San Gerónimo Caribe Project, Inc.; Firstbank Puerto Rico, Inc. v. ELA Y Otros

2008 TSPR 129

• Court: Supreme Court of Puerto Rico
• Decided: July 31, 2008
• Docket: CT-2008-0004
• Status: Published

Opinion

EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO

San Gerónimo Caribe Project, Inc.; Firstbank Puerto Rico, Inc.

Apelados-Peticionarios Certificación v. 2008 TSPR 129 Estado Libre Asociado de Puerto Rico, representado por 174 DPR ____ el Secretario de Justicia; Junta de Planificación representada por su Presidente; Administración de Reglamentos y Permisos representada por su Administrador, Departamento de Recursos Naturales y Ambientales representado por su Secretario

Apelantes-Recurridos

Hilton International of Puerto Rico, Inc.; Hotel Development Corp.

Demandados

Número del Caso: CT-2008-4

Fecha: 31 de julio de 2008

Abogados de la Parte Peticionaria:

Lcdo. Jaime Sifre Rodríguez Lcdo. José Juan Torres Escalera Lcdo. José A. Cepeda Rodríguez Lcdo. José A. Cuevas Segarra Lcdo. Luis Sánchez Betances Lcdo. Adrian Sanchez Pagán Lcdo. Steven C. Lausell

Abogado de la Parte Demandada:

Lcdo. Roberto Boneta Carrión Lcdo. Jorge A. Fernández Reboredo Lcda. María Teresa Figueroa Lcdo. Edgardo L. Rivera Rivera Lcdo. Nelson J. Santiago Marrero CT-2008-04 2

Colegio de Abogados de Puerto Rico:

Lcda. Celina Romany Siaca Presidenta

Lcdo. Luis E. Colón Ramery Presidente Instituto del Notariado Puertorriqueño

Lcdo. Osvaldo Toledo Martínez Lcdo. Ángel Alicea Parés Lcdo. Israel Pacheco Acevedo Lcdo. Héctor Torres Vilá

Oficina del Procurador General:

Lcdo. Luis José Torres Asencio Procurador General Auxiliar

Lcdo. Pedro J. Cabán Vales Procurador General Auxiliar

Materia: Certificación

Este documento constituye un documento oficial del Tribunal Supremo que está sujeto a los cambios y correcciones del proceso de compilación y publicación oficial de las decisiones del Tribunal. Su distribución electrónica se hace como un servicio público a la comunidad. EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO

San Gerónimo Caribe Project, * Inc.; Firstbank Puerto Rico, Inc. * * Apelados-Peticionarios * * v. * * * CT-2008-04 Estado Libre Asociado de * Puerto Rico, representado por * el Secretario de Justicia; * Junta de Planificación * Certificación representada por su * Presidente; Administración de * Reglamentos y Permisos * representada por su * Administrador, Departamento * de Recursos Naturales y * Ambientales representado por * su Secretario * * Apelantes-Recurridos * * Hilton International of Puerto * Rico, Inc.; Hotel Development * Corp. * * Demandados * ***********************************

Opinión del Tribunal emitida por el Juez Presidente SEÑOR HERNÁNDEZ DENTON

San Juan, Puerto Rico, a 31 de julio de 2008.

En esta ocasión, nos corresponde resolver una

controversia que trasciende las particularidades fácticas del

caso de epígrafe. En esencia, debemos determinar si ciertos

terrenos ganados al mar mediante rellenos realizados en la

entrada de la Isleta de San Juan a mediados del siglo pasado

–sobre los cuales actualmente se erige parte del proyecto de

desarrollo mixto comúnmente conocido como Paseo Caribe- son

bienes privados o de dominio público.

Al resolver dicha interrogante, tenemos presente que las

obras de relleno en controversia formaron parte de una CT-2008-04 2

política urbanista promovida por el Estado durante la primera

mitad del siglo XX que resultó en la modificación de una

tercera parte del litoral de San Juan y en el asentamiento de

diversas zonas históricas del área metropolitana, tales como

Puerta de Tierra, Barrio Obrero, Isla Verde, Sabana, Amelia,

Ocean Park, Isla Grande, Juana Matos y el Condado. No cabe

duda que la clasificación dominical que hoy le otorguemos a

las tierras objeto de este pleito tendrá serias consecuencias

sobre los derechos propietarios y la seguridad jurídica de

las miles de familias que habitan en esas comunidades de San

Juan y de otras partes de Puerto Rico con un tracto similar,

pues gran parte de éstas también se cimentaron sobre terrenos

ganados al mar.

Luego de analizar el derecho aplicable, concluimos que

al momento de realizarse los mencionados rellenos era

suficiente cumplir con un esquema administrativo para la

desafectación de los terrenos ganados al mar. Toda vez que

las agencias competentes autorizaron a título de dominio las

obras de relleno realizadas en el Coast Guard Parcel en el

año 1941 y en el Condado Bay Parcel en la década de los

cincuenta, resolvemos que dichos predios son bienes

patrimoniales susceptibles de apropiación particular. En

vista de que no se desprende de los autos que se presentara

prueba sobre error o fraude en la concesión de los permisos

correspondientes, y dado que San Gerónimo Caribe Project,

Inc. es el titular de los referidos terrenos privados,

confirmamos la sentencia dictada por el Tribunal de Primera

Instancia. CT-2008-04 3

I

La controversia de autos surgió principalmente como

consecuencia de la publicación de la Opinión del Secretario

de Justicia de 11 de diciembre de 2007, Consulta Núm. 07-130-

B. En esa Opinión, dicho funcionario concluyó que los

terrenos ganados al mar son, como mínimo y desde hace siglos,

bienes de dominio público, por lo que no son susceptibles de

enajenación sin una autorización legislativa expresa.1 En

atención a dicha tesis, éste le hizo varias recomendaciones a

las agencias concernidas para que reevaluaran todo lo

relativo a los permisos otorgados a San Gerónimo Caribe

Project, Inc. (en adelante, SGCP) para la construcción y el

desarrollo del Proyecto Paseo Caribe.

En vista de las recomendaciones vertidas por el

Secretario de Justicia en la referida Opinión, el 14 de

diciembre de 2007 la Junta de Planificación de Puerto Rico

emitió una Resolución relacionada a la Consulta de Ubicación

Núm. 99-79-0155-JPU sobre el Proyecto Paseo Caribe. En dicha

Resolución, la Junta expresó que a raíz de la Opinión del

Secretario de Justicia habían surgido ciertas interrogantes

sobre la titularidad de los predios en los que ubica el

proyecto. Por consiguiente, dicha agencia le ordenó a las

partes afectadas expresarse sobre la Opinión citada en el

término de cinco (5) días.

1 Esta Opinión contrasta con una opinión anterior del Secretario de Justicia que sostenía que los terrenos ganados al mar en los predios en que ubica el Proyecto Paseo Caribe eran bienes patrimoniales. Op. Sec. Just. Núm. 19 (2002). Asimismo, se revocó una opinión anterior del Secretario de Justicia que concluía que la playa del Hotel Caribe Hilton era de naturaleza privada. Op. Sec. Just. de 25 de noviembre de 1970 (no publicada). CT-2008-04 4

Del mismo modo, la Junta le ordenó al Departamento de

Recursos Naturales y Ambientales que realizara y presentara

un nuevo deslinde para establecer la zona marítimo-terrestre

de forma consistente con la nueva interpretación legal del

Secretario de Justicia. Por último, le requirió a la

Administración de Reglamentos y Permisos (en adelante, ARPE)

que tomara las medidas cautelares necesarias para implantar

las recomendaciones de dicho funcionario.

Ese mismo día, ARPE emitió una “Orden para Mostrar

Causa” dirigida a SGCP. En dicha orden, ARPE dispuso para la

celebración de una vista en la cual SGCP tendría que “mostrar

causa por la cual no se debe dictar una orden dejando en

suspenso los permisos y decretando la paralización de las

obras de construcción […] por un término de sesenta días”.

Así las cosas, y ante la incertidumbre ocasionada por la

Opinión del Secretario de Justicia y las actuaciones de las

agencias administrativas mencionadas, SGCP y First Bank

Puerto Rico, Inc. (en adelante, First Bank) presentaron ante

el Tribunal de Primera Instancia, Sala Superior de San Juan,

una demanda de sentencia declaratoria contra el Estado Libre

Asociado de Puerto Rico y otras partes indispensables el 19

de diciembre de 2007. En dicho recurso, SGCP y First Bank --

como acreedor de varias hipotecas sobre los bienes en

litigio-- solicitaron al foro de instancia, entre otras

cosas, que declarase que la porción de los terrenos ganados CT-2008-04 5

al mar que está dentro de las fincas registrales de SGCP con

relación al Proyecto Paseo Caribe no son de dominio público.2

En oposición, el Estado reprodujo la teoría legal

esbozada por el Secretario de Justicia en la referida Opinión

y sostuvo que los terrenos ganados al mar en donde radica

parte del Proyecto Paseo Caribe son, como mínimo, bienes de

dominio público. Asimismo, adujo que todos los actos de

dominio ejercidos por el Estado y por las partes sobre dichos

predios adolecen de nulidad, dado que los bienes de dominio

público son inalienables, imprescriptibles e inembargables.

Tras la celebración de una vista, las partes presentaron

un escrito titulado “Estipulaciones de hechos que no están en

controversia”. En dicho documento se estipuló específicamente

que las partes coincidían “en que la controversia de umbral a

ser resuelta en el caso de epígrafe es si los terrenos

ganados al mar objeto de controversia son o no de dominio

público, la cual claramente es una controversia de derecho”.

Evaluados los planteamientos de ambas partes, el

Tribunal de Primera Instancia dictó sentencia. Al así

hacerlo, resolvió que: (1) tanto la porción de terrenos

2 En la alternativa, los demandantes solicitaron que se declarara que los terrenos cuya titularidad fue controvertida por la Opinión del Secretario de Justicia fueron usucapidos, por lo que el título obtenido por SGCP es válido. Asimismo, adujeron que el Estado Libre Asociado está impedido -bajo la doctrina de cosa juzgada por transacción extrajudicial- de alegar ahora que cualquier porción del Coast Guard Parcel nunca dejó de ser de dominio público. En última instancia, alegaron que SGCP y First Bank son terceros registrales a quienes no se les puede despojar de sus títulos registrales o acreencias hipotecarias sobre estos terrenos por las doctrinas de accesión a la inversa, actos propios y derechos adquiridos. No obstante, en esta Opinión no atendemos tales señalamientos, pues la resolución de la controversia de umbral hace innecesaria su discusión. CT-2008-04 6

ganados al mar por los Estados Unidos para acrecentar al

Coast Guard Parcel en el año 1941, como los terrenos ganados

al mar por la Compañía de Fomento Industrial para crear el

Condado Bay Parcel en la década de los cincuenta, no son

bienes de dominio público; y (2) SGCP y First Bank son

terceros registrales en cuanto a los títulos o acreencias

hipotecarias existentes sobre los mismos.

Insatisfecho, y por entender que la mencionada sentencia

era contraria a derecho al no reconocer el carácter demanial

de los terrenos ganados al mar, el Procurador General

presentó un escrito de apelación ante el Tribunal de

Apelaciones. Acto seguido, SGCP y First Bank presentaron ante

nos un recurso de certificación.

Conscientes de la necesidad de una pronta solución al

presente caso, acogimos la solicitud de certificación y

concedimos a las partes un término simultáneo para presentar

sus respectivos alegatos. De otra parte, y ante una oportuna

solicitud para ello, autorizamos la intervención del

Instituto de Notariado Puertorriqueño, Inc. del Colegio de

Abogados de Puerto Rico como amicus curiae.

Con el beneficio de la comparecencia de las partes y del

amicus curiae, procedemos a resolver la controversia ante

nuestra consideración.

II

De entrada, y para atender con el cuidado requerido la

presente controversia, es menester examinar el trasfondo

histórico y registral de los terrenos en donde ubica el

Proyecto Paseo Caribe; a saber, los predios conocidos desde CT-2008-04 7

mediados del siglo pasado como el Coast Guard Parcel y el

Condado Bay Parcel.

Como asunto de umbral, debemos determinar la naturaleza

y la evolución del estado de derecho con relación a los

terrenos sumergidos que fueron rellenados y, por ende,

ganados al mar para la fecha en que éstos fueron objeto de

compraventas y de transacciones de dominio, tanto por el

gobierno de los Estados Unidos como por el Estado Libre

Asociado de Puerto Rico. El análisis de los antecedentes

históricos sobre la titularidad de tales predios nos

permitirá determinar si la controversia ante nos debe

resolverse conforme al derecho federal, al derecho

puertorriqueño o a los preceptos del derecho de propiedad de

ambos sistemas jurídicos. Veamos.

Como es sabido, España y los Estados Unidos de América

suscribieron el Tratado de París para dar fin a la Guerra

Hispanoamericana en diciembre de 1898. En virtud del Artículo

VIII de dicho tratado, todos los terrenos, propiedades y

bienes patrimoniales de la Corona Española en Puerto Rico,

así como “los demás bienes inmuebles que con arreglo a

derecho son de dominio público”, fueron adquiridos por el

gobierno de los Estados Unidos. Art. VIII, Tratado de París,

L.P.R.A., Tomo 1 (Énfasis nuestro). Véase, además, Pueblo v.

Del Valle, 60 D.P.R. 184, 192 (1942).

En ocasiones anteriores, hemos señalado también que al

momento de la firma de dicho tratado todas las aguas

navegables de Puerto Rico, al igual que los terrenos

sumergidos bajo éstas, eran bienes sujetos a la soberanía de CT-2008-04 8

la Corona Española con arreglo al estado de derecho español.

Pueblo v. Dimas, 18 D.P.R. 1061 (1912); Art. 339.1 del Código

Civil español de 1889; Art. 1 de la Ley de Puertos de 1880,

Colección Legislativa de España, Madrid, 1881, t. 124, 2da

parte, pág. 787. Por tanto, las tierras sumergidas –

incluyendo las que luego fueron objeto de relleno en el

supuesto de las parcelas en controversia-- pasaron al control

y dominio de los Estados Unidos por mandato expreso del

Tratado de París. Dicho tratado, a su vez, surtió el mismo

efecto con respecto al Fortín San Jerónimo3 y sus terrenos

colindantes, pues éstos pertenecían también a la Corona

Española.4

Ahora bien, el 12 de abril de 1900, el Congreso de los

Estados Unidos aprobó la Ley Foraker para establecer un

gobierno civil en Puerto Rico. 31 Stat. 77, L.P.R.A., Tomo 1.

En lo pertinente al presente caso, la Sección 13 de dicha ley

dispuso que algunas de las propiedades adquiridas por los

3 A pesar de que existen múltiples referencias a este monumento histórico como el “Fortín San Gerónimo”, nótese que su nombre oficial en español es el “Fortín San Jerónimo del Boquerón”. 4 En el pasado, este Tribunal ha tomado conocimiento judicial de que, en su origen, la totalidad territorial de la Isla de Puerto Rico pertenecía a la Corona Española por razón de descubrimiento, conquista y colonización. En algunas instancias, el dominio de los terrenos de la isla fue pasando gradualmente a la propiedad particular de los ciudadanos por concesiones onerosas o gratuitas realizadas por el gobierno central. Rubert Armstrong v. ELA, 97 D.P.R. 588, 615 (1969); Pueblo v. Rojas, 53 D.P.R. 121, 131 (1938). En lo que respecta al Proyecto Paseo Caribe, es preciso señalar que el mismo radica en unos terrenos que forman parte del litoral nororiental de la entrada peninsular a la Isleta de San Juan, que nunca fueron enajenados ni concedidos a ningún ciudadano particular, pues se destinaron por cuatro siglos a la defensa de los mares y del poblado colonial. CT-2008-04 9

Estados Unidos en virtud del Tratado de París --como los

puentes y carreteras-- quedaban “bajo la dirección” del

gobierno insular establecido por la misma para ser

“administrados a beneficio de El Pueblo de Puerto Rico”. No

obstante, la referida sección específicamente excluía de tal

entrega jurisdiccional “la superficie de los puertos o aguas

navegables”. Sección 13, Ley Foraker, supra. (Énfasis

nuestro).5

De esta manera, los terrenos sumergidos en aguas

navegables o en las bahías --que claramente eran bienes

sujetos a la soberanía de la Corona bajo el régimen colonial

español-- continuaron bajo la administración y el dominio

exclusivo del gobierno federal tras la aprobación de la Ley

Foraker. López Sobá v. Fitzgerald, 130 D.P.R. 46, 57 (1992).

Dicha ley tampoco le transfirió al Pueblo de Puerto Rico la

titularidad sobre el Fortín San Jerónimo ni sobre los predios

colindantes a éste, por lo que el gobierno de los Estados

Unidos mantuvo su dominio sobre los mismos.

Posteriormente, el 1 de julio de 1902 el Congreso aprobó

una ley que autorizaba al Presidente de los Estados Unidos a

declarar reservas de tierras y edificios públicos

pertenecientes al gobierno federal en Puerto Rico, para los

propósitos que éste considerara necesarios, dentro del

término de un (1) año de su aprobación. Public Law No. 249,

5 Además, la Ley Foraker dispuso también que las leyes y ordenanzas vigentes en Puerto Rico al momento de aprobarse dicho estatuto continuarían en vigor, en tanto en cuanto no fuesen incompatibles con las leyes de los Estados Unidos o con las disposiciones de la propia Ley Foraker, y mientras no fuesen enmendadas o derogadas mediante una ley del Congreso o de la autoridad legislativa de Puerto Rico. Sección 8 de la Ley Foraker; Muñoz Díaz v. Corte, 42 D.P.R. 384, 390 (1931). CT-2008-04 10

32 Stat. 731 (en adelante, Ley de 1902). Además, dicho

estatuto dispuso que todos los terrenos y edificios públicos

pertenecientes al gobierno federal en Puerto Rico, no

reservados por el Presidente de los Estados Unidos bajo la

autoridad de la referida ley, y sin incluir las bahías o

aguas navegables y las tierras sumergidas bajo éstas, serían

transferidos al gobierno insular para su uso y administración

a favor del Pueblo de Puerto Rico.6 Rubert Armstrong v.

E.L.A., supra, pág. 603; Pueblo v. Dimas, supra, pág. 1074.

En su parte operativa, la Sección 1 de dicha ley dispuso

lo siguiente:

Be it enacted . . . [t]hat the President be, and he is hereby, authorized to make, within one year after the approval of this Act, such reservation of public lands and buildings belonging to the United States in the island of Porto Rico, for military, naval, light-house, marine-hospital, post-offices, custom-houses, United States courts, and other public purposes, as he may deem necessary, and all the public lands and buildings, not including harbor areas and navigable streams and bodies of water and the submerged lands underlying the same, owned by the United States in said island and not so reserved be, and the same are hereby, granted to the government of Porto Rico, to be held or disposed of for the use and benefit of the People of said island . . . . Sección 1, Ley de 1902, supra. (Énfasis nuestro).

Como se puede apreciar, dicho estatuto impedía expresamente

que la titularidad de las bahías, las aguas navegables y las

tierras sumergidas bajo éstas, se transfiriera al gobierno de

Puerto Rico.

6 Esta cesión se hacía a condición expresa de que el gobierno de Puerto Rico renunciara a cualquier interés o reclamación en los terrenos y edificios reservados por el Presidente bajo las disposiciones de dicha ley. Id. Mediante legislación, el gobierno insular cumplió efectivamente con esta condición el 16 de febrero de 1903. CT-2008-04 11

Al amparo de la autoridad conferida por la mencionada

Ley de 1902, el Presidente Theodore Roosevelt emitió el 30 de

junio de 1903 varias proclamas y órdenes ejecutivas que

reservaron un sinnúmero de terrenos y edificios públicos en

todo Puerto Rico para propósitos militares y navales del

gobierno federal. En particular, la Orden Ejecutiva del 30 de

junio de 1903 estableció la Reserva Militar Principal o la

Reserva Militar de San Juan. Véase Orden General No. 97,

publicada el 7 de julio de 1903. Dicha reserva comprendía

todos los predios del litoral de la Isleta de San Juan -y en

lo pertinente a los terrenos en controversia- desde el Morro

hasta el Fortín San Jerónimo hacia el este y desde el Canal

San Antonio hasta la Laguna del Condado hacia el norte. Surge

de los autos que dicha reserva incluía los terrenos en los

que hoy día enclavan el Fortín San Jerónimo, el Hotel Caribe

Hilton y por lo menos una porción significativa del Proyecto

Paseo Caribe, además de otros edificios contiguos.7

7 En lo referente al presente caso, la Reserva Militar Principal se delimitaba de la siguiente manera:

1000 feet more or less to the San Antonio Channel; thence following said channel easterly to the San Antonio Bridge; thence northerly along the shore line of the Laguna TO THE SEA IN FRONT OF SAN GERONIMO; thence northerly and westerly ALONG THE SEA PASSING SAN GERÓNIMO, Escambrón, and San Cristobal to a point in line with the westerly line of the San Sebastian Bastion[…]. Orden General de 1903, supra (Énfasis nuestro).

A base del estilo de redacción utilizado por el Congreso al aprobar la Ley de 1902, las partes sostienen dos puntos de vista divergentes en cuanto a si la referida ley prohibía al Presidente reservar los terrenos sumergidos para propósitos federales Asimismo, las partes difieren en cuanto a si la referida orden de 1903 incluyó lo que en la actualidad se conoce como la zona marítimo-terrestre e, incluso, los terrenos sumergidos que fueron rellenados por el Estado a CT-2008-04 12

Años más tarde, específicamente el 2 de marzo de 1917,

el Congreso aprobó la segunda ley orgánica para Puerto Rico,

comúnmente conocida como la Ley Jones. Public Law No. 368, 39

Stat. 951, L.P.R.A. Tomo 1. Véase López Sobá v. Fitzgerald,

supra. La Sección 7 de la referida ley es idéntica a la

Sección 13 de la Ley Foraker, con la excepción de que dispuso

que todas las tierras y edificios públicos del gobierno

federal en Puerto Rico, que aún no se habían reservado hasta

ese momento y que no se habían transferido a la

administración del gobierno de Puerto Rico por mandato de la

Ley Foraker o de la Ley de 1902, se trasladarían desde su

aprobación al control del gobierno insular. Por otro lado, la

Sección 8 de la Ley Jones ordenó la transferencia de “[l]a

superficie de los puertos y los cursos y extensiones de aguas

navegables y los terrenos sumergidos bajo ellas dentro y

alrededor de la Isla de Puerto Rico y de las islas y aguas

adyacentes que ahora pertenecen a los Estados Unidos y no han

sido reservados por los Estados Unidos para fines públicos”.

_____________________________ mediados del siglo pasado y cuya naturaleza dominical es objeto de controversia en el caso de autos. No obstante, y a pesar de que gran parte de la discusión de las partes gira en torno al alcance de la Ley de 1902 y la Orden Ejecutiva de 1903, consideramos que no es necesario abordar ese asunto para disponer del presente caso. Lo cierto es que independientemente de que si los terrenos sumergidos objeto de controversia hubieren sido propiedad del gobierno federal o del gobierno de Puerto Rico, basta con determinar si el gobierno de los Estados Unidos era el propietario de los terrenos aledaños a la costa para resolver el asunto jurisdiccional del derecho aplicable. California ex rel. State Lands Commission v. United States, 457 U.S. 273 (1982). CT-2008-04 13

Sección 8, Ley Jones, supra (Énfasis nuestro).8 Véase León v.

Transconex, 119 D.P.R. 102 (1987).

Desde el cambio de soberanía en los últimos años del

siglo XIX, los Estados Unidos ocupó en calidad de dueño los

terrenos que luego se identificaron como la Reserva Militar

de San Juan. Como mencionamos anteriormente, esta reserva

federal incluía todos los terrenos aledaños al litoral

nororiental de la Isleta de San Juan y al Fortín San

Jerónimo, incluyendo por lo menos una porción significativa

de los terrenos en donde actualmente radica el Proyecto Paseo

Caribe. Por tanto, la Ley Jones no alteró el dominio del

gobierno de los Estados Unidos sobre éstos.

Estos predios estuvieron bajo el control del

Departamento de Guerra de los Estados Unidos hasta diciembre

de 1919, cuando se traspasaron los mismos al Departamento de

la Marina y se redesignaron como la Reserva Naval San

Jerónimo. Posteriormente, la Marina cedió en arrendamiento

una parte de esas tierras –incluyendo el Fortín San Jerónimo

y los terrenos colindantes objeto de controversia- al

entonces retirado Teniente Comandante de la Marina Virgil

8 Han surgido dudas sobre si lo que la Ley Jones transfirió al gobierno insular fue el dominio sobre estos bienes o el control y la administración de los mismos en beneficio del Pueblo de Puerto Rico. No obstante, el Congreso despejó toda duda y aclaró el asunto cuando aprobó en el año 1980 una enmienda a la Sección 8 de la Ley de Relaciones Federales, equivalente a la Sección 8 de la Ley Jones, supra, para definir el “control” al que se refiere dicha disposición como todo derecho, título e interés sobre los terrenos sumergidos bajo aguas navegables a favor del gobierno de Puerto Rico. Ley Pública Núm. 96-202 del 12 de marzo de 1980, 94 Stat. 91, 48 U.S.C. sec. 749. Mediante la referida enmienda, el Congreso confirmó la jurisdicción y el dominio de Puerto Rico sobre los terrenos sumergidos alrededor de sus costas en virtud de la Ley Jones, supra. CT-2008-04 14

Baker, dado que dicho departamento ya no necesitaba de éstas

para propósitos navales. El contrato de arrendamiento

estipulaba un término de 999 años y contenía una condición a

los efectos de que el mismo se hacía “pending complete

transfer by Congress of title to the Lessee, which transfer

needs the approval of the Navy Department”. Véase Exhibit

Estipulado Núm. 1, Ap. Vol. I.9

En virtud de la Ley Pública Núm. 35 aprobada por el

Congreso federal el 12 de julio de 1921, se otorgó el

contrato de arrendamiento entre los Estados Unidos y el señor

Baker. Este contrato estipulaba unos lindes y rumbos frente

al litoral de la Isleta de San Juan que expresamente incluían

terrenos sumergidos. Véase Exhibit Estipulado Núm. 2, Ap.

Vol. I. De otra parte, la Reserva Naval San Jerónimo se

inscribió en el Registro de la Propiedad en diciembre de 1921

a nombre de los Estados Unidos. El contrato de arrendamiento

a favor del señor Baker se inscribió posteriormente en el

Registro.10

9 Nótese que el “arrendamiento” a favor del señor Baker ha sido valorado para efectos prácticos por los tribunales puertorriqueños y federales como un negocio jurídico a título de dominio. Los Estados Unidos retuvo el título en el contrato original de arrendamiento no para privar al señor Baker y sus cesionarios de cualquiera de los beneficios resultantes del título de dominio, sino únicamente para proteger su derecho reservado de libre uso en cualquier emergencia de seguridad nacional. United States v. San Gerónimo Development Co., 154 F.2d 78 (C.A. 1, 1946); De la Haba v. Tribunal, 76 D.P.R. 923 (1954), confirmada en San Gerónimo Development Co. v. Treasurer of P.R., 233 F.2d 126 (1956). 10 Se desprende del expediente que este contrato de arrendamiento fue impugnado por el gobierno de los Estados Unidos ante el Tribunal Federal en el año 1925. El Tribunal de Apelaciones de los Estados Unidos para el Primer Circuito sostuvo la validez del contrato, mas no dirimió el asunto de CT-2008-04 15

Ahora bien, la bifurcación en el tracto dominical de las

dos parcelas objeto de controversia comenzó en agosto de

1929, cuando el Presidente de los Estados Unidos emitió la

Proclama Núm. 1889 al amparo de la Sección 7 de la Ley Jones,

supra. Mediante esta orden ejecutiva, el Presidente Herbert

Hoover traspasó al Pueblo de Puerto Rico todo derecho, título

e interés de los Estados Unidos sobre ciertos terrenos,

incluyendo algunos de los predios arrendados al señor

Baker.11

No obstante lo anterior, la Proclama Presidencial de

1929 específicamente retenía y reservaba cinco (5) acres de

los terrenos antes mencionados para el uso del Departamento

de la Marina en el desarrollo de servicios de comunicación,

constituyendo una nueva reserva de los terrenos que

actualmente se conocen como el Coast Guard Parcel, finca que

se mantuvo bajo el dominio del gobierno federal hasta el año

_____________________________ la titularidad de los terrenos sumergidos, pese a una solicitud a esos efectos del gobierno de Puerto Rico, quien participó en el pleito en calidad de interventor. El gobierno de Puerto Rico intentó impugnar el arrendamiento precisamente por incluir terrenos sumergidos, pero nunca aceptó el “quitclaim deed” ofrecido por el señor Baker. De hecho, el tribunal apelativo federal expresó que “in any event, the proofs do not show that Commander Baker has defrauded the government in the matter of the submerged area”. Véase Baker v. United States, 27 F. 2d 863 (1st Cir. 1928). 11 De hecho, dicha proclama hace mención expresa de los terrenos sumergidos, al declarar que las tierras de la Reserva Naval San Jerónimo se cederían al gobierno insular:

together with all the right, title and interest of the United States in all shore and submerged lands lying shoreward of a line drawn through points Nos. 90, 91, 92 and 93, as shown on the military chart of the Military Reservation of San Juan, Puerto Rico. Proclama Presidencial Núm. 1889 del 26 de agosto de 1929. (Énfasis nuestro). CT-2008-04 16

1991. Por otro lado, desde que se emitió la Proclama

Presidencial de 1929 no hay duda que el dominio de los

predios restantes de la Reserva Naval San Jerónimo,

incluyendo los terrenos sumergidos en los referidos puntos de

las fincas que hoy forman parte del Condado Bay Parcel, fue

transferido al gobierno de Puerto Rico. Veamos detenidamente.

