San Gerónimo Caribe Project, Inc. v. ARPE

2008 TSPR 130

• Court: Supreme Court of Puerto Rico
• Decided: July 31, 2008
• Docket: CC-2008-0132 CC-2008-0208
• Status: Published

Opinion

EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO

San Gerónimo Caribe Project, Inc. Certiorari Peticionario 2008 TSPR 130 v. 174 DPR ____ Administración de Reglamentos y Permisos

Recurrida

(Cons.) San Gerónimo Caribe Project, Inc.

Recurrido

v.

Administración de Reglamentos y Permisos

Peticionaria

Número del Caso: CC-2008-132 Cons. CC-2008-208

Fecha: 31 de julio de 2008

Tribunal de Apelaciones:

Región Judicial de San Juan Panel III

Juez Ponente:

Hon. Zadette Bajandas Vélez

Abogados de la Parte Peticionaria:

Lcdo. Luis Sánchez Betances Lcdo. José A. Cuevas Segarra Lcdo. Adrián Sánchez Pagán Lcdo. José A. Cepeda Rodriguez

Oficina del Procurador General:

Lcdo. Pedro J. Cabán Vales Procurador General Auxiliar

Lcdo. Luis José Torres Asencio Procurador General Auxiliar CC-2008-132 y CC-2008-208 2

Abogados de los Interventores:

Lcdo. Pedro J. Varela Fernández Lcda. Brenda Berríos Morales

Materia: Revisión Administrativa; Orden Emitida por ARPE

Este documento constituye un documento oficial del Tribunal Supremo que está sujeto a los cambios y correcciones del proceso de compilación y publicación oficial de las decisiones del Tribunal. Su distribución electrónica se hace como un servicio público a la comunidad. EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO

San Gerónimo Caribe Project, * Inc. * * Peticionario * * v. * CC-2008-132 * Administración de Reglamentos y * Permisos * * Recurrida * ********************************* Certiorari (Cons.) San Gerónimo Caribe Project, * Inc. * * Recurrido * * v. * CC-2008-208 * Administración de Reglamentos y * Permisos * * Peticionaria * *********************************

Opinión del Tribunal emitida por el Juez Presidente SEÑOR HERNÁNDEZ DENTON

San Juan, Puerto Rico a 31 de julio de 2008

La presente controversia está matizada por un alto

interés público y requiere de este Tribunal el más

ponderado y sereno análisis jurídico, a fin de garantizar

la seguridad jurídica y la estabilidad de nuestro

ordenamiento legal, así como la confianza en nuestras

instituciones gubernamentales, administrativas y

judiciales.

Con ello en mente, debemos determinar si la

Administración de Reglamentos y Permisos (ARPE) podía

invocar el procedimiento de acción inmediata contemplado CC-2008-132 y CC-2008-208 2

en la Ley de Procedimiento Administrativo Uniforme

(L.P.A.U.) para suspender los permisos de construcción

previamente otorgados a favor de San Gerónimo Caribe

Project (SGCP) para el desarrollo del Proyecto Paseo

Caribe y ordenar la paralización de las obras que no

cuenten con un permiso de uso autorizado por la agencia.

De igual forma, nos corresponde resolver si dicha

agencia tenía facultad para dejar sin efecto los permisos

otorgados -a pesar de no haber alegado violaciones a las

leyes o reglamentos que administra ni fraude o error en

la otorgación de los permisos en controversia- basándose

exclusivamente en una Opinión del Secretario de Justicia

que concluyó que los terrenos en donde se construye el

Proyecto Paseo Caribe son de dominio público.

Tras examinar cuidadosa y detenidamente cada una de

las controversias traídas ante nuestra consideración,

resolvemos que erró ARPE al desviarse del procedimiento

ordinario e invocar el procedimiento de acción inmediata

dispuesto en la L.P.A.U. para intervenir con los

intereses propietarios de SGCP, aun cuando las

circunstancias particulares de este caso no presentaban

un peligro inminente a la salud, seguridad y bienestar

público, ni constituían una situación extraordinaria que

requiriera acción inmediata por parte del Estado.

Asimismo, concluimos que erró ARPE al suspender los

permisos de construcción otorgados a SGCP a la luz de la

Opinión del Secretario de Justicia, toda vez que dicha

Opinión no tuvo el efecto de variar el estado de derecho CC-2008-132 y CC-2008-208 3

vigente al momento de ser emitida, ni dilucidó la

controversia sobre la titularidad de los terrenos, tarea

que corresponde exclusivamente a los tribunales y que

hemos resuelto en el día de hoy en el caso San Gerónimo

Caribe Project, Inc. v. E.L.A.

En vista de todo lo anterior, procedemos a revocar

la sentencia emitida en el presente caso por el Tribunal

de Apelaciones, así como la Orden de ARPE del 22 de

febrero de 2008 que renueva la paralización de las obras

de construcción.

I

El 12 de enero de 2000, luego de múltiples trámites

administrativos y judiciales, la Junta de Planificación

de Puerto Rico aprobó la Consulta de Ubicación Número 99-

79-0155-JPU, presentada por SGCP. Mediante dicha

consulta, se aprobó la ubicación del proyecto mixto

residencial, comercial y turístico conocido como Paseo

Caribe en la entrada de la Isleta de San Juan.

Así las cosas, luego de los trámites de rigor, el

proyecto en cuestión obtuvo los permisos necesarios para

comenzar la construcción a un costo aproximado de

$300,000,000. Encontrándose la referida construcción en

sus etapas finales, y luego que varios grupos se

manifestaran públicamente en contra de la construcción

del proyecto, la Comisión de Asuntos Federales y del

Consumidor del Senado de Puerto Rico, mediante Resolución

del Senado 2364 de 22 de junio de 2006, inició una

investigación dirigida a determinar si el acceso al CC-2008-132 y CC-2008-208 4

Fortín San Jerónimo del Boquerón, que se encuentra en las

cercanías del proyecto, estaba siendo obstruido por las

obras de construcción en controversia, según alegaban los

grupos opositores.

Como consecuencia de la investigación de dicha

comisión senatorial, el Departamento de Justicia inició

una investigación sobre “un sinfín de asuntos legales y

fácticos sobre: el Proyecto Paseo Caribe; otros proyectos

aledaños o relacionados al mismo; los terrenos en los

cuales dichos proyectos están localizados; el proceso de

concesión de permisos para todos estos proyectos; y los

terrenos en los cuales el Hotel Caribe Hilton está

localizado; entre otros.” Véase Opinión del Secretario de

Justicia del 11 de diciembre de 2007, Consulta Núm. 07-

130-B., nota al calce Núm. 1, pág. 2.

A pesar de que dicha investigación no ha concluido,

a la luz de unos hallazgos parciales, el 11 de diciembre

de 2007, el Secretario de Justicia, Hon. Roberto Sánchez

Ramos, emitió una Opinión en la que -en síntesis-

concluyó que los terrenos donde se construyen parte de

las obras del Proyecto Paseo Caribe son terrenos ganados

al mar y, como tales, terrenos de dominio público que no

pueden ser objeto de enajenación sin autorización expresa

de la Asamblea Legislativa.1 A base de lo anterior, le

1 Según los alegatos de las partes, la investigación del Departamento de Justicia se inició a causa de un referido de la Comisión de Asuntos Federales y del Consumidor del Senado de Puerto Rico. CC-2008-132 y CC-2008-208 5

recomendó a varias agencias del Gobierno realizar una

reevaluación exhaustiva de los permisos otorgados.

En lo concerniente a ARPE, la Opinión señaló que

dicha agencia está facultada para revocar permisos si los

mismos fueron concedidos por fraude o error, o si lo que

se está construyendo es contrario a lo aprobado. El

Secretario fundamentó dicha aseveración en la Sección

19.00 del Reglamento de Procedimientos Adjudicativos de

ARPE, Reglamento Núm. 6435 de 16 de abril de 2002, la

cual dispone el procedimiento para la revocación de

permisos. No obstante, la propia Opinión aclaró que las

entidades gubernamentales concernidas debían proceder al

tenor de las leyes y reglamentos aplicables,

salvaguardando siempre cualesquiera derechos procesales y

sustantivos que ostenten las partes afectadas.

De conformidad con lo anterior, el 14 de diciembre

de 2007 la Junta de Planificación emitió una Resolución

en la que acogió las recomendaciones del Secretario de

Justicia y ordenó a las partes que en un término de cinco

(5) días se expresaran sobre la Opinión del Secretario de

Justicia. Simultáneamente, requirió al Departamento de

Recursos Naturales que en un término de cuarenta y cinco

(45) días realizara un nuevo deslinde de los terrenos en

controversia para que se estableciera la zona marítimo-

terrestre de manera consistente con la referida Opinión.

En lo pertinente al caso de autos, instruyó a ARPE a

reevaluar los permisos de construcción concedidos a SGCP CC-2008-132 y CC-2008-208 6

y a tomar las medidas cautelares necesarias para

implantar las recomendaciones del Secretario de Justicia.

Ese mismo día ARPE emitió una Orden para Mostrar

Causa dirigida a SGCP. En dicho escrito, ARPE le ordenó

comparecer a una vista administrativa a ser celebrada en

los próximos cinco (5) días y mostrar causa por la cual

no se debía dictar una orden dejando en suspenso los

permisos y decretando la paralización de las obras de

construcción por un término de sesenta (60) días. Como

fundamento para dicha orden, la referida agencia

administrativa citó la conclusión del Secretario de

Justicia a los efectos de que los terrenos ganados al mar

en donde radica el Proyecto Paseo Caribe son bienes de

dominio público y su recomendación a varias agencias para

que a raíz de dicha conclusión reevaluaran todos los

endosos, evaluaciones, consultas y demás determinaciones

tomadas sobre el referido proyecto.

En su orden, ARPE invocó la Sección 3.17 de la

L.P.A.U., 3 L.P.R.A. sec. 2167, sobre Procedimientos

Adjudicativos de Acción Inmediata. Como justificación

para ello, hizo alusión a varios incidentes que, según la

agencia, podían afectar la seguridad, tanto del personal

del Proyecto Paseo Caribe, como de los ciudadanos que se

estaban manifestando en las inmediaciones del mismo.

Además, señaló que la conclusión del Secretario de

Justicia a los efectos de que algunos de los terrenos

ocupados por el Proyecto Paseo Caribe son de dominio

público, demuestra la existencia de un alto interés CC-2008-132 y CC-2008-208 7

público en la reevaluación de los endosos concedidos a

dicho proyecto.

Así las cosas, el 20 de diciembre de 2007 se llevó a

cabo la vista señalada. Al inicio de la vista, la Oficial

Examinadora aclaró que la naturaleza de la misma no era

adversativa. Sobre el particular, expresó lo siguiente:

Vamos a recopilar información de acuerdo a la Orden que se emitiera por esta Administración de Reglamentos y Permisos para que esta Agencia pueda tomar una determinación sobre la Orden de Paralización de las construcciones que se están llevando a cabo. No vamos a hablar de la validez de los permisos otorgados, y la naturaleza de la Vista como dijimos anteriormente no es adversativa.

Durante la vista, los abogados de SGCP presentaron

una moción de desestimación basada en la alegada falta de

jurisdicción de ARPE para dirimir la titularidad de los

terrenos. Igualmente, alegaron que no se había cumplido

con el debido proceso de ley.2

El 27 de diciembre de 2007 ARPE emitió una

Resolución y Orden en la que ordenó la paralización de

las obras de construcción del Proyecto Paseo Caribe que

no contaran con un permiso de uso, debido a que parte de

esas obras se estaban llevando a cabo en terrenos de

dominio público, conforme a las conclusiones de la

Opinión del Secretario de Justicia. En su Resolución,

ARPE expresó que las referidas conclusiones del 2 Es menester señalar que, justo el día antes de la vista, SGCP presentó una demanda de sentencia declaratoria ante el Tribunal de Primera Instancia para que se dilucidara el asunto de la titularidad, San Gerónimo Caribe Project, Inc. v. E.L.A., Civil Núm. K2AC2007-2577. CC-2008-132 y CC-2008-208 8

Secretario de Justicia variaron las consideraciones que

tuvo la agencia para la concesión de los diferentes

permisos otorgados. Por tanto, suspendió los efectos de

los permisos de construcción por un término de sesenta

(60) días a partir de la notificación de la orden,

sujetos a ser prorrogados si el interés público así lo

ameritaba.

