar en consideración todos los servicios
prestados por los empleados para determinar si cumplían con
el periodo requerido para estar excluidos de la Fase II,
violó el mandato del Artículo 37.04(b)(4) de la Ley Núm. 7.
Igualmente inescapable es que dicha actuación por parte de
la JREF es, además, arbitraria, caprichosa e irrazonable.
En primer lugar, es, de por sí, irrazonable el que unos
empleados fueran despedidos porque no cumplían con el
tiempo mínimo requerido al 17 de abril, cuando sí lo
cumplían al momento en que fueron cesanteados. En segundo
lugar, confrontada con tal anomalía, la agencia no ha
presentado explicación o justificación sustantiva mínima
alguna que nos permita analizar su proceder. En nuestro
ordenamiento jurídico, los poderes gubernamentales tienen
que justificar el empleo de su poder. En nuestro sistema,
“the King can do wrong”.
Liana Fiol Matta Jueza Asociada
Related
Cite This Page — Counsel Stack
2011 TSPR 205, Counsel Stack Legal Research, https://law.counselstack.com/opinion/sanchez-collazo-v-departamento-de-la-vivienda-prsupreme-2011.