A. Coast Guard Parcel

En diciembre de 1940, como parte de unas obras de

mejoras al Coast Guard Parcel, la Marina de los Estados

Unidos presentó ante la Comisión de Servicio Público y el

Departamento de Interior de Puerto Rico una solicitud para

llevar a cabo unos trabajos de relleno en los terrenos

sumergidos adyacentes a la costa de dicha parcela. En

particular, se solicitó permiso para rellenar una zona de la

Laguna del Condado consistente de 450 pies de largo, 200 pies

de ancho y 6 pies sobre el nivel mínimo del mar, según su

flujo y reflujo (“mean low water”). Tras obtener los permisos

necesarios de las mencionadas agencias insulares y del

Departamento de Guerra de los Estados Unidos, la Marina

rellenó aproximadamente 1.92 cuerdas de terrenos sumergidos

frente al Coast Guard Parcel. Según estipularon las partes,

dichas obras concluyeron en octubre de 1941 conforme a los

planos del permiso.12

12 Las partes y la sentencia apelada discuten la aplicación de la Ley Pública Núm. 703 del 2 de julio de 1940 aprobada por el Congreso y llegan a conclusiones divergentes en cuanto a si el mero relleno de los terrenos sumergidos aledaños al Coast Guard Parcel constituyó un ejercicio de expropiación forzosa al amparo de la referida ley. De igual forma, discuten la aplicabilidad de la Ley Núm. 66 del 25 de abril de 1940 de la Asamblea Legislativa de Puerto Rico para ponderar la posibilidad de que los terrenos sumergidos fueron CT-2008-04 17

Durante el transcurso de cincuenta años, el gobierno

federal poseyó ininterrumpidamente y en calidad de dueño los

terrenos ganados al mar que acrecentaron el Coast Guard

Parcel.13 En noviembre de 1991, la Administración de Terrenos

del Estado Libre Asociado de Puerto Rico y la Administración

de Servicios Generales de los Estados Unidos otorgaron un

contrato de compraventa. En dicho contrato, el gobierno de

Puerto Rico adquirió, a título oneroso, los terrenos del

Coast Guard Parcel.14 Dicha transacción jurídica incluía

claramente los terrenos ganados al mar que son objeto de

controversia en el presente caso, pues describía su área

limítrofe al este como la Laguna del Condado.15

_____________________________ transferidos al gobierno de Estados Unidos en virtud de la mencionada legislación. No obstante, somos del criterio que esta discusión es innecesaria para la solución adecuada del caso de autos. 13 Nótese que en junio de 1986, la Junta de Planificación aprobó el Reglamento de Zonificación del Condado, el cual incluía los terrenos rellenados como parte de una zona comercial turística. Asimismo, el Fortín San Jerónimo y una estrecha franja de terrenos que bordeaba la costa -para propósitos de acceso a esta edificación histórica- se zonificaron como propiedad pública. 14 Surge del expediente que en el año 1990, el Estado solicitó información y cursó varias comunicaciones a la Administración de Servicios Generales de los Estados Unidos sobre la titularidad de los terrenos del Coast Guard Parcel. No obstante, el Estado decidió no impugnar tal titularidad y decidió negociar la compraventa de dichos terrenos tras ponderar las posibilidades de prevalecer en la esfera judicial contra el gobierno federal. Véase Memorando de la Oficina del Gobernador, 14 de febrero de 1991. 15 Más aún, el contrato estipulaba que su aceptación constituía una transacción extrajudicial y una renuncia a cualquier disputa, reclamo, o causas de acción “including, but not limited to quiet title actions, in any way related to the subject property and arising from the beginning of time to the current date”. Véase Exhibit Estipulado Núm. 33, Ap. Vol. I. CT-2008-04 18

En diciembre de 1992 la Junta de Planificación y el

Gobernador de Puerto Rico aprobaron el Plan de Usos de

Terreno y el Reglamento de Zonificación Especial para la

entrada de la Isleta de San Juan. Reglamento de Planificación

Núm. 23. Este reglamento cambió la zonificación del Coast

Guard Parcel a una Zona de Desarrollo Especial, permitiendo

en la misma un área bruta de construcción de 60,350 metros

cuadrados. Para incentivar el desarrollo incremental de dicha

zona, se permitió la subdivisión de las parcelas en solares

más pequeños. En septiembre de 1998 la Administración de

Terrenos de Puerto Rico adoptó una Resolución en la que

aprobó la venta del Coast Guard Parcel al Hotel Development

Corporation, una corporación creada al amparo de las leyes de

Puerto Rico y cuyo único accionista es la Compañía de

Turismo.

B. Condado Bay Parcel

Por otro lado, la porción restante de los terrenos

ganados al mar en controversia se encuentra en el Condado Bay

Parcel. Esta parcela se rige plenamente por el derecho

puertorriqueño, pues es un hecho incontrovertible que tanto

los terrenos sumergidos que se rellenaron para formar el

Condado Bay Parcel en la década de los cincuenta como los

terrenos costeros colindantes ya le pertenecían al gobierno

de Puerto Rico.

Como mencionamos en la Parte II de esta Opinión,

mediante la Proclama Presidencial Núm. 1889 de 1929 el

gobierno federal traspasó al gobierno insular de Puerto Rico

todo título, derecho e interés sobre los terrenos de la CT-2008-04 19

Reserva Naval San Jerónimo, incluyendo los predios que

formaban parte del arrendamiento del señor Baker. En enero de

1947, San Gerónimo Development Company, una corporación

propiedad del señor Baker, subarrendó a la Compañía de

Fomento Industrial de Puerto Rico una parcela de sus terrenos

por los restantes años del arrendamiento original para la

construcción del Hotel Caribe Hilton. Esta finca subarrendada

por la Compañía de Fomento Industrial colindaba -pero no

incluía- los terrenos del litoral en el que enclava el Fortín

San Jerónimo,16 por lo que el gobierno de Puerto Rico

presentó una demanda de expropiación contra el señor Baker en

noviembre del año 1949 para adquirir los mismos.

La Declaración de Adquisición y Entrega Material de la

Propiedad que se presentó junto a la demanda describía la

propiedad objeto de la expropiación, la cual expresamente

incluía 6,949.1923 metros cuadrados de tierras sumergidas y

3,360.448 metros cuadrados de tierra firme. Véase Exhibit

Estipulado Núm. 16, Ap. Vol. I. Es decir, más de dos terceras

partes de los predios objeto de expropiación en aquel momento

eran terrenos sumergidos. Luego de llevar a cabo estas

transacciones, el gobierno procedió a inscribir los terrenos

en el Registro de la Propiedad a título de dominio a favor

del Estado Libre Asociado de Puerto Rico.

16 La Ley Núm. 49 del 20 de abril de 1949 autorizó al Comisionado del Interior a negociar el traspaso y la devolución de la nuda propiedad sobre los terrenos en donde enclava el Fortín San Jerónimo al gobierno de los Estados Unidos, con la condición de que ese país adquiriera la “posesión y dominio absoluto” sobre los mismos para dedicarlo a un parque nacional o monumento histórico administrado por el Servicio Nacional de Parques. No obstante, la historia confirma que dicho traspaso nunca se concretó. CT-2008-04 20

Consistente con la política pública de planificación

urbana dirigida por el Estado Libre Asociado en aquella

época, la Compañía de Fomento Industrial presentó en la

década de los cincuenta (1950) una Consulta de Ubicación ante

la Junta de Planificación para realizar unas obras de relleno

en los terrenos sumergidos del área expropiada y subarrendada

al señor Baker, con el propósito ampliar las instalaciones

del Hotel Caribe Hilton. Véase Op. Sec. Just. del 25 de

noviembre de 1970 (no publicada), pág. 8. Mediante un Informe

de la Junta adoptado en junio de 1955, se aprobó la Consulta

para la construcción de dicha ampliación y la constitución de

la parcela rellenada que hoy se conoce como el Condado Bay

Parcel. Así, pues, se realizaron los rellenos y las obras de

mejoras del Hotel Caribe Hilton a tenor de los permisos

concedidos por las autoridades gubernamentales.

En abril de 1959, el entonces Secretario de Obras

Públicas de Puerto Rico, Hon. Roberto Sánchez Vilella, emitió

una Certificación para solicitar la inscripción en pleno

dominio ante el Registro de la Propiedad de una parcela de

terreno en el área entre el Fortín y los terrenos del Caribe

Hilton, la cual incluía ciertos terrenos ganados al mar que

formaban parte del Condado Bay Parcel.17 Ese mismo mes, dicho

funcionario -como gobernador interino de Puerto Rico- emitió

una Orden Ejecutiva en la cual autorizó el traspaso gratuito

17 De hecho, y por encomienda del gobierno a raíz de su importancia para la industria turística de la isla, el propio Sánchez Vilella supervisó directamente la construcción y el desarrollo del Caribe Hilton como ingeniero residente del proyecto. Aníbal Sepúlveda Rivera, Puerto Rico Urbano, Atlas Histórico de la Ciudad Puertorriqueña, Vol. 4, Carimar, San Juan, 2004, pág. 60. CT-2008-04 21

de dicha parcela a favor de la Compañía de Fomento

Industrial. En vista de ello, en diciembre de 1961 Sánchez

Vilella, en su capacidad de Secretario de Obras Públicas,

otorgó una escritura de traspaso de la mencionada parcela a

favor de la Compañía de Fomento Industrial, la cual aclaraba

que tales terrenos fueron ganados al mar por el Estado Libre

Asociado de Puerto Rico, y que los mismos se utilizarían para

el desarrollo de la industria del turismo.

Esta parcela fue inscrita como la Finca Núm. 439 en el

Registro de la Propiedad, Sección de San Juan. Desde

entonces, la Compañía de Fomento Industrial fue el titular

del mencionado terreno pero la porción rellenada que formaba

parte del Hotel Caribe Hilton fue administrada por la cadena

de hoteles Hilton por virtud de un contrato de arrendamiento.

En lo referente al caso de autos, parte del Proyecto Paseo

Caribe y los demás proyectos relacionados a éste también

ocupan hoy día una porción de esos terrenos ganados al mar.

En octubre de 1992, los derechos de la Compañía de

Fomento Industrial bajo el Contrato de Subarrendamiento de

los predios en donde enclava el Hotel Caribe Hilton fueron

cedidos a Hotel Development Corporation. En octubre de 1998,

el entonces Secretario de Transportación y Obras Públicas,

Hon. Carlos Pesquera Morales, expidió una Certificación a los

efectos de que el Estado Libre Asociado de Puerto Rico era el

dueño de dos parcelas aledañas a los terrenos de la

Administración de Terrenos y al Hotel Caribe Hilton que

formaban parte del Condado Bay Parcel y que eran, a su vez, CT-2008-04 22

“terrenos adquiridos del Mar”. Véase Exhibit Estipulado Núm.

40, Ap. Vol. I.18

En vista de ello, dicho funcionario solicitó ante el

Registro de la Propiedad la inscripción a título de dominio

de tales parcelas, compuesta de terrenos rescatados del mar

mediante los rellenos realizados en la década de los

cincuenta (1950) por el gobierno de Puerto Rico. El mes

siguiente, y mediante autorización del Gobernador Hon. Pedro

Rosselló González conforme a la Ley Núm. 10 de 18 de junio de

1970, 23 L.P.R.A. sec. 671 (m), dicha parcela fue cedida a la

Compañía de Turismo de Puerto Rico para que dicha corporación

pública “utilice, administre y disponga conforme a los

poderes conferídoles [sic] por ley y de acuerdo a los mejores

intereses de Puerto Rico”. Véase Exhibit Estipulado Núm. 41,

Ap. Vol. I.

C. Integración del Coast Guard Parcel y del Condado Bay

Parcel

En noviembre de 1998, y luego de varios trámites

administrativos, Hotel Development Corporation le vendió a

Hilton International of Puerto Rico, Inc. el Coast Guard

Parcel, el Condado Bay Parcel y la Finca Núm. 439,

transacción que fue inscrita en el Registro de la Propiedad.

Así las cosas, en julio de 2000 Hilton International le

vendió el Coast Guard Parcel a SGCP mediante una escritura de

18 Simultáneamente, dicho funcionario solicitó junto a la Administración de Terrenos la rectificación registral del Coast Guard Parcel, dado que la misma aparecía inscrita dos veces a favor de diferentes dueños –el Estado Libre Asociado y la Administración de Terrenos- como consecuencia de varios trámites accidentados ante el Registro de la Propiedad. Véase Exhibit Estipulado Núm. 39, Ap. Vol. I. CT-2008-04 23

compraventa inscrita en el Registro de la Propiedad. Poco

antes, mediante Resolución dictada en enero de 2000, la Junta

de Planificación aprobó la Consulta de Ubicación para un

proyecto mixto residencial, comercial y turístico propuesto

por SGCP para estos terrenos.

En dicho negocio jurídico, el desarrollador asumió las

obligaciones pactadas entre Hotel Development Corporation y

Hilton International. A su vez, mediante otra escritura de

compraventa otorgada ese mismo día, Hilton International le

vendió a SGCP una nueva finca resultante de la agrupación del

remanente de dos parcelas segregadas; a saber, del Condado

Bay Parcel y de la Finca 439. Luego de varias segregaciones

que constan inscritas o presentadas en el Registro de la

Propiedad –incluyendo la segregación de una parcela

identificada como Camino de Acceso al Fortín-19 ARPE expidió

varios permisos de construcción y de uso para distintos

componentes del Proyecto Paseo Caribe. A su vez, SGCP

19 Nótese que el debate público sobre el acceso al Fortín San Jerónimo fue lo que suscitó originalmente la presente controversia. En el año 2007 SGCP y el Instituto de Cultura Puertorriqueña se reunieron y firmaron un Acuerdo de Reconocimiento de un Acceso Irrestricto y a Perpetuidad del Pueblo de Puerto Rico al Fortín San Jerónimo del Boquerón. En dicho contrato, las partes estipularon que se otorgaría una escritura en la que se establecería el rango de derecho que ostenta el Estado Libre Asociado de Puerto Rico en el mencionado acceso. No obstante, el Departamento de Justicia se aseguró de no conceder ningún reconocimiento en cuanto a la titularidad de los terrenos en controversia. En vista de ello, al día de hoy no se ha otorgado ningún tipo de escritura constituyendo servidumbre de paso a favor del Estado Libre Asociado de Puerto Rico. Según la Opinión del Secretario de Justicia de diciembre de 2007, la razón por la cual aún no han perfeccionado el mencionado convenio es que la constitución de una servidumbre de paso presume la existencia de un predio sirviente cuya titularidad es ajena. CT-2008-04 24

constituyó hipoteca sobre los referidos proyectos a favor de

First Bank.

D. Derecho federal vis a vis derecho civil

puertorriqueño

Ante la realidad fáctica de que el gobierno de los

Estados Unidos era el dueño del Coast Guard Parcel desde el

cambio de soberanía en 1898 hasta su compraventa por el

gobierno de Puerto Rico en 1991, no cabe duda de que los

rellenos realizados por la Marina en el año 1941 en dicha

parcela se deben examinar desde la óptica del derecho

federal. Ello es así independientemente de quién fuera el

titular de los terrenos sumergidos que fueron rellenados

posteriormente, pues el Tribunal Supremo Federal ha resuelto

que cualquier disputa o controversia sobre terrenos costeros

–o cercanos al mar- que sean propiedad del gobierno de los

Estados Unidos se rige por el derecho federal. Véanse

California ex rel. State Lands Commission v. United States,

supra; Hughes v. Washington, 389 U.S. 290 (1967); Borax

Consolidated v. City of Los Angeles, 296 U.S. 10 (1935).

Por otro lado, es evidente que la Proclama Presidencial

Núm. 1889 de 1929 cedió todo título sobre los predios en que

hoy ubican el Hotel Caribe Hilton, el Fortín San Jerónimo y

las fincas colindantes a favor del gobierno de Puerto Rico,

incluyendo los terrenos contiguos al Condado Bay Parcel. Por

tanto, es menester concluir que la controversia en torno a la

titularidad de los terrenos ganados al mar que forman parte

de dicha parcela se debe analizar según el derecho civil CT-2008-04 25

puertorriqueño vigente para la fecha en que la Compañía de

Fomento Industrial realizó las mencionadas obras de relleno.

En vista de la divergencia histórica en el tracto

dominical de ambas parcelas, a continuación examinamos de

manera cronológica el desarrollo doctrinal y normativo sobre

los terrenos ganados al mar bajo el sistema legal aplicable a

cada una.

III

En primer lugar, debemos tener presente que el gobierno

de los Estados Unidos era el titular del Coast Guard Parcel

al momento en que se realizaron las obras de relleno en

controversia. Por tanto, como mencionamos anteriormente, es

evidente que la titularidad de los terrenos previamente

sumergidos adyacentes a dicha parcela costera- los cuales

fueron rellenados por el Departamento de la Marina en 1941-

debe examinarse conforme al derecho común federal. California

ex rel. State Lands Comission v. United States, supra; Hughes

v. Washington, supra. Véase, además, Roberts v. U.S.O.

Council of P.R., 145 D.P.R. 58 (1998).

En vista de lo anterior, y ante la ausencia de

legislación federal que atienda expresamente el asunto de la

titularidad de los terrenos ganados al mar por particulares o

el propio gobierno, debemos acudir a la doctrina

jurisprudencial para atender la presente controversia. En

Alexander Hamilton Ins. Co. v. Virgin Islands, 757 F. 2d 534

(1985), el Tribunal de Apelaciones de los Estados Unidos para

el Tercer Circuito discutió cabalmente el esquema normativo y CT-2008-04 26

doctrinal del derecho común anglosajón con relación a los

terrenos ganados al mar mediante rellenos artificiales.

En ese caso, dicho foro apelativo tuvo ante su

consideración una disputa en torno a la titularidad de

ciertos terrenos ganados al mar mediante el relleno de

tierras sumergidas, y concluyó que el propietario costero

adquiere el título sobre el terreno ganado al mar cuando la

obra de relleno se lleva a cabo con la debida autorización

gubernamental:

Where the reclamation and filling of the adjacent shore or submerged soil was expressly permitted by legislative enactment, or was authorized by a statute fixing a bulkhead, harbor, or dock line, or similar statute, or by a valid license or permit, or by local common law, it has usually been held or recognized that filled land created by a riparian or littoral proprietor belongs to him as part of the upland, at least where the public rights with respect to navigation and commerce are not substantially impaired. (Énfasis nuestro). Alexander Hamilton Insurance, supra, pág. 546. Véanse, además, U.S. v. Groen, 72 F. Supp. 713 (D.D.C. 1947). Greater Providence Chamber of Commerce v. State, 657 A.2d 1038 (R.I. 1995) B.H. Glenn, Rights to land created at water´s edge by filling or dredging, sección 2(b) 91 A.L.R. 2d pág. 857, 867.20

Más aún, dicho foro federal expresó en ese caso que la

regla relativa a la adquisición del título sobre los terrenos

ganados al mar tras mediar autorización para el relleno se ha

aplicado incluso en ausencia de lenguaje expreso a esos

efectos, pues se estima que la autorización gubernamental

20 De manera análoga, el Tribunal Supremo Federal ha resuelto que “accretions, regardless of cause, accrue to the upland owner”. California ex rel. State Lands Commission v. U.S., supra, pág. 285. A pesar de que dicha regla del derecho común federal atiende los casos de acreción gradual y no es expresamente aplicable a los rellenos, la misma es ilustrativa del reconocimiento de que los terrenos previamente sumergidos bajo las aguas navegables del gobierno federal son susceptibles de apropiación particular. CT-2008-04 27

previa crea una expectativa de que se reconocerá la

titularidad de los terrenos reclamados sobre la cual el

propietario que realiza el relleno debe poder confiar.

Alexander Hamilton Insurance, supra.

De otra parte, bajo el derecho común anglosajón el

propietario de un terreno bordeado por la costa puede tener

derecho a “reclamar” las tierras sumergidas bajo el mar

circundante en determinadas circunstancias. Sin embargo, ello

no implica que un propietario pueda rellenar arbitrariamente

terrenos sumergidos que no estén bajo su dominio con el

propósito de extender los lindes de su propiedad. Reid v.

State, 373 So.2d 1071 (Ala. 1979); véase Board of Trustees of

Internal Imp. Trust Fund v. Bankers Life & Cas. Co., 331

So.2d 381 (Fla. Dist. Ct. App. 1er Dist. 1976). Por tanto, la

titularidad sobre los terrenos sumergidos permanece

inalterada si éstos son rellenados por un particular sin la

autorización correspondiente. Véase City of Newport Beach v.

Fager, 39 Cal. App. 2d 23, 102 P.2d 438 (2d Dist. 1940).

Asimismo, el Estado puede conceder su autorización para

el relleno de terrenos sumergidos en virtud de su derecho

dominical sobre éstos. De esa forma, de producirse el relleno

por un particular bajo una autorización gubernamental, de

ordinario las porciones de terrenos reclamados pasan a formar

parte integral del predio colindante y el título

corresponderá al titular del mismo. Véanse Ward Sand &

Materials Co. v. Palmer, 237 A.2d 619 (NJ 1968); O’Neill v.

State Highway Dept., 235 A.2d 1 (NJ 1967); Mallon v. City of

Long Beach, 282 P.2d 481 (Cal. 2d. 1955). CT-2008-04 28

En casos similares al que hoy nos ocupa, bajo el derecho

común se ha resuelto que previa autorización gubernamental el

propietario del lote bordeado por el mar y del terreno

sumergido adyacente al mismo puede rellenar válidamente ese

terreno con el fin de “reclamarlo” y habilitarlo como parte

del predio no sumergido. Sin embargo, la obra de relleno no

puede interferir con las facultades sobre la navegación y el

comercio que poseen tanto el gobierno federal como los

estados. Véase People v. Broedell, 365 Mich. 201, 112 NW.2d

517 (1961).21 Así las cosas, es evidente que bajo el derecho

común angloamericano el propietario de un terreno contiguo al

mar que rellena con permiso del Estado los terrenos

sumergidos adyacentes a su propiedad tiene derecho a la

titularidad sobre el terreno ganado al mar. Véase, e.g.,

Greater Providence Chamber of Commerce v. State, 657 A.2d

1038 (R.I. 1995).

Dicha norma es claramente aplicable a la controversia de

autos en lo relativo al Coast Guard Parcel. Se desprende del

expediente que el gobierno federal obtuvo todos los permisos

necesarios para rellenar los terrenos sumergidos contiguos a

la referida parcela. Para realizar dichas obras, el Gobierno

estadounidense solicitó, no sólo la autorización del

Departamento de Guerra,22 sino también el permiso de la

21 Véanse, además, Adaray Realty Corp. v. Faber, 227 App. Div. 618, 235 N.Y.S. 660 (1929), In re City of New York, 246 N.Y. 1, 157 NE 911 (1927). State ex rel. McLeod v. Murrell’s Inlet Camp & Marina, Inc., 259 S.C. 404, 192 SE.2d 199 (1972); State v. A. J. Industries, Inc., 397 P.2d 280 (Alsk. 1964). 22 De hecho, al momento de llevarse a cabo el referido relleno, el Rivers and Harbors Appropiations Act de 1899 CT-2008-04 29

Comisión de Servicio Público y del Departamento del Interior

de Puerto Rico. Concedidos tales permisos, el gobierno

federal procedió a realizar diversos actos de dominio sobre

el lote conocido hoy como el Coast Guard Parcel. A la luz de

estos hechos, resulta forzoso concluir que como propietario

de los predios aledaños a los terrenos sumergidos, el

gobierno federal advino titular de las tierras ganadas al mar

mediante las obras de relleno realizadas por la Marina

estadounidense.

De otra parte, ninguno de los permisos otorgados

expresaba reserva o prohibición alguna que privara a los

Estados Unidos de adquirir la titularidad de los nuevos

predios rellenados. Por tanto, es meritorio concluir que al

momento en que tales terrenos fueron ganados al mar en el

Coast Guard Parcel, éstos pasaron a ser propiedad patrimonial

del Departamento de la Marina de los Estados Unidos de

conformidad con el derecho común federal.

IV

Examinado el derecho federal con relación al Coast Guard

Parcel, nos corresponde dilucidar la controversia en torno a

la titularidad de los demás terrenos ganados al mar que

forman parte de las fincas registrales de SGCP. Como

indicamos anteriormente, la controversia en torno al Condado

Bay Parcel se debe resolver exclusivamente al amparo del

derecho puertorriqueño, pues los terrenos objeto de _____________________________ disponía que en ausencia de autorización del Secretario de Guerra, no podría depositarse relleno alguno en bahías, lagunas o cuerpos de agua navegables de los Estados Unidos. 33 U.S.C.A. sec. 403 (Énfasis nuestro). Ello demuestra la existencia de un esquema administrativo que contemplaba tales obras de relleno. CT-2008-04 30

controversia ya se encontraban bajo la soberanía del Estado

Libre Asociado de Puerto Rico para la fecha en que se

realizaron los rellenos con el objetivo de ampliar las

instalaciones del Hotel Caribe Hilton. Por consiguiente, a

continuación examinamos el desarrollo doctrinal y normativo

de los terrenos sumergidos y los terrenos ganados al mar en

el ordenamiento civilista puertorriqueño.

A

Sabido es que el estado de derecho puertorriqueño, en

referencia a la clasificación jurídica de los bienes

relacionados al litoral y a la zona marítimo-terrestre, tuvo

su antesala moderna en la Ley de Aguas española del 3 de

agosto de 1866. Esta legislación especial, extendida a Puerto

Rico por la Real Orden de 8 de agosto de 1866, disponía en su

Artículo 1 que serían bienes de dominio nacional y uso

público: 1) las costas o fronteras marítimas del territorio

español, con sus obras, ensenadas, calas, radas, bahías y

puertos; 2) el mar litoral, o la zona marítima que ciñe las

costas, en toda la anchura determinada por el derecho

internacional; y 3) las playas.23 Colección Legislativa de

España, Madrid, Tomo XCVI, Segunda Parte, 1866, págs. 294-

346. Rubert Armstrong v. ELA, supra, pág. 625.

23 Dicho artículo definía las playas como

el espacio que alternativamente cubren y descubren las aguas en el movimiento de la marea. Forma su límite interior o terrestre donde llegan las más altas mareas y equinocciales. Donde no fueren sensibles las mareas, empieza la playa por la parte de tierra en la línea donde llegan las aguas en las tormentas o temporales ordinarios. Artículo 1, Ley de Aguas española de 1866. CT-2008-04 31

Por otro lado, los Artículos 4 y 5 de la referida ley

articulaban un claro reconocimiento de la posibilidad de que

existiera propiedad privada en los terrenos ganados al mar, e

incluso, en lo que actualmente se conoce como la zona

marítimo-terrestre. En particular, el Artículo 5 de la Ley de

Aguas española proveía que “[l]os terrenos ganados al mar por

consecuencia de obras construidas por el Estado o por las

provincias o pueblos o particulares competentemente

autorizados serán de propiedad de quien hubiese construido

las obras, a no haberse establecido otra cosa en la

autorización” (Énfasis nuestro).24 Es decir, se reconocía la

posible patrimonialidad de los terrenos ganados al mar.