Inconforme, SGCP recurrió ante el Tribunal de

Apelaciones y solicitó que se dejara sin efecto la

paralización de las obras. En síntesis, alegó que ARPE

no tenía autoridad en ley para dejar sin efecto los

permisos ya concedidos y que, al así hacerlo, infringió

su derecho al debido proceso de ley garantizado tanto por

la Constitución de Estados Unidos como por la

Constitución del Estado Libre Asociado de Puerto Rico.

Además, señaló que la agencia erró al descartar el

mandato expreso del Artículo 104 de la Ley Hipotecaria,

30 L.P.R.A. sec. 2354, que establece una presunción, para

todos los efectos legales, que los derechos registrales

existen y pertenecen al titular registral.

Por su parte, el Procurador General, en

representación de ARPE, se opuso a los argumentos de SGCP

y adujo que a dicha entidad no se le privó del debido

proceso que requerían las circunstancias particulares del

caso. A su entender, ARPE estaba facultada para ordenar

la paralización de las obras de construcción sin conceder

una vista previa, toda vez que se trataba de una medida

cautelar y no de una revocación final de los permisos CC-2008-132 y CC-2008-208 9

otorgados. A su vez, señaló que la agencia no estaba

impedida de actuar como lo hizo puesto que, aunque no

está facultada para adjudicar asuntos de titularidad, la

“duda sustancial” sobre ese aspecto levantada por la

Opinión del Secretario de Justicia ponía en tela de

juicio la validez de los permisos otorgados.

Evaluados los planteamientos de ambas partes, el

foro apelativo determinó que aun luego de otorgados los

permisos, ARPE mantenía jurisdicción sobre los mismos.

De igual forma, expresó que dicha agencia no se excedió

en el ejercicio de su autoridad, toda vez que delimitó su

intervención al asunto de la concesión de los permisos y

no a la titularidad de los terrenos. Dicho foro validó

que ARPE invocara el procedimiento de acción inmediata

dispuesto en la L.P.A.U., supra, y que basara su orden de

paralización en la Opinión del Secretario de Justicia. No

obstante, resolvió que ARPE le había violado a SGCP su

derecho a un debido proceso de ley toda vez que, luego de

tomar la acción administrativa, no celebró una vista con

todas las garantías procesales correspondientes. Por

tanto, devolvió el caso al foro administrativo para que

se celebrara la referida vista. A pesar de ello, el

tribunal apelativo dejó en efecto la orden de

paralización emitida por ARPE en su Resolución y Orden.

Por hallarse insatisfecho con dicho proceder, SGCP

acude ante nos y, básicamente, reproduce los mismos

señalamientos de error que esbozó ante el Tribunal de

Apelaciones. En primer lugar, señala que dicho foro erró CC-2008-132 y CC-2008-208 10

al resolver que la Opinión del Secretario de Justicia era

vinculante para ARPE y que obligaba a la agencia

administrativa a dejar sin efecto los permisos otorgados.

Sostiene que tal actuación contraviene el mandato expreso

del Artículo 104 de la Ley Hipotecaria, supra, así como

las normas y reglamentos aplicables. En segundo lugar,

alega que erró el Tribunal de Apelaciones al no revocar

la continua paralización sumaria del proyecto, a pesar de

haber resuelto que ARPE le había violado y continuaba

violando su derecho a un debido proceso de ley.

El 8 de febrero de 2008, el Tribunal de Primera

Instancia dictó sentencia en el caso San Gerónimo Caribe

Project, Inc. v. E.L.A., Civil Núm. K2AC2007-2577. En su

sentencia, contrario a las conclusiones de la Opinión del

Secretario de Justicia, el foro primario resolvió que los

terrenos donde se construye el Proyecto Paseo Caribe no

son de dominio público.

En virtud de dicha determinación, y mientras pendía

ante nuestra consideración el recurso presentado, SGCP

nos solicitó que dejáramos sin efecto la orden de

paralización emitida por ARPE. No obstante, dicha agencia

extendió la mencionada orden de paralización por sesenta

(60) días adicionales mediante Orden emitida el 22 de

febrero de 2008.

Así las cosas, el pasado 28 de febrero expedimos el

auto solicitado. Ese mismo día, en auxilio de nuestra

jurisdicción, paralizamos los procedimientos ante ARPE y

suspendimos la extensión de la orden de paralización CC-2008-132 y CC-2008-208 11

emitida por dicha agencia por entender que la misma era

incompatible con el estado de derecho vigente, según

dispuesto en la Sentencia emitida por el Tribunal de

Primera Instancia.

Posteriormente, ARPE compareció mediante recurso de

certiorari y solicitó que el mismo se consolidara con el

recurso ya expedido, presentado por SGCP. Como único

señalamiento de error, alegó que erró el tribunal

apelativo al concluir que su actuación violó el derecho

de SGCP a un debido proceso de ley. El 11 de marzo de

2008 expedimos la solicitud de certiorari presentada por

ARPE y accedimos a consolidar ambos recursos. Con el

beneficio de la comparecencia de ambas partes, procedemos

a resolver.

II

Como cuestión de umbral, y en vista de que en el día

de hoy hemos resuelto el asunto de la titularidad de los

terrenos en controversia mediante nuestra Opinión en San

Gerónimo Caribe Project, Inc. v. E.L.A., supra, es

menester que examinemos si el recurso presentado en el

caso de autos se ha tornado académico.

De conformidad con la doctrina prevaleciente, un caso

es académico cuando se trata de obtener un fallo sobre

una controversia disfrazada, que en realidad no existe, o

una determinación de un derecho antes de que éste haya

sido reclamado o una sentencia sobre un asunto, que al

dictarse, por alguna razón no podrá tener efectos

prácticos sobre una controversia existente. Véanse P.P.D. CC-2008-132 y CC-2008-208 12

v. Gobernador I, 139 D.P.R. 643, 675 (1995); C.E.E. v.

Depto. De Estado, 134 D.P.R. 927 (1993); E.L.A. v.

Aguayo, 80 D.P.R. 552 (1958).

Anteriormente hemos expresado que una controversia

puede convertirse en académica cuando los cambios

fácticos o judiciales acaecidos durante el trámite

judicial torna en ficticia su solución, convirtiéndose

así en una opinión consultiva sobre asuntos abstractos.

Véanse P.P.D. v. Gobernador I, supra; Pueblo en interés

menor M.A.G.O., 138 D.P.R. 20 (1995). Por tanto, al

evaluar el concepto de academicidad hay que concentrarse

en la relación existente entre los eventos pasados que

dieron inicio al pleito y la adversidad presente. En

vista de ello, debemos concluir que un caso se convierte

en académico cuando con el paso del tiempo su condición

de controversia viva y presente se ha perdido. P.P.D. v.

Gobernador I, supra, a la pág. 676.3

En el presente caso, el 28 de febrero de 2008

emitimos una Resolución mediante la cual, en auxilio de

nuestra jurisdicción, dejamos sin efecto una orden de

ARPE que extendía por sesenta (60) días adicionales una

orden previa de dicha agencia decretando la paralización 3 No obstante, se han elaborado una serie de excepciones a la doctrina de academicidad que permiten la consideración de un caso que, de otro modo, resultaría académico en cuanto a su resultado o efecto inmediato. Estas excepciones se dan cuando se plantea ante el tribunal una cuestión recurrente o susceptible de volver a ocurrir o cuando aspectos de la controversia se tornan académicos pero subsisten consecuencias colaterales que tienen vigencia y actualidad. Véanse Angueira v. J.L.B.P., 150 D.P.R. 10 (2000); P.P.D. v. Gobernador I, supra. CC-2008-132 y CC-2008-208 13

de las obras de construcción del Proyecto Paseo Caribe.

Debemos determinar, pues, si la referida Resolución o lo

resuelto en el día de hoy en el caso San Gerónimo Caribe

Project, Inc. v. E.L.A., hace innecesario pasar juicio

sobre la validez de la referida orden administrativa y

que, por ende, revoquemos la misma de forma permanente.

Al así hacerlo, es menester recordar que ARPE emitió la

referida orden de paralización como medida cautelar

mientras realizaba una evaluación exhaustiva de todos los

procedimientos de otorgación de permisos relacionados al

Proyecto Paseo Caribe y otros proyectos aledaños.

Dicha orden fue paralizada, en auxilio de nuestra

jurisdicción, hasta tanto resolviéramos los méritos de

este caso, pero la misma no ha sido revocada por éste ni

por ningún otro tribunal. Y es que no pudo haber sido

revocada de forma permanente ya que ello implicaría un

injunction permanente contra la misma. Ello sería

contrario a lo dispuesto en la Regla 28 del Reglamento

de este Tribunal.

En lo concerniente a la emisión de órdenes

provisionales en auxilio de jurisdicción la referida

Regla establece que: “[n]o se expedirá una orden de la

naturaleza de un injunction permanente, excepto como

parte de la sentencia final que dictare el Tribunal en el

pleito principal.” Regla 28, inciso (e), del Reglamento

del Tribunal Supremo de Puerto Rico, 4 L.P.R.A. Ap. XXI-

A, R.28. Véase, Hernández Colón, Derecho Procesal Civil,

LexisNexis de Puerto Rico, San Juan P.R., 2007, pág. CC-2008-132 y CC-2008-208 14

459. No olvidemos que las órdenes provisionales que emite

este Tribunal en auxilio de su jurisdicción tienen el

único propósito de paralizar los efectos de la decisión

recurrida para hacer efectiva nuestra jurisdicción en un

asunto pendiente ante nuestra consideración o evitar

alguna consecuencia adversa que pueda causar un daño

sustancial a una de las partes mientras esta Curia

resuelve los méritos del recurso presentado. Véase Regla

28, inciso (a), 4 L.P.R.A. Ap. XXI-A, R.28.

Toda vez que este Tribunal paralizó la orden en

cuestión –emitida el 25 de febrero de 2008- sólo de forma

temporera, en auxilio de su jurisdicción, sus términos

quedaron en suspenso, por lo que de desestimar el caso y

prevalecer la sentencia del tribunal apelativo, la orden

cobraría su vigencia por el término que le restaba al

momento de ser paralizada por esta Curia. Dicho ello, no

podemos considerar que el presente caso se ha tornado

académico.

Por otra parte, si bien la disposición del caso San

Gerónimo Caribe Project, Inc. v. E.L.A. podría tener el

efecto de debilitar uno de los fundamentos principales

esgrimidos por ARPE para decretar la paralización de las

obras de construcción –la duda sustancial sobre la

titularidad de los terrenos en controversia- de

desestimar el presente recurso y no revocar expresamente

la referida orden, existe el riesgo de que se produzcan

dictámenes inconsistentes, en caso de que las actuaciones CC-2008-132 y CC-2008-208 15

de dicha agencia no sean cónsonas con nuestra decisión en

el referido caso.

Más aún, si decidiéramos desestimar el presente

recurso quedaría en vigor la sentencia del Tribunal de

Apelaciones que, a su vez, avaló la orden de paralización

mencionada y validó el procedimiento seguido por ARPE

para intervenir con los intereses propietarios de SGCP.

Al dejar inalterada la sentencia recurrida, estaríamos

abriendo las puertas a la utilización indiscriminada del

mecanismo sumario contemplado en la L.P.A.U. Nótese que

al intervenir de forma sumaria con los intereses

propietarios de SGCP y paralizar las obras de

construcción del Proyecto Paseo Caribe, ARPE invocó el

procedimiento de acción inmediata dispuesto en la Sección

3.17 de la L.P.A.U., supra. Ello fundamentándose no sólo

en la duda sustancial sobre la titularidad de los

terrenos, sino también en las manifestaciones a favor y

en contra del proyecto que se estaban desarrollando en

las inmediaciones del mismo.

Por lo tanto, no podemos pasar por alto que si

desestimáramos el presente recurso y, por ende,

prevaleciera la sentencia del Tribunal de Apelaciones,

-que validó los fundamentos de ARPE para invocar la

Sección 3.17 de la L.P.A.U.- ARPE contaría con el aval

judicial para invocar el referido procedimiento sumario y

mantener la paralización de las obras de construcción,

mientras continúa su reevaluación de los permisos

otorgados a SGCP, so pretexto de las manifestaciones que CC-2008-132 y CC-2008-208 16

se están llevando a cabo actualmente y que podrían

suscitarse en el futuro.

En segundo lugar, debemos evaluar el efecto de

nuestra determinación en el caso San Gerónimo Caribe

Project, Inc. v. E.L.A. sobre las controversias

relacionadas a los procedimientos administrativos

iniciados por ARPE. Sobre el particular es menester tener

presente que nuestra determinación en relación con la

titularidad de los terrenos en controversia sólo dispone

de un aspecto del procedimiento administrativo iniciado

por la referida agencia a la luz de los hallazgos

preliminares de una investigación mucho más abarcadora

que aún realiza el Departamento de Justicia. En cuanto a

este asunto, como bien señaló el Juez Asociado señor

Rebollo López:

Si este Tribunal resuelve que los terrenos son de dominio público, ARPE tendría una determinación definitiva de que medió error en la otorgación de los permisos y podrá actuar conforme a ello. Por otro lado, si este Tribunal resuelve que los terrenos en controversia no son de dominio público, el asunto ante ARPE se limitaría a que se demuestre, en una vista evidenciaria, si medió fraude o error en el proceso de otorgación de los permisos. San Gerónimo Caribe Proyect v. ARPE, 2008 TSPR 35, res. el 28 de febrero de 2008, Opinión Disidente, pág. 4.

Esto es, aun después de resolver que los terrenos en

donde se construye el Proyecto Paseo Caribe no son de

dominio público, procedería revocar la sentencia emitida

por el Tribunal de Apelaciones, pues nada de lo resuelto CC-2008-132 y CC-2008-208 17

en el caso sobre la titularidad impide que ARPE continúe

con los procedimientos investigativos correspondientes

dirigidos a determinar si medió fraude o error en la

otorgación de los permisos en controversia. Lo anterior

implica que nuestra determinación en el caso de San

Gerónimo Caribe Project, Inc. v. E.L.A. sobre la

titularidad de los terrenos no dispone de todas las

controversias relacionadas al procedimiento

administrativo iniciado por ARPE, el cual pudiera

continuar –ya no por el fundamento de la titularidad-

sino bajo la autoridad de ARPE para reevaluar y revocar

permisos ya otorgados cuando ha mediado fraude o error en

la otorgación de los mismos. No obstante, dicho

procedimiento deberá llevarse a cabo de conformidad con

lo que aquí se disponga.

De esta manera, de no ser por los recursos que

tenemos ante nuestra consideración, no podríamos aplicar

en el contexto administrativo la determinación a la que

hemos llegado sobre la titularidad de los terrenos en

controversia. Si bien la propia agencia podría aplicar

dicha determinación una vez se devuelva el caso, lo

cierto es que lo haría sin el beneficio de nuestras

conclusiones sobre la validez del proceso administrativo

que se ha seguido en contra de SGCP.

De igual forma, es menester recordar que la

investigación que conduce el Departamento de Justicia aún

no ha concluido y que la misma no se limita al asunto de

la titularidad. Por el contrario, tal como señala el CC-2008-132 y CC-2008-208 18

propio Secretario de dicha agencia, la referida

investigación abarca “un sinfín de asuntos legales y

Justicia del 11 de diciembre de 2007, supra (Énfasis

nuestro).

Por tanto, una vez finalice dicha investigación, el

Secretario de Justicia podría hacer nuevas

recomendaciones a las agencias concernidas con relación a

los permisos otorgados a SGCP. Esto es, a pesar que

nuestra Opinión en San Gerónimo Caribe Project, Inc. v.

E.L.A., supra, resuelve el asunto de la titularidad, ello

no impide que tanto el Departamento de Justicia como ARPE

o alguna otra agencia pueda actuar nuevamente sobre los

permisos en controversia de probarse –por ejemplo- que

medió fraude en la concesión de los permisos a favor de

SGCP e invocar la Sección 3.17 de la L.P.A.U., supra,

sobre el procedimiento de acción inmediata que originó el

caso de autos.

A la luz de lo anterior, no cabe duda que nuestros

pronunciamientos en el presente recurso tienen un efecto

práctico sobre la investigación que conduce el

Departamento de Justicia y los procedimientos

administrativos de reevaluación de permisos que aún CC-2008-132 y CC-2008-208 19

conducen ARPE y otras agencias. De igual forma, nuestra

determinación tiene repercusiones directas sobre los

procedimientos administrativos que puedan iniciarse tanto

en ARPE como en otras agencias a la luz de las

conclusiones finales de la investigación del Departamento

de Justicia. El asunto de la titularidad es simplemente

uno de los ángulos examinados en el proceso de

investigación y reevaluación exhaustiva de los permisos

en controversia que lleva a cabo el Departamento de

Justicia.

Por tanto, habiendo establecido que el Departamento

de Justicia continúa con su investigación y que agencias

como ARPE retienen jurisdicción sobre los permisos en

controversia aun después de concedidos los mismos, -y que

nada impide que ARPE continúe con los procedimientos

investigativos correspondientes dirigidos a determinar si

medió fraude o error en la otorgación de permisos-

debemos delimitar y aclarar las garantías del debido

proceso de ley que la agencia debe ofrecer en el curso de

los procedimientos ya iniciados y en caso de intervenir

nuevamente con estos permisos como resultado de las

conclusiones finales de la referida investigación.

Lo anterior requiere que nos pronunciemos sobre la

procedencia de los trámites de reevaluación de permisos

iniciados por ARPE tras invocar el procedimiento de

acción inmediata de la L.P.A.U., y basado exclusivamente

en conclusiones preliminares contenidas en la Opinión del

Secretario y en las manifestaciones suscitadas en las CC-2008-132 y CC-2008-208 20

inmediaciones del proyecto. En vista de ello, no cabe

duda que los recursos presentados y las controversias

suscitadas por éstos no se han tornado académicos por

causa de lo resuelto en San Gerónimo Caribe Project, Inc.

v. E.L.A., supra.

Aclarado lo anterior, procedemos a examinar los

méritos de la presente controversia.

III

A

De entrada, es menester señalar que la normativa

sobre el debido proceso de ley, en su modalidad procesal,

constituye el marco conceptual que rige el procedimiento

administrativo del caso de autos. Al respecto, nuestra

Constitución dispone en su Artículo II, Sección 7, que

nadie será privado de su libertad o propiedad sin el

debido proceso de ley. Const. E.L.A., L.P.R.A., Tomo 1,

ed. 1996, pág. 280.

El propósito de esta garantía elemental de nuestro

ordenamiento jurídico es prevenir que el Estado abuse de

sus poderes o que los ejerza de forma arbitraria, en

perjuicio del individuo.4 Rodríguez Rodríguez v. E.L.A.,

130 D.P.R. 562, 575 (1992). Para que se active la

protección de la mencionada cláusula, es necesario que

esté en juego un interés de propiedad o libertad del

individuo. P.A.C. v. E.L.A. I, 150 D.P.R. 359, 376

4 La protección concedida por la cláusula del debido proceso de ley se extiende a las corporaciones. Intl. General Electric v. Srio. de Hacienda, 107 D.P.R. 467, 471 (1978). CC-2008-132 y CC-2008-208 21

(2000). Respecto a este requisito, desde Phi Delta Pi v.

Junta Planificación, 76 D.P.R. 585, 591 (1954) resolvimos

que un permiso de construcción debidamente otorgado y por

el cual su concesionario actúa e incurre en gastos

sustanciales constituye un interés de propiedad. En esa

ocasión, expresamos que:

[U]na vez se haya expedido un permiso de construcción por un funcionario debidamente autorizado, y la persona que ha obtenido el permiso ha actuado a base de ese permiso y ha incurrido en gastos sustanciales, el derecho logrado en virtud de la construcción se convierte en un derecho adquirido que el gobierno no puede destruir en virtud de una revocación del permiso. Phi Delta Pi v. Junta Planificación, supra.

Recientemente, en Maldonado v. Junta de

Planificación, res. 10 de mayo de 2007, 2007 TSPR 87,

tuvimos la oportunidad de distinguir entre una solicitud

de permiso y un permiso expedido. Allí expresamos que

mientras una solicitud de permiso de construcción no

concede un derecho adquirido para su aprobación, una vez

se expide dicho permiso y el concesionario actúa conforme

al mismo e incurre en gastos sustanciales, ha adquirido

un derecho. Así, reafirmamos la norma adoptada en Phi

Delta Pi v. Junta de Planificación, supra.5

5 Cabe señalar que, en el alegato de ARPE, el Procurador General señala que Maldonado v. Junta de Planificación, supra, no es de aplicación al caso de autos, pues la agencia no revocó –sino paralizó- los permisos concedidos a SGCP. Sin embargo, esta alegación ignora que desde el origen de la controversia del caso de autos –entiéndase, desde la Opinión del Secretario de Justicia– se le recomendó a ARPE que iniciara un proceso de revocación de los mencionados permisos. CC-2008-132 y CC-2008-208 22

Cumplido el requisito de que exista un interés de

propiedad o libertad, debe determinarse cuál es el

procedimiento exigido. P.A.C. v. E.L.A. I, supra;

Rodríguez Rodríguez v. E.L.A., supra, a la pág. 578;

Rivera Santiago v. Srio. de Hacienda, 119 D.P.R. 265, 274

(1987). Esta determinación requiere un análisis de los

intereses gubernamentales, así como los de la persona

afectada. Véanse, Vélez Ramírez v. Romero Barceló, 112

D.P.R. 716, 730-731 (1982). Véanse además, P.A.C. v.

E.L.A. I, supra; Rivera Rodríguez & Co. v. Lee Stowell,

Etc., 133 D.P.R. 881, 888 (1993).

Con respecto al procedimiento exigido, hemos

reiterado que el mismo debe satisfacer las exigencias

mínimas del debido proceso de ley, como por ejemplo, la

oportunidad de ser oído, el derecho a contra-interrogar y

el derecho a examinar la evidencia presentada por la

parte contraria. Salvá Santiago v. Torres Padró, res. 1

de junio de 2007, 2007 TSPR 101; Rafael Rosario & Assoc.

v. Depto. Familia, 157 D.P.R. 306, 330 (2002); Rivera

Rodríguez & Co. v. Lee Stowell, Etc., supra, a la pág.

889.

Cónsono con lo anterior, la L.P.A.U., incorporó a

los procedimientos adjudicativos formales ante las

agencias las siguientes garantías que tienen su raíz en

los principios del debido proceso de ley: (a) derecho a

notificación oportuna de los cargos o querellas; (b)

derecho a presentar evidencia; (c) derecho a una

adjudicación imparcial; y (d) derecho a que la decisión CC-2008-132 y CC-2008-208 23

se base en el expediente. 3 L.P.R.A. sec. 2151;

Comisionado de Seguros v. A.E.E.L.A., res. 5 de junio de

2007, 2007 TSPR 112. Hemos establecido que cualquier

determinación de una agencia que se haga en contravención

de estas pautas mínimas no puede prevalecer. Id.