Dicha ley rigió en Puerto Rico hasta el 5 de febrero de

1886, cuando por Real Orden se extendieron a Puerto Rico la

Ley de Aguas del 13 de junio de 1879 y la Ley de Puertos

española del 7 de mayo de 1880. La Ley de Aguas de 1879

sustituyó a la Ley de Aguas española de 1866 sólo en cuanto a

las aguas terrestres. Con relación a las aguas marítimas, y

en lo pertinente al caso de autos, la Ley de Aguas de 1866

fue sustituida por la Ley de Puertos de para la Isla de

Puerto Rico de 1886. Colección Legislativa de España, Madrid,

24 Por otro lado, el Artículo 4 de la referida ley disponía lo siguiente:

Son del dominio público los terrenos que se unen a las playas por las accesiones y aterramientos que ocasione el mar. Cuando ya no los bañen las aguas del mar, ni sean necesarios para los objetos de utilidad pública, ni para establecimiento de especiales industrias, ni para el servicio de vigilancia, el Gobierno los declarará propiedad de los dueños de las líneas colindantes en aumento de ellas (Énfasis nuestro). CT-2008-04 32

Tomo CXXXVI, Segunda Parte, 1887, págs. 436-448. Véase

Rubert Armstrong v. ELA, supra, pág. 623.

La Ley de Puertos de 1886 introdujo en nuestro

ordenamiento el concepto jurídico de la zona marítimo-

terrestre. La misma dispuso en su Artículo 1 que “son de

dominio nacional y público, sin perjuicio de los derechos que

correspondan a los particulares” la zona marítimo-terrestre y

el mar litoral o la zona marítima que ciñe las costas de la

Isla. En efecto, la clasificación de dominio nacional y uso

público de los mismos bienes que se enumeraban en el Artículo

1 de la derogada Ley de Aguas española de 1866 se mantuvo

prácticamente inalterada. El mencionado artículo definía la

zona marítimo-terrestre como “el mar en su flujo y reflujo,

en donde son sensibles las mareas, y las mayores olas en los

temporales en donde no lo sean”. Por tanto, la única

diferencia práctica entre la declaración demanial establecida

por ambas legislaciones españolas al respecto es que la Ley

de Puertos de 1886 sustituía el término “playa” por “zona

marítimo-terrestre”. E. Desdentado Daroca, La expropiación de

los enclaves privados en el litoral, Thomson, 2007, pág. 26.

A su vez, la referida legislación española estableció en

su Artículo 2 que los terrenos que se unieran a la zona

marítimo-terrestre por las accesiones y aterramientos que

ocasionara el mar continuarían en el dominio nacional y uso

público.25 Mientras que el Artículo 4 de la derogada Ley de

Aguas de 1866 disponía que el Estado podía declarar las

25 Nótese que este artículo de la Ley de Puertos de 1880 se refiere específicamente a las accesiones naturales ocasionadas por el mar, y no a los terrenos ganados al mar por el ser humano mediante obras de relleno. CT-2008-04 33

nuevas formaciones como propiedad de los dueños de las líneas

colindantes, el mencionado Artículo 2 de la Ley de Puertos de

1886 establecía que:

[c]uando por consecuencia de estas accesiones, y por efecto de retirarse el mar, la línea interior que limita la expresada zona avance hacia aquellos terrenos sobrantes de lo que era la antigua zona marítimo-terrestre, pasarán a ser propiedad del Estado, previo al oportuno deslinde por el Ministerio de Ultramar, de acuerdo con el de Marina; y el primero podrá enajenarlos cuando no se consideren necesarios para servicios marítimos u otros de utilidad pública. (Énfasis nuestro).

Es decir, la Ley de Puertos de 1886 reconocía el posible

carácter patrimonial y la susceptibilidad enajenable de los

terrenos que previamente se encontraban en la zona marítimo-

terrestre. Al declarar estos terrenos como propiedad

enajenable del Estado, la propia ley contempló la

clasificación patrimonial mediante la desafectación natural

de unos terrenos antes ocupados por las aguas. De otra parte,

esta legislación decimonónica reconoció la existencia de

enclaves privados en la zona marítimo-terrestre por vía

excepcional, dado que claramente establecía que sus efectos

serían sin perjuicio de los derechos que correspondan a los

particulares.26 Véase Rubert Armstrong v. ELA, supra, págs.

26 De hecho, tanto la Ley de Aguas española de 1866 como la Ley de Puertos de 1880 han sido criticadas por la doctrina científica por permitir –en la práctica y en la teoría- la nacionalización patrimonial y la privatización del mar, las riberas y las costas al reconocer la propiedad particular en la zona marítimo-terrestre. Véanse T. Quintana López, La Privatización de los Terrenos de que ha sido Desalojado el Mar, Revista de Administración Pública, núm. III, Septiembre- Diciembre 1986, pág. 384; R. Parada, Derecho administrativo: Bienes públicos; Derecho Urbanístico, 7ma ed., T. III, Madrid, 1998, pág. 164; J.L. Villar Palasi, Apuntes de derecho administrativo, Facultad de Derecho, Madrid, pág. 66. Véase además, la Exposición de Motivos de la Ley Orgánica de CT-2008-04 34

622-623; Exposición de Motivos, Ley de Aguas española de

1866. Véase además, E. Desdentado Daroca, La expropiación de

los enclaves privados en el litoral, supra, pág. 24-34.

Más aún, la Ley de Puertos de 1886 claramente dispone en

su Artículo 7 que “[l]os terrenos de propiedad particular

colindantes con el mar o enclavados en la zona marítimo-

terrestre, están sometidos a la servidumbre de salvamento y

de vigilancia litoral” (Énfasis nuestro). Nuevamente, el

ordenamiento clasificatorio establecido por dicha legislación

especial reconoce la posibilidad de ostentar propiedad

privada sobre terrenos que, de ordinario, se considerarían

como bienes de dominio público. De hecho, este Tribunal

estableció en Rubert Armstrong v. ELA, supra, pág. 630, que

los manglares, o marismas de la zona marítimo-terrestre no

son, por su sola condición de manglares, “bienes de dominio y

uso público de los de aquella naturaleza que están fuera del

alcance del comercio de los hombres”. En ese caso, luego de

examinar las referidas legislaciones especiales, reconocimos

la posibilidad de que exista propiedad y título particular

sobre dichos bienes en determinadas circunstancias.

De otra parte, el Capítulo VI de la referida Ley de

Puertos -titulado “De las obras construidas por

particulares”- estableció un esquema administrativo que

claramente reconoce la posibilidad de realizar obras _____________________________ Costas Española de 1988. La doctrina jurisprudencial española también ha reconocido la posibilidad de enclaves privados en la zona marítimo-terrestre al amparo de la mencionada legislación hídrica. Véanse, a modo ilustrativo, las sentencias del Tribunal Supremo español (STS) del 20 de abril de 1959 (RJ 1959 4309), 18 de junio de 1965 (RJ 1965 3338), 19 de junio de 1967 (RJ 1967, 3171), 13 de octubre de 1981 (RJ 1981 3737), 20 de enero de 1993 (RJ 1993, 447). CT-2008-04 35

permanentes a título particular en terrenos que en otros

supuestos podrían considerarse como enclavados en la zona

marítimo-terrestre o como bienes de dominio nacional y

público. Por ejemplo, el Artículo 38 establece que “[e]n

ningún punto de las costas, playas, puertos y desembocaduras

de los ríos, ni en las islas formadas en la zona marítima, se

podrán ejecutar obras nuevas, de cualquier especie que fueren

ni construirse edificio alguno sin la competente autorización

con arreglo a lo establecido en esta Ley”. (Énfasis

nuestro).27

Asimismo, y en lo pertinente al caso de autos, resulta

reveladora la única mención que hizo la Ley de Puertos de

1886 en cuanto a los terrenos ganados al mar. El Artículo 57

de la referida ley dispuso que:

[e]n las concesiones de obras en los puertos con los cuales se ganen terrenos al mar, se exceptuará siempre de los que se reconozcan de propiedad del concesionario la parte necesaria para la zona de servicio a que se refiere el artículo 34, la cual quedará propiedad del Estado. (Énfasis nuestro).

27 Por otro lado, el Artículo 42 de la Ley de Puertos requería que cuando las construcciones fueran de carácter permanente, la autorización la tendría que otorgar el Ministro de Ultramar, en consulta con el Ministro de la Marina. Asimismo, el Artículo 45 establecía que estos funcionarios tenían la facultad para autorizar la formación de “salinas, fábricas, y otros establecimientos que en todo o en parte ocupen terrenos de dominio público o con destino al servicio particular”. A su vez, el Artículo 51 de la referida Ley de Puertos establecía un esquema administrativo para la concesión de permisos para desecar y aprovechar las marismas que fueran propiedad del Estado o de particulares. Más aún, el Artículo 55 declaraba que estas concesiones en las marismas se otorgarían sin pública licitación y a perpetuidad. Es decir, dicha ley contemplaba la posibilidad de que las entidades gubernamentales con jurisdicción pudieran autorizar y permitir la ejecución de obras nuevas en los bienes antes mencionados, e incluso contemplaba que se rescataran los terrenos sumergidos en las marismas. CT-2008-04 36

Como se puede apreciar, la intención legislativa que se

colige del mencionado artículo es excluir de la propiedad

particular de un individuo el espacio necesario para

proveerle servicio a los buques, pues los puertos se

consideraban como bienes de dominio público en virtud de la

misma ley. Artículo 4, Ley de Puertos de 1886.

Dicha salvedad establecida para los terrenos ganados al

mar en los puertos era precisamente la excepción a la regla

general que establecía el Artículo 2 de la Ley de Aguas

Española de 1866 y que se reiteró mediante la Real Orden del

20 de agosto de 1883, la cual disponía para la atribución de

la propiedad de los terrenos ganados al mar a quien hubiere

realizado las obras de relleno o desecación con el permiso

correspondiente. Esta Orden, decretada de forma aclaratoria

después de la aprobación de la Ley de Puertos española de

1880, establecía que los terrenos ganados al mar litoral

fuera de los puertos con obras construidas por el Estado o

particulares competentemente autorizados para ello serían

propiedad de la entidad que los hubiere llevado a cabo.

Colección Legislativa de España, Madrid, Tomo CXXXI, 1884,

pág. 398.

Para atender la falta de regulación específica de la Ley

de Puertos de 1886 en cuanto a los terrenos ganados al mar

fuera de los puertos, y en virtud del Artículo 2 del Real

Decreto que extendió la referida legislación a Puerto Rico,

el Ministro de Ultramar dictó una Instrucción que calcó, en

esencia, el mismo texto de la Real Orden antes citada.

Colección Legislativa de España, Madrid, 1887, Tomo 136, 2da CT-2008-04 37

parte, pág. 1124. El Artículo 22 de dicha Instrucción

disponía que

Los terrenos ganados al mar litoral fuera de los puertos con obras construidas por el Estado, las provincias, los Municipios o los particulares, competentemente autorizados serán de propiedad de la entidad que los hubiere llevado a cabo[…] (Énfasis nuestro).

Es incuestionable, pues, que esta última regla -también

adoptada por el Rey mediante la Real Orden de 10 de mayo de

1886- estableció una norma administrativa que reafirmaba y

aclaraba con certeza jurídica el esquema privatizador de la

mencionada legislación decimonónica en cuanto a los terrenos

ganados al mar y su aplicación expresa a Puerto Rico.28

28 El Real Decreto de 5 de febrero de 1886 que hizo extensivo a Puerto Rico la Ley de Puertos de 1880, disponía en su Artículo 2 que “[e]l Ministro de Ultramar dictará la Instrucción para ejecución de la ley, y dará cuenta á las Cortes del presente decreto.” Posteriormente, el Ministro de Ultramar promulgó la referida Instrucción, y ésta se aprobó y se hizo extensiva a Puerto Rico mediante Real Orden de 10 de mayo de 2006. Colección Legislativa de España, Madrid, Tomo CXXXVI, Segunda Parte, 1887, págs. 1116-1117. Publicada en la Gaceta de Madrid, 19 de mayo de 1886, No. 139, 1886/03882.

Este instrumento jurídico, la Instrucción, comparte en este caso los requisitos que condicionan el ejercicio de la potestad reglamentaria. Así, esta Instrucción no se limita a definir la organización interna del órgano administrativo y dirigir su actividad como la de sus funcionarios, sino que regula derechos y deberes de los particulares, así como refleja también normas interpretativas de la legislación de puertos que vincularán desde luego, a la Administración. Además, se promulga en virtud del Real Decreto de 5 de febrero de 1886 que hizo extensiva la Ley de Puertos a Puerto Rico y que ordenó al Ministerio de Ultramar a dictar la correspondiente Instrucción para su ejecución.

Finalmente, una vez promulgada se publicó en la Gaceta de Madrid, por lo cual podemos concluir que la misma encubre verdaderamente un auténtico reglamento. F. Garrido Falla, Tratado de Derecho Administrativo, Revista de Administración Pública, Núm. 48, 1965, págs. 107 et. seq. Cf., M. Moreno Rebato, Circulares, Instrucciones y Ordenes de Servicios: Naturaleza y régimen jurídico, Revista de Administración Pública, Núm. 147, 1998, págs. 159 et seq. CT-2008-04 38

En vista de lo anterior, y a pesar de que los terrenos

sumergidos bajo los puertos y las aguas navegables no se

mencionan en las referidas leyes españolas, resulta evidente

que el estado de derecho vigente tras el cambio de soberanía

–el cual surge expresamente de la Ley de Puertos de 1886 y el

Artículo 22 de su respectiva Instrucción- contemplaba la

propiedad particular en los terrenos ganados al mar, e

incluso, en la zona marítimo-terrestre en determinadas

circunstancias.29

Es por ello que, conforme a la referida legislación

decimonónica, para que los terrenos ganados al mar puedan

considerarse como de dominio público, tendrían que formar

parte de la zona marítimo-terrestre aún después del acto de

desecación o relleno. Es decir, estos terrenos tendrían que

ser bañados por “el mar en su flujo y reflujo, en donde son

29 A modo ilustrativo, el estado de derecho antes mencionado tuvo vigencia en España hasta finales del XX, pues los Reglamentos de Puertos de 1912 y 1928, la Ley de Puertos de 1928, así como la Ley de Costas del 26 de abril de 1969, no alteraron la susceptibilidad patrimonial de los terrenos ganados al mar o previamente sumergidos. Véase T. Quintana López, La Privatización de los Terrenos de que ha sido Desalojado el Mar, supra. De hecho, el Artículo 2 de la Ley de Puertos española de 1928 concedía un derecho de tanteo a los dueños colindantes de los terrenos ganados por accesiones o aterramientos cuando el Ministerio de Hacienda desafectara y enajenara los mismos. No fue hasta la aprobación de la Ley de Costas y Puertos del 28 de julio de 1988, aprobada al amparo del Artículo 132.2 de la Constitución Española de 1978, que cambió la visión en cuanto a los terrenos ganados al mar. Ello, dado que el Artículo 132.2 de la Constitución española estableció expresamente que “[s]on bienes de dominio público estatal los que determine la ley y, en todo caso, la zona marítimo-terrestre, las playas, el mar territorial y los recursos naturales de la zona económica y la plataforma continental” (Énfasis nuestro). No obstante, el Tribunal Supremo español ha aclarado que ello no puede operar en perjuicio de derechos adquiridos, pues la misma Constitución impide que dicha norma tenga “trascendencia confiscatoria”. STS del 10 de junio de 1996 (RJ 1996, 4752). CT-2008-04 39

sensibles las mareas, y las mayores olas en los temporales en

donde no lo sean”. Artículo 1, Ley de Puertos de 1886.

Así, pues, al examinar el derecho puertorriqueño

aplicable al caso de autos, debemos ponderar si alguna ley

posterior de nuestro ordenamiento alteró o modificó el estado

de derecho antes mencionado para la fecha en que se

realizaron las obras de relleno objeto de controversia.30 El

Procurador General sostiene que tanto las enmiendas al Código

Civil de Puerto Rico de 1902 provenientes de Louisiana como

la aprobación de la Ley de Puertos de 1928 cambiaron

dramáticamente el estado de derecho relacionado a la

clasificación de los terrenos ganados al mar en nuestra

jurisdicción. No le asiste la razón.

B

En primer lugar, debemos señalar que el Artículo 12 del

Código Civil de 1902 establece que sus disposiciones se

aplicarán de manera supletoria en las materias que se rijan

por leyes especiales. 31 L.P.R.A. sec. 12. Ante la vigencia

de la Ley de Puertos de 1886 y el Artículo 22 de su

respectiva Instrucción, es evidente que el Código Civil no

tuvo el efecto de derogar el estado de derecho que emanó de

tales leyes especiales en cuanto a los puertos y los terrenos

ganados al mar.31

30 Debemos señalar que es incontrovertible que las leyes, ordenanzas y reglas administrativas españolas antes discutidas mantuvieron su vigencia en Puerto Rico luego del cambio de soberanía en 1898, por mandato expreso de la Sección 8 de la Ley Foraker, supra. 31 De hecho, el Tribunal Supremo de España resolvió en una sentencia emitida el 6 de marzo de 1897 que la Ley de Puertos de 1880, por referirse en su totalidad a una materia CT-2008-04 40

No obstante, en casos sobre el carácter demanial y la

desafectación de los bienes relativos a la costa y a la zona

marítimo-terrestre, este Tribunal ha entendido meritorio

acudir al Código Civil de manera supletoria, pues este cuerpo

normativo regula sistemáticamente la clasificación dominical

de los bienes y las cosas en nuestro ordenamiento jurídico,

incluyendo el mar y sus riberas. Rubert Armstrong v. ELA,

supra, pág. 631; Pueblo v. Dimas, supra, págs. 1072-1073. A

su vez, y aunque tenemos presente que la Ley de Puertos de

1886 y el Artículo 22 de su respectiva Instrucción configuran

el estado de derecho que aplica específicamente a los

terrenos ganados al mar, ello no impide que el Estado procure

la afectación posterior de tales predios patrimoniales

conforme al esquema normativo establecido por el Código Civil

para tales propósitos. Veamos.

Nótese que el Artículo 254 del Código Civil de 1930,

proveniente del Código Civil de Louisiana, dispone que “[l]as

cosas comunes son aquéllas cuya propiedad no pertenece a

nadie en particular y en las cuales todos los hombres tienen

libre su uso, en conformidad con su propia naturaleza: tales

son el aire, las aguas pluviales, el mar y sus riberas”. 31

L.P.R.A. sec. 1023. De otra parte, el Artículo 255 del Código

Civil dispone –de manera idéntica al Artículo 339(1) del

Código Civil español de 1889- que “[s]on bienes de dominio

público, los destinados al uso público, como los caminos,

canales, ríos, torrentes y otros análogos”. 31 L.P.R.A. sec. _____________________________ especial, no fue derogada por el Código Civil. STS de 6 de marzo de 1897, Jurisprudencia Civil, Colección completa de las sentencias dictadas por el Tribunal Supremo, Tomo 81, Madrid, 1897, pág. 439. CT-2008-04 41

1024. Sin embargo, se omitió la segunda parte del Artículo

339 del Código Civil español de 1889 que disponía que también

eran de dominio público los bienes que le pertenecían

privativamente al Estado. Conforme al nuevo ordenamiento

establecido por el Código Civil de 1902, estos bienes dejaron

de ser considerados como bienes de dominio nacional y público

y sencillamente se reconocieron como bienes patrimoniales del

Estado. 31 L.P.R.A. sec. 1025. A su vez, el Artículo 256

dispone que son bienes de uso público “los caminos estaduales

y los vecinales, las plazas, calles, fuentes y aguas

públicas, los paseos, y las obras públicas de servicio

general, costeadas por los mismos pueblos o con fondos del

tesoro de Puerto Rico”. Id. Véanse además, Ortiz v. Municipio

de Naguabo, 108 D.P.R. 366, 369 (1979); E.L.A. v. Tribunal

Superior, 97 D.P.R. 644, 668-669 (1959).32

Es decir, a partir del año 1902 se estableció en Puerto

Rico un esquema tripartito de clasificación de bienes

conforme a su susceptibilidad de dominio y apropiación:

comunes, públicos o patrimoniales. Ello aparenta contrastar

con el régimen clasificatorio establecido por el estado de

derecho español, que sólo reconocía dos clasificaciones

dominicales: los bienes públicos y los bienes privados.

Artículo 338, Código Civil español de 1889, supra.

A pesar de ello, el reconocimiento de la naturaleza

comunal de los bienes naturales como el aire y el mar no era

32 A pesar de que la enumeración provista por la mencionada disposición no era de carácter taxativo, lo cierto es que en Rubert Armstrong v. ELA, supra, pág. 631, enfatizamos que el mencionado artículo “no mencionaba los manglares ni marismas como tal” para fundamentar la naturaleza patrimonial de los terrenos en controversia. CT-2008-04 42

ajeno al ordenamiento civil español. De hecho, Manresa

explica que el Código Civil de España obra correctamente al

prescindir de alusión alguna al dominio del mar por ser éste

un bien común, universal y humano. Sin embargo, este

tratadista critica que no se haya incluido en la enumeración

de bienes de dominio público al mar litoral, por entender que

éste es un bien susceptible de apropiación sujeto a la

soberanía del Estado, como así lo reconoce la Ley de Puertos

de 1880. Manresa, Comentarios al Código Civil Español,

Madrid, 8va ed., rev. 1976, T. III, pág. 117-118.33

Ciertamente, la distinción primordial entre la

clasificación de las cosas bajo el estado de derecho español

que reconocía la Ley de Puertos y el Código Civil español era

el carácter relativo y mutable de éstas en y fuera del

comercio. Sin embargo, esta distinción se mantuvo intacta

bajo el esquema tripartito establecido por el Código Civil de

33 Por otro lado, el tratadista español Sabino Álvarez Gendín postula que los bienes comunes y los bienes de dominio público no se diferencian en prácticamente nada, salvo que existe mayor facilidad para que los bienes de dominio público se transformen jurídicamente en bienes patrimoniales. S. Álvarez Gendín, El dominio público, Bosch, Barcelona, 1956, pág. 208. De hecho, tanto los bienes comunes como los bienes de dominio público son inalienables, imprescriptibles e inembargables mientras no pierdan su clasificación demanial o “en tanto que dura su afectación”. Véase Figueroa v. Municipio de San Juan, 98 D.P.R. 534, 563 (1970); ELA v. Tribunal Superior, supra, pág. 671; Scaevola, Código Civil, Tomo XXXII (Vol. 1), págs. 359, 361 y 364, Ed. Reus, 1965; Castán, Derecho Civil Español, Común y Foral, Tomo I (Vol. 2), pág. 839, 10ma. Ed. Reus, 1962. De otra parte, la propia doctrina científica de Louisiana apunta a que los códigos civiles modernos, como el de Alemania y España, obran correctamente al prescindir de referencia alguna a los bienes comunes, pues se entiende que la clasificación legal –y no sus características inherentes- debe ser el factor determinante al pasar juicio sobre la susceptibilidad patrimonial de las cosas. A.N. Yiannopoulos, 2 La. Civ. L. Treatise, Property § 46 (4ta ed.); Staudinger-Dilcher, Kommentar zum B.G.B. vor § 90 ann.27 (12ma ed. 1980). CT-2008-04 43

1902, el cual cuenta con dos órdenes de cosas o bienes que

trascienden el alcance de la propiedad privada; a saber, las

cosas susceptibles de apropiación y las cosas no susceptibles

de apropiación. 31 L.P.R.A. sec. 1081.

Mientras que los bienes de dominio público no son

susceptibles de propiedad privada por virtud de la ley; los

bienes comunes enumerados en el Artículo 254 no son

susceptibles de apropiación particular por razón de su propia

naturaleza. De hecho, el Artículo 274 del Código Civil –

proveniente del Artículo 482 de Louisiana- establece

enfáticamente esta distinción, al disponer que

[e]ntre las cosas que no son susceptibles de apropiación están comprendidas aquellas que no pueden ser propiedad particular por razón de su objeto, tales como las cosas en común o sean aquéllas cuyo uso y disfrute pertenece a todos los hombres.

Hay otras cosas, por el contrario, que aunque por su naturaleza son susceptibles de propiedad particular, pierden esta cualidad como consecuencia de la aplicación que de ellas se hace para fines públicos incompatibles con la propiedad privada, si bien pueden adquirir su primitiva condición tan pronto cese el fin público que se les hubiera dado; tales son los terrenos de la carreteras, calles y plazas públicas. 31 L.P.R.A. sec. 1082.34 Claramente, el esquema tripartito antes descrito no

impide que los terrenos ganados al mar sean susceptibles de

34 Por otro lado, El Artículo 341 del Código Civil español -aplicable en Puerto Rico desde 1890 hasta 1902- establecía que “los bienes de dominio público, cuando dejen de estar destinados al uso general o a las necesidades de la defensa del territorio, pasan a formar parte de los bienes de propiedad del Estado”. Por tanto, es evidente que el Fortín y sus terrenos aledaños eran bienes de dominio nacional y público conforme al estado de derecho español. No obstante, el propio Código Civil contemplaba su desafectación cuando cesara el uso militar, en cuyo caso pasarían a ser bienes patrimoniales del Estado. CT-2008-04 44

apropiación patrimonial. Ello, dado que la naturaleza de

estos bienes tras ser rellenados o desecados posibilita su

apropiación física por un particular, independientemente de

que la ley no permita dicha apropiación.35 De hecho, en vista

de esta realidad conceptual es que tanto la Ley de Aguas

española como la Ley de Puertos de 1886 y el Artículo 22 de

su respectiva Instrucción permitían la mutación dominical de

los terrenos previamente sumergidos tras ser ganados al mar

mediante accesión o relleno, pues reconocían la posibilidad

de ostentar propiedad particular sobre tales predios

descubiertos mediante la autorización competente de las

agencias facultadas para ello.

De conformidad con este análisis, Godreau y Giusti

comentan lo siguiente al discutir los bienes comunes y su

35 No se deben confundir los bienes comunes -que en su generalidad universal y humanística no pueden ser objeto de apropiación (el aire, el viento y el mar)- con los bienes de dominio público “por su naturaleza”. Estos últimos, aunque singular y técnicamente podrían ser susceptibles de apropiación (un metro cuadrado del mar litoral o el cauce de un río), el estado de derecho lo impide por mandato de la ley. Véase M. Hauriou, Precis de Droit administratif et Droit public, Paris, 1914, pág. 665, citado en S. Martín Retortillo, Aguas Públicas y Obras Hidráulicas, Tecnos, Madrid, 1966, págs. 231-232.