A su vez, el Reglamento de Procedimientos

Adjudicativos de ARPE, supra, ordena una interpretación

liberal del mismo que garantice el debido proceso de ley

y que cumpla con los propósitos de la L.P.A.U. y de la

Ley Orgánica de ARPE, Ley Núm. 76 de 24 de junio de 1975.

Sec. 1.07, Reglamento Núm. 6435, supra. A tales fines,

el Reglamento mencionado detalla el proceso a seguir para

la revocación de permisos ya otorgados.

En particular, el Reglamento dispone que el proceso

de revocación puede ser iniciado por la propia ARPE o a

solicitud de parte, ya sea mediante una querella de

origen interno o a través de una querella de origen

externo. Sec. 19.02, Reglamento Núm. 6435, supra. Véase

además, la Sec. 3.01 del Reglamento. Como requisito de

umbral para el inicio del proceso de revocación en

aquellos casos donde el permiso en cuestión fue aprobado

mediante certificación, debe establecerse que “la

autorización o permiso obtenido fue sustancialmente

producto de fraude o error o [que] la obra está siendo

construida en contravención con lo aprobado”. Sec. 19.03,

inciso (1) Reglamento Núm. 6435, supra. (Énfasis nuestro)

El procedimiento contempla una previa notificación de la

intención de revocar y la citación a una vista, así como CC-2008-132 y CC-2008-208 24

un apercibimiento de la autoridad de ARPE para tomar la

acción de revocación u otras acciones disponibles. Id.

La Sección 19.05 del Reglamento rige el

procedimiento específico que debe seguir la agencia para

la revocación de permisos. Dicha sección dispone que la

notificación de la intención de revocar y la citación a

la vista correspondiente contendrá, entre otras cosas, la

siguiente información: (1) los hechos en que se

fundamenta la intención de revocar; (2) las disposiciones

legales o reglamentarias cuya infracción se alega; (3) un

apercibimiento al promovido de que cuenta con diez (10)

días para presentar sus defensas; y (4) un apercibimiento

al promovido de que, si no comparece, se expedirá una

resolución revocando el permiso o autorización concedida.

Esta notificación se debe emitir con al menos quince (15)

días de anticipación, pero dicho término puede acortarse

por justa causa que se hará constar en la citación. Sec.

19.05, Reglamento Núm. 6435, supra. (Énfasis nuestro).

Véase además, la Sec. 20.03 del Reglamento Núm. 6435,

supra.

Si el requerido comparece, ARPE debe determinar si

es posible la corrección de los actos que motivaron el

inicio del proceso o si procede la revocación con

cualquier otra penalidad o sanción. En ese caso, se envía

copia de la notificación sobre la intención de revocar y

la citación a la vista, así como copia del expediente a

la Oficina de Asuntos Legales para que se asigne un

oficial examinador y se dilucide el asunto. En esta CC-2008-132 y CC-2008-208 25

etapa, el Reglamento dispone que ARPE “podrá suspender el

permiso o autorización o sus efectos y tomar todas las

medidas protectoras de su jurisdicción y de los intereses

involucrados”. Id. (Énfasis nuestro). Si el requerido

comparece y no prevalece, o si no comparece, ARPE debe

decretar la revocación del permiso. Id.

Este es, en términos generales, el procedimiento

dispuesto por ARPE para la revocación de un permiso

previamente concedido. Dado que las agencias están

obligadas a observar estrictamente las reglas que

promulgan, no cabe duda que ARPE está obligada a ceñirse

a ese procedimiento y que no queda a su arbitrio

reconocer o no los derechos que el mismo conlleva. Véanse

Torres v. Junta Ingenieros, 161 D.P.R. 696, 712 (2004);

Com. Vec. Pro-Mej., Inc. v. J.P., 147 D.P.R. 750, 764-765

(1999).

Ahora bien, anteriormente hemos expresado que el

debido proceso de ley no es un molde riguroso que se da

en el abstracto, pues su naturaleza es circunstancial y

pragmática. Así, cada caso debe evaluarse a la luz de

sus circunstancias particulares. P.A.C. v. E.L.A. I,

supra; Rivera Rodríguez v. Lee Stowell, Etc., supra, a la

pág. 888.6 En este sentido, a modo de excepción, hemos

reconocido que “hay ocasiones en que el Estado tiene 6 Cabe señalar que aunque en el campo administrativo las normas del debido proceso de ley no se aplican con la misma rigurosidad que en la adjudicación judicial, sí se requiere un proceso justo y equitativo que garantice y respete la dignidad de las personas afectadas. Torres v. Junta Ingenieros, supra, a la pág. 713; López y otros v. Asoc. de Taxis de Cayey, 142 D.P.R. 109, 113 (1996). CC-2008-132 y CC-2008-208 26

algún interés de importancia que exige la intervención

temporal con la propiedad o libertad de una persona antes

de que pueda brindársele la oportunidad de ser oído”.

Vélez Ramírez v. Romero Barceló, supra, a la pág. 730.

Véase Díaz Martínez v. Policía de P.R., 134 D.P.R. 144,

151 (1993).

En esos casos, para justificar la actuación sumaria

del Estado, debe estar presente una urgencia

suficientemente fuerte, como para pasar sobre los

derechos de una parte. Vélez Ramírez v. Romero Barceló,

supra, a la pág. 736. Debe recordarse que el requisito

fundamental del debido proceso de ley es la concesión del

derecho a ser oído antes de ser despojado de algún

interés de propiedad o libertad. Rivera Rodríguez & Co.

v. Lee Stowell, Etc., supra, a la pág. 889. Véase J.R.T.

v. Hato Rey Psychiatric Hospital, 119 D.P.R. 62, 70

(1987). A tales efectos, hemos expresado que la privación

de alguno de dichos intereses sin la concesión de una

oportunidad de ser oído “se ha considerado siempre ajeno

al debido proceso”. Rivera Rodríguez & Co. v. Lee

Stowell, Etc., supra, a la pág. 889.

Por tanto, para prescindir de dicha garantía, el

interés perseguido por el Estado debe ser de una

intensidad tal que justifique su actuación sumaria. Se

trata de situaciones en que el Gobierno tiene que actuar

rápidamente para garantizar el orden, la seguridad o la

salud de sus ciudadanos o situaciones extraordinarias y

realmente excepcionales que requieran acción inmediata y CC-2008-132 y CC-2008-208 27

sin dilación por parte del Estado. Díaz Martínez v.

Policía, supra; Rivera Rodríguez & Co. v. Lee Stowell,

Etc., supra, a la pág. 890, nota 3 y pág. 891. En tales

casos, corresponderá a los tribunales hacer un balance de

los intereses encontrados, a la luz de las circunstancias

particulares. Díaz Martínez v. Policía, supra, a la pág.

152.

A tenor con esta doctrina, la L.P.A.U. reconoce en

su Sección 3.17 un procedimiento de acción inmediata

mediante el cual las agencias pueden prescindir de los

procedimientos adjudicativos ordinarios. Al respecto, la

referida disposición establece lo siguiente:

Procedimiento adjudicativo de acción inmediata

(a) Una agencia podrá usar procedimientos adjudicativos de emergencia en una situación en que exista un peligro inminente para la salud, seguridad y bienestar público o que requiera acción inmediata de la agencia.

(b) La agencia podrá tomar solamente aquella acción que sea necesaria dentro de las circunstancias descritas en el inciso (a) precedente y que justifique el uso de una adjudicación inmediata.

(c) La agencia emitirá una orden o resolución que incluya una concisa declaración de las determinaciones de hecho, conclusiones de derecho y las razones de política pública que justifican la decisión de la agencia de tomar acción específica.

(d) La agencia deberá dar aquella notificación que considere más conveniente, a las personas que sean requeridas a cumplir con la orden o resolución. La orden o resolución será efectiva al emitirse. CC-2008-132 y CC-2008-208 28

(e) Después de emitida una orden o resolución de conformidad a esta sección la agencia deberá proceder prontamente a completar cualquier procedimiento que hubiese sido requerido, si no existiera un peligro inminente. 3 L.P.R.A. sec. 2167. (Énfasis nuestro).

Según se desprende de la disposición transcrita, el

proceso de acción inmediata está disponible siempre que

la situación que provoque la actuación de la agencia

envuelva un peligro inminente para la salud, seguridad y

bienestar público o que requiera acción inmediata de la

agencia. No obstante, en tales casos es necesario que la

agencia complete el procedimiento ordinario una vez cesen

las circunstancias peligrosas.

Por otro lado, de la referida disposición también se

colige que el procedimiento adjudicativo de emergencia

iniciado por la agencia debe limitarse a lo necesario, a

la luz de lo que requiera la situación de peligro o

extraordinaria. En tales casos, aunque se le exige a la

agencia que emita una orden o resolución en la que

incluya determinaciones de hechos y conclusiones de

derecho, así como las razones que justifican la acción

inmediata, se prescinde de la notificación ordinaria,

permitiéndole a la agencia que efectúe dicha notificación

del modo que estime más conveniente.

La L.P.A.U. no provee definiciones ni parámetros

para precisar qué situación o circunstancias

justificarían que una agencia se aparte del procedimiento

adjudicativo ordinario e invoque la mencionada Sección CC-2008-132 y CC-2008-208 29

3.17. El Historial Legislativo de la L.P.A.U. tampoco

arroja luz al respecto. No obstante, en ocasiones

anteriores hemos tenido la oportunidad de precisar el

alcance del concepto “emergencia”. Hemos afirmado que

dicho concepto “comprende un suceso o combinación y

acumulación de circunstancias que exigen inmediata

actuación. Emergencia es sinónimo de urgencia, necesidad,

prisa.” Meléndez Ortiz v. Valdejully, 120 D.P.R. 1, 22-23

(1987). (Énfasis nuestro). Véase Hon. Acevedo Vilá v.

C.E.E., res. 27 de diciembre de 2007, 2007 TSPR 231.

Toda vez que el procedimiento de acción inmediata es

una excepción que permite a las agencias desviarse del

cauce ordinario que garantiza el derecho al debido

proceso de ley, las circunstancias que invoque la agencia

deben evaluarse cuidadosamente, tomando en cuenta que la

situación debe ser una extraordinaria y realmente

excepcional, que implique la existencia de un peligro

inminente para la salud, la seguridad y el bienestar

público. 3 L.P.R.A. sec. 2167. Véase Rivera Rodríguez &

Co. v. Lee Stowell, Etc., supra. Por ello, en estos

casos, el criterio rector debe ser si la dilación que

conlleva emprender un procedimiento ordinario permitiría

que ocurra, precisamente, lo que la acción sumaria

pretende evitar.7

7 En la jurisprudencia federal, se han reconocido varias instancias en las cuales se justifica este tipo de acción. Entre ellas: la emisión de órdenes de cese inmediato por actividades que representan un peligro inminente a la salud o a la seguridad del público por parte de operadores de minas de cobre, Hodel v. Virginia CC-2008-132 y CC-2008-208 30

De lo anterior se desprende que para que la

actuación sumaria esté justificada debe estar en juego un

interés apremiante del Estado que pudiera ser afectado

por una situación extraordinaria que no pueda protegerse

mediante los mecanismos ordinarios del andamiaje

gubernamental. En tales casos, el derecho a ser oído

puede ceder. Véase López Rivera v. Administración de

Corrección, res. el 15 de julio de 2008, 2008 TSPR 121.

Cónsono con lo anterior, el Profesor Demetrio

Fernández Quiñones, en su obra Derecho Administrativo y

Ley de Procedimiento Administrativo Uniforme, 2da Ed.,

Forum, 2001, pág. 200, ha señalado que el procedimiento

de acción inmediata constituye una excepción al derecho a

ser oído. Según Fernández Quiñones, “[l]egitima el uso

de dichos procedimientos el que exista ‘un peligro

inminente para la salud, seguridad y bienestar público

________________________ Surface Mining Association, 452 U.S. 264 (1981); la suspensión sumaria de un estudiante de escuela pública cuando éste representa un peligro para otras personas o para la propiedad de la institución, Goss v. López, 419 U.S. 565 (1975); la confiscación de medicinas con etiquetas engañosas, Ewing v. Mytinger & Casselberry, 339 U.S. 594 (1950); y la confiscación y destrucción de alimentos contaminados, North American Cold Storage Co. v. City of Chicago, 211 U.S. 306 (1908). Sin duda, en estas circunstancias excepcionales, la posposición de la intervención del Estado implicaría un riesgo para la salud, la seguridad o el bienestar del pueblo. Véase Díaz Martínez v. Policía de P.R., supra, a la pág. 152. Véanse además, F.D.I.C. v. Mallen, 486 U.S. 230 (1988) (suspensión sumaria de un presidente de un banco, acusado de delito, para proteger los intereses del público y la confianza en las instituciones bancarias); Calero-Toledo v. Pearson Yacht, 416 U.S. 663 (1974) (confiscación de un yate relacionado a la comisión de un acto delictivo); y Phillips v. Commissioner of Internal Revenue, 283 U.S. 589 (1931) (recaudación sumaria de contribuciones para salvaguardar la estabilidad del erario público). CC-2008-132 y CC-2008-208 31

que requiera acción inmediata de la agencia’. Se

justifica la excepción a la exigencia procesal de

celebrar una audiencia en casos que pueda ser lesionado

el disfrute del derecho de propiedad por encontrarse en

juego el interés supremo del bienestar general de la

comunidad”. Id. (Cita omitida).

Ahora bien, no cabe duda que cuando no se trata de

una emergencia, la intervención sumaria del Estado con

los intereses de propiedad o libertad del individuo

afectado no puede implicar que éste sufra daño

sustancial, pues la paralización de la actuación estatal

deberá estar disponible hasta tanto se dilucide el asunto

con las debidas garantías del debido proceso de ley.

Sobre ello, el tratadista Schwartz ha señalado que:

In the nonemergency case, the postponed hearing satisfies due process only if the individual is not injured in the interim. Pending the hearing, there should be provision for a stay of the agency act. In the emergency cases, adverse effect may occur immediately. The public interest in dealing with the emergency justifies summary action which may take effect at once. Emergency permits instant closing of the unsafe mine, seizure and sale of taxpayer’s property, and takeover of the bank; any hearing comes after this drastic acts have taken place. B. Schwartz, Administrative Law, 3ra Ed., Little, Brown and Co., 1991, pág. 246. (Cita omitida, énfasis nuestro). Véase además, Goss v. López, supra, a la pág. 581, nota 10.

B

En el presente caso, como indicáramos anteriormente,

la Opinión del Secretario de Justicia le recomendó a ARPE

iniciar un proceso de revocación de permisos, al amparo CC-2008-132 y CC-2008-208 32

de la Sección 19.00 del Reglamento Núm. 6435, supra, es

decir, mediante el procedimiento ordinario contemplado

por dicho Reglamento. Asimismo, en su resolución, la

Junta de Planificación le ordenó a ARPE tomar las medidas

necesarias para implantar las recomendaciones de dicho

funcionario, incluyendo la celebración de una vista

administrativa, con las garantías del debido proceso de

ley.

A pesar de ello, en la orden de mostrar causa ARPE

invocó el procedimiento de acción inmediata establecido

en la Sección 3.17 de la L.P.A.U. y expresó lo siguiente:

Luego de la Opinión emitida por el Secretario de Justicia han surgido interrogantes sobre la titularidad de los terrenos donde se ubica el Proyecto Paseo Caribe. A su vez, se han generado varios incidentes que pueden afectar la seguridad del personal de dicho proyecto y de los ciudadanos que se han estado manifestando en las inmediaciones de los terrenos. Asimismo, la conclusión de la mencionada Opinión a los efectos de que algunos de los terrenos ocupados por el Proyecto Paseo Caribe son de dominio público, demuestran la existencia de un alto interés público en la reevaluación de los endosos de dicho proyecto a fin de salvaguardar los derechos de los proponentes y desarrolladores así como los recursos del Pueblo de Puerto Rico. (Énfasis nuestro).

Aunque no ponemos en duda el interés público que

puede existir en relación a la controversia sobre la

titularidad de los terrenos donde ubica el Proyecto Paseo

Caribe, resulta evidente que la justificación ofrecida

por ARPE para evadir el procedimiento ordinario dista

mucho de las circunstancias extraordinarias que CC-2008-132 y CC-2008-208 33

permitirían la utilización del procedimiento de acción

inmediata contemplado en la L.P.A.U. Nótese que la

justificación ofrecida por ARPE para paralizar las obras

de construcción y poner en suspenso la validez de los

permisos otorgados se basó, esencialmente, en las

interrogantes levantadas por el Secretario de Justicia

con respecto a la titularidad de los terrenos en

controversia. Si bien dichas interrogantes pueden tener

pertinencia en este contexto, no podían servir de base

para privar a una entidad de sus derechos propietarios

sin las correspondientes garantías procesales. Ello no

presenta una situación en que se requiera la acción

sumaria del Estado para evitar daños inminentes. Por

tanto, no cabe duda que tales interrogantes y

conclusiones no constituyen el tipo de circunstancia

extraordinaria y de urgencia que hubiera justificado la

intervención sumaria de ARPE con los derechos

propietarios de SGCP.

Por otro lado, tampoco podemos refrendar la tesis

del Estado a los efectos de que los incidentes y

manifestaciones ocurridas en el mencionado proyecto eran

suficientes para justificar la intervención sumaria de

ARPE. Si bien dichos eventos provocaron cierto grado de

alteración en el curso normal de la vida ciudadana, de

ninguna manera se puede afirmar que ellos –por sí solos-

constituyen el tipo de situación extraordinaria y

excepcional que debe servir de base a la actuación

sumaria que ARPE llevó a cabo invocando el procedimiento CC-2008-132 y CC-2008-208 34

de acción inmediata de la L.P.A.U. Sin duda, el grado de

desasosiego que los mismos pueden haber generado, no

equipara las instancias en que se ha reconocido el

cumplimiento con el estándar de peligro inminente a la

salud, seguridad o bienestar público o de una situación

extraordinaria que requiera acción inmediata del Estado.

Después de todo, la experiencia ha demostrado que con la

labor integrada de distintas entidades gubernamentales,

dichos eventos pueden ser controlados sin que se afecte

sustancialmente la seguridad y el bienestar general.

Debemos recordar que las manifestaciones o protestas de

ciudadanos son parte del quehacer cotidiano de una

sociedad democrática como la nuestra y no tienen por qué

minar la estabilidad jurídica de nuestro ordenamiento, ni

mucho menos la confianza que las partes deben tener en

las actuaciones de las agencias gubernamentales.

Claro está, lo anterior no significa que ARPE esté

impedida de suspender permisos o autorizaciones

previamente otorgadas, entablar recursos de interdicto

ante los tribunales, o emitir órdenes de cese y desista

en circunstancias meritorias como cuando ha habido

violaciones a las leyes o reglamentos que administra o

fraude o error en la otorgación de los mismos. Véase Ley

Orgánica de ARPE, Art. 25 y 28, 23 L.P.R.A. sec. 71x y 23

L.P.R.A. sec. 72; Reglamento Núm. 6435, supra. El propio

Reglamento Núm. 6435, Id, le concede expresamente esa

facultad en la sección 19.05. Sin embargo, debe quedar

claro que dicha facultad no puede ejercerse en CC-2008-132 y CC-2008-208 35

abstracción de las garantías ordinarias mínimas

contempladas en dicho reglamento, como ocurrió en el caso

de autos.

Erró, pues, el foro apelativo intermedio al ordenar

la celebración de una vista posterior conforme a la

Sección 3.17 de la L.P.A.U., supra.8 Habiendo

determinado dicho foro que a SGCP se le había violado su

derecho al debido proceso de ley, procedía que el

tribunal dejara sin efecto la actuación administrativa.

IV

Ahora bien, más allá de que ARPE no podía invocar el

procedimiento de acción inmediata dispuesto en la

L.P.A.U., el Tribunal de Apelaciones debió dejar sin

efecto la orden de paralización emitida por ARPE, toda

vez que dicha agencia no podía basar su acción en la

“duda sustancial” sobre la titularidad de los terrenos en

controversia, surgida a raíz de unos hallazgos 8 El Tribunal de Apelaciones validó el uso del procedimiento de acción inmediata invocado por ARPE aludiendo a lo resuelto por este Tribunal en Cervecería Corona v. Srio. Obras Públicas, 97 D.P.R. 44 (1969), donde resolvimos que no se justificaba limitar el procedimiento sumario allí en controversia a situaciones de emergencia. Sin embargo, nuestras expresiones en Cervecería Corona –el cual fue resuelto mucho tiempo antes de la aprobación de la L.P.A.U.- no pueden interpretarse como un cheque en blanco a favor del Estado para que éste se aparte indiscriminadamente de los procedimientos ordinarios establecidos en sus propios reglamentos para privar a un individuo de un interés propietario. Por otro lado, debemos tener presente que al avalar el uso del procedimiento sumario impugnado en ese caso, a saber, la remoción de rótulos instalados ilegalmente, consideramos que el mismo ofrecía ciertas garantías, de forma tal que proveía “amplia protección a los derechos de propiedad de las personas afectadas”. Cervecería Corona v. Srio. Obras Públicas, supra, a la pág. 54. CC-2008-132 y CC-2008-208 36

preliminares de la investigación que realiza el

Departamento de Justicia y contenidas en la Opinión

emitida por el Secretario de Justicia. Nótese que el

Reglamento Núm. 6435, supra, autoriza a ARPE a ordenar la

inmediata paralización de una obra cuando la misma está

siendo ilegalmente construida o usada en contravención de

alguna disposición de las leyes y reglamentos o del

permiso otorgado. Sec. 5.04, Reglamento Núm. 6435, supra;

véase además Sec. 13.06 del Reglamento Núm. 6435, supra.

Igualmente, dicho cuerpo reglamentario permite que se

revoquen permisos previamente concedidos cuando se prueba

que fueron obtenidos mediando fraude o error o si la obra

está siendo construida en contravención de lo aprobado.

Sec. 19.03 Reglamento Núm. 6435, supra.

No obstante, en el caso de autos ARPE no le imputó a

SGCP violación alguna a las leyes o reglamentos que el

organismo administrativo debe implantar y supervisar.

Dicha agencia tampoco imputó fraude en el proceso de

concesión de permisos ni la existencia de error en el

mismo. Más bien, ARPE se limitó a alegar que a la luz de

la Opinión del Secretario de Justicia existe “duda

sustancial” sobre la titularidad de los terrenos donde

ubica Paseo Caribe.9 Claramente, dicho fundamento

9 Del propio alegato presentado por ARPE se desprende con meridiana claridad que el fundamento de su proceder fue “la conclusión de la Opinión del Secretario de Justicia de que los terrenos ganados al mar en donde radica parte del Proyecto Paseo Caribe son bienes de dominio público”. Por tanto, la razón para iniciar los procedimientos que culminaron con la paralización de las obras de construcción de SGCP no fue otra cosa que la CC-2008-132 y CC-2008-208 37

resultaba insuficiente para suspender la validez de los

permisos otorgados y emitir la orden de paralización.

En primer lugar, ello supondría reconocerle a la

Opinión del Secretario de Justicia carácter adjudicativo

con respecto a derechos de las partes en un procedimiento

cuasi-judicial ante otra agencia. De esta forma, el

Secretario estaría abrogándose facultades que competen a

otros organismos gubernamentales. En segundo término,

avalar la actuación administrativa conllevaría pasar por

alto que ni la Opinión del Secretario de Justicia ni ARPE

tenían autoridad para dilucidar la titularidad de los

terrenos, por ser esto último facultad exclusiva de los

tribunales.

En cuanto al primer aspecto señalado, conviene

destacar que, ciertamente, la Ley Orgánica del

Departamento de Justicia autoriza al Secretario a emitir

opiniones por escrito al Gobernador, a la Asamblea

Legislativa o a cualquiera de sus Cámaras, al Contralor

de Puerto Rico, a los jefes de Agencias y de las

corporaciones públicas, cuando medie una resolución de su

Junta de Directores autorizando la solicitud, sobre

cuestiones de derecho que se susciten en el ejercicio de

sus funciones. 3 L.P.R.A. sec. 292c. Igualmente, no

ponemos en tela de juicio que aunque las opiniones del

Secretario de Justicia no obligan a los tribunales, sí

tienen un gran valor persuasivo. Véase Maldonado v. Junta ________________________ “duda sustancial” sobre la titularidad de los terrenos, surgida luego de la publicación de la Opinión del Secretario de Justicia. CC-2008-132 y CC-2008-208 38

de Planificación, supra; In re Secretario de Justicia,

118 D.P.R. 827, 855 (1987).

Ahora bien, en cuanto a asuntos que estén ante la

consideración de los tribunales, la ley dispone que el

Secretario debe abstenerse de opinar formalmente, aunque

no impide que asesore al funcionario correspondiente si

entiende que es necesario para que éste pueda continuar

desempeñando las funciones que le impone la ley, sin

menoscabo de la facultad que corresponde al Poder

Judicial como intérprete final de la Constitución y de

las leyes de Puerto Rico. Véase Art. 6, Ley Orgánica del

Departamento de Justicia, supra.10 Conforme a dicha

norma, el Secretario de Justicia no emitirá opiniones en

casos donde un organismo de gobierno somete una cuestión

esencialmente judicial, a ser resuelta finalmente por los

tribunales de justicia. Véase, Carta Circular del

Secretario de Justicia Núm. 01-01 de 27 de marzo de 2001;

Carta Circular Núm. 2006 de 15 de marzo de 1985.

En cuanto al efecto de las Opiniones del Secretario

de Justicia a nivel interno de las agencias del

Ejecutivo, se han elaborado teorías que le adscriben un

carácter consultivo, no mandatorio, por lo que

–teóricamente- el recipiente de la misma no viene

obligado a seguir sus lineamientos. Sin embargo, por

tratarse de opiniones oficiales del funcionario ejecutivo

10 En algunas Cartas Circulares emitidas por los Secretarios de Justicia, también se ha reiterado la norma mencionada. Véase, por ejemplo, Carta Circular Núm. 05-02 de 8 de septiembre de 2005. CC-2008-132 y CC-2008-208 39

de mayor jerarquía encargado de la administración de la

justicia, en realidad son de un gran valor persuasivo.

Véase Carlos I. Gorrín Peralta, Fuentes y Proceso de

Investigación Jurídica, Equity Publishing Company,

Orford, New Hampshire, 1991, pág. 258.

Sobre el particular, cabe destacar que una mayoría

de las cortes estatales en Estados Unidos entiende que,

lejos de ser mandatorias, las opiniones del Secretario de

Justicia constituyen guías para las agencias del gobierno

en ausencia de una determinación judicial.11 Incluso

aquellas cortes estatales que han determinado que las

Opiniones del Secretario son mandatorias, han limitado su

alcance a situaciones en que la agencia actúa en su

capacidad ejecutiva y han expresado que las mismas no

obligan a las agencias en los procedimientos cuasi-

judiciales.12

De hecho, ha sido norma reiterada por varios

Secretarios de Justicia, incluyendo el actual, que en el

proceso de emitir opiniones debe cuidarse que la agencia

no esté arrogándose facultades que competen primariamente

a otros funcionarios u organismos gubernamentales. Véanse

Carta Circular Núm. 05-02 de 8 de septiembre de 2005;

Carta Circular Núm. 01-01 de 27 de marzo de 2001; Carta

Circular Núm. 2004 de 30 de octubre de 1975.

11 Véase Peter E. Reiser, Jr., The Opinion Writing Function of Attorneys General, 18 Idaho L. Rev. 9, 20-38 (1982). 12 Véase Pa. Liquor Control Bd. v. Kusic, 299 A.2d 53, 55 (1973). CC-2008-132 y CC-2008-208 40

Conforme a lo anterior, no cabe duda que si bien las

conclusiones del Secretario de Justicia en torno a la

titularidad de los terrenos en controversia pueden tener

fuerza persuasiva, las mismas no tuvieron el efecto de

adjudicar los derechos de las partes envueltas en el

procedimiento adjudicativo ante ARPE. Por tanto, ARPE

estaba impedida de suspender el efecto de los permisos

otorgados y ordenar la paralización de las obras

meramente porque en la Opinión del Secretario se haya

concluido que los terrenos en cuestión son de dominio

público.

Ahora bien, dado que el aspecto que motivó la

reevaluación de los permisos fue la titularidad de los

terrenos, nada impedía que ARPE examinara de nuevo si

SGCP acreditó su título de dominio con respecto a los

terrenos en controversia. La facultad de ARPE para

requerir que SGCP acreditara su título con relación a los

terrenos en controversia surge del propio Reglamento Núm.

6435, supra. Dicho Reglamento le confiere autoridad para

solicitar a todo aquel que interese obtener un permiso de

construcción o uso que acredite su autoridad para

realizar dicho acto de dominio. En lo pertinente, el

referido Reglamento dispone lo siguiente:

Presentación del título - Se requerirá la presentación de evidencia fehaciente de titularidad o de la posesión, por ejemplo, sin limitarse a: escritura de adquisición, contrato de opción o certificación registral, escritura de usufructo, contrato de arrendamiento o carta de autorización del dueño u otros semejantes que permitan a la ARPE decidir sobre lo CC-2008-132 y CC-2008-208 41

solicitado. Los casos de propiedad que pertenezcan a más de una persona requieren la autorización de todos los dueños. Sec. 8.03, Reglamento Núm. 6435, supra. (Énfasis nuestro).

En este caso, SGCP cumplió con el requisito

reglamentario de presentar prueba fehaciente de su

titularidad. A tales fines, presentó una certificación

de las constancias del Registro de la Propiedad que

acreditaba su titularidad sobre los terrenos en donde se

construye el Proyecto Paseo Caribe. Conforme a la Ley

Hipotecaria, Ley Núm. 198 del 8 de agosto de 1979, 30

L.P.R.A. sec. 2001 et seq., dicha inscripción en el

Registro de la Propiedad goza de una presunción de

corrección. Sobre este particular, la referida ley

dispone:

A todos los efectos legales se presumirá que los derechos registrados existen y pertenecen a su titular en la forma determinada por el asiento respectivo. De igual modo se presumirá que quien tenga inscrito el dominio de los inmuebles o derechos reales tiene la posesión de los mismos. Esta presunción, al igual que la precedente, admite prueba en contrario, pero los tribunales cuidarán de que en caso de duda sobre el hecho de la posesión sea reconocido como poseedor el titular inscrito, a reserva de las acciones que puede ejercitar su contradictor en la vía ordinaria correspondiente. Como consecuencia de lo dispuesto anteriormente no podrá ejercitarse ninguna acción contradictoria del dominio de inmuebles o derechos reales inscritos a nombre de un titular determinado, sin que previamente o a la vez se pida en demanda judicial la corrección, nulidad o cancelación de la correspondiente inscripción, cuando proceda. Ley Hipotecaria, Art. 104, 30 L.P.R.A. sec. 2354. (Énfasis nuestro). CC-2008-132 y CC-2008-208 42

El lenguaje del referido estatuto es claro en cuanto

a que la única forma de rebatir la presunción establecida

en el Artículo 104 de la Ley Hipotecaria, supra, es

instando una acción en los tribunales. La protección de

los derechos inscritos en el Registro de la Propiedad se

establece de forma inequívoca en la Ley Hipotecaria al

disponer que los asientos del Registro -en cuanto se

refieren a los derechos inscritos- están bajo las

salvaguardas de los tribunales de justicia y producen

todos sus efectos legales mientras dichos tribunales no

hagan declaración en contrario. 30 L.P.R.A. sec. 2051.

De esta forma, tanto los asientos como los actos

inscritos deben estimarse válidos hasta tanto los

tribunales declaren su nulidad.13 Véase Banco Central

Corp. v. Yauco Homes, Inc., 135 D.P.R. 858, 874 (1994);

Consejo de Titulares v. MGIC Financial Corp., supra.

(Énfasis nuestro).

De conformidad con lo anterior, todo el que alegue

la nulidad de un acto o contrato que ha sido objeto de

una inscripción en el Registro, tiene que acudir al 13 Esta norma aplica, incluso, a los actos nulos una vez estos son inscritos. Sobre el particular hemos señalado que:

Lo que sucede es que la discordancia entre la realidad jurídica extrarregistral y la registral no tiene un contagio respecto al problema de la nulidad, ya que si bien la inscripción no convalida el acto o contrato que sea nulo, sin embargo, produce todos sus efectos mientras esta inexactitud no sea declarada. Consejo de Titulares v. MGIC Financial Corp., 128 D.P.R. 538, 557-558 (1957). (Énfasis nuestro). CC-2008-132 y CC-2008-208 43

tribunal para que sea el foro judicial quien dilucide la

alegada nulidad. Mientras el tribunal no haya declarado

la nulidad del acto inscrito, el mismo goza de la

presunción de validez del Artículo 104 de la Ley

Hipotecaria y surte todos sus efectos. Esto es así ya

que tales inscripciones crean un “estado de derecho” en

el Registro que sólo puede ser alterado por orden

judicial. Véase Pino Development Corp. v. Registrador,

133 D.P.R. 373, 380 (1993); Cabassa v. Registrador, 116

D.P.R. 861, 864 (1986); Puffer v. Registrador, 61 D.P.R.

40, 42-43 (1942).

Por tanto, no cabe duda que la mera alegación de que

la propiedad en controversia es un bien de dominio

público, no susceptible de enajenación, no es suficiente

para eliminar la presunción de validez y corrección de

los derechos inscritos que da la Ley Hipotecaria, supra.

Para ello, es necesario que se inicie un pleito de

reivindicación en el cual el Estado presente prueba para

impugnar el título inscrito. Véase Rubert Armstrong v.

E.L.A., 97 D.P.R. 588, 592 (1969).

Siendo éste el “estado de derecho” del Registro y

dado que las alegaciones expresadas en la Opinión del

Secretario de Justicia no tuvieron el efecto de alterar

el mismo, ni de dilucidar la titularidad de los terrenos

en controversia, debemos concluir que ARPE erró al dejar

sin efecto los permisos otorgados y ordenar la

paralización de la construcción. Su determinación de que

los terrenos en controversia son de dominio público, CC-2008-132 y CC-2008-208 44

aparte de no estar dentro de las facultades delegadas a

dicha agencia, no corresponde al “estado de derecho” del

Registro, que acredita la titularidad de los mismos a

favor de SGCP.

Consciente de su falta de autoridad para dilucidar

la titularidad de los terrenos en controversia, ARPE ha

intentado justificar su proceder alegando que sus

actuaciones no están fundamentadas en el asunto de la

titularidad, sino en el uso que puede darle SGCP a los

referidos terrenos. Sin embargo, de los autos surge

claramente que tanto la Orden para Mostrar Causa de 14 de

diciembre de 2007, como la Resolución y Orden del 27 de

diciembre de 2007 paralizando las obras de construcción,

estuvieron basadas en el asunto de la titularidad

levantado por el Secretario de Justicia.14 Todo parece

14 A modo de ejemplo, al emitir la Resolución y Orden paralizando las obras de construcción, ARPE expresó:

En el presente caso, es claro que la interpretación del Departamento de Justicia con relación a la existencia de terrenos ganados al mar y la posibilidad de que se estén llevando a cabo construcciones en terrenos de dominio público, establece una interpretación de derecho la cual fue adoptada por la Rama Ejecutiva como política pública. Esta interpretación de derecho crea una duda sustancial sobre la titularidad del predio, que esta Administración de Reglamentos y Permisos debe tomar en consideración en su función fiscalizadora. Resolución y Orden de 27 de diciembre de 2007, pág. 9. (Énfasis nuestro).

En esa misma orden ARPE añadió que:

[E]sta Administración de Reglamentos y Permisos, en protección del bienestar CC-2008-132 y CC-2008-208 45

indicar que el raciocinio de ARPE fue que si la Opinión

del Secretario es correcta, la autorización concedida a

SGCP para construir sobre terrenos ganados al mar podría

ser nula. Ello conllevaría la revocación, al menos

parcial, de los permisos y su reformulación para

adaptarlos a la ley.

No obstante, de conformidad con la Ley Hipotecaria y

su jurisprudencia interpretativa, hasta tanto un tribunal

no declare la nulidad del asiento registral, el mismo

goza de la presunción de corrección dispuesta en el

Artículo 104 de la Ley Hipotecaria, supra, y surte todos

sus efectos legales. Véase Banco Central Corp. v. Yauco

Homes, Inc., supra; Consejo de Titulares v. MGIC

Financial Corp., supra; Pino Development Corp. v.

Registrador, supra; Cabassa v. Registrador, supra; Puffer

v. Registrador, supra.

En consecuencia, procede dejar sin efecto la orden

emitida por ARPE suspendiendo la validez de los permisos

________________________ general y del concesionario y en atención al interés público involucrado en la presente controversia, donde se están llevando a cabo construcciones en terrenos de dominio público, por la presente y conforme a las facultades conferidas en la leyes y reglamentos se suspenden los efectos de los permisos de construcción concedidos por un término de sesenta (60) días a partir de la notificación de la presente orden y se ordena paralizar cualquier obra de construcción que se esté llevando a cabo en los predios de los casos aquí en controversia que no cuenten con un permiso de uso autorizado por esta Agencia. (Énfasis nuestro). CC-2008-132 y CC-2008-208 46

otorgados y paralizando la construcción del Proyecto

Paseo Caribe.15

V

En conclusión, las circunstancias particulares del

caso ante nuestra consideración no representaban un

peligro inminente a la salud, seguridad y bienestar

público, por lo que ARPE no podía invocar el

L.P.A.U., supra, para desviarse del proceso ordinario

establecido en sus propios reglamentos. Al así actuar, la

agencia administrativa privó a SGCP de las garantías

procesales mínimas que debe ofrecer el Estado cuando

interviene con los intereses propietarios de una

particular.

15 Estando ante nuestra consideración la solicitud de certiorari presentada por SGCP y luego que el Tribunal de Primera Instancia, Sala Superior de San Juan, emitiera una Sentencia en el caso San Gerónimo Caribe Project, Inc. v. Estado Libre Asociado de Puerto Rico, Civil Núm.: K2AC2007-2577, resolviendo que los terrenos en los que SGCP construye no son de dominio público -la cual en ese momento ni siquiera había sido apelada- ARPE extendió la paralización de las obras por un término adicional de sesenta (60) días. Evidentemente, dicha orden extendiendo la paralización original contravino el estado de derecho vigente, el cual en ese momento quedó reafirmado por la Sentencia del Tribunal de Primera Instancia confirmando la titularidad de SGCP sobre los terrenos en controversia. Véase San Gerónimo Caribe Project Inc. v. Administración de Reglamentos y Permisos 2008 TSPR 35, res. 28 de febrero de 2008. En ese momento, SGCP no sólo contaba con las constancias del Registro a su favor -que acreditaban su titularidad sobre los terrenos mencionados- sino también con una Sentencia del tribunal dilucidando la controversia sobre la titularidad. Por tanto, ARPE estaba impedida de prorrogar su orden de paralización sesenta (60) días adicionales a base del asunto de la titularidad, pues el estado de derecho vigente establecía claramente la titularidad a favor de SGCP. CC-2008-132 y CC-2008-208 47

Más importante aún, independientemente de que ARPE

hubiese seguido el procedimiento ordinario para

intervenir con los permisos otorgados a SGCP, lo cierto

es que ni la Opinión del Secretario de Justicia ni ARPE

podían dilucidar la titularidad de los terrenos en

controversia ya que esto es facultad exclusiva de los

tribunales. Por ello, aunque entendemos que ARPE tiene

autoridad para reevaluar la concesión de permisos ya

otorgados a fin de hacer valer las leyes y reglamentos

que administra, somos del criterio que dicha agencia no

tenía facultad para dejar sin efecto los permisos en

controversia basándose en una “duda sustancial” sobre la

titularidad de los terrenos, a la luz de la Opinión del

Secretario de Justicia, en ausencia de alegaciones de

fraude o error en la otorgación de los referidos

permisos.

Conforme a su propio reglamento, ARPE sólo tenía

autoridad para solicitar prueba fehaciente de la

titularidad de SGCP, lo cual este último acreditó

mediante la presentación de una certificación registral.

Si ARPE -o el Secretario de Justicia- entendía que el

asiento registral que acreditaba la titularidad de SGCP

no era válido por tratarse de terrenos de dominio

público, tenía que acudir al foro judicial para que fuera

éste el que declarara la nulidad de la inscripción

registral. Hasta tanto ello no suceda, la inscripción se

presume válida y SGCP es el titular de los terrenos en

cuestión. Resolver de otra forma, sería permitir una CC-2008-132 y CC-2008-208 48

usurpación por parte de las agencias administrativas de

una facultad exclusiva de los tribunales.

VI

Por todo lo antes expuesto, revocamos la Sentencia

emitida por el Tribunal de Apelaciones. En vista de que

ARPE no tiene autoridad para dilucidar el asunto de la

titularidad –por ser ello facultad exclusiva de los

tribunales- y de que hemos atendido dicho asunto en el

día de hoy por medio de nuestra Opinión en el caso San

Gerónimo Caribe Project, Inc v. Estado Libre Asociado,

revocamos la Orden de ARPE del 22 de febrero de 2008

emitida al amparo de la Sección 3.17 de la L.A.P.U.,

supra, que extendió la suspensión de los permisos

otorgados a SGCP y que habíamos paralizado temporeramente

en auxilio de nuestra jurisdicción.

Además, se le ordena a ARPE suspender

permanentemente los procedimientos de revocación de

permisos iniciados a la luz de las conclusiones del

Secretario de Justicia sobre la titularidad de los

terrenos en controversia.16

Se dictará Sentencia de conformidad.

Federico Hernández Denton

16 Ahora bien, ello no impide que de surgir información sobre fraude o error en la concesión de los permisos en controversia, ARPE inicie los procedimiento investigativos o de reevaluación de permisos que estime pertinente de conformidad a sus reglamentos y salvaguardando las garantías procesales de todas las partes, según dispuesto en la presente Opinión. CC-2008-132 y CC-2008-208 49

Juez Presidente 1

San Gerónimo Caribe Project, * Inc. * * Peticionario * * v. * CC-2008-132 * Administración de Reglamentos y * Permisos * * Recurrida * ********************************* Certiorari (Cons.) San Gerónimo Caribe Project, * Inc. * * Recurrido * * v. * CC-2008-208 * Administración de Reglamentos y * Permisos * * Peticionaria * *********************************

SENTENCIA

San Juan, Puerto Rico, a 31 de julio de 2008

Por los fundamentos expuestos en la Opinión que antecede la cual se hace formar parte íntegra de la presente, se revoca la Sentencia emitida por el Tribunal de Apelaciones. En vista de que ARPE no tiene autoridad para dilucidar el asunto de la titularidad –por ser ello facultad exclusiva de los tribunales- y de que hemos atendido dicho asunto en el día de hoy por medio de nuestra Opinión en el caso San Gerónimo Caribe Project, Inc v. Estado Libre Asociado, CT 2008-004, se revoca la Orden de ARPE del 22 de febrero de 2008 emitida al amparo de la Sección 3.17 de la L.A.P.U., supra, que extendió la suspensión de los permisos otorgados a SGCP y que habíamos paralizado temporeramente en auxilio de nuestra jurisdicción.

Además, se le ordena a ARPE suspender permanentemente los procedimientos de revocación de permisos iniciados a la luz de las conclusiones del Secretario de Justicia sobre la titularidad de los terrenos en controversia.

Así lo pronuncia y manda el Tribunal y certifica la Secretaria del Tribunal Supremo. Todos los Jueces intervienen por Regla de Necesidad. Las Juezas Asociadas señoras Fiol Matta y Rodríguez Rodríguez emitieron Opiniones Disidentes.

Aida Ileana Oquendo Graulau Secretaria del Tribunal Supremo 1

San Gerónimo Caribe Project, Inc. Peticionario

v. CC-2008-132 Certiorari

Administración de Reglamentos y Permisos Recurrida San Gerónimo Caribe Project, Cons. Inc. Recurrido CC-2008-208 v.

Administración de Reglamentos y Permisos Peticionaria

Opinión Disidente emitida por la Jueza Asociada SEÑORA FIOL MATTA

En San Juan, Puerto Rico, a 31 de julio de 2008.

Disiento de la opinión mayoritaria, ya que contrario a

lo allí expresado, entiendo que el caso de epígrafe es

evidentemente académico. Por esa razón, me abstengo de

exponer mis criterios sobre los fundamentos expresados en la

opinión, a excepción de lo siguiente que, responsablemente,

debo señalar. La opinión mayoritaria no hace un análisis

completo de las amplias facultades delegadas a la

Administración de Reglamentos y Permisos a través de los

artículos 25 y 28 de su ley orgánica. Además, tampoco hace el

balance objetivo entre los intereses individuales afectados y

el interés gubernamental protegido que nuestra jurisprudencia

requiere para determinar el proceso de ley debido a un

ciudadano ante una actuación gubernamental. Específicamente, CC-2008-132 CC-2008-208 2

la opinión mayoritaria no toma en consideración el interés

legítimo que tiene el Estado en prevenir la construcción

inminente de una obra permanente sobre posibles bienes de

dominio público.

Liana Fiol Matta Jueza Asociada 1

San Gerónimo Caribe Project, Inc.

Peticionario

v. CC-2008-132 Administración de Reglamentos y Permisos

Recurrida San Gerónimo Caribe Certiorari (cons.) Project, Inc.

Administración de CC-2008-208 Reglamentos y Permisos

Opinión disidente emitida por la Juez Asociada señora Rodríguez Rodríguez

San Juan, Puerto Rico, a 31 de julio 2008

Disiento de la decisión que la mayoría emite en el

presente caso, puesto que la doctrina de academicidad, como

canon de auto-limitación judicial, nos impide considerar los

méritos del mismo. A mi juicio, la mayoría de este Tribunal

traza un curso decisorio que incursiona en el ámbito

proscrito de la opinión consultiva.

El desarrollo del presente caso a nivel apelativo y la

decisión que en el día de hoy anunciamos en el caso San

Gerónimo Caribe Project, Inc., v. E.L.A., res. ___ de ___

de __, revelan que no existe una controversia genuina que

nos permita expresar criterio sobre la validez de las

actuaciones de la Administración de Reglamentos y Permisos CC-2008-132 cons. CC-2008-208 2

(ARPe) al paralizar los permisos de construcción expedidos

a San Gerónimo Caribe Project. Como veremos, los eventos

posteriores a la presentación del recurso que nos ocupa han

dispuesto de la presente controversia, por lo que nos

enfrentamos a un caso académico que está fuera del ámbito

de nuestra revisión judicial. Explico.

La doctrina de justiciabilidad delimita el ámbito de

la intervención de los tribunales y determina cuándo y bajo

qué circunstancias, los tribunales deben intervenir en un

asunto presentado ante su consideración. A su vez, la

norma de academicidad forma parte del concepto de

justiciabilidad. Un caso es académico cuando no encierra

una controversia real o cuando la sentencia que pueda

dictarse no tendrá efecto práctico sobre las partes.

E.L.A. v. Aguayo, 80 D.P.R. 552, 584 (1958). Ausente el

elemento de adversidad y en defecto de una controversia

real, hemos determinado que los tribunales se deben

abstener de considerar un caso en los méritos. Id., El

Vocero v. Junta de Planificación, 121 D.P.R. 115, 124-25

(1988).

En su esencia, la doctrina de academicidad valida e

instrumenta la prohibición de emitir opiniones consultivas.

Así, una expresión judicial en el contexto de un caso

académico irrumpe en el ámbito de una opinión consultiva,

puesto que los tribunales están llamados a resolver

controversias reales entre partes adversas. CC-2008-132 cons. CC-2008-208 3

Hemos definido la opinión consultiva como “la ponencia

legal emitida por un tribunal cuando no tiene ante sí un

caso o una controversia justiciable, y cuyo resultado…, no

es obligatorio”. Ortiz v. Panel F.E.I., 155 D.P.R. 219,

251 (2001) (cita omitida). Este principio además, evita

que los tribunales suscriban decisiones especulativas,

puesto que no es la función de los foros judiciales actuar

como asesores o consejeros. Id., Com. De la Mujer v. Srio

de Justicia, 109 D.P.R. 715, 721 (1980).

Como asunto prioritario, es importante advertir que la

peticionaria, San Gerónimo Caribe Project, inicialmente

invocó la jurisdicción de este Tribunal para impugnar la

orden de paralización emitida por ARPe el 27 de diciembre

de 2007. Dicha orden tenía una vigencia de sesenta días.

Presentado el recurso ante este foro, ARPe extendió la

paralización por un término adicional de sesenta días. El

28 de febrero de 2008, dejamos sin efecto la orden de

extensión de la paralización de los permisos de

construcción otorgados a San Gerónimo Caribe Project. Véase

resolución del 28 de febrero de 2008, en el caso CC-2008-

132. Indicamos que ARPe contravino el estado de derecho

vigente al extender por sesenta días adicionales la

referida orden de paralización puesto que para esa fecha,

el Tribunal de Primera Instancia había decretado que los

terrenos en los que ubica el proyecto conocido como Paseo

Caribe no eran de dominio público. Id. CC-2008-132 cons. CC-2008-208 4

En primer lugar, en vista de que la orden de

paralización era de carácter temporero, no hay duda que

adviene académico expresar criterios en el presente caso.

En este respecto, la mayoría aduce que el 28 de febrero de

2008 sólo paralizamos la orden de extensión de la

paralización decretada por ARPe y que por tanto se

justifica atender el presente recurso para revocarla. Como

indiqué, en dicha fecha dejamos sin efecto la orden de

paralización que sólo tenía una vigencia de 60 días. Al

momento, entonces, la orden no surte efecto alguno. En

vista de ello, es errada la argumentación de la mayoría que

pretende defender la pervivencia del carácter justiciable

del presente caso, a pesar de que dicha orden ya no está

vigente. Contrario a lo que aduce la mayoría, nuestra

resolución del 28 de febrero de 2008 no constituye un

injunction permanente. Entiendo, por el contrario, que el

hecho que la orden de paralización ya venció, en unión a

nuestras expresiones en la resolución del 28 de febrero,

denotan que actualmente es inadecuado atender el presente

recurso, so pretexto de invalidar dicha orden.

De suyo, el hecho que la orden de paralización dictada

por ARPe el 28 de febrero de 2008 venció, justifica

desestimar el presente caso por académico. Empero, soy del

criterio además, que la solución judicial que hoy

anunciamos en el caso San Gerónimo Caribe Project v. E.L.A.

supra, sobre la titularidad de los terrenos en los que

ubica el Proyecto Paseo Caribe, también dispone del

presente recurso en el que se impugna la paralización de CC-2008-132 cons. CC-2008-208 5

los permisos de construcción a base de la controversia

sobre la titularidad de los terrenos. Como bien reconoce

la mayoría, ARPe decretó la paralización de los permisos

debido a que la Opinión del Secretario de Justicia del 11

de diciembre de 2007 levantó una duda sustancial sobre la

titularidad de los terrenos. Por tanto, ARPe suspendió los

permisos y paralizó las obras mientras se dilucidaba la

controversia de titularidad en los tribunales. Es

indudable entonces, que la decisión que hoy anunciamos en

torno a que los terrenos en controversia no son de dominio

público, anula la justificación jurídica utilizada por ARPe

para paralizar los permisos de construcción.

El hecho que en el futuro, ARPe tenga la potestad de

revisar los permisos otorgados a San Gerónimo a base de

error o fraude, no legitima las expresiones de la mayoría,

ya que el presente recurso no versa sobre dicho asunto.

Como indiqué, en el presente caso se impugnó la facultad de

ARPe de intervenir con los permisos de San Gerónimo Caribe

Project a base de la duda sobre la titularidad. Además,

como bien se deduce del alegato de la parte peticionaria,

ésta no cuestionó la facultad de ARPe de revocar sus

permisos por error o fraude en su concesión. Su contención

se centró en la falta de jurisdicción de la agencia sobre

la titularidad de los terrenos. Alegato de la

peticionaria, caso CC 2008-132, pág. 14. En virtud de

ello, nuestra determinación sobre la titularidad

necesariamente invalida los fundamentos utilizados por ARPe CC-2008-132 cons. CC-2008-208 6

para emitir la orden de paralización y dispone de los

asuntos aquí planteados.

De igual modo, carece de mérito el argumento de la

mayoría a los efectos de que es necesario revocar la

sentencia del Tribunal de Apelaciones puesto que en virtud

de ésta, ARPe podría investigar si medió fraude o error en

la concesión de los permisos. Basta recordar que en el día

de hoy hemos resuelto la controversia sobre la titularidad

de los terrenos en los que ubica el Proyecto Paseo Caribe.

Fundamento, como sabemos, que dio base al procedimiento

administrativo ante ARPe. Por tanto, nuestra determinación

en el caso San Gerónimo Caribe Project, Inc., v. E.L.A.,

supra, elimina los fundamentos jurídicos por los cuales

ARPe inició el procedimiento administrativo que dio pie a

la determinación del Tribunal de Apelaciones. Por ello,

cualquier decisión futura de ARPE en torno a realizar un

procedimiento de revocación de permisos por fraude u error,

estaría desvinculada del procedimiento que se impugna en el

presente recurso y dicha actuación estaría sujeta a un

nuevo proceso de revisión judicial.

En segundo lugar, la mayoría justifica la ausencia de

academicidad en el hecho que la Opinión del Secretario de

Justicia demuestra que dicho departamento ejecutivo conduce

una investigación mucho más amplia sobre el procedimiento

de concesión de permisos en el Proyecto Paseo Caribe y que

ello no se limita al asunto de la titularidad. Por tanto,

reclaman un deber de proteger a San Gerónimo Caribe Project CC-2008-132 cons. CC-2008-208 7

de procedimientos administrativos ulteriores que se puedan

iniciar ante Arpe o ante otras agencias.

Aduce la mayoría que una vez el Secretario de Justicia

finalice su investigación, podría hacer nuevas

recomendaciones y que agencias como ARPe pueden iniciar

nuevos procedimientos administrativos. Este razonamiento

descansa en una serie de suposiciones y especulaciones que

denotan el carácter consultivo de las expresiones que hoy

la mayoría hoy emite. Evidentemente, es insostenible que

la mayoría rechace el planteamiento de academicidad bajo el

fundamento que la peticionaria podría estar expuesta a

ulteriores procedimientos administrativos desvinculados a

la titularidad de los terrenos en los que ubica el Proyecto

Paseo Caribe. Máxime, cuando ARPe utilizó la controversia

sobre la titularidad como justificación para emitir la

orden que en este recurso se nos solicita revisar.

Adviértase que en el presente recurso tenemos ante nuestra

consideración una actuación concreta de ARPe, es decir, la

orden de paralización que se predicó en una duda sobre si

la peticionaria es dueña de los terrenos en los que

construye el Proyecto Paseo Caribe. Por tanto, no tenemos

jurisdicción para pasar juicio sobre actuaciones futuras

que ARPe podría tomar y que además estarían desvinculadas

de los límites de la orden de paralización dictada el 27 de

diciembre de 2007 y que se extendió el 25 de febrero de

2008.

El razonamiento hipotético de la mayoría ignora

además, que bajo el palio de sus reglamentos, ARPe posee CC-2008-132 cons. CC-2008-208 8

jurisdicción para revisar la validez de los permisos

otorgados. Por tanto, la posibilidad de que se reevalúen

los permisos en el futuro, por fundamentos que al momento

desconocemos, no legitima expresarnos sobre una actuación

concreta que ya la agencia realizó. Si ello ocurre, las

partes podrán agotar todos los remedios judiciales que

tienen a su disposición incluyendo, acudir en su día ante

este Tribunal.

Por otro lado, es inaceptable que la mayoría utilice

el presente recurso para pasar juicio sobre la política

pública expresada por el Secretario de Justicia en su

Opinión o sobre la naturaleza de las opiniones del

Secretario de Justicia y su efecto vinculante para con las

agencias del gobierno central; así como tampoco, sobre las

actuaciones que diversas agencias administrativas podrían

emprender al amparo de sus poderes delegados.

Independientemente del peso jurídico de dicha Opinión y su

obligatoriedad, es un error concluir que el presente caso

es justiciable debido a las acciones que ARPe pueda tomar

en el futuro. De igual forma, no es nuestro lugar emitir

directrices que puedan incidir sobre una investigación que

el Departamento de Justicia pueda estar realizando, cuando

no está ante nuestra consideración la validez de dicha

investigación. No debemos, en nuestro celo, opinar para

eviscerar las prerrogativas del Secretario de Justicia, aun

cuando estimemos que sus actuaciones son claramente

desatinadas. Esta justificación, por tanto, es el perfecto CC-2008-132 cons. CC-2008-208 9

ejemplo de lo que hemos denominado como una opinión

consultiva.

En fin, los eventos ocurridos en el trámite del

presente recurso dispusieron de la controversia inicial de

este recurso. Ante ello, las expresiones de la mayoría no

cambian el estado del caso y carecen de todo efecto sobre

las partes y sobre el asunto planteado. Disipada la duda

sobre la titularidad de los terrenos en los que la

peticionaria construye y habida cuenta de que dicha orden

venció por sus propios términos, no sobrevive ninguna

controversia capaz de ser atendida por este Foro. Por

tanto, las determinaciones de la mayoría constituyen una

opinión consultiva que no tendrá efecto ninguno en el

presente caso.

En virtud de lo anterior, desestimaría por académico

el recurso que pende ante nuestra consideración.

Anabelle Rodríguez Rodríguez Juez Asociada