De conformidad con lo anterior, el Artículo 449 del Código Civil de Louisiana, en referencia a los bienes comunes, se refiere a los bienes que no son susceptibles de apropiación por su naturaleza abundante y universal, como el aire y el alta mar (“high seas”), y no al mar litoral. De hecho, el mar litoral, las aguas navegables y los terrenos sumergidos bajo éstas se enumeran en el Artículo 450 de dicho Código como bienes públicos que le pertenecen al Estado en su capacidad pública, precisamente, por su naturaleza susceptible de apropiación particular: “Public things that belong to the state are such as running waters, the waters and bottoms of natural navigable water bodies, the territorial sea, and the seashore”. Art. 450, La. Civ. Code. CT-2008-04 45

entrelazamiento con las disposiciones de las leyes especiales

aplicables:

Respecto al mar y sus riberas, aunque son bienes de dominio público, también están sujetos a determinados regímenes especiales. Así, en lo que respecta a la titularidad de las playas, hay que referirse a la antigua Ley de Aguas española de 1866, modificada en 1879, según la cual éstas eran susceptibles de apropiación por los particulares y quienes únicamente tenían que tolerar servidumbres de pesca y de salvamento a lo largo de una estrecha franja. Igual concepción permeaba la Ley de Puertos de 1880, que empezó a regir en Puerto Rico a partir del 1886. M. Godreau y J.A. Giusti, Las concesiones de la Corona y propiedad de la tierra en Puerto Rico, Siglos XVI-XX: Un estudio jurídico, 62 Rev. Jur. U.P.R. 351, 560 (1993) (Énfasis nuestro).

Es decir, indudablemente el uso del mar es común de

todos los seres humanos y que por virtud de su naturaleza, no

es susceptible de apropiación patrimonial. Como explica

Manresa, “[e]l mar, en efecto, tiene la condición de aquellas

cosas que, según las leyes naturales, no pueden ser objeto de

un dominio exclusivo”. Manresa, supra, pág. 115.36 Por otro

lado, el mar litoral, o el mar cercano a las costas, está

sujeto al régimen especial que estableció la Ley de Puertos

de 1886 y la normativa hídrica especial antes mencionada.

36 Es menester señalar que el concepto jurídico del mar como bien común de la humanidad tiene su origen en el derecho romano, por lo que fue posteriormente adoptado en las Tercera Partida del Rey Alfonso el Sabio e incorporado marginalmente en las leyes hídricas decimonónicas en referencia al carácter demanial del mar litoral. Rubert Armstrong v. ELA, supra, pág. 617. No obstante, debemos aclarar que conforme al derecho internacional público, este concepto se refiere a los fondos marinos y submarinos situados fuera de la jurisdicción de los Estados. Véase Resoluciones 2749 y 2750 del XXV período ordinario de la Asamblea General de las Naciones Unidas, 1970. Véase además, A. Vázquez Arrizosa, El Nuevo Derecho del Mar, Temis, Bogotá, 1976, págs. 192-193. En el caso de Puerto Rico, la jurisdicción sobre sus mares se extiende a tres (3) millas náuticas. 94 Stat. 91, 48 U.S.C. sec. 749. CT-2008-04 46

Ello es así, pues las playas no son un ente estático en

términos científicos ni jurídicos. Con el pasar del tiempo y

por virtud de los fenómenos geológicos y ambientales, la

marea fluctúa y altera el espacio comprendido por la zona

marítimo-terrestre, según se define en la Ley de Puertos de

1886. Precisamente de esta premisa se desprende la política

pública instituida por la Ley de Puertos de 1886 y el

Artículo 22 de su respectiva Instrucción en cuanto a la

susceptibilidad patrimonial de los terrenos ganados al mar.

Ya sea por causa de las accesiones o aterramientos

ocasionados naturalmente por el mar, o por las obras de

relleno o desecación para ganar terreno autorizadas por el

Estado, las leyes especiales antes mencionadas contemplaban y

regulaban expresamente la nueva naturaleza física que

permitía la susceptibilidad patrimonial en determinadas

circunstancias de los terrenos ahora descubiertos. Véase

Escriche, Diccionario Razonado de Legislación y

Jurisprudencia, París, 1853, pág. 1249. Como señala Fernando

Garrido Falla, no hay duda que una pequeña parcela de

terreno, aunque se encuentre enclavada en la zona marítimo-

terrestre, puede ser poseída y rendir utilidad a un

particular. Esta realidad física basta para probar que su

naturaleza es susceptible de apropiación particular. Véase F.

Garrido Falla, Comentarios al Código Civil y Compilaciones

Forales, Dirigido por M. Albaradejo, Tomo V, Vol. 1, pág.

62.37

37 Más aún, existe un consenso entre los tratadistas españoles de que –a la luz del Código Civil y la Ley de Puertos de 1880- si se retira el mar surge una nueva zona CT-2008-04 47

Al no poderse clasificar los terrenos ganados al mar

como bienes comunes, se justificaba normativamente el esquema

privatizador para tales predios que estableció la Ley de

Puertos de 1886 y el Artículo 22 de su respectiva

Instrucción. Por tanto, es forzoso concluir que dicho régimen

especial –el cual mantuvo su vigencia incluso después de la

aprobación del Código Civil- impide expresamente tal

clasificación demanial.

Además, los terrenos ganados al mar tampoco se pueden

considerar, sólo por esa condición previa de terrenos

sumergidos, como bienes de dominio y uso público de los de

aquella naturaleza que están fuera del alcance del comercio

de los hombres, según éstos se definen por los Artículos 255

y 256 del Código Civil de 1930. 31 L.P.R.A. secs. 1024, 1025;

Rubert Armstrong v. ELA, supra. Ello es más evidente aún,

pues el régimen especial aplicable que se desprende la Ley de

_____________________________ marítimo-terrestre, convirtiéndose el espacio libre en un terreno sobrante que puede quedar desafectado y transformado en un bien patrimonial. Al respecto, García de Enterría comenta que la extensión de la zona marítimo-terrestre

dependerá, en cada momento, con relación a la misma parcela de terreno, de la situación del mar, que no es siempre la misma, sino variable, según el movimiento de la arena de los fondos, según la erosión, el aluvión, etc. […] Debe entenderse que estos espacios libres son terrenos perfectamente patrimoniales, en cuanto a que han perdido su calidad de zona marítimo- terrestre […] E. García de Enterría, Dos Estudios Sobre la Usucapión en Derecho Administrativo, Editorial Tecnos, Madrid, 1974, pág. 120.

Véanse, además, L. Diez Picazo, Estudios sobre la Jurisprudencia Civil, Madrid, 1969, vol. II, págs. 39-40; F. Garrido Falla, supra, pág. 85; S. Álvarez Gendín, supra, págs. 79-83; Sainz Moreno, Dominio Público Estatal de las Playas y Zona Marítimo Terrestre, RAP, 1982, págs. 237-239. CT-2008-04 48

Puertos de 1886 y el Artículo 22 de su respectiva Instrucción

proveía para que los terrenos ganados al mar fueran propiedad

particular de quienes hubiesen realizado la obra de relleno

con autorización competente. Por consiguiente, los terrenos

ganados al mar no pueden ser automáticamente considerados

como bienes de dominio público conforme al estado de derecho

antes mencionado si tales predios no satisfacen la definición

jurídica del concepto zona marítimo-terrestre que estableció

y delimitó la referida legislación hídrica del siglo XIX.

C

Por otro lado, debemos examinar si las disposiciones de

la Ley de Muelles y Puertos de 1928 relativas a los terrenos

ganados al mar son incompatibles con los preceptos

instituidos sobre los mismos por la Ley de Puertos de 1886.38

En lo pertinente a los terrenos ganados al mar, la Sección

47(b) de la Ley de Puertos de 1928 estableció las facultades

de los Capitanes de Muelles, al disponer que estos

funcionarios tendrían la función y responsabilidad de:

[v]igilar por sí y con su [sic] auxiliares, por la conservación de los muelles, malecones, terraplenes y porque tanto éstos como los terrenos públicos que forman la zona marítima y los terrenos agregados a ella o ganados al mar, sean conservados y no sean ocupados sin el consentimiento del Comisionado del Interior[…](Énfasis nuestro).

De dicho articulado no se colige una nueva definición de

la zona marítimo-terrestre ni una modificación a la

38 Nótese que la Ley de Muelles y Puertos no derogó en su totalidad la Ley de Puertos de 1886, pues este Tribunal ha resuelto que las leyes portuarias aprobadas con posterioridad a dicha legislación decimonónica deben interpretarse conjuntamente para determinar si las disposiciones de la primera aún son aplicables. López Sobá v. Fitzgerald, supra. CT-2008-04 49

susceptibilidad patrimonial o la naturaleza dominical de los

terrenos ganados al mar, según contemplaban la Ley de Puertos

de 1886 y el Artículo 22 de su respectiva Instrucción. Esta

ley sólo establecía un sistema administrativo para el manejo

de los muelles y los puertos, por lo que dicha disposición se

refiere exclusivamente a ciertos deberes y facultades de un

funcionario público.39

Ahora bien, con posterioridad a los actos de relleno

bajo nuestro escrutinio, en el año 1968 la Asamblea

Legislativa aprobó una ley que por primera vez mencionaba

expresamente los terrenos ganados al mar como parte del

concepto jurídico de la zona marítimo-terrestre. La Ley Núm.

151 del 28 de junio de 1968, conocida como la Ley de Muelles

y Puertos de 1968, establecía las funciones y los deberes de

la Autoridad de los Puertos y del Secretario de Obras

Públicas sobre la zona marítimo-terrestre. 23 L.P.R.A. secs.

2101-2801.

En lo pertinente al caso de autos, el Artículo 1 de la

referida ley definió y delimitó la zona marítimo-terrestre

como el espacio de las costas de Puerto Rico que baña el mar

en su flujo y reflujo, en donde son sensibles las mareas, y

39 De hecho, en López Sobá v. Fitzgerald, supra, aclaramos que las leyes de puertos posteriores a la Ley de Puertos de 1886, incluyendo la Ley de Puertos de 1928, “solamente reglamentan el servicio de muelles y puertos de la isla”, sin regular asuntos sustantivos sobre la titularidad de los bienes aledaños a la costa. De otra parte, este Tribunal ha expresado que “la intención del legislador en dicha disposición no fue otra […]que prohibir, a menos que se haya obtenido un permiso escrito del Comisionado del Interior, la construcción, en las orillas de los puertos, bahías o radas, y en los terrenos públicos que forman la zona marítima y en los terrenos agregados a ella o ganados al mar”. Pueblo v. del Valle, supra, pág. 189 (Énfasis nuestro). CT-2008-04 50

las mayores olas en los temporales en donde las mareas no son

sensibles, incluyendo los terrenos ganados al mar y las

márgenes de los ríos “hasta el sitio en que sean navegables o

se hagan sensibles las mareas”. 23 L.P.R.A. sec. 2103(n).

Véase además, Mun. de San Juan v. J. C. A., 152 D.P.R. 673

(2000). No obstante, dicha ley no tiene ningún efecto sobre

el caso de autos, pues expresamente dispone en su Sección

1.11 que la misma “[n]o afectará derechos adquiridos u

obligaciones incurridas por la Autoridad o persona alguna

bajo la legislación anterior […]” 23 L.P.R.A. sec. 2111

(Énfasis nuestro).40

Así las cosas, y por todo lo antes expuesto, no cabe

duda de que el estado de derecho en Puerto Rico sobre los

terrenos ganados al mar para la fecha en que se realizaron

las obras de relleno en ambas parcelas se desprendía

exclusivamente de la Ley de Puertos de 1880 y el Artículo 22

de la Instrucción promulgada a tenor con el Artículo 2 del

Real Decreto de 5 de febrero de 1886, la cual se aprobó y se

extendió a Puerto Rico mediante la Real Orden de 10 de mayo

de 1886. Por consiguiente, resulta forzoso resolver la

controversia de autos en cuanto al Condado Bay Parcel bajo

dichos estatutos y la doctrina civilista aplicable.

V

La doctrina civilista antes examinada nos lleva a

concluir que como consecuencia de su naturaleza susceptible

de mutación dominical y apropiación particular tras ser

40 Por tanto, es innecesario examinar el alcance de la definición de zona marítimo-terrestre que se desprende de la referida legislación de 1968, pues dicha ley especial no es de aplicación al caso de autos. CT-2008-04 51

ganados al mar, los terrenos sumergidos bajo aguas navegables

son, como máximo, bienes de dominio y uso público por virtud

del ordenamiento jurídico instituido por la Ley de Puertos de

1886 y el Código Civil de Puerto Rico. 31 L.P.R.A sec. 1024.

No obstante, tal como explicamos antes, los terrenos ganados

al mar no se pueden considerar, por esa sola condición de

provenir del mar litoral, como bienes de dominio y uso

público de los de aquella naturaleza que están fuera del

alcance del comercio de las personas. Aclarado lo anterior,

nos corresponde determinar si en el caso de autos, los

terrenos sumergidos que posteriormente se ganaron al mar

fueron debidamente desafectados conforme al estado de derecho

vigente para la fecha en que se realizaron los rellenos en el

En el estado de derecho puertorriqueño aún impera una

bifurcación entre los bienes de dominio público y los bienes

patrimoniales que permite la mutación dominical de las cosas

mediante actos de afectación y desafectación. 31 L.P.R.A.

1082. En nuestro ordenamiento civilista, la afectación

implica que una cosa queda destinada a un fin de interés

público y adquiere la clasificación jurídica particular de

bien de dominio público. Id.; Figueroa v. Municipio de San

Juan, supra. Véase además, M. Ballbé, Concepto del dominio

público, Barcelona: Bosch, 1945.

El acto de afectación se desprende de una declaración

del legislador (Código Civil, Ley de Puertos, etc.) o

mediante actos administrativos realizados por el Estado bajo CT-2008-04 52

la autorización de alguna ley (como por ejemplo, la

construcción de una plaza o de un cementerio). En vista de

ello, la clasificación demanial puede responder

exclusivamente a la propia naturaleza de la cosa sin que se

requiera ningún acto ulterior del soberano, como sería el

caso de los ríos y los torrentes, pues su afectación está

definida de modo general en la ley con relación a

determinadas circunstancias físicas o naturales. 31 L.P.R.A.

sec. 1024. En otros casos, la afectación responde al acto

singular del soberano para construir o establecer un inmueble

para fines públicos, como por ejemplo, las carreteras

estatales o cementerios municipales.41

Según el profesor Godreau, el uso público es el factor

definitorio en la clasificación de estos bienes, pues

[e]l carácter de dominio público de un bien no depende de su naturaleza física o geológica. Lo determinante es su finalidad: el uso público del mismo. De ahí que un bien, originalmente de dominio público, pueda transformarse en bien patrimonial, susceptible de enajenación, si su uso cesa de ser público. M. Godreau y J.A. Giusti, supra, pág. 563. (Énfasis nuestro).

Por consiguiente, la desafectación es el acto contrario

a la afectación, que produce el efecto de la pérdida de la

clasificación de dominio público del bien objeto de dicho

acto. Como mencionamos anteriormente, la desafectación

contemplada por el Artículo 274 del Código Civil de Puerto

Rico requiere que para adquirir una condición patrimonial, el

41 Véase, por ejemplo, Balzac v. Registrador, 51 D.P.R. 757, 759 (1937). Véase además, F. Garrido Falla, Comentarios al Código Civil y Compilaciones Forales, Dirigido por M. Albaradejo, Tomo V, Vol. 1, págs. 56-57; A. Guaita, Derecho Administrativo: Aguas, montes, minas, 2da edición, Civitas, págs. 24-34; García de Enterría, supra, pág. 117. CT-2008-04 53

bien de dominio público susceptible por su naturaleza de

propiedad particular cese el fin público que se le hubiera

dado. 31 L.P.R.A. 1082. Véase además, Balzac v. Registrador,

supra.

La doctrina civilista española sobre los bienes de

dominio público establece que la desafectación procede del

mismo modo en que tuvo lugar la afectación. Es decir, la

mutación dominical ocurre por virtud de la ley, por actos

administrativos, o por cambios en las condiciones naturales

de los bienes que los excluyen de lo previsto en la ley.42 S.

Álvarez Gendín, El Dominio Público, supra, pág. 41. De otra

parte, Manresa indica que “la función del Estado, como

supremo ordenador jurídico de la sociedad, entraña la

facultad de distinguir las cosas públicas y de determinar, en

virtud de su soberanía, el destino propio de los medios”.

Manresa, supra, pág. 128.

Conforme a la doctrina española, el acto de

desafectación puede ser realizado tanto por una autoridad

legislativa o una entidad administrativa, siempre y cuando

ésta tenga competencia para ello. Más aún, se entiende que el

destino de las cosas no depende tanto de una declaración

expresa ejecutiva o administrativa, sino del uso público que

se le concede a las mismas. Cuando el uso público cesa

respecto a determinados bienes, cesa también su clasificación

de dominio público. Manresa, supra, pág. 129; García de

42 Por otro lado, se ha postulado que tanto la afectación y la desafectación de las cosas al uso público resultará simplemente de las puras circunstancias de hecho del uso o del no uso, sin precisión alguna de fórmulas sacramentales. García de Enterría, supra, pág. 101. CT-2008-04 54

Enterría, supra. La desafectación, sea expresa o tácita,

generalmente implica que los bienes pasan al patrimonio

particular del Estado para regirse por leyes especiales

administrativas, como lo sería la Ley de Puertos y la Ley de

Aguas. Asimismo, la transformación patrimonial de tales

bienes implica que éstos pierden su carácter de

inalienabilidad, imprescriptibilidad e inembargabilidad.

Figueroa v. Municipio de San Juan, supra.

De otra parte, es menester señalar que la desafectación

de los bienes que son de dominio público “por su naturaleza”

requiere que éstos pierdan la condición que justifica su

inclusión en el dominio público. Garrido Falla explica que

para que ocurra esta mutación dominical tienen que mediar

unas modificaciones topográficas artificialmente introducidas

por un particular (como lo sería la alteración de un cauce de

un río que deja al descubierto el antiguo álveo o el relleno

y desecación de una marisma), o unas alteraciones naturales

de sus condiciones físicas (como lo sería, por ejemplo, la

retirada del mar, que supondría simultáneamente la retirada

de la zona marítimo-terrestre). Según el mencionado

tratadista, en estos casos no hay duda de que se puede

producir una desafectación, siempre y cuando se cumpla con el

esquema administrativo contemplado por el régimen especial

aplicable.43 En el caso de los terrenos ganados al mar, dicho

43 Asimismo, se ha reconocido que la Ley de Aguas y la Ley de Puertos contemplaban la desafectación por la “consumación de efectos”. García de Enterría, supra, pág. 115. Los terrenos ganados al mar no son necesariamente espacios naturales de la zona marítimo-terrestre, pues las obras de relleno o de desecación producen una transformación de las características físicas y naturales que pueden excluir al CT-2008-04 55

esquema proviene de la Ley de Puertos de 1886 y el Artículo

22 de su respectiva Instrucción. Véase Garrido Falla, supra,

págs. 84-85.

Se desprende de dicha doctrina que la desafectación

Rico puede ocurrir por virtud de un acto de soberanía, ya sea

mediante la aprobación de una ley a tales efectos o mediante

un acto administrativo con los poderes delegados para ello; o

por virtud de los cambios en la condición natural de los

bienes que los excluyan de la clasificación contemplada por

la propia ley. El factor fundamental para la desafectación

debe ser que haya cesado el fin público que se le hubiera

dado al bien objeto de desafectación. 31 L.P.R.A. sec. 1082.

De hecho, nuestro ordenamiento puede requerir una

combinación de las modalidades de desafectación para que ésta

proceda conforme a derecho. En lo referente a los terrenos

sumergidos, los cuales consideramos bienes de dominio público

“por su naturaleza” por mandato del Código Civil, hemos

observado que el estado de derecho vigente para la fecha en

que se realizaron los rellenos en el Condado Bay Parcel –que

se desprende exclusivamente de la Ley de Puertos de 1886 y el _____________________________ predio rescatado de la mencionada definición jurídica. A modo ilustrativo, la Ley de Costas española de 1988 reconoce esta característica particular de los terrenos ganados al mar en su Disposición Transitoria Segunda, la cual garantiza los derechos adquiridos sobre los mismos si existe un título administrativo suficiente. Así, pues, se excluyen los terrenos rellenados bajo propiedad particular del régimen de expropiación en la zona marítimo-terrestre contemplado por el estado de derecho español introducido por la Constitución de 1978 y la Ley de Costas de 1988. E. Desentado Daroca, supra, págs. 62-63. CT-2008-04 56

posible desafectación de éstos al transformarse en terrenos

ganados al mar. Para que procediera la desafectación, no tan

sólo se requería la degradación de la naturaleza de los

terrenos sumergidos mediante actos de accesión u obras de

desecación y relleno, sino que se requería el cumplimiento

con un esquema administrativo establecido por la referida

legislación hídrica española.

Dicha conclusión se desprende de la doctrina civilista

antes mencionada, integrada con la normativa que estableció

tanto la Ley de Aguas española de 1866 como la Ley de Puertos

de 1886 y el Artículo 22 de su Instrucción. Estas

legislaciones hídricas formularon el estado de derecho

aplicable al caso de autos, el cual claramente contemplaba la

posibilidad de que los terrenos ganados al mar litoral

mediante obras construidas por el Estado, los Municipios o

los particulares competentemente autorizados para ello fueran

propiedad de la entidad que los hubiere llevado a cabo.44

Es decir, la desafectación de los terrenos sumergidos en

aguas navegables no tan sólo requiere un acto de alteración a

su naturaleza que justifique la nueva clasificación

44 De hecho, este Tribunal resolvió una demanda sobre la titularidad de unos terrenos ganados al mar a favor del Estado y en contra de la persona que rescató los terrenos sumergidos mediante la desecación y relleno de manglares, pues tales actos fueron voluntarios y no se demostró “que estuvieran autorizados por el Estado Español”. Pueblo v. Dimas, 18 D.P.R. 1061 (1912). Véase además, a modo ilustrativo, la sentencia del 23 de marzo de 1972, Aranzadi núm. 1562, en la que el Tribunal Supremo de España expresó que “[l]os terrenos ganados al mar como consecuencia de obras construidas por particulares competentemente autorizados serán propiedad de quien las hubiere ejecutado, principio sancionado por la jurisprudencia de todos los tiempos […]”. CT-2008-04 57

patrimonial, sino que requiere un acto administrativo que

autorice y convalide tales obras de degradación artificial.

Para ello, varias disposiciones de la Ley de Puertos de 1886

y su respectiva Instrucción establecían un esquema

administrativo con relación a la concesión de permisos y

autorizaciones para la construcción de obras permanentes en

las costas, puertos, marismas y otros terrenos enclavados en

la zona marítimo-terrestre a título particular. A. Guaita,

Derecho Administrativo: Aguas, montes, minas, supra, págs.

30-31.

La Ley de Muelles y Puertos de 1928 sólo alteró este

esquema en el sentido de sustituir al Ministerio de Ultramar

y de la Marina por el Comisionado de Interior del gobierno

insular de Puerto Rico.45 Sin embargo, y contrario a lo que

aduce el Procurador General,46 no hemos encontrado ninguna

fuente jurídica en el estado de derecho puertorriqueño que

exija una declaración expresa de la Asamblea Legislativa para

45 A su vez, el Comisionado del Interior fue posteriormente sustituido por el Secretario de Obras Públicas. Ley Núm. 6 del 24 de julio de 1952. 46 Para ello, cita al Tribunal Supremo de Louisiana en State ex rel. Guste v. Board of Commissioners of Orleans Levee District, 456 So.2d 605 (La. 1984) y sugiere que adoptemos su raciocinio normativo. No obstante, es evidente que dicha analogía es totalmente improcedente e inaplicable al contexto puertorriqueño, pues ese caso se refiere específicamente a varias enmiendas constitucionales aprobadas en Louisiana en la primera mitad del siglo XX cuyo propósito era conceder un mandato amplio a las agencias pertinentes para realizar varias obras de dragado y relleno a título patrimonial. Lo que en esencia sugiere el Procurador al citar la jurisprudencia de ese estado es que la desafectación de los terrenos ganados al mar requiere de una enmienda constitucional que sea clara y expresa en cuanto a su intención de desafectar dichos bienes o de transferir su titularidad. CT-2008-04 58

que proceda la desafectación de los terrenos ganados al mar

cuando éstos dejan de ser un bien de dominio público “por su

propia naturaleza” tras la autorización administrativa de la

entidad pública con jurisdicción para ello.47

De conformidad con el estado de derecho antes examinado,

es evidente que el Condado Bay Parcel constituye un terreno

ganado al mar que fue debidamente desafectado en su

totalidad, por lo que no puede ser clasificado como un bien

de dominio público. Las obras de relleno realizadas en la

década de los cincuenta que crearon dicha parcela -con el

47 Para fundamentar esta teoría, el Procurador indica que la desafectación no puede darse “arbitrariamente o sólo mediante la determinación del funcionario o de la entidad que tenga su custodia”, pues alega que será necesario que la inutilidad surja de fenómenos naturales, o que medie un acto legislativo declarando el cese de tal inutilidad. M. Godreau y J.A, Giusti, supra, pág. 563. Para sustentar esta premisa, se refiere al Artículo VI, Sección 9 de la Constitución. Art. VI, sec. 9, Const. ELA, L.P.R.A. Tomo 1. La citada cláusula constitucional requiere que la enajenación de propiedades del Estado y el desembolso de fondos públicos se haga para fines públicos y para el sostenimiento y funcionamiento de las instituciones del Estado. Aponte Hernández v. Acevedo Vilá, res. 16 de febrero de 2006, 2006 T.S.P.R. 24. Sin embargo, esta cláusula constitucional no regula la clasificación jurídica o posible desafectación de los bienes de dominio público. Véase Asociación Pro Control de Acceso Calle Maracaibo v. Cardona, 144 D.P.R. 1 (1997).

Este Tribunal ha establecido que los bienes de dominio público no son susceptibles de enajenación ni posesión privada, por lo que el Estado no puede disponer de ellos mientras mantengan tal carácter. Caquías v. Asoc. Res. Mansiones Río Piedras, 134 D.P.R. 181. 292 (1993); Rubert Armstrong vs. ELA, supra, pág. 616; Ortiz Carrasquillo vs. Municipio de Naguabo, supra, pág. 369; Balzac v. Registrador, supra, pág. 759. Además, nótese que todas las enajenaciones en cuestión se hicieron mediante el Hotel Development Corporation, que ya ostentaba la propiedad privada de estos terrenos conforme a la Ley Núm. 10 de 18 de junio de 1970, 23 L.P.R.A. sec. 671 (m), la cual autoriza el traspaso de bienes públicos y patrimoniales del Estado a la Compañía de Turismo para los fines que dicha corporación pública estime necesarios o convenientes. CT-2008-04 59

propósito de ampliar las instalaciones del Hotel Caribe

Hilton- fueron dirigidas por el propio Estado Libre Asociado

por conducto de la Compañía de Fomento Industrial.

Estas obras recibieron la autorización correspondiente

de la Junta de Planificación y del Departamento de Obras

Públicas, organismos administrativos con jurisdicción para la

fecha en que se realizaron los rellenos en la referida

parcela.48 Se colige de la normativa civilista examinada que,

en el caso del Condado Bay Parcel, dicha autorización

administrativa fue un acto jurídico adecuado y suficiente –

según la Ley de Puertos de 1886 y el Artículo 22 de su

respectiva Instrucción- para desafectar los mencionados

terrenos. Por tanto, tales predios patrimoniales se

integraron al comercio de las personas conforme al estado de

derecho aplicable, por lo que pueden ser objeto de

apropiación particular.

VI

Por otro lado, y con relación al Coast Guard Parcel, es

menester aclarar que no ocurrió una afectación tácita de

dicha parcela tras su adquisición por la Administración de

Terrenos en 1991. No cabe duda de que al extinguirse el

interés federal sobre tales predios, los mismos han estado

sujetos de manera prospectiva al derecho estatal. Oregon ex

rel. State Land Board v. Corvallis Sand & Gravel Co., 429

48 Por otro lado, es menester señalar que el uso y destino público del predio previamente sumergido cesó inmediatamente tras ser rescatado del mar, pues surge del expediente que el Condado Bay Parcel fue utilizado para ampliar el Caribe Hilton y para crear un área de estacionamiento privado bajo la administración del mencionado hotel. CT-2008-04 60

U.S. 363 (1977). Sin embargo, ello no implica que el derecho

estatal se pueda aplicar retroactivamente en perjuicio de

derechos adquiridos al amparo de un estado de derecho

distinto al que imperaba cuando se llevaron a cabo las obras

de relleno en controversia.

Aunque el Artículo 1 de la Ley de Muelles y Puertos de

1968, supra, se podría interpretar para incluir los terrenos

ganados al mar en la definición de zona marítimo-terrestre,

dicha definición no podría aplicarse de forma alguna a los

rellenos del Coast Guard Parcel que se llevaron a cabo en

1941. Como mencionamos anteriormente, la misma Ley de Puertos

de 1968 establece claramente que sus preceptos “[n]o

afectará[n] derechos adquiridos u obligaciones incurridas por

la Autoridad o persona alguna bajo la legislación anterior.

Pero esta ley será aplicable a todas las acciones y

procedimientos que surjan después de su vigencia […]”. 23

L.P.R.A. 2111.

A la luz de lo anterior, es inevitable concluir que el

derecho puertorriqueño aplicable al Coast Guard Parcel a

partir de 1991 es el estado de derecho que emana de la Ley de

Instrucción, según lo examinamos en las partes IV y V de esta

Opinión. Ello, dado que las obras de relleno en controversia

se realizaron a título patrimonial por el Departamento de la

Marina en 1941, casi tres décadas antes de que entrara en

vigor la Ley de Puertos de 1968.

Somos del criterio que aunque el gobierno de Puerto Rico

tenía la potestad para afectar nuevamente tales predios CT-2008-04 61

cuando los adquirió mediante un contrato de compraventa para

destinarlos al uso y dominio público de conformidad con el

estado de derecho puertorriqueño, el expediente del caso de

autos demuestra que tal conversión dominical nunca ocurrió.

Para determinar si el carácter de un bien es de dominio

público, lo más importante es considerar la finalidad y

destino que se le otorgue al mismo, y no su naturaleza física

o geológica. 31 L.P.R.A. 1082. Véase M. Godreau y J.A.

Giusti, supra, pág. 563.

El gobierno de Puerto Rico nunca destinó ni administró

los terrenos ganados al mar del Coast Guard Parcel como

bienes de dominio público. Ni las expresiones de un

funcionario de la Administración de Terrenos ni un Reglamento

de Zonificación Especial que nunca fue implementado y que fue

derogado por uno que reconoce la patrimonialidad de los

terrenos al año siguiente de la adquisición de los terrenos

constituyen actos suficientes para la debida configuración de

la afectación demanial de los terrenos. Por consiguiente,

concluimos que tales predios continuaron siendo bienes

patrimoniales tras su adquisición por el Estado Libre

Asociado de Puerto Rico en 1991.

De otra parte, es menester señalar que el Departamento

de Recursos Naturales y Ambientales certificó en diciembre de

1994 un deslinde de la zona marítimo-terrestre de los

terrenos rellenados del Coast Guard Parcel, que según se

desprende del expediente, no interfería con los predios

proyectados para la construcción del Proyecto Paseo Caribe.

Véase Exhibit Estipulado Núm. 34, Ap. Vol. I. Asimismo, en CT-2008-04 62

septiembre de 1998, dicha agencia aprobó el deslinde de la

zona marítimo-terrestre del Hotel Caribe Hilton –incluyendo,

claro está, el Condado Bay Parcel- el cual también certificó

que dicha parcela no se encontraba enclavada en la zona

marítimo-terrestre del litoral colindante. Véase Exhibit

Estipulado Núm. 35, Ap. Vol. I.

Aunque dichos terrenos ganados al mar están enclavados

en lo que anteriormente formaba parte de la zona marítimo-

terrestre, no se ha presentado prueba alguna de que los

terrenos objeto de controversia se encuentren, luego de

realizados los rellenos, en el espacio de las costas que baña

el mar en su flujo y reflujo, ni en donde son sensibles las

mareas, ni en el espacio al cual llegan las mayores olas en

los temporales en donde las mareas no son sensibles. Por

tanto, es forzoso concluir que conforme al derecho aplicable,

los terrenos ganados al mar en el Condado Bay Parcel y el

Coast Guard Parcel fueron debidamente desafectados y

convertidos en bienes patrimoniales, por lo que son

susceptibles de apropiación particular.

VII

Para concluir, la polémica relacionada al Proyecto Paseo

Caribe ha generado un intenso debate en el país sobre la

seguridad jurídica y la estabilidad normativa de nuestro

ordenamiento constitucional. Este principio universal del

derecho exige el reconocimiento de que las leyes y las reglas

en una sociedad democrática emanan de la soberanía del

pueblo, expresada por conducto de los poderes ejecutivos y

legislativos del gobierno, y que existe un poder judicial CT-2008-04 63

independiente para garantizar la certeza y la confianza en la

interpretación imparcial del estado de derecho aplicable.

Ello se mantuvo presente al pasar juicio sobre la

clasificación jurídica de los terrenos ganados al mar objeto

de controversia, pues su resolución trasciende las

particularidades del caso de autos al incidir sobre una

política de planificación urbana que cimentó los orígenes de

muchas comunidades del país.

Por tanto, es necesario enmarcar esta Opinión en el

contexto histórico apropiado. Debemos recalcar que una

tercera parte del litoral de la bahía de San Juan ha sido

modificada por rellenos o dragados. Las áreas rellenadas -en

su mayoría mediante obras gubernamentales realizadas

alrededor de los años cuarenta (1940) con finalidades

urbanas- comprenden las zonas de Puerto Nuevo, Martín Peña,

la Puntilla, Puerta de Tierra, Isla Grande, Sabana y Amelia,

Isla de Cabras, Puente Blanco, Juana Matos, Barrio Obrero,

Ocean Park, Isla Verde, el Condado, la península Esperanza y

por último, las porciones sudeste y noreste de la Isleta de

San Juan. Véase J. Seguinot Barbosa, San Juan, Puerto Rico:

La Ciudad al margen de la Bahía, una visión geoecológica y

jurídica, Editorial GEO, 1997, pág. 90. Véanse, además, A.

Sepúlveda & J. Carbonell, Cangrejos – Santurce, Historia

ilustrada de su desarrollo urbano (1519-1950), Centro de

Investigaciones CARIMAR, Oficina Estatal de Preservación

Histórica, San Juan (1987); A. Sepúlveda, San Juan, Historia

ilustrada de su desarrollo urbano, 1508-1898, Centro de

Investigaciones Carimar, San Juan (1989). CT-2008-04 64

De esta forma, la política de dragado y relleno dirigida

por el propio Estado durante gran parte del siglo XX dio

origen a muchas comunidades de la ciudad capital, las cuales

abarcan una diversidad socioeconómica y cultural

representativa de la sociedad puertorriqueña. Surge de

nuestro ordenamiento que en la mayoría de los sectores

mencionados –como por ejemplo, los barrios de Sabana y Amelia

asentados sobre las áreas de manglares al sur de la bahía- no

ha mediado acto legislativo alguno para aclarar la naturaleza

privativa de los terrenos rellenos. Véase J. Seguinot

Barbosa, supra, pág. 74.49 A pesar de la falta de acción

legislativa para aclarar la naturaleza patrimonial de estos

sectores rescatados del mar o de terrenos sumergidos en áreas

de manglares, lo cierto es que el Estado promovió y participó

activamente en este proceso de rellenos para fines

urbanísticos.50

49 El Procurador General alega que a lo largo del siglo XX la Asamblea Legislativa entendió necesario emitir legislación específica para enajenar terrenos sumergidos y terrenos ganados al mar. No obstante, se desprende del historial legislativo de los pocos ejemplos que nos presenta que el propósito de dichas leyes era aclarar la incertidumbre sobre la titularidad que ostentaban varias agencias sobre algunos predios enclavados en la zona-marítimo terrestre, establecer servidumbres de acceso a la playa, e incluso, eximir a varios hoteles de la servidumbre de vigilancia litoral requerida para terrenos de esta índole. Ese fue el caso de la Ley Núm. 25 del 2 de agosto de 1990 en cuanto al Hotel El Conquistador, y la Ley Núm. 3 del 22 de agosto de 1990 en referencia a unos predios del Hotel Condado Beach, el Centro de Convenciones y el Hotel La Concha. A pesar de lo anterior, no hemos encontrado ley alguna para desafectar los terrenos rellenados en el litoral de la bahía en los que hoy se asientan las comunidades mencionadas. 50 Por ejemplo, el gobierno de Puerto Rico le garantizaba una parcela a toda persona que colaborara en los rellenos de las áreas manglares de Puerta de Tierra. El plan urbanístico diseñado por el Estado consistía en la desecación y relleno CT-2008-04 65

En el caso de autos, y desde el contexto histórico antes

mencionado, es evidente que las obras de relleno del Coast

Guard Parcel y del Condado Bay Parcel realizadas a mediados

del siglo XX no fueron producto de una anomalía o de un

procedimiento administrativo irregular. Todo lo contrario, el

origen de los terrenos ganados al mar objeto de controversia

en el presente caso forma parte de un proyecto que se

ajustaba enteramente al enfoque urbanístico de la época, con

la autorización expresa de las entidades gubernamentales que

se entendían con jurisdicción para otorgar los permisos

correspondientes. Avalar la novel teoría esgrimida por el

Estado en este caso colocaría en una precaria situación a

miles de hogares localizados en algunas de las zonas más

características de la zona metropolitana. No podemos actuar

en abstracción de esa realidad.

Por todo lo antes expuesto, concluimos que los terrenos

ganados al mar en el Coast Guard Parcel y en el Condado Bay _____________________________ de todas las áreas de manglares al margen de la bahía. Este plan incluía los canales de San Antonio y Martín Peña; las áreas de Las Monjas en Hato Rey, y el sector entre el canal de San Fernando, Cataño y Bayamón. Véase “La Bahía de San Juan: La desecación de los manglares” en el periódico El Mundo, 25 de octubre de 1920, pág. 3, citado en J. Seguinot Barbosa, supra. Este proyecto urbano de rellenos respondía a que la creciente demanda por espacios para la construcción obligó al Estado a vender en subasta pública terrenos manglares y pantanosos. Id. págs. 66-67. Cónsono con dicha política pública, de 1930 a 1950 se realizaron varios rellenos de la antigua ciénaga de Machuchal para desarrollar las comunidades de Ocean Park y Punta Las Marías. Asimismo, se rellenó un sector de la orilla norte del Caño Martín Peña para ampliar la comunidad de Barrio Obrero. A. Sepúlveda & J. Carbonell, supra, págs. 48, 60. De otra parte, el gobierno federal llevó a cabo un relleno inmenso de los alrededores de la bahía de San Juan en las áreas de manglares al sur del canal de San Antonio, Isla Grande y la isla Miraflores con material proveniente de la bahía, en el sector donde se construyó el aeropuerto Isla Grande y en el que hoy día ubica el Centro de Convenciones. CT-2008-04 66

Parcel fueron debidamente desafectados conforme al estado de

derecho aplicable. Estos terrenos son susceptibles de

enajenación patrimonial, por lo que no son bienes de dominio

público. Por consiguiente, se declara No ha Lugar la

apelación y se confirma la sentencia declaratoria dictada por

el Tribunal de Primera Instancia. Se declara que SGCP es el

titular de los terrenos bajo nuestro escrutinio, y que First

Bank es el acreedor hipotecario de los mismos conforme a los

asientos pertinentes del Registro de la Propiedad.

Por otro lado, y en vista de que hemos resuelto la

controversia con respecto a la titularidad de los terrenos

ganados al mar, nada impide que SGCP, Hilton International, y

el Estado Libre Asociado de Puerto Rico procedan a otorgar

una escritura constituyendo una servidumbre de paso que

establezca los accesos públicos necesarios al Fortín San

Jerónimo del Boquerón, tanto para su reparación y

mantenimiento, como para el uso y disfrute del público en

general. Sin duda alguna, el Fortín San Jerónimo es un bien

de dominio público que le pertenece al Pueblo de Puerto Rico,

por lo que dicha servidumbre debe constituirse libre de

restricciones y a perpetuidad.

Se dictará Sentencia correspondiente.

Federico Hernández Denton Juez Presidente EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO

San Gerónimo Caribe Project, * Inc.; Firstbank Puerto Rico, Inc. * * Apelados-Peticionarios * * v. * * * CT-2008-04 Estado Libre Asociado de * Puerto Rico, representado por * el Secretario de Justicia; * Junta de Planificación * Certificación representada por su * Presidente; Administración de * Reglamentos y Permisos * representada por su * Administrador, Departamento * de Recursos Naturales y * Ambientales representado por * su Secretario * * Apelantes-Recurridos * * Hilton International of Puerto * Rico, Inc.; Hotel Development * Corp. * * Demandados * ***********************************

SENTENCIA

Por los fundamentos expuestos en la Opinión que antecede la cual se hace formar parte íntegra de la presente, se confirma la sentencia declaratoria dictada por el Tribunal de Primera Instancia. Se declara que SGCP es el titular de los terrenos bajo nuestro escrutinio, y que First Bank es el acreedor hipotecario de los mismos conforme a los asientos pertinentes del Registro de la Propiedad.

Por otro lado, y en vista de que hemos resuelto la controversia con respecto a la titularidad de los terrenos ganados al mar, nada impide que SGCP, Hilton International, y el Estado Libre Asociado de Puerto Rico procedan a otorgar una escritura constituyendo una servidumbre de paso que establezca los accesos públicos necesarios al Fortín San Jerónimo del Boquerón, tanto para su reparación y mantenimiento, como para el uso y disfrute del público en general. Sin duda alguna, el Fortín San Jerónimo es un bien de dominio público que le pertenece al Pueblo de Puerto Rico, CT-2008-04 2

por lo que dicha servidumbre debe constituirse libre de restricciones y a perpetuidad.

Así lo pronuncia y manda el Tribunal y certifica la Secretaria del Tribunal Supremo. Todos los Jueces intervienen por Regla de Necesidad. La Jueza Asociada señora Fiol Matta emitió Opinión Disidente y Concurrente.

Aida Ileana Oquendo Graulau Secretaria del Tribunal Supremo EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO

San Gerónimo Caribe Project, Inc., Firstbank Puerto Rico, Inc. Peticionarios

v.

Estado Libre Asociado de Puerto Rico, representado por el Secretario de Justicia, Junta de CT-2008-04 Planificación representada por su Presidente, Administración de Reglamentos y Permisos representada por su Administrador, Departamento de Recursos Naturales y Ambientales representado por su Secretario Recurridos

Hilton International of Puerto Rico, Inc., Hotel Development Corp. Demandados

Opinión disidente y concurrente emitida por la Jueza Asociada SEÑORA FIOL MATTA

En San Juan, Puerto Rico, a 31 de julio de 2008.

En este caso está en controversia si los terrenos

ganados al mar que son parte del predio donde se construye

el proyecto Paseo Caribe son bienes de dominio público. Una

mayoría de este Tribunal concluye que no lo son. Disiento,

en parte, de esta decisión pues el análisis de las leyes,

la jurisprudencia y los principios aplicables a la

controversia me llevan a concluir que los terrenos ganados

al mar que son parte de la parcela denominada “Coast Guard

Parcel” constituyen bienes de dominio público del Pueblo de

Puerto Rico desde su traspaso a nuestra jurisdicción en CT-2008-04 2 1991. En cuanto a los terrenos ganados al mar en la parcela

conocida como “Condado Bay Parcel” concurro con la decisión

mayoritaria.

I- El Tratado de París de 1898:

En 1898, a través del Tratado de París, los Estados Unidos

adquirieron todas las tierras de Puerto Rico que eran

propiedad de la Corona Española.51 Sobre el particular, el

artículo VIII del Tratado dispone lo siguiente:

En cumplimiento de lo convenido en los artículos I, II y III de este tratado, España renuncia en Cuba y cede en Puerto Rico y en las otras islas de la Indias Occidentales, en la Isla de Guam y en el Archipiélago de las Filipinas, todos los edificios, muelles, cuarteles, fortalezas, establecimientos, vías públicas y demás bienes inmuebles que con arreglo a derecho son del dominio público, y como tal corresponden a la Corona de España. (Énfasis nuestro) Art. VIII, Tratado de París de 1898, L.P.R.A. Tomo 1.

En virtud de este artículo, Estados Unidos adquirió los

bienes de dominio público que pertenecían a la Corona

Española, entre éstos, las playas, sus riberas y la zona

marítimo terrestre. En El Pueblo v. Dimas et al., 18 D.P.R.

1061 (1912), este Tribunal explica que según el artículo 339

del Código Civil español, vigente cuando se celebró el

Tratado de París, las playas y sus riberas eran bienes de

dominio público.52 De igual forma, según la ley de puertos

51 El artículo II del Tratado de París dispone lo siguiente:

España cede a los Estados Unidos la Isla de Puerto Rico y las demás que están bajo su soberanía en las Indias Occidentales, y la Isla de Guam en el Archipiélago de las Marianas o Ladrones. Art. II, Tratado de París de 1898, L.P.R.A. Tomo 1. 52El artículo 339.1 del Código Civil español de 1889 dispone lo siguiente:

Son bienes de dominio público: CT-2008-04 3 española vigente en aquella fecha, la zona marítimo

terrestre era un bien de dominio público que pertenecía a la

Corona Española y por lo tanto, fue adquirido por Estados

Unidos a través del tratado.53 Ley de Puertos española de

1880, Colección Legislativa de España, Madrid, 1881, Tomo

124, 2da parte, pág. 787. Véase, El Pueblo v. Dimas et al.,

supra, en las págs. 1072-1073. Véase además, Pueblo v. Del

Valle, 60 D.P.R. 184, 190-192 (1942).

II- La Ley Foraker de 1900

El 12 de abril de 1900 el Congreso de los Estados Unidos

aprobó la Carta Orgánica de 1900, mejor conocida como la Ley

Foraker. 31 Stat. 77, L.P.R.A. Tomo 1. Dos secciones de esta

ley son particularmente importantes para la solución de este

caso.

_____________________________ 1º Los destinados al uso público, como los caminos, canales, ríos, torrentes, puertos y puentes construidos por el Estado; las riberas, playas, radas y otros análogos. (Énfasis nuestro) Art. 339.1 del Código Civil español de 1889. 53El artículo 1 de la Ley de Puertos española de1880 establece lo siguiente:

Son del dominio nacional y uso público, sin perjuicio de los derechos de particulares: 1º La zona marítimo-terrestre, que es el espacio de las costas o fronteras marítimas del territorio español que baña el mar en su flujo y reflujo, en donde son sensibles las mareas, y las mayores olas en los temporales, en donde no lo sean. Esta zona marítimo-terrestre se extiende tambien [sic] por las márgenes de los rios [sic] hasta el sitio en que sean navegables ó [sic] se hagan sensibles las mareas. Art. 1 de la Ley de Puertos española de 1880, Colección Legislativa de España, Madrid, 1881, Tomo 124, 2da parte, pág. 787. CT-2008-04 4 La primera, la sección 8 de la Ley Foraker, mantuvo en

vigor las leyes y ordenanzas de Puerto Rico vigentes al

aprobarse la ley federal, en todo aquello que no fuera

incompatible con las leyes de los Estados Unidos localmente

aplicables, o con las disposiciones de la propia Ley

Foraker, mientras no fueran alteradas, enmendadas o

revocadas por la autoridad legislativa de Puerto Rico o por

una ley del Congreso. Sec. 8 de la Carta Orgánica de 1900,

L.P.R.A. Tomo 1.54 Muñoz Díaz v. Corte, 42 D.P.R. 384, 390

(1931). Aunque habremos de analizar esta sección más

adelante, es importante mencionar a este punto que de

acuerdo a la misma, tanto el Código Civil español de 1889,

extendido a Puerto Rico por Real Decreto del 31 de julio de

1889, como la Ley de Puertos española de 1880, supra,

extendida a Puerto Rico por Real Decreto en 1886 y

denominada como la Ley de Puertos para la Isla de Puerto

Rico, mantuvieron su vigencia en la isla luego del traspaso

de soberanía en 1898. Respecto a la Ley de Puertos para la

Isla de Puerto Rico, en adelante la Ley de Puertos de 1886,

véase Colección Legislativa de España, Madrid, 1887, Tomo

54 En lo pertinente, la sección 8 de la Ley Foraker dispone lo siguiente:

Que las leyes y ordenanzas de Puerto Rico actualmente en vigor, continuarán vigentes, excepto en los casos en que sean alteradas, enmendadas o modificadas por la presente; o hayan sido alteradas o modificadas por órdenes militares y decretos vigentes cuando esta ley entre a regir, y en todo aquello en que las mismas no resulten incompatibles, o en conflicto con las leyes estatutarias de los Estados Unidos no inaplicables localmente, o con las presentes disposiciones, hasta que sean alteradas, enmendadas o revocadas por la autoridad legislativa creada por la presente para Puerto Rico, o por una ley del Congreso de los Estados Unidos. Sec. 8 de la Carta Orgánica de 1900, L.P.R.A. Tomo 1. CT-2008-04 5 136, pág. 434; Rubert Amstrong v. E.L.A., 97 D.P.R. 588

(1969). En cuanto a la vigencia del Código Civil español en

Puerto Rico véase Colección Legislativa de España, Madrid,

1890, Tomo 143, pág. 582; Olivieri v. Biaggi, 17 D.P.R. 704

(1911).

La segunda sección en la que debemos detenernos es la

sección 13 de la Ley Foraker, mediante la cual el Gobierno

de los Estados Unidos traspasó al Gobierno de Puerto Rico

algunos de los bienes de dominio público que adquirió de la

Corona Española bajo el Tratado de París, sin incluir entre

ellos la superficie de los puertos ni las aguas navegables.

Sobre el particular, la sección 13 dispone lo siguiente:

Que todas las propiedades que puedan haber adquirido en Puerto Rico los Estados Unidos por la cesión de España en dicho Tratado de Paz [Tratado de París de 1898], en puentes públicos, casas camineras, fuerza motriz de agua, carreteras, corrientes no navegables, y los lechos de las mismas, aguas subterráneas, minas o minerales bajo la superficie de terrenos particulares, y toda propiedad que al tiempo de la cesión pertenecía, bajo las leyes de España entonces en vigor, a las varias Juntas de Obras de Puertos de Puerto Rico, y todas las orillas de los puertos, muelles, embarcaderos y terrenos saneados, pero sin incluir la superficie de los puertos o aguas navegables, por la presente quedan bajo la dirección del Gobierno establecido por esta Ley, para ser administrados en beneficio de El Pueblo de Puerto Rico; y la Asamblea Legislativa creada por la presente, tendrá autoridad para legislar respecto a todos esos asuntos, según lo estimare conveniente, con sujeción a las limitaciones impuestas a todos sus actos. (Énfasis nuestro) Sec. 13 de la Carta Orgánica de 1900, L.P.R.A. Tomo 1.

III- La Ley federal de 1902 y la Reserva Militar de San

Juan:

La Ley Pública Núm. 249 del 1 de julio de 1902 (Ley

federal de 1902) autorizó al Presidente de los Estados

Unidos a reservar, para usos públicos, tierras públicas y

edificios pertenecientes a los Estados Unidos en la isla de CT-2008-04 6 Puerto Rico. La ley cedió al gobierno de Puerto Rico, para

ser administrados en beneficio del pueblo, todas las tierras

públicas y edificios que pertenecían a los Estados Unidos

para esa fecha, que no fueran reservadas para usos públicos

por el Presidente, excluyendo específicamente los puertos,

aguas navegables y terrenos sumergidos.55 De esta forma, la

Ley federal de 1902, supra, no afectó la titularidad de las

aguas navegables y terrenos sumergidos, pues los excluyó

expresamente tanto del requisito de ser reservados

específicamente por el Presidente para permanecer bajo la

jurisdicción federal como de la posibilidad de ser

traspasados al Gobierno de Puerto Rico.56

55 La Ley Pública Núm. 249 del 1 de julio de 1902 dispone lo siguiente:

Be it enacted by the Senate and House of Representatives of the United States of America in Congress assembled, That the President be, and he is hereby, authorized to make, within one year after the approval of this Act, such reservation of public lands and buildings belonging to the United States in the island of Porto Rico, for military, naval, light-house, marine-hospital, post-offices, custom-houses, United States courts, and other public purposes, as he may deem necessary, and all the public lands and buildings, not including harbor areas and navigable streams and bodies of water and the submerged lands underlying the same, owned by the United States in said island and not so reserved be, and the same are hereby, granted to the government of Porto Rico, to be held or disposed of for the use and benefit of the people of said island: Provided, That said grant is upon the express condition that the government of Porto Rico, by proper authority, release to the United States any interest or claim it may have in or upon the lands or buildings reserved by the President under the provisions of this Act. (Énfasis nuestro) Id. 56Cabe señalar que el Secretario de Justicia de los Estados Unidos expresa esta misma conclusión al emitir una opinión sobre otra Proclama del Presidente que creó una reserva naval en Puerto Rico el 26 de junio de 1903. En su opinión, el Secretario de Justicia Federal expresó lo siguiente: CT-2008-04 7 Finalmente, como condición al traspaso de estos terrenos,

la ley requirió la renuncia por el gobierno de Puerto Rico a

cualquier interés o reclamo en los terrenos y edificios

reservados por el Presidente. La Asamblea Legislativa de

Puerto Rico autorizó dicha renuncia mediante la Ley de 16 de

febrero de 1903. Véase, El Pueblo v. Dimas et al., supra, en

la pág. 1074.

Utilizando la facultad que le concedió la Ley federal de

1902, el Presidente de los Estados Unidos reservó ciertos

terrenos conocidos como la Reserva Militar de San Juan, a

través de la Orden Ejecutiva del 30 de junio de 1903 (en

adelante Orden Ejecutiva del 1903). La descripción de la

reserva en la orden ejecutiva es la siguiente:

_____________________________ These propositions are not tenable, for such lands as belonged to Spain, under the treaty of Paris, were ceded to the United States. The organic act of Porto Rico, section 13 (31 Stat., 80), especially reserved to the National Government “harbor areas and navigable waters.” The act of July 1, 1902 (32 Stat., 731), under which the President issued his proclamation, especially provides that he may make such reservation of public buildings and lands in Porto Rico belonging to the United States “as he may deem necessary, and all the public lands an buildings, not including harbor areas and navigable streams and bodies of water and the submerged lands underlying the same, owned by the United States in said island and not so reserved be, and the same are hereby, granted to the government of Porto Rico.” And the President in his proclamation reserving the tract in question, makes use of the same language. The southern boundary of the reservation, viewed from any aspect of the question, must be fixed at some line where the President has power and authority to establish it, and this under the organic act could not be upon “harbor areas and navigable waters,” and under the act of July 1, 1902, and the proclamation based thereon, it could not be upon “navigable streams of waters and the submerged lands underlying the same.” In issuing his proclamation, the President could not have had in contemplation the sumerged lands of the harbor, for he could not make these property of Porto Rico”. 25 U.S. Op. Atty. Gen. 172, 176 (1904). Véase además, 22 U.S. Op. Atty. Gen. 544 (1899). CT-2008-04 8 Main Reservation, San Juan, Porto Rico All that piece or parcel of land forming the westerly and northerly portions of the island of San Juan, Porto Rico, and extending from the Marina to El Morro on the west and from the Morro to San Geronimo in the north, said tract of land containing part of the southerly wall of the city, all of the westerly wall, and all of the northerly wall, together with Casa Blanca, the Infantry Barracks, El Morro, Artillery Park, San Cristobal, San Geronimo, and other military lands and buildings which said tract is more particularly described as follows: Beginning at the northwesterly corner of Tetuan and San Juan Cristo streets and running thence along said house 1. S 85º 48’ W. 56.6 feet; thence 2. S 85º 48’ W. 56.6 feet; thence… 82. S. 66º 31’ E. parallel to the military road and 633 feet distant therefrom 1746 feet; thence 83. S. 23º 29’W. 633 feet to the northerly line of said military road; thence crossing said military road 84. S. 23º 29 W. 1000 feet more or less to the San Antonio Channel; thence following said channel easterly to the San Antonio Bridge; thence northerly along the shore line of the Laguna to the sea passing in front San Geronimo; the northerly and westerly along the sea passing San Geronimo, Escambron, and San Cristobal to a point in line with the westerly line of the San Sebastian Bastion;…. (Énfasis nuestro) Orden Ejecutiva del 30 de junio de 1903.

Acorde a esta descripción, la Reserva Militar de San Juan

no incluyó expresamente las aguas navegables ni los terrenos

sumergidos bajo ellas. Por el contrario, en la Proclama se

utiliza consistentemente el vocablo “along” refiriéndose, en

lo que nos concierne, a “along the shoreline” o “along the

sea”. La palabra “along” significa “al lado de” y se

refiere, por tanto, a la línea de colindancia con la playa

(“shoreline”) y con el mar (“sea”). Nos parece evidente que

cuando la descripción de una propiedad especifica que ésta

colinda con el mar, quedan excluidas de ésta las aguas

navegables y terrenos sumergidos adyacentes. Por esto, el

límite de la Reserva Militar de San Juan establecida en 1903

colinda con el mar pero no incluye las aguas navegables o

terrenos sumergidos adyacentes a ésta. CT-2008-04 9 No obstante, la Proclama del Presidente de los Estados

Unidos de 26 de agosto de 1929, cuyo propósito fue ceder al

gobierno de Puerto Rico parte de los bienes reservados en

1903, expresa que la reserva militar creada por la Orden

Ejecutiva de 1903 incluyó los terrenos sumergidos

colindantes con ésta.57 Proclama del Presidente de los

Estados Unidos Núm. 1889 del 26 de agosto de 1929 (en

adelante Proclama de 1929). Esta proclama describió los

terrenos de la reserva que eran cedidos al gobierno de

Puerto Rico de la siguiente manera:

Begining at a point No. 84 of the Military Road, as shown on the Military Chart of the Military Reservation of San Juan, Porto Rico, and extending in a straight line No. 23º 29’ E., through point No. 83 to the east thence easterly along the shore line and outside of Fort San Geronimo to the Laguna; thence southerly and outside of the shore line of Fort San Geronimo, and westerly and southerly along the shore line of the Laguna to San Antonio Battery; thence along San Antonio Channel to a point where the line through points No. 83 and No. 84 intersets the channel; thence along the line N. 23º 29’ E. to point No. 84, together with all the right, title, and interest of the United States in all shore and submerged lands lying shoreward of a line drawn through points Nos. 90, 91, 92 and 93, as shown on the military chart of the Military Reservation of San Juan, Porto Rico; (Énfasis nuestro).

Al incluir en la descripción de la Reserva Militar de San

Juan creada los terrenos sumergidos colindantes con ésta, la

Proclama de 1929 contradice la Ley federal de 1902 y la

Orden Ejecutiva de 1903 que creó la reserva. Según vimos, en

la Orden Ejecutiva de 1903 el Presidente de los Estados

Unidos no reservó expresamente las aguas navegables y

57A la misma conclusión llegó el Comisionado de lo Interior de Puerto Rico en la Certificación del 19 de diciembre de 1934, inscrita en el Registro de la Propiedad en el folio 48 vto, tomo 9 de Puerta de Tierra, finca 196. Dicha certificación describe la Reserva Militar de San Juan según la Proclama Presidencial de 1929. CT-2008-04 10 terrenos sumergidos adyacentes a la reserva militar. Además,

la Ley federal de 1902 no autorizaba al Presidente a

reservar dichos terrenos. Más aún, el Presidente sólo podía

ejercer la facultad delegada durante el periodo de un año.

Sabemos que acorde al principio de separación de poderes, el

Presidente de los Estados Unidos debe ceñirse a las

facultades que le son delegadas por el Congreso de los

Estados Unidos conforme al propósito e intención de dicho

cuerpo legislativo. Véase, Youngstown Sheet & Tube Co. v.

Sawyer, 343 U.S. 579 (1952). Considerado todo esto, no

podemos concluir que una expresión en una Proclama

Presidencial, emitida 27 años después de la Ley federal de

1902, tenga el efecto de reservar retroactivamente las aguas

navegables y terrenos sumergidos que no se reservaron

expresamente durante el periodo concedido para ello por el

Congreso. Más aún, cuando el propósito de la Proclama de

1929 no era crear nuevas reservas o añadir terrenos a éstas,

sino cederle al gobierno de Puerto Rico terrenos reservados

previamente por el gobierno federal.

Por otra parte, nos parece evidente también que el

Tribunal de Primera Instancia se equivocó al basarse en un

documento titulado “Military Chart of the Military

Reservation of San Juan, Porto Rico” para concluir que la

reserva militar de 1902 incluyó las aguas navegables y los

terrenos sumergidos bajo éstas. El mencionado documento no

forma parte del expediente de este caso y además, no puede

ser contrario al lenguaje explícito de la propia orden

ejecutiva que creó la reserva ni a la Ley federal de 1902. CT-2008-04 11 IV- La Ley Jones y la Ley de Relaciones Federales:

En 1917 los Estados Unidos traspasó al gobierno de Puerto

Rico el control sobre las aguas navegables de la isla y los

terrenos sumergidos bajo éstas, a través de la Ley Jones o

Carta Orgánica de 1917. Al hacerlo, no incluyó los terrenos

reservados por los Estados Unidos para fines públicos. En

particular, el artículo 8 de la ley expresa lo siguiente:

La superficie de los puertos y los cursos y extensiones de aguas navegables y los terrenos sumergidos bajo ellos dentro y alrededor de la Isla de Puerto Rico y de las islas y aguas adyacentes que ahora pertenecen a los Estados Unidos y no han sido reservados por los Estados Unidos para fines públicos, quedan por la presente colocados bajo el dominio del Gobierno de Puerto Rico, para que sean administrados de la misma manera y con sujeción a las mismas limitaciones que las propiedades enumeradas en el artículo precedente; Disponiéndose que todas las leyes de los Estados Unidos para la protección y mejoramiento de las aguas navegables de los Estados Unidos, y para la conservación de los intereses de la navegación y del comercio, serán aplicables a dicha isla y aguas y a sus islas y aguas adyacentes, excepto en aquello en que las mismas sean localmente inaplicables; Disponiéndose, además, que nada de lo contenido en esta Ley se interpretará en el sentido de afectar o menoscabar de ningún modo los términos o condiciones de cualesquiera autorizaciones, permisos u otras facultades concedidos legalmente hasta ahora por el Secretario de la Guerra u otro funcionario o agente autorizado de los Estados Unidos en o en relación con dichas aguas y terrenos sumergidos en y alrededor de dicha isla y de sus islas adyacentes, o hasta este momento ejercidos legalmente en o en relación con las mismas aguas y terrenos; (Énfasis suplido) 2 de marzo de 1917, Cap. 145, art. 8, 39 Stat. 954, L.P.R.A. Tomo I.58

58El ex Juez Presidente del Tribunal Supremo de Puerto Rico, licenciado José Trías Monge, expresó lo siguiente respecto a este artículo de la Ley Jones:

En lo concerniente a la entrega a Puerto Rico del control de la superficie de los puertos y de los cursos y extensiones de agua navegables y los terrenos sumergidos bajo ellos que entonces perteneciesen a los Estados Unidos y que no hubiesen sido reservados para fines públicos, la ley Jones mejoraba la anterior ley orgánica, ya que el art. 13 de ésta expresamente excluía del control del gobierno de Puerto Rico estas zonas y aguas. J. Trías Monge, HISTORIA CONSTITUCIONAL DE PUERTO RICO, (1981), II, 91. CT-2008-04 12 Se desprende de esta ley federal que las aguas navegables

y los terrenos sumergidos adyacentes a la Reserva Militar de

San Juan fueron cedidos al gobierno de Puerto Rico en 1917,

ya que, según explicamos en la parte III de esta opinión,

éstos no fueron reservados por el Presidente en 1903. En

1950, la Ley Pública 600, 64 Stat. 319, denominó a la Ley

Jones o Carta Orgánica de 1917 como la Ley de Relaciones

Federales con Puerto Rico, manteniendo en vigor la sección

antes citada. Posteriormente, a través de la sección 606 de

la Ley Pública 96-205 del 12 de marzo de 1980, 94 Stat. 91,

el Congreso de los Estados Unidos enmendó la Ley de

_____________________________

Según la Opinión del Secretario de Justicia del 7 de noviembre de 1930:

Las superficies de puertos y terrenos sumergidos dentro y alrededor de la Isla de Puerto Rico están colocados bajo el dominio del Gobierno de Puerto Rico por la sección 8 de la Ley Orgánica, con sujeción a cualesquiera leyes de los Estados Unidos que sean aplicables. En el ejercicio de este dominio el Gobierno de Puerto Rico actúa por conducto de la Legislatura de Puerto Rico. […] Podrá usted notar del lenguaje usado en la sección 8 de la Ley Orgánica que las superficies de los puertos y los terrenos sumergidos no están colocados bajo el dominio de la Comisión de Servicio Público, sino bajo el Gobierno de Puerto Rico, lo que en realidad significa el poder legislativo de Puerto Rico. Op. Sec. Just. Núm. 42 del 7 de noviembre de 1930.

Varias opiniones posteriores del Secretario de Justicia de Puerto Rico han abordado la discusión de los poderes que transfiere el artículo 8 de la Ley Jones al gobierno de Puerto Rico. En particular, la Opinión del Secretario de Justicia del 8 de junio de 1951 expresa lo siguiente:

Como se observará, el Artículo 8, supra, pone los terrenos sumergidos en y alrededor de la isla de Puerto Rico bajo el control del Gobierno de Puerto Rico, y los Artículos 7 y 8, conjuntamente, confieren a la Legislatura de Puerto Rico poderes legislativos amplios y discreción en relación con aguas en Puerto Rico. Op. Sec. Just. Núm. 29 del 8 de junio de 1951. CT-2008-04 13 Relaciones Federales para reiterar su intención de cederle

el dominio de las aguas navegables y los terrenos sumergidos

bajo éstas al gobierno de Puerto Rico.59 Dicha sección

establece lo siguiente:

Sec. 606. (a) Section 8 of the Act of March 2, 1917 (“Jones Act”), as amended (48 U.S.C. 749), is amended by adding the following after the last sentence thereof: “Notwithstanding any other provision of law, as used in this section (1) ‘submerged lands underlying navigable bodies of water’ include lands permanently or periodically covered by tidal waters up to but not above the line of mean high tide, all lands underlying the navigable bodies of water in and around the island of Puerto Rico and the adjacent islands, and all artificially made, filled in, or reclaimed lands which formerly were lands beneath navigable bodies of water; (2) ‘navigable bodies of water and submerged lands underlying the same in and around the island of Puerto Rico and the adjacent islands and water’ extend from the coastline of the island of Puerto Rico and the adjacent islands as heretofore or hereafter modified by accretion, erosion or reliction, seaward to a distance of three marine leagues; (3) ‘control’ includes all right, title, and interest in and to and jurisdiction and authority over the submerged lands underlying the harbor areas and navigable streams and bodies of water in and around the island of Puerto Rico and the adjacent islands and waters, and the natural resources underlying such submerged lands and waters, and includes proprietary rights of ownership, and the rights of management, administration, leasing, use, and development of such natural resources and submerged lands beneath such waters”. (Énfasis nuestro). Id.60

El historial legislativo de la ley no deja dudas respecto

a la intención del Congreso de los Estados Unidos de

concederle a Puerto Rico los mismos derechos que tienen los

estados de la Unión y otros territorios de los Estados

Unidos sobre sus aguas navegables y terrenos sumergidos. A

esos fines el informe del Comité del Senado federal expresa

59Véase además, Op. Sec. Just. Núm. 2 del 10 de febrero de 1981. 60 Véase texto citado en la nota 20. CT-2008-04 14 This section, proposed by Senator Jackson, would confirm the jurisdiction of Puerto Rico over its submerged lands to three marine leagues. This jurisdiction was conferred on Puerto Rico by sections 7 and 8 of the Organic Act of 1917 (‘Jones Act’) which transferred to the administration of the Government of Puerto Rico control over lands acquired by the United States from Spain through the Treaty of Paris in 1899. Puerto Rico’s jurisdiction and control has been evidenced since 1917 and as recently as 1974, in commenting on the Territorial Submerged Lands Act, the formal administration report stated in part that ‘Puerto Rico, pursuant to 48 U.S.C. 749, controls the submerged lands around the islands of Puerto Rico.’ In order to prevent any unintentional exclusion of Puerto Rico from the measure since the Commonwealth is not included in either the Submerged Lands Act or the Territorial Submerged Lands Act, Senator Johnston, Chairman of the Subcommittee on territories and insular affairs, at the request of then Governor Rafael Hernandez Colon and Resident Commissioner Jaime Benitez requested further confirmation of Puerto Rico’s jurisdiction. The Director of the Office of Territorial Affairs testified that ‘by Act of Congress in 1917 (48 U.S.C. 749) the Government of Puerto Rico obtained control of its submerged lands. As far as we are aware, Puerto Rico’s administration of its submerged lands had been quite smooth.’ Although the precise seaward jurisdiction was not as explicitly stated in the 1917 Act for Puerto Rico as was later done for the States under the Submerged Lands Act and for the territories under the Territorial Submerged Lands Act, the basis for such jurisdiction rests on grounds similar to those asserted by Texas and Florida based on Spanish Law and custom. The grant to Puerto Rico in 1917, therefore, was three leagues. The amendment merely confirms the action of the United States taken in 1917 by conforming the language of the 1917 Act to the language of the Submerged Lands Act and the Territorial Submerged Lands act.” (Énfasis nuestro) S. Rep. 96-467, 1980 U.S.C.C.A.N. 135.61

A través de la Ley de Relaciones Federales y sus

enmiendas, el Congreso de los Estados Unidos ha reiterado su

intención de cederle al gobierno de Puerto Rico el control

de sus aguas navegables y terrenos sumergidos hasta tres

leguas marinas alrededor de la isla e islas adyacentes, con

excepción de aquellos terrenos que los Estados Unidos haya

61Véase, Submerged Lands Act of 1953, 43 U.S.C.A. secs. 1301- 1315; Territorial Submerged Lands Act, Ley Pública Núm. 93- 435 del 5 de octubre de 1974. CT-2008-04 15 reservado para usos públicos. La ley especifica que el

concepto de terrenos sumergidos incluye los terrenos ganados

al mar mediante relleno y además, establece que el término

“control” comprende todo derecho, título, interés,

jurisdicción y autoridad sobre estos terrenos.

Finalmente, el Congreso dispuso que todas las leyes

federales para la protección y mejoramiento de las aguas

navegables de los Estados Unidos y para la conservación de

los intereses de la navegación y comercio serán aplicables a

Puerto Rico y sus aguas navegables, a menos que éstas sean

localmente inaplicables.62 Posteriormente veremos la

importancia de esta legislación en cuanto al dominio sobre

los terrenos ganados al mar en controversia.

V- El traspaso de la Reserva Militar de San Juan al

Departamento de la Marina y el arrendamiento a Virgil

Baker

En 1919 el Departamento de Guerra de los Estados Unidos

traspasó parte de los terrenos de la Reserva Militar de San

Juan al Departamento de la Marina de los Estados Unidos,

llamándola entonces Reserva Naval San Jerónimo. Esta reserva

fue inscrita en el Registro de la Propiedad a favor de los

Estados Unidos.

Posteriormente, a través de la Ley Pública Núm. 35 del 12

de junio de 1921, el Congreso de los Estados Unidos autorizó

al Secretario del Departamento de la Marina a arrendar o

62Un ejemplo de una ley federal creada para la protección y conservación de las aguas navegables de los Estados Unidos y aplicable a Puerto Rico es el Clean Water Act, 33 U.S.C. secs. 1251 et seq. Véase, United States v. Rivera Torres, 826 F. 2d 151 (1987). CT-2008-04 16 traspasar los terrenos bajo su control.63 El 15 de julio de

1921, el Secretario de la Marina de los Estados Unidos firmó

un contrato de arrendamiento con el Teniente Comandante de

la Marina retirado, Virgil Baker. A través de este contrato,

cuya vigencia sería de 999 años, la Marina de los Estados

Unidos arrendó parte de la Reserva Militar de San Juan,

específicamente una porción de terreno localizado en la

Reserva Naval de San Gerónimo, descrita como sigue:

Site of Land bounded on the North by the Sea, on the East by the small Inlet known as the Laguna, on the South by the main Naval Reservation from which said Site is segregated, and on the West by a tract of land belonging to the TREASURY DEPARTMENT of the UNITED STATES and by the Military Reservation of San Juan, Porto Rico….

El contrato fue inscrito en el Registro de la Propiedad y

en lo pertinente establece lo siguiente:

In accordance with the desire of the PARTY OF THE FIRST PART this LEASE is granted in lieu of the complete Transfer of Title provided for previous agreements hereinbefore mentioned, and is accepted by the PARTY OF THE SECOND PART in complete and entire satisfaction of all such previous agreements. It is also mutually understood and agreed that this LEASE is NOT REVOCABLE EXCEPT BY MUTUAL AGREEMENT OF BOTH PARTIES, but that the NAVY DEPARTMENT SHALL RETAIN TITLE TO SAID SITE OF LAND, and in accordance with the Provisions of the ACT OF CONGRESS authorizing the grant of this LEASE, it is mutually understood and agreed that the NAVY DEPARTMENT SHALL HAVE, IN TIME OF WAR OR NATIONAL EMERGENCY, IF NECESSARY, FREE AND UNLIMITED USE, WITHOUT COST, OF THE SITE OF LAND HEREIN, LEASED. (Énfasis nuestro).

63 En particular, la sección 5 de la referida ley estableció lo siguiente:

That as consideration for a suitable site and requisite rights, privileges, and easements for a receiving and distant-control radio station in Porto Rico the Secretary of the Navy be, and he hereby is, authorized to exchange or lease for such period as he may deem proper any land under naval control in Porto Rico not otherwise required for naval purposes: Provided, That in time of war or national emergency, if necessary, the Navy Department shall have without cost free and unlimited use of any land so exchanged or leased. Sec. 5 de la Ley Pública Núm. 35 del 12 de junio de 1921. CT-2008-04 17

En 1928 el gobierno de los Estados Unidos demandó para

anular el contrato, alegando fraude. El Pueblo de Puerto

Rico intervino en el pleito reclamando ser el titular de los

terrenos sumergidos colindantes a los terrenos incluidos en

el arrendamiento. Eventualmente, el caso llegó al Tribunal

de Apelaciones para el Primer Circuito y dicho foro sostuvo

la validez del contrato. Sobre el asunto de la titularidad

de los terrenos sumergidos, reconoció que había controversia

entre la alegación del Pueblo de Puerto Rico y la

aseveración de título de los Estados Unidos. No obstante, el

tribunal apelativo federal decidió que no era necesario

resolver la reclamación del Pueblo de Puerto Rico, ya que el

Comandante Baker había cedido voluntariamente cualquier

derecho, título o interés que pudiera tener sobre los

terrenos sumergidos adyacentes a los terrenos que le fueron

arrendados.64

64 Específicamente, expresó lo siguiente:

The people of Puerto Rico have filed a bill of intervention, alleging that the deed by the United States to Baker includes underwater area, and that the United States could not lease such area to Baker, because it belonged to the insular government, the people of Porto Rico, and that Baker defrauded the United States. The defendants answered, tendering a quitclaim deed by Commander Baker to the people of Porto Rico of all rights which the defendants had in such area, without prejudice to the interest of the United States. It will be seen that the government included the underwater area in their lease. The bill of complaint alleges that the tract, including the underwater area, belonged to the United States. We do not think it necessary to discuss the action of the people in the insular government with reference to this underwater area. So far as this suit is concerned, we think this question is settled by the tender by Commander Baker of a quitclaim deed to the insular government. This tendered deed was to “release, relinquish, and quitclaim in favor of the people of Porto Rico any right, title, or interest which he has CT-2008-04 18 VI- La Proclama del Presidente de los Estados Unidos de

1929 y la reserva militar de cinco acres o “Coast

Guard Parcel”

Según mencionamos en la parte III de esta opinión, el 26

de agosto de 1929, mediante proclama dictada en el ejercicio

de su facultad bajo el artículo 7 de la Ley de Relaciones

Federales, supra, el Presidente de los Estados Unidos

traspasó al Pueblo de Puerto Rico todo derecho, título e

interés de los Estados Unidos sobre los terrenos de la

Reserva Naval San Jerónimo, incluyendo aquéllos arrendados

al señor Baker. La Proclama de 1929 cedió al Pueblo de

Puerto Rico los terrenos que el Presidente de los Estados

Unidos había reservado a través de la Orden Ejecutiva de

1903. En la parte III de esta opinión explicamos que si bien

la Proclama de 1929 incluye los terrenos sumergidos en la

descripción de la reserva, estos terrenos realmente nunca

fueron incluidos en la reserva. Además, el Congreso de los

Estados Unidos había cedido dichos terrenos sumergidos al

gobierno de Puerto Rico desde 1917, a través de la Ley de

Relaciones Federales, supra. Véase la parte IV de esta

opinión.

Ahora bien, en su proclama, el presidente excluyó de los

terrenos cedidos a Puerto Rico una reserva militar de

alrededor de cinco acres sobre la cual el gobierno federal _____________________________ or may have by virtue of the said lease of July 15, 1921, to the submerged area.” It seems clear to us that, if the insular government in fact owned this area, the lease by the United States to Baker was a nullity to this extent, and, if any bill of intervention were filed, it should have been directed primarily against the United States. (Énfasis nuestro). Baker v. United States, 27 F. 2d 863, 877 (1er Cir. 1928). CT-2008-04 19 mantuvo jurisdicción. La Proclama describe este terreno como

sigue:

(…) southerly of and contiguous to the tract heretofore leased to Virgil Baker, and bounded on the north by the southerly line of the said Virgil Baker tract, being a straight line drawn from the point known as Point 85 at the southwesterly corner of the Virgil Baker tract, easterly along the southerly line of said Virgil Baker tract through Point No. 86 to the Laguna; on the west by a straight line drawn southerly from said Point 85 along the westerly line of the tract hereby conveyed; on the east by the shore line of the Laguna; and on the south by the northerly line of a proposed road the course and location of which road are to be fixed hereafter. The United States retains title and jurisdiction over the said last mentioned five acre tract. (Énfasis nuestro).

La reserva militar de alrededor de cinco acres establecida

en la proclama de 1929, mejor conocida como la “Coast Guard

Parcel”, fue retenida por el Presidente de los Estados

Unidos para que el Departamento de la Marina desarrollara en

ella servicios de comunicación. Contrario a la descripción

de los terrenos cedidos a Puerto Rico, la descripción de

esta reserva no incluyó los terrenos sumergidos colindantes

con ésta. No hubo, pues, intención de reservar estos

terrenos sumergidos. Abona a nuestra conclusión el que la

reserva original creada en 1903 tampoco los incluía.65

65 ElActa Aclaratoria del Comisionado del Interior de Puerto Rico del 17 de junio de 1935, que describe el “Coast Guard Parcel”, tampoco incluye estos terrenos al expresar que la reserva colinda con la zona marítimo terrestre adyacente a ésta. En lo pertinente, el Acta Aclaratoria expresa lo siguiente:

PARCELA B- Urbana- Parcela de terreno radicada en el barrio Puerta de Tierra, del término municipal de San Juan, cuya propiedad se reserva el Gobierno de los Estados Unidos de América. Tiene un area superficial de 1 hectares [sic] 87 acres 93.24 centiareas [sic], equivalentes a 4 cuerdas con 781 centésimas de otra. Colinda al norte con la parcela A, antes descrita, propiedad de El Pueblo de Puerto Rico y arrendada al Teniente Comandante de Marina, retirado, Virgil Baker, por el sur con la margen norte de la variante de la Avenida Ponce de León que a (…) al CT-2008-04 20

VII- Rellenos o terrenos ganados al mar aledaños al Coast

Guard Parcel

El 2 de julio de 1940 el Congreso de los Estados Unidos

aprobó la Ley Pública Núm. 703. Esta ley autorizó al

Secretario de Guerra, entre otras cosas, a llevar a cabo las

construcciones y mejoras necesarias en las distintas

localidades militares.66 En el caso de autos, el Tribunal de

Primera Instancia se basó en esta ley para concluir que las

obras de relleno de los terrenos sumergidos aledaños a la

“Coast Guard Parcel” constituían un ejercicio de

expropiación forzosa del gobierno federal. Esta

interpretación no puede sostenerse. No se desprende de la

Ley Pública Núm. 703 de 1940 el propósito de expropiar

terreno alguno. Tampoco se llevó a cabo proceso alguno de

expropiación al amparo de dicha ley. Según surge del

expediente, el gobierno federal nunca tuvo la intención de

_____________________________ puente Guillermo Esteves; por el este con la zona marítima de la Laguna del Condado; y por el oeste, con terrenos propiedad del Gobierno de los Estados Unidos de América. 66 En particular, la Ley Pública Núm. 703 dispone lo siguiente:

[I]n order to expedite the building up of the national defense, the Secretary of War is authorized, out of the moneys appropriated for the War Department for national- defense purpose for the fiscal year ending June 30, 1941, with or without advertising, (1) to provide for the necessary construction, rehabilitation, conversion, and installation at military posts, depots, stations, or other localities, of plants, buildings, facilities, utilities and appurtenances thereto (including Government-owned facilities at privately owned plants and the expansion of such plants, and the acquisition of such land, and the purchase or lease of such structures, as may be necessary). Ley Pública 703 del 2 de julio de 1940. CT-2008-04 21 expropiar dichos terrenos, simplemente autorizó al

Secretario de Guerra a destinar recursos para las obras que

fueran necesarias en el “Coast Guard Parcel” y adquirir los

terrenos para llevarlas a cabo.

En diciembre de 1940 la Marina de los Estados Unidos

solicitó la autorización del Departamento de Guerra de los

Estados Unidos, la Comisión de Servicio Público de Puerto

Rico y el Departamento del Interior de Puerto Rico para

rellenar un área de los terrenos sumergidos aledaños al

“Coast Guard Parcel”. Estas tres solicitudes de permisos

confirman que el gobierno federal no tuvo la intención de

expropiar los terrenos sumergidos aledaños al “Coast Guard

Parcel”. Más aún, la solicitud de permiso dirigida a la

Comisión de Servicio Público de Puerto Rico, fechada el 4 de

diciembre de 1940, manifestó que se requería que el gobierno

de Puerto Rico aprobara la obra propuesta. De esta forma, se

reconoció expresamente que dichos terrenos eran propiedad

del gobierno de Puerto Rico desde 1917, según las

disposiciones de la Ley de Relaciones Federales.

El 18 de diciembre de 1940 el Comisionado Interino del

Departamento del Interior de Puerto Rico, señor José G.

Bloise, envió una carta al Secretario de la Comisión del

Servicio Público en la que endosó las obras de relleno

propuestas y reiteró que los terrenos sumergidos adyacentes

al “Coast Guard Parcel” eran propiedad del gobierno de

Puerto Rico desde 1917. En lo pertinente, dicha carta

expresa lo siguiente:

Allow me to call your attention to the fact that the submerged lands comprised in the construction of said dike and fill belong to the People of Puerto Rico, according to CT-2008-04 22 article 8th of the Organic Act approved by the Congress of the United States of America on March 2nd, 1917, and also by Proclamation No. 1889 of the President of the United States of America, dated August 26th, 1929. 67

Además, el Comisionado Interino recomendó al Departamento de

la Marina de los Estados Unidos que solicitara al Gobernador

de Puerto Rico la transferencia de dichos terrenos al

gobierno federal.68

El 7 de enero de 1941, la Comisión de Servicio Público de

Puerto Rico aprobó el permiso solicitado. En carta fechada

el 27 de enero de 1941, el Cuerpo de Ingenieros de los

Estados Unidos recomendó aprobar el permiso. El 10 de

febrero de 1941, el Departamento de Guerra de los Estados

Unidos autorizó el relleno. El 25 de febrero de 1941 el

Cuerpo de Ingenieros de los Estados Unidos notificó de ello

67Incluso, el Teniente Coronel J. Hyde, del Cuerpo de Ingenieros de los Estados Unidos, reconoce que los terrenos sumergidos eran propiedad del Pueblo de Puerto Rico en su memorando del 27 de enero de 1941. En particular expresa:

The Acting Commissioner of the Interior states in the attached setter that the land belongs to the People of Puerto Rico, and recommends that steps be taken to transfer this land to the Navy Department. […] The land where the proposed construction is to be made is owned by the People of Puerto Rico (Énfasis nuestro).

68La comunicación del Comisionado Interino del Departamento del Interior de Puerto Rico expresa que la Ley Núm. 66 del 25 de abril de 1940 (Ley Núm. 66), 1940 Leyes de Puerto Rico, pág. 477-479, aplica a los terrenos sumergidos aledaños al “Coast Guard Parcel”. Esta ley autoriza la transferencia por el gobernador de Puerto Rico de terrenos sumergidos al Gobierno federal para propósitos de defensa nacional. Sin embargo, la propia Ley Núm. 66 expone que sus disposiciones aplican a los terrenos sumergidos que se encuentran alrededor de la Bahía de San Juan. La Laguna del Condado no forma parte de la Bahía de San Juan aunque sus aguas estén conectadas por el Canal San Antonio, y, por ende, la Ley Núm. 66 no aplicaba a los terrenos en controversia. CT-2008-04 23 al Capitán del Puerto de San Juan, a la Comisión de Servicio

Público y al Comisionado del Departamento del Interior de

Puerto Rico. Las obras de relleno se terminaron el 1 de

octubre de 1941 y una inspección que llevó a cabo el

Departamento de Guerra de los Estados Unidos confirmó que

las obras se hicieron conforme a los permisos. Véase,

Memorando del 4 de diciembre de 1941 respecto a Pmts. PR

170/6 del Departamento de Guerra de los Estados Unidos.

VIII- El dominio sobre los terrenos aledaños al “Coast

Guard Parcel” ganados al mar bajo la jurisdicción

federal

Aclarada la manera en que se crearon los terrenos ganados

al mar aledaños al “Coast Guard Parcel”, debemos abordar la

controversia de su titularidad. Para ello, es necesario

precisar el derecho aplicable.

Según quedó establecido, al momento en que se llevaron a

cabo las obras de relleno en los terrenos sumergidos

colindantes al “Coast Guard Parcel”, el gobierno federal era

el titular de dicha parcela. Siendo ese el caso, la

titularidad de dichos terrenos debe determinarse conforme al

derecho federal. Así lo resolvió el Tribunal Supremo de los

Estados Unidos en California ex rel. State Lands Commission

v. United States, 457 U.S. 273 (1982), cuando dispuso que

toda controversia respecto a los terrenos costeros que sean

propiedad de los Estados Unidos debe resolverse de acuerdo

al derecho federal. Id., pág. 288. A esos efectos afirmó que

el derecho federal se aplicará mientras los Estados Unidos

sea el titular del terreno costero y mantenga su interés CT-2008-04 24 sobre éste.69 Quiere ello decir que para determinar la

titularidad de los terrenos ganados mar aledaños al “Coast

Guard Parcel”, al momento en que se rellenaron esos

terrenos, debemos recurrir al derecho federal, y no al

derecho puertorriqueño.

Ya vimos que una ley federal, la Ley de Relaciones

Federales, supra, contiene disposiciones aplicables a los

terrenos ganados al mar en Puerto Rico. Según esta ley,

Puerto Rico tiene todo derecho, título, interés,

jurisdicción y autoridad sobre los terrenos ganados al mar

mediante relleno alrededor de la isla e islas adyacentes,

con excepción de aquellos que los Estados Unidos hayan

reservado para usos públicos. 48 U.S.C.A. sec. 749.70 Véase

De forma cónsona establecimos en Roberts v. U.S.O. Council 69

of P.R., 145 D.P.R. 58 (1998), que, como norma general, en los enclaves militares de los Estados Unidos hay jurisdicción legislativa federal exclusiva. Al respecto, definimos que la jurisdicción legislativa se refiere a “quién tiene la facultad de regular, mediante legislación, determinada materia, hecho o situación”. 70La Ley de Relaciones Federales, 48 U.S.C.A. sec. 749, expresa lo siguiente:

The harbor areas and navigable streams and bodies of water and submerged lands underlying the same in and around the island of Porto Rico [Puerto Rico] and the adjacent islands and waters, now owned by the United States and not reserved by the United States for public purposes, be, and the same are hereby, placed under the control of the government of Porto Rico [Puerto Rico], to be administered in the same manner and subject to the same limitations as the property enumerated in the preceding section: Provided, That all laws of the United States for the protection and improvement of the navigable waters of the United States and the preservation of the interests of navigation and commerce, except so far as the same may be locally inapplicable, shall apply to said island and waters and to its adjacent islands and waters: Provided further, That nothing in this Act contained shall be construed so as to affect or impair in any manner the terms or conditions of any authorizations, permits, or other CT-2008-04 25 además, la parte IV de esta opinión. Esto, sin embargo, no

resuelve la controversia particular que nos ocupa, pues

cuando los terrenos sumergidos aledaños al “Coast Guard

Parcel” fueron rellenados en 1940, la parcela colindante a

dichos terrenos pertenecía al gobierno de los Estados Unidos

y la jurisprudencia del Tribunal Supremo federal requiere,

según vimos, que recurramos a la legislación federal y, en

su defecto, al derecho común federal (“federal common law”)

para resolver las dudas sobre la titularidad en estas

_____________________________ powers heretofore [prior to March 2, 1917] lawfully granted or exercised in or in respect of said waters and submerged lands in and surrounding said island and its adjacent islands by the Secretary of War [Secretary of the Army] or other authorized officer or agent of the United States. Notwithstanding any other provision of law, as used in this section (1) "submerged lands underlying navigable bodies of water" include lands permanently or periodically covered by tidal waters up to but not above the line of mean high tide, all lands underlying the navigable bodies of water in and around the island of Puerto Rico and the adjacent islands, and all artificially made, filled in, or reclaimed lands which formerly were lands beneath navigable bodies of water; (2) "navigable bodies of water and submerged lands underlying the same in and around the island of Puerto Rico and the adjacent islands and waters" extend from the coastline of the island of Puerto Rico and the adjacent islands as heretofore or hereafter modified by accretion, erosion, or reliction, seaward to a distance of three marine leagues; (3) "control" includes all right, title, and interest in and to and jurisdiction and authority over the submerged lands underlying the harbor areas and navigable streams and bodies of water in and around the island of Puerto Rico and the adjacent islands and waters, and the natural resources underlying such submerged lands and waters, and includes proprietary rights of ownership, and the rights of management, administration, leasing, use, and development of such natural resources and submerged lands beneath such waters. (Énfasis nuestro) 48 U.S.C.A. sec. 749. CT-2008-04 26 circunstancias. California ex rel. State Lands Commission v.

United States, supra, págs. 282-284.71

En California ex rel. State Lands Commission v. United

States, supra, el Supremo federal abordó una controversia

sobre la titularidad de unas accesiones que se crearon

paulatinamente sobre unos terrenos sumergidos del Estado de

California. La parcela de terreno colindante a éstas era una

reserva militar de la Guardia Costanera de los Estados

Unidos. La controversia del caso requería determinar si

dichos terrenos formados por accesión de manera paulatina

pertenecían al gobierno de los Estados Unidos o al Estado de

California. El Tribunal Supremo federal resolvió la

controversia a favor de los Estados Unidos aplicando el

“Submerged Lands Act”, 43 U.S.C.A. sec. 1301-1315. Sin

embargo, aclaró que aunque no fuera aplicable esa

legislación, el derecho común federal desplazaría al derecho

71 Respecto a la aplicación del derecho común federal (“federal common law”) el tratadista Chemerinsky nos explica lo siguiente:

The phrase federal common law refers to the development of legally binding federal law by the federal courts in the absence of directly controlling constitutional or statutory provisions. Chemerinsky, Federal Jurisdiction, 1989, pág. 293.

En particular, respecto a la aplicación del derecho común federal cuando existe un interés propietario de los Estados Unidos, Chemerinsky explica:

[F]ederal common law has developed where the Supreme Court has decided that federal rules are “necessary to protect uniquely federal interests.” Included in this category is the creation of federal common law to protect federal proprietary interests in cases involving the United States government…. Chemerinsky, op. cit., pág. 297.

Véase además, J.P. Ludington, The Supreme Court and the Post-Erie Federal Common Law, 31 L.Ed. 2d 1006. CT-2008-04 27 estatal de California, con la consecuencia de que las

accesiones serían de los Estados Unidos, en virtud de los

derechos reconocidos bajo el derecho común federal a los

dueños del litoral o parcelas colindantes. California ex

rel. State Lands Commission v. United States, supra, pág.

284.

Sin embargo, esta norma de derecho común federal sólo se

refiere a las accesiones paulatinas o imperceptibles

causadas natural o artificialmente. Específicamente, el

Tribunal Supremo federal definió la accesión que estaba en

controversia en California ex rel. State Lands Commission v.

United States, supra, de la siguiente manera: “gradual

process by which sand accumulated along the shore, although

caused by a jetty affecting the action of the sea.” (Énfasis

nuestro) Id., pág. 287. Véase, United States v. State of

Washington, 294 F. 2d 830 (1961). Ahora bien, según indica

el Tribunal de Apelaciones de los Estados Unidos para el

Tercer Circuito en Alexander Hamilton v. Government of

Virgin Islands, 757 F.2d 534 (1985): “there is a distinct

body of common law relating to the ownership of artificially

created fastlands”. Id., págs. 538-539. Específicamente, el

derecho común federal ha establecido que el propietario

costero no obtiene la propiedad sobre los terrenos

resultantes del relleno de terrenos sumergidos, por el mero

acto de depositar o causar el depósito de dicho relleno.

Véase, State of New Jersey v. State of New York, 523 U.S.

767 (1998); Georgia v. South Carolina, 497 U.S. 376 (1990);

Marine Railway & Coal Company, Inc. v. United States, 257

U.S. 47 (1921); Alexander Hamilton v. Government of Virgin CT-2008-04 28 Islands, supra, 538-539; Burns v. Forbes, 412 F. 2d 995

(1969).

En el caso de Alexander Hamilton v. Government of Virgin

Islands, supra, el Tribunal apelativo federal discutió a

mayor profundidad esta norma y señaló que el propietario

costero adquirirá el título sobre el terreno cuando lleva a

cabo el relleno con la debida autorización. Específicamente,

el tribunal explica lo siguiente:

Where the reclamation and filling of the adjacent shore or submerged soil was expressly permitted by legislative enactment, or was authorized by a statute fixing a bulkhead, harbor, or dock line, or similar statute, or by a valid license or permit or by local common law, it has usually been held or recognized that filled land created by a riparian or littoral proprietor belongs to him as part of the upland, at least where the public rights with respect to navigation and commerce are not substantially impaired. Id., pág. 546. Véase, United States v. Groen, 72 F. Supp. 713 (1947). Véase además, B.H. Glenn, Rights to land created at water’s edge by filling or dredging, sección 2[b], 91 A.L.R.2d 857.

El tribunal aclara que esta norma no aplicará si el permiso

o autorización dispone expresamente que el propietario

original de los terrenos sumergidos retendrá la titularidad

de éstos una vez se lleven a cabo las obras de relleno.

Sobre esta situación, el tribunal apelativo federal explica

[T]he rationale behind this common law rule is that one who obtained permission to improve his property should be able to rely on the government’s expression of approval for the knowledge that he will become the owner in fee simple of any such improvements. Given an express provision in the instrument of authorization to the contrary, however, that landowner is no longer entitled to rely on the authorization for the transfer of property rights. Alexander Hamilton v. Government of Virgin Islands, supra, pág. 547.

Según el expediente del caso que nos ocupa, el gobierno

federal obtuvo los permisos necesarios para llevar a cabo CT-2008-04 29 las obras de relleno en los terrenos sumergidos aledaños al

“Coast Guard Parcel”. Además, ninguno de los permisos

otorgados expresó que el gobierno de Puerto Rico retendría

sobre esos terrenos el dominio que era suyo desde 1917. Por

eso, según el derecho común federal aplicable al momento en

que se rellenaron los terrenos, éstos pasaron a ser

propiedad del Departamento de la Marina de los Estados

Unidos y estuvieron sujetos a la jurisdicción federal

durante alrededor de 50 años (1941-1991).

IX- Adquisición de los terrenos ganados al mar aledaños

al “Coast Guard Parcel” por el Gobierno de Puerto

Rico

En 1973, el Departamento de la Marina de los Estados

Unidos transfirió el “Coast Guard Parcel” a la Guardia

Costanera de los Estados Unidos. Véase, “Disposal Report No.

439” de 28 de septiembre de 1973. El 21 de mayo de 1990, en

respuesta a una solicitud de información del gobierno de

Puerto Rico sobre la titularidad de esa parcela, la

Administración de Servicios Generales le envió ciertos

estudios de título y un memorando de la Guardia Costanera de

los Estados Unidos en el que se concluye que el gobierno

federal era dueño de los terrenos ganados al mar en dicha

parcela desde 1941.

El 20 de julio de 1990 el Gobernador de Puerto Rico para

esa fecha, Hon. Rafael Hernández Colón, escribió al

Presidente de los Estados Unidos solicitándole que, según la

autoridad conferida a éste por la sección 7 de la Ley de

Relaciones Federales, supra, cediera el “Coast Guard Parcel” CT-2008-04 30 y los terrenos sumergidos aledaños a ésta al gobierno de

Puerto Rico, ya que la Guardia Costanera de los Estados

Unidos la había desalojado y la Administración de Servicios

Generales de los Estados Unidos tenía planes de venderla.72

El 4 de septiembre de 1990, el gobierno de los Estados

Unidos contestó la petición del Gobernador de Puerto Rico

informándole que la Administración de Servicios Generales no

le cedería el “Coast Guard Parcel” al gobierno de Puerto

Rico, sino que estaba en disposición de vendérsela. La carta

indica lo siguiente:

The relocation and sale of the San Geronimo Housing Area will be highly beneficial to the Commonwealth of Puerto Rico and the Federal Government. We would like to continue negotiations with the Commonwealth for the purchase of this property as soon as possible. Otherwise, we have no choice but to offer the property for sale to the general public on a competitive bid basis. (Énfasis nuestro).

El 4 de octubre de 1990, el entonces Secretario del

Departamento de Justicia de Puerto Rico, licenciado Héctor

Rivera Cruz, le informó a la Administración de Servicios

Generales que el gobierno de Puerto Rico presentaría una

demanda contra los Estados Unidos para lograr que el “Coast

Guard Parcel” y los terrenos ganados al mar adyacentes a

ésta fueran cedidos a Puerto Rico, según la sección 7 de la

Ley de Relaciones Federales, supra. Esto, con el fin de

evitar que el gobierno federal vendiera la parcela a una

72En lo pertinente, la sección 7 de la Ley de Relaciones Federales, supra, dispone lo siguiente:

Disponiéndose, que el Presidente podrá de tiempo en tiempo, a su discreción, traspasar al Pueblo de Puerto Rico aquellos terrenos, edificios o intereses en terrenos u otras propiedades pertenecientes en la actualidad a los Estados Unidos y dentro de los límites territoriales de Puerto Rico, que a su juicio no se necesiten ya para propósitos de los Estados Unidos. Id. CT-2008-04 31 tercera persona, según lo había advertido en la carta del 4

de septiembre de ese año.

El gobierno federal respondió a la carta del Secretario de

Justicia de Puerto Rico el 16 de noviembre de 1990,

recomendando que se llevaran a cabo negociaciones para

llegar a un acuerdo aceptable a ambas partes. El 14 de

febrero de 1991, un memorando interno de la Oficina del

Gobernador de Puerto Rico que consta en autos indica al

Gobernador Hernández Colón que al gobierno de Puerto Rico le

convenía más comprar la parcela que envolverse en un litigio

sobre titularidad. En cuanto a esto, el memorando expresa lo

siguiente:

[E]l ELA no podrá adquirir dicha propiedad litigando ya que aunque el Tribunal Federal interprete la ley a favor nuestro, los Estados Unidos podrían derrotar nuestro propósito ubicando en dichas facilidades algún personal o equipo del Coast Guard, aunque éste sea ínfimo. Aunque este asunto había sido discutido previamente con usted, traigo nuevamente a su atención el mismo. En tasación hecha por la Administración de Terrenos, se valoró la propiedad en 10.73 millones. La oferta inicial de GSA era de 6.8 millones. Ante esta situación, sugiero se autorize [sic] al licenciado Pérez [para entonces Secretario de Justicia] a negociar con GSA un descuento de 50% de nuestro precio de tasación; lo que equivaldría aproximadamente a unos 5 millones.

El 22 de agosto de 1991, la Administración de Terrenos de

Puerto Rico notificó al gobierno federal que compraría la

propiedad para beneficio del Pueblo de Puerto Rico. En dicha

comunicación el gobierno de Puerto Rico afirmó que la

adquisición de los terrenos serviría al interés público

asegurando un buen manejo de la propiedad y la protección de

la zona costera. Además, señaló que la Administración de

Terrenos planificaba el manejo público de la propiedad y no CT-2008-04 32 la venta o traspaso a personas privadas. Específicamente, la

carta expresó lo siguiente:

The Puerto Rico Land Administration, an agency of the Commonwealth of Puerto Rico, is purchasing the San Geronimo property for the benefit of the people of the Commonwealth. The public interest will be served by ensuring controlled management of the property and shoreline protection. The Land Administration at this time envisions public management of the property and has not selected a private firm for any future development. (Énfasis nuestro).

Para determinar el efecto de esta transferencia sobre la

titularidad de los terrenos, debemos acudir una vez más a la

jurisprudencia federal. En el caso de Oregon ex rel. State

Land Board v. Corvallis Sand & Gravel Co., 429 U.S. 363

(1977), el Tribunal Supremo federal resolvió que una vez el

interés federal sobre una propiedad se ha extinguido de

acuerdo a las leyes de los Estados Unidos, dicha propiedad

estará sujeta al derecho estatal. Al respecto, el tribunal

explica lo siguiente:

We hold the true principle to be this, that whenever the question in any Court, state or federal, is whether a title to land which has once been property of the United States has passed, that question must be resolved by the laws of the United States; but that whenever, according to these laws, the title shall have passed, then that property, like all other property in the state, is subject to state legislation; so far as that legislation is consistent with the admission that the title passed and vested according to the laws of the United States. (Énfasis nuestro) Oregon ex rel. State Land Board v. Corvallis Sand & Gravel Co., supra, pág. 377 [citando a Wilcox v. Jackson, 13 Pet. 498, 517 (1839)].73

73En California ex rel. State Lands Commission v. United States, 457 U.S. 273 (1982), el Tribunal Supremo federal estableció una distinción entre ese caso y el de Oregon ex rel. State Land Board v. Corvallis Sand & Gravel Co., 429 U.S. 363 (1977), basándose en que en Corvallis, la controversia giraba en torno a un terreno que colindaba con el lecho de un río que el gobierno federal había patentizado, mientras que en California ex. rel., se trataba de una parcela costera que aún era propiedad del gobierno federal. Además, el Supremo federal distinguió la norma de Corvallis de aquellas controversias que se refieran a una CT-2008-04 33

Según lo requiere esta norma federal el contrato de

compraventa celebrado entre ambos gobiernos el 21 de

noviembre de 1991 se redactó conforme a las exigencias de

las leyes y regulaciones de los Estados Unidos. Así lo

indica expresamente el contrato en una de sus cláusulas que

dispone lo siguiente: “the parties hereto desire to

consumate the sale in accordance with applicable law and

regulation of the United States of America”. (Énfasis

nuestro). El precio de compraventa fue 4.8 millones de

dólares, menos de la mitad del valor de tasación, según

informado en el memorando al Gobernador Hernández Colón

antes citado.

A través de este contrato el gobierno federal cedió al

gobierno de Puerto Rico todo derecho, título e interés sobre

la propiedad. De esa forma, el interés federal sobre los

terrenos ganados al mar aledaños al “Coast Guard Parcel”

desapareció conforme a las leyes y regulaciones de los

Estados Unidos y dichos terrenos entraron a nuestra

jurisdicción. En particular, entraron a nuestra jurisdicción

bajo la administración de la Rama Ejecutiva de nuestro

gobierno.

Una vez los terrenos ganados al mar aledaños al “Coast

Guard Parcel” entraron a la administración de Puerto Rico, _____________________________ propiedad costera patentizada por el gobierno federal. Esto, según explica el Juez Rehnquist en su opinión concurrente en California ex rel. State Lands Commission v. United States, supra, pág. 290 (a la que se unieron los Jueces Stevens y O’Connor) se hizo a modo de dicta, pues el terreno en controversia en California ex. rel., era propiedad de la Guardia Costanera de los Estados Unidos, lo cual hacía innecesario referirse a terrenos patentizados por el gobierno federal. Por lo tanto, dicha distinción no era pertinente al caso. CT-2008-04 34 la Rama Ejecutiva del gobierno de Puerto Rico tenía la

obligación de administrarlos según el derecho aplicable en

nuestra jurisdicción, conforme explicó el Tribunal Supremo

federal en el caso de Oregon ex rel. State Land Board v.

Corvallis Sand & Gravel Co., supra. Decidir lo contrario nos

llevaría a concluir que el derecho de los Estados Unidos

continúa vigente sobre unos terrenos costeros que hace

diecisiete años fueron liberados del interés federal.

Veamos entonces cuál era el derecho aplicable a los

terrenos ganados al mar en controversia al momento en que

éstos entraron a nuestra jurisdicción.

En primer lugar, sabemos que las leyes de puertos vigente

en Puerto Rico cuando se llevaron a cabo las obras de

relleno en 1941 no regularon la titularidad de los terrenos,

pues según ya explicamos, en aquel momento los terrenos

ganados al mar estaban bajo la jurisdicción federal y el

derecho aplicable era el de los Estados Unidos. Nótese que

la desafectación de estos terrenos en 1941 ocurrió en

protección del interés federal, acorde al ordenamiento

jurídico de dicha jurisdicción.

En 1991, cuando se traspasan los terrenos a la

jurisdicción de Puerto Rico, la ley aplicable vigente era la

Ley de Puertos de 1968, Ley de Muelles y Puertos de Puerto

Rico de 1968, 23 L.P.R.A. secs. 2101-2801. Según ésta, los

siguientes bienes inmuebles son bienes de dominio público,

ya que están incluidos en la zona marítimo terrestre:

[E]l espacio de las costas de Puerto Rico que baña el mar en su flujo y reflujo, en donde son sensibles las mareas, y las mayores olas en los temporales en donde las mareas no son sensibles, e incluye los terrenos ganados al mar y las márgenes de los ríos hasta el sitio en que sean CT-2008-04 35 navegables o se hagan sensibles las mareas; y el término, sin condicionar, significa la zona marítima terrestre de Puerto Rico. (Énfasis nuestro). Art. 1, sec. 1.03 de la Ley de Puertos de 1968, 23 L.P.R.A. sec. 2103.

Se desprende de esta disposición, que bajo la Ley de Puertos

de 1968 los terrenos ganados al mar son bienes de dominio

público.

En segundo lugar, según el Reglamento de zonificación

especial del Condado de 1986, Reg. núm. 3319 del 7 de junio

de 1986, el “Coast Guard Parcel” se zonificó como una zona

pública y/o recreativa (P). Sec. 2.02 del Reglamento de

Zonificación Especial del Condado, supra. Por lo tanto, al

momento de entrar a nuestra jurisdicción, el “Coast Guard

Parcel” tenía una zonificación de zona pública o recreativa

y los terrenos ganados al mar aledaños a ésta eran bienes de

dominio público, según la Ley de Puertos de 1968, supra.

La opinión mayoritaria concluye que el que se adquirieran

los terrenos ganados al mar en controversia en este caso

mediante contrato de compraventa con los Estados Unidos

conlleva, de por sí, el que dichos terrenos pasaran a ser

patrimoniales del Estado y que por lo tanto, se requería un

acto afirmativo de afectación al dominio público para que

dejaran de serlo. Por el contrario, al extinguirse el

interés federal y aplicar por primera vez nuestro

ordenamiento a los terrenos ganados al mar aledaños al

“Coast Guard Parcel”, la Ley de Puertos de 1968 estableció

una afectación expresa al dominio público sobre dichos

terrenos, que, como veremos en la parte XI de esta opinión,

sólo podía derrotarse por un acto legislativo de CT-2008-04 36 desafectación.74 Además, las cartas, memorandos y el propio

contrato de compraventa demuestran que el gobierno de Puerto

Rico optó por comprar porque según las leyes, reglamentos y

exigencias de la jurisdicción federal, no tenía otra forma

de adquirir estos terrenos. El contrato de compraventa entre

los gobiernos de Estados Unidos y Puerto Rico fue sólo el

instrumento formal a través del cual el gobierno federal

aceptó ceder su interés sobre los terrenos en controversia.

Por eso, según ya explicamos, desde que nuestro gobierno

adquirió los terrenos ganados al mar cumpliendo con las

condiciones establecidas por las leyes y reglamentos

federales, dichos terrenos están sujetos a nuestro

ordenamiento. De esa forma, les aplica la afectación de

bienes de dominio público que establece la Ley de Puertos de

1968, supra. Oregon ex rel. State Land Board v. Corvallis

Sand & Gravel Co., supra, pág. 377 [citando a Wilcox v.

Jackson, 13 Pet. 498, 517 (1839)].

Se desprende claramente del expediente que durante todo el

proceso de negociación con el gobierno federal el gobierno

de Puerto Rico tuvo la intención de dedicar los terrenos

adquiridos al uso público y protección de las costas. Dicha

intención se evidencia específicamente en la carta enviada

por la Administración de Terrenos al gobierno federal el 22

de agosto de 1991, en la que informó lo siguiente:

The Puerto Rico Land Administration, an agency of the Commonwealth of Puerto Rico, is purchasing the San Geronimo property for the benefit of the people of the Commonwealth. The public interest will be served by ensuring controlled management of the property and shoreline protection.

74 En vista de lo anterior, no es correcto aseverar que la aplicación de la Ley de Puertos de 1968 es retroactiva. CT-2008-04 37 The Land Administration at this time envisions public management of the property and has not selected a private firm for any future development. (Énfasis nuestro).

Abona a nuestra conclusión el que la reglamentación vigente

a la fecha de la adquisición zonificara al “Coast Guard

Parcel” como una zona pública y/o recreativa (P). Sin

embargo, la opinión mayoritaria concluye que el expediente

no provee evidencia que demuestre que al momento de la

adquisición el gobierno de Puerto Rico destinase los

terrenos a un uso público determinado.

Abordemos ahora la controversia sobre la titularidad de

los terrenos ganados al mar en la segunda parcela objeto de

este litigio, la parcela conocida como “Condado Bay Parcel”.

Para ello, debemos remontarnos nuevamente a la Proclama

Presidencial de 1929, a través de la cual el gobierno

federal cedió las parcelas colindantes a dichos terrenos al

gobierno de Puerto Rico.

X- El dominio sobre los terrenos ganados al mar en el

“Condado Bay Parcel”

Según explicamos en la parte III y VI de esta opinión, el

26 de agosto de 1929, el Presidente de los Estados Unidos

emitió una proclama mediante la cual traspasó al Pueblo de

Puerto Rico todo derecho, título e interés de los Estados

Unidos sobre los terrenos de la Reserva Naval San Jerónimo,

incluyendo los arrendados al señor Virgil Baker.

Posteriormente, el Hotel Caribe Hilton fue construido en

parte de estos terrenos.

En 1949 el gobierno de Puerto Rico presentó una demanda de

expropiación, con el fin de recuperar aquellos terrenos

sobre los cuales el señor Baker mantenía control en calidad CT-2008-04 38 de arrendatario, aunque el título de propiedad sobre ellos

había pasado al gobierno de Puerto Rico mediante cesión en

1929. En la demanda de expropiación el gobierno de Puerto

Rico alegó lo siguiente:

Que el interés que El Pueblo de Puerto Rico se propone adquirir en la propiedad objeto de este procedimiento es el uso y disfrute de la misma durante el término del arrendamiento otorgado al señor Virgil Baker y su esposa Stella May Baker, por el Secretario interino de la Marina de los Estados Unidos, Theodore Roosevelt, el día 15 de julio de 1921, ahora subarrendada a la San Gerónimo Development Co. Inc. (Énfasis nuestro).

El 28 de agosto de 1956 el gobierno de Puerto Rico compensó

al señor Baker y obtuvo todos los derechos sobre la

propiedad.

En la década de los cincuenta la Compañía de Fomento

Industrial de Puerto Rico decidió ampliar el Hotel Caribe

Hilton, para lo cual presentó una Consulta de Ubicación ante

la Junta de Planificación de Puerto Rico. El 22 de junio de

1955, la Junta de Planificación aprobó la consulta y, entre

otras cosas, autorizó que se rellenaran los terrenos

sumergidos aledaños a la parcela que los Estados Unidos

había arrendado al señor Baker y que fue cedida al gobierno

de Puerto Rico en 1929. Los terrenos así rellenados o

ganados al mar constituyen la parcela denominada “Condado

Bay Parcel”. Hoy día, se construye parte del proyecto en

controversia, Paseo Caribe, sobre dicha parcela. Por lo

tanto, es necesario analizar la titularidad de estos

terrenos según el derecho aplicable al “Condado Bay Parcel”

al momento en que se llevaron a cabo las obras de relleno en

la década de los cincuenta. CT-2008-04 39 Nuestro derecho sobre los bienes de dominio público

marítimo terrestres proviene del Derecho romano y el Derecho

civil español. Por esto, debemos examinar en cierto detalle

las políticas públicas a las que responden estas normas

jurídicas en las que se basa nuestro ordenamiento.

En el Derecho romano, el mar y sus riberas eran cosas

comunes que pertenecían a todas las personas en general y a

ninguna en particular. Esto, contrario a las cosas públicas

que pertenecían al Estado y eran destinadas al uso público.

Martínez Escudero explica:

Las riberas del mar no son en el Derecho romano, como hemos visto, cosas públicas, sino cosas comunes, cuya naturaleza jurídica es diferente. En efecto, las res comunes omnium no pertenecen al populus romanus, como las re publicae, ni a las ciudades, como las res universitatis, sino son cosas que por su ius gentium pertenecen a todos los hombres en general y a ninguno en particular. L. Martínez Escudero, Playas y Costas: su Régimen Jurídico Administrativo, 2da ed., Madrid, Editorial Montecorvo S.A., 1985, págs. 28-29.

Fundamentándose en el Derecho romano, la Ley III del

Título XXVIII de la Partida III de las Siete Partidas,

establece que el mar y sus riberas son cosas comunes. En lo

pertinente, dicha ley dispone:

Las cosas que comunalmente pertenecen a todas las criaturas que biuen eneste mundo son estas, el ayre, e las aguas dela lluvia, e el mar, e su ribera. (Énfasis nuestro). I. Miralles González, Dominio público y propiedad privada en la nueva Ley de Costas, 1ra ed., España, Editorial Civitas, S.A., 1992, pág. 21. Véase, L. Martínez Escudero, op. cit., págs. 30-33.

El Derecho civil español moderno se apartó de esta doctrina

cuando clasificó el mar litoral, la zona marítima y las

playas como bienes de dominio público bajo la Ley de Aguas

del 3 de agosto de 1866 (Ley de Aguas de 1866), Colección

Legislativa de España, Madrid, 1866, Tomo 106, 2da parte, CT-2008-04 40 pág. 294. Véase, I. Miralles González, op. cit., pág. 24.

Según los artículos 1 y 4 de dicha ley, las costas,

fronteras marítimas, mar litoral, zona marítima, las playas,

los terrenos sumergidos bajo éstos y las accesiones o

aterramientos que ocasionara el mar son bienes de dominio

público. Adviértase que esta clasificación no incluyó los

terrenos ganados al mar.75

En Rubert Armstrong v. E.L.A., supra, explicamos que la

exposición de motivos de la Ley de Aguas de 1866 caracterizó

a los bienes de dominio público como bienes inalienables e

imprescriptibles. En particular, citamos el siguiente

fragmento de la exposición de motivos de la ley:

75Los artículos 1 y 4 de la Ley de Aguas de 1866 disponen lo siguiente:

Artículo 1º Son de dominio nacional y uso público 1º Las costas o fronteras marítimas del territorio español, con sus obras, ensenadas, calas, radas, bahías y puertos. 2º El mar litoral, ó bien la zona marítima que ciñe las costas, en toda la anchura determinada por el derecho internacional. En esta zona dispone y arregla el Estado la vigilancia y los aprovechamientos, así como el derecho de asilo e inmunidad, conforme á las leyes y á los tratados internacionales. 3º Las playas. Se entiende por playa el espacio que alternativamente cubren y descubren las aguas en el movimiento de la marea. Forma su límite interior ó terrestre la línea hasta donde llegan las más altas mareas y equinocciales. Donde no fueren sensibles las mareas, empieza la playa por la parte de tierra en la línea a donde llegan las aguas en las tormentas ó temporales ordinarios. (Énfasis nuestro) Art. 1 de la Ley de Aguas de 1866, supra, págs. 294-295

Artículo 4º Son del dominio público los terrenos que se unen á las playas por las accesiones y aterramientos que ocasione el mar. Cuando ya no los bañen las aguas del mar, ni sean necesarios para los objetos de utilidad pública, ni para el establecimiento de especiales industrias, ni para el servicio de vigilancia, el Gobierno los declarará propiedad de los dueños de las fincas colindantes en aumento de ellas. (Énfasis nuestro) Art. 4 de la Ley de Aguas de 1866, supra, pág. 295. CT-2008-04 41 Por dominio público de la Nación entiende al que a ésta compete sobre aquellas cosas cuyo uso es común por su propia naturaleza o por el objeto a que se hallan destinadas; tales son, por ejemplo, las playas, ríos, caminos, muelles y puertos públicos; su carácter principal es ser inenajenable e imprescriptible. Y por dominio particular del Estado entiende el que a éste compete sobre aquellas cosas destinadas a su servicio, o sea, a la satisfacción de sus necesidades colectivas, y no al uso común, cosas de las que dispone como los particulares de las que constituyen su patrimonio: tales son, entre otras muchas, los montes, minas, arsenales, fortalezas y edificios militares. […] Al declarar también del dominio público de la Nación las playas, se ha creído conveniente restablecer la disposición de nuestras antiguas leyes que de acuerdo con las romanas, les fijaban por límite aquel donde alcanzan las olas del mar en su temporales ordinarios, espacio bastante para las necesidades de la navegación y pesca; y en vez de la zona contigua de 20 varas, que después se ha considerado como ensanche de aquellas, se establecen sobre las heredades limítrofe las servidumbres de salvamento y vigilancia, con las cuales quedan suficientemente atendidos los intereses de la navegación en casos de naufragios, y los de la Hacienda pública para vigilancia de las costas, sin necesidad de condenar a perpetua esterilidad terrenos que en algunas comarcas son susceptibles de cultivo. (Énfasis nuestro). Id., pág. 620.

Según se desprende de la exposición de motivos de la Ley

de Aguas de 1866, el propósito de la normativa española era

sustraer los bienes de dominio público marítimo terrestres

del comercio de las personas, ya que dichos bienes

satisfacen necesidades colectivas y sustentan el bienestar

común. Sin embargo, el propio esquema normativo permitía la

apropiación de estos bienes bajo circunstancias que en aquél

momento histórico lo justificaban. Explica Ma del Pino

Rodríguez González en cuanto a esto:

Dentro del Derecho positivo español, fue la Ley de Aguas de 3 de agosto de 1866 la primera norma que reguló con carácter general las aguas marítimas y terrestres, y la que dio comienzo a la citada tendencia expansiva. En todo caso, incluyó dentro del dominio público marítimo- terrestre las costas o fronteras marítimas del territorio español con sus abras, ensenadas, calas, bahías y puertos; el mar litoral (hoy denominado mar territorial); las playas (sustituyendo este término al de ribera del mar CT-2008-04 42 utilizado primero por el Derecho romano y luego por Las Partidas), pero para referirse a la zona bañada por el flujo y reflujo del mar, definición que coincide en términos generales con el concepto de zona marítimo- terrestre acogido luego en las Leyes de Puertos de 1880 y 1928; así como, finalmente, los terrenos que se unen a las playas por accesiones o aterramientos ocasionados por el mar. No obstante, también esta norma, tras declarar el uso público de todos estos bienes, admitió la posibilidad de que los particulares fueran propietarios de las marismas y fincas colindantes con el mar o con sus playas o que adquirieran los terrenos ganados al mar mediante las obras de desecación de marismas propiedad del Estado o comunales. (Énfasis nuestro) J.V. González García y otros, Derechos de los Bienes Públicos, 1ra ed., Valencia, Tirant Lo Blanch, 2005, pág. 135.

Un ejemplo de este esquema privatizador es el artículo 5

de la Ley de Aguas de 1866, supra, que dispone lo siguiente

respecto a los terrenos ganados al mar:

Los terrenos ganados al mar por consecuencia de obras construidas por el Estado ó por las provincias, pueblos ó particulares competentemente autorizados, serán de propiedad de quien hubiere construido las obras, á no haberse establecido otra cosa en la autorización. (Énfasis nuestro) Art. 5 de la Ley de Aguas de 1866, supra, pág. 295.

Se colige de este artículo, que aunque el propósito de la

ley era que los bienes de dominio público no estuvieran

sujetos al tráfico comercial, el propio esquema legislativo

permitía que los terrenos sumergidos fueran privatizados a

través de obras competentemente autorizadas que tuvieran

como resultado ganar dichos terrenos al mar.

Posteriormente, España promulgó la Ley de Puertos de 1880,

a la que hemos hecho referencia. Esta adoptó una

clasificación de bienes de dominio público similar a la de

la ley de 1866 y utilizó por primera vez el término jurídico

de zona marítimo terrestre. Los terrenos ganados al mar no

fueron incluidos bajo esta clasificación de bienes. Al CT-2008-04 43 respecto, los artículos 1 y 2 de la ley establecen lo

Artículo 1º Son de dominio nacional y uso público, sin perjuicio de los derechos que correspondan á los particulares: 1º La zona marítimo-terrestre, que es el espacio de las costas o fronteras marítimas del territorio español que baña el mar en su flujo y reflujo, en donde son sensibles las mareas, y las mayores olas en los temporales, en donde no lo sean. Esta zona marítimo-terrestre se extiende tambien [sic] por las márgenes de los ríos hasta el sitio en que sean navegables ó se hagan sensibles las mareas. 2º El mar litoral, ó bien la zona marítima que ciñe las costas ó fronteras de los dominios de España, en toda la anchura determinada por el derecho internacional, con sus ensenadas, radas, bahías, puertos y demás abrigos utilizables para la pesca y navegación. En esta zona dispone y arregla el Estado la vigilancia y los aprovechamientos, así como el derecho de asilo e inmunidad, conforme todo á las leyes y á los Tratados internacionales. (Énfasis nuestro) Art. 1 de la Ley de Puertos española de 1880, supra, págs. 787-788.

Artículo 2º Son del dominio público los terrenos que se unen á la zona marítimo-terrestre por las accesiones y aterramientos que ocasione el mar. Cuando, por consecuencia de estas accesiones, y por efecto de retirarse el mar, la línea interior que limita la expresada zona avance hacia aquél, los terrenos sobrantes de lo que era antigua zona marítimo-terrestre pasarán á ser propiedad del Estado, prévio el oportuno deslinde de los Ministerios de Hacienda, Fomento y Marina, y el primero podrá enajenarlos cuando no se consideren necesarios para servicios marítimos ú otros de utilidad pública. Si se enajenasen con arreglo á [sic] las leyes, se concederá el derecho de tanteo á los dueños de los terrenos colindantes. (Énfasis nuestro) Art. 2 de la Ley de Puertos española de 1880, supra, pág. 788.

Esta ley de 1880 tuvo el propósito de desarrollar y

explotar las zonas portuarias, por lo que no cambió

significativamente el esquema privatizador que existía bajo

la Ley de Aguas de 1866. Sobre esto, la tratadista Miralles

González expresa lo siguiente:

La Ley de Puertos del 7 de mayo de 1880 vino a regular a modo supletorio la falta de legislación suficiente en la materia. Esta ley, como es obvio de su propia denominación, se centraba en la construcción y explotación de las infraestructuras portuarias, por lo que sólo CT-2008-04 44 tangencialmente incidía en el tema que nos ocupa. No obstante, la definición que dio en su artículo 1 de la “zona marítimo-terrestre” se convirtió en clásica y su referencia en obligado hito legislativo a partir del cual se incluían como pertenecientes al dominio público las riberas. (Énfasis nuestro) I. Miralles González, op. cit., pág. 25.

La Ley de Puertos de 1880 no incluyó la norma establecida

en el artículo 5 de la Ley de Aguas de 1866 según la cual

los terrenos ganados al mar mediante obras realizadas con

autorización competente eran propiedad de quien las hubiera

realizado. Sin embargo, reguló los terrenos ganados al mar

en los puertos de forma cónsona a dicho artículo, pues

reconoció que algunos de estos terrenos pudieran ser

propiedad del concesionario al disponer lo siguiente:

En las concesiones de obras en los puertos con las cuales se ganen terrenos al mar, se exceptuará siempre de los que se reconozcan de propiedad del concesionario la parte necesaria para la zona de servicio á que se refiere el artículo 31, la cual quedará de propiedad del Estado. (Énfasis nuestro) Art. 57 de la Ley de Puertos de 1880, supra.

Con relación a los terrenos ganados al mar en zonas no

portuarias, el 20 de agosto de 1883 España adoptó por Real

orden la Instrucción para tramitar las concesiones a

particulares bajo la Ley de Puertos de 1880 (en adelante,

Instrucción de la Ley de Puertos de 1880), Colección

Legislativa de España , Madrid, 1884, Tomo 131, 2da parte,

pág. 390. Según la Instrucción, los terrenos ganados al mar

fuera de zonas portuarias serían propiedad de quien hubiere

realizado las obras con autorización competente, de forma

consistente con el esquema privatizador ya establecido bajo CT-2008-04 45 el artículo 5 de la Ley de Aguas de 1866.76 La doctrina

española aplicó e interpretó la Ley de Puertos de 1880,

supra, de forma cónsona a la instrucción. En cuanto a esto,

Tomás Quintana López indica que:

La antigua Ley de Aguas de 1866 ya sancionó en su artículo 5 esta solución, posteriormente aceptada por la normativa reguladora de las aguas marítimas, reparando cada una de las normas siguientes en la circunstancia de que las obras para ganar terreno al mar se realicen fuera o dentro de los puertos. […] Con posterioridad a la genérica privatización de los terrenos ganados al mar que contempla nuestra primera Ley de Aguas, es una norma de rango reglamentario –Real Orden de 20 de agosto de 1883- la que individualiza las obras realizadas fuera de los puertos para atribuir la propiedad de los terrenos ganados al mar mediante ellas a quien las hubiere realizado. La privatización de estos terrenos se mantiene en los Reglamentos de Puertos de 1912 y 1928, que, sin perturbar el principio, demanializan una zona de aquéllos para destinarla a la vigilancia del litoral. (Énfasis nuestro) T. Quintana López, La privatización de los terrenos de que ha sido desalojado el mar, 111 R.A.P. 373, 384 (1986).

De igual manera, Martínez Escudero reitera lo siguiente:

La Ley de Aguas de 1866, en su artículo 5º, estableció que ‹‹los terrenos ganados al mar por consecuencia de obras construidas por el Estado o por las provincias, pueblos o

76 El artículo 22 de la instrucción estableció lo siguiente respecto a los terrenos ganados al mar en y fuera de los puertos:

Los terrenos ganados al mar litoral fuera de los puertos con obras construídas por el Estado, las provincias, los Municipios ó los particulares, competentemente autorizados, serán de propiedad de la entidad que los hubiere llevado á cabo. En las concesiones de obras dentro de los puertos, en las cuales se ganan terrenos al mar, sólo se reconocerá de propiedad de los concesionarios la parte que no ocupe la zona de servicio, á que se refiere el art. 31 de la ley, y fuera de ella no resulte destinada á vías y servicios públicos en el estudio de los terrenos sobrantes, así de los ya existente como de los ganados al mar, para distribuirlos en relación al ensanche de las poblaciones y á su enlace con los puertos; estudio que ha de aprobarse antes del otorgamiento de la concesión, oyendo á los respectivos Ayuntamientos, y que ha de acompañar á todo proyecto de puerto. Art. 22 de la Instrucción de la Ley de Puertos española de 1880, supra. CT-2008-04 46 particulares competentemente autorizados, serán de propiedad de quien hubiera construido las obras, a no haberse establecido otra cosa en la autorización. En cambio, la Ley de Puertos de 1880 solamente se refiere –art. 57- a los terrenos ganados al mar dentro de los puertos, omitiendo la referencia a los terrenos ganados al mar fuera de los puertos, criterio seguido fielmente por la Ley de Puertos de 1928. La laguna legal quedó salvada en los textos reglamentarios, en los que, en efecto, se halla regulada la cuestión de los terrenos ganados al mar tanto dentro como fuera de los puertos. Así: artículo 22 de la Instrucción de 20 de agosto de 1883, artículo 99 del Reglamento de Puertos de 1912 y artículo 101 del Reglamento de 1928. (Énfasis nuestro) L. Martínez Escudero, op. cit., pág. 147.

Según explicamos en la parte II de esta opinión, a través

de la sección 8 de la Ley Foraker, supra, se mantuvieron en

vigor las leyes y ordenanzas vigentes en Puerto Rico en el

año 1900. Muñoz Díaz v. Corte, supra. Por esto, tanto el

Código Civil español de 1889, como la Ley de Puertos

española de 1880, supra, extendida a Puerto Rico por Real

decreto en 1886 y denominada como la Ley de Puertos para la

Isla de Puerto Rico (Ley de Puertos de 1886), supra,

mantuvieron su vigencia en la isla luego del traspaso de

soberanía en 1898. Rubert Amstrong v. E.L.A., supra. Véase,

Olivieri v. Biaggi, supra.

El artículo 2 del Real decreto de la Ley de Puertos de

1886, supra, dispuso que el Ministro de Ultramar dictaría la

instrucción para la ejecución de la ley. El 10 de mayo de

1886, cumpliendo con el mandato de este artículo, se adoptó

por Real orden la Instrucción del Ministro de Ultramar para

implantar la Ley de Puertos de 1886 en Puerto Rico.

Colección Legislativa de España, Madrid, 1887, Tomo 136, 2da

parte, pág. 1116; Publicada en la Gaceta de Madrid el 19 de

mayo de 1886, No. 139, 1886/03882. Veamos entonces cuál era CT-2008-04 47 la fuerza jurídica de la Instrucción de la Ley de Puertos de

1886, de acuerdo al ordenamiento jurídico español vigente en

aquél momento, con miras a determinar si mantuvo su vigencia

en Puerto Rico luego del traspaso de soberanía en 1898.

Según el artículo 50 de la Constitución Española de 1876,

el Rey tenía la potestad de ejecutar las leyes. Además,

según el artículo 54 de dicha Constitución, el Rey dictaba

los decretos, reglamentos e instrucciones de aplicación

general necesarios para la ejecución de las leyes. Los

reglamentos e instrucciones así dictados eran Reales

decretos o Reales órdenes, dependiendo de la forma en que

fueran adoptados para su publicación. Alcubilla, Diccionario

de Administración, Madrid, 1887, Tomo 8, págs. 277-278.

Tanto el Real decreto como la Real orden manifestaban y

hacían efectiva la voluntad del Rey al implantar las leyes.

La diferencia principal entre ambos instrumentos ejecutivos

era su formalidad, ya que en el Real decreto hablaba el Rey

y en la Real Orden hablaba un Ministro a nombre del Rey

sobre asuntos de menos importancia y solemnidad. F. Seix,

Enciclopedia Jurídica Española, Barcelona, 1910, Tomo 26,

págs. 580, 586. Alcubilla, op. cit., pág. 277. Sobre la

fuerza jurídica de un Real decreto y una Real orden,

Francisco Seix explica que “a) el Real decreto no puede

oponerse á la Constitución, ni derogar una ley; b) un Real

decreto no debe ser derogado ni modificado por una Real

orden ú otra disposición de inferior categoría formal”.

(Énfasis nuestro) F. Seix, op. cit., págs. 581-582.

En este caso, la Instrucción de la Ley de Puertos de 1886

fue dictada por el Ministro de Ultramar, quien tenía a su CT-2008-04 48 cargo el despacho de todos los asuntos de las provincias de

Ultramar, y fue adoptada por el Rey mediante Real orden.

Véase, Alcubilla, Diccionario de Administración, Madrid,

1887, Tomo 7, pág. 382; F. Seix, Enciclopedia Jurídica

Española, op. cit., pág. 563.77 Por lo tanto, según el

ordenamiento jurídico de España, la Instrucción de la Ley de

Puertos de 1886, supra, tenía fuerza administrativa y según

la sección 8 de la Ley Foraker, supra, mantuvo su vigencia

en Puerto Rico luego del traspaso de soberanía en 1898,

junto a las demás leyes y ordenanzas vigentes en aquél

momento histórico.78

La Ley de Puertos de 1886, adaptó la clasificación de

bienes de dominio público de la Ley de Puertos española de

1880, al contexto puertorriqueño. De esta forma, sus

artículo 1 y 2 disponen lo siguiente:

Artículo 1º Son del dominio nacional y uso público, sin perjuicio de los derechos que correspondan á los particulares: 1º La zona marítimo-terrestre, que es el espacio de las costas ó fronteras marítimas de la Isla de Puerto Rico y sus adyacentes que forman parte del territorio español, y que baña el mar en su flujo y reflujo, en donde son sensibles las mareas, y las mayores olas en los temporales en donde no lo sean. Esta zona marítimo-terrestre se extiende también por las márgenes de los ríos hasta el sitio en que sean navegables ó se hagan sensibles las mareas. 2º El mar litoral ó bien la zona marítima que ciñe las costas de la Isla y sus adyacentes en toda la anchura determinada por el derecho internacional, con sus

77El Ministerio de Ultramar fue creado por Real Decreto del 20 de mayo de 1863 para atender todos los asuntos de las provincias de Ultramar. Alcubilla, Diccionario de Administración, Madrid, 1887, Tomo 7, pág. 382. Véase, F. Seix, Enciclopedia Jurídica Española, Barcelona, 1910, Tomo 22, pág. 563. 78Ejemplo de otra ley y reglamento que mantuvieron su vigencia luego del cambio de soberanía en 1898 son la Ley Hipotecaria y su Reglamento. Giménez et al. v. Brenes, 10 D.P.R. 128, 138 (1906). CT-2008-04 49 ensenadas, radas, bahías, puertos y demás abrigos utilizables para la pesca y navegación. En esta zona dispone y arregla el Estado la vigilancia y los aprovechamientos, así como el derecho de asilo e inmunidad, conforme todo á las leyes y á los Tratados internacionales. (Énfasis nuestro). Art. 1 de la Ley de Puertos de 1886, supra.

Artículo 2º Son de dominio público los terrenos que se unen á la zona marítimo-terrestre por las accesiones y aterramientos que ocasione el mar. Cuando por consecuencia de estas accesiones, y por efecto de retirarse el mar la línea interior que limita la expresada zona avance hacia aquél los terrenos sobrantes de lo que era antigua zona marítimo-terrestre, pasarán á ser propiedad del Estado, previo al oportuno deslinde por el Ministerio de Ultramar, de acuerdo con el de Marina; y el primero podrá enajenarlos cuando no se consideren necesarios para servicios marítimos ú otros de utilidad pública. Si se enajenasen con arreglo á las leyes, se concederá el derecho de tanteo á los dueños de los terrenos colindantes. (Énfasis nuestro). Art. 2 de la Ley de Puertos de 1886, supra.

La citada clasificación de bienes de dominio público no

incluyó los terrenos ganados al mar artificialmente.

Respecto a éstos, el artículo 22 de la Instrucción de la Ley

de Puertos de 1886, supra, pág. 1124, dispone lo siguiente:

“Los terrenos ganados al mar litoral fuera de los puertos,

con obras construidas por el Estado, la provincia, los

Municipios ó los particulares, competentemente autorizados,

serán de propiedad de la entidad que los hubiere llevado a

cabo”. (Énfasis nuestro). A través de este artículo se

extendió a Puerto Rico el esquema privatizador iniciado bajo

la Ley de Aguas de 1866, que establecía que los terrenos

ganados al mar con autorización competente en zonas no

portuarias puertorriqueñas, serían propiedad de quien los

hubiera creado. Esto, de forma cónsona al esquema jurídico

español ya discutido que fue refrendado por la Ley de

Puertos española de 1880 y su instrucción. Por esto, la CT-2008-04 50 Instrucción de la Ley de Puertos de 1886 es crucial para la

adjudicación de este caso.

En 1928 se adoptó la Ley de Muelles y Puertos de Puerto

Rico (Ley de Puertos de 1928), Ley núm. 59 del 30 de abril

de 1928. Esta ley mantuvo la clasificación de bienes de

dominio público establecida en los artículos 1 y 2 de la Ley

de Puertos de 1886. Además, respecto a los terrenos ganados

al mar, la sección 47 de la Ley de Puertos de 1928 dispuso

que los capitanes de puertos y el Comisionado del Interior

tenían la obligación de conservarlos. En lo pertinente, la

sección 47 dispone:

Vigilar por sí y con su [sic] auxiliares, por la conservación de los muelles, malecones, terraplenes, y porque tanto éstos como los terrenos públicos que forman la zona marítima y los terrenos agregados a ella o ganados al mar, sean conservados y no sean ocupados sin el consentimiento del Comisionado del Interior. (Énfasis nuestro) Sec. 47 de La Ley de Puertos de 1928, supra.

Este mandato de conservación aplicaba tanto a bienes

públicos como a bienes patrimoniales. Por lo tanto, la

sección 47 de la Ley de Puertos de 1928 citada no estableció

una clasificación de bienes sino que impuso la obligación de

proteger, custodiar y mantener dichos bienes acorde a su

clasificación.

La Ley de Puertos de 1928 también derogó “[t]oda ley o

parte de ley que se oponga a la presente”. Sec. 52 de la Ley

de puertos de 1928, supra. Veamos entonces si el artículo 22

de la Instrucción de la Ley de Puertos de 1886, que

establece que los terrenos ganados al mar en zonas no

portuarias son propiedad de quien los haya creado con

autorización competente, se puede reconciliar con la sección

47 de la Ley de Puertos de 1928. Hacemos este ejercicio CT-2008-04 51 concientes de nuestro deber de armonizar las disposiciones

legales sobre una misma materia. Garriga, Jr. V. Tribunal

Superior, 88 D.P.R. 245, 248 (1963), Correa Suárez v. Junta

Retiro para Maestros, 88 D.P.R. 590, 598 (1963). En este

sentido, salta a la vista que si bien ambas disposiciones

versan sobre los terrenos ganados al mar, el artículo 22 de

la Instrucción de la Ley de Puertos de 1886, se refiere a la

titularidad y la sección 47 de la Ley de puertos de 1928, a

la conservación de dichos terrenos. De esta forma, el

mandato de conservación de los terrenos ganados al mar que

encontramos en la sección 47 de la Ley de Puertos de 1928 se

puede reconciliar con el artículo 22 de la Instrucción de la

Ley de Puertos de 1886, que establece que la titularidad de

los terrenos ganados al mar en zonas no portuarias y con

autorización competente, será de quien los haya creado.

Además, la Ley de Puertos de 1928 no alteró la

clasificación de bienes de dominio público que establece la

Ley de Puertos de 1886. Según ya discutimos en la opinión,

esta clasificación no incluye los terrenos ganados al mar.

Por el contrario, la Ley de Puertos de 1968, supra, incluyó

expresamente los terrenos ganados al mar como bienes de

dominio público y por lo tanto, derogó el artículo 22 de la

Instrucción de la Ley de Puertos de 1886.

Examinemos ahora los cambios que se han hecho a nuestro

Código Civil a través de los años, para determinar si éstos

afectaron el esquema jurídico sobre los terrenos ganados al

mar en zonas no portuarias vigente en Puerto Rico hasta

1968. CT-2008-04 52 Según el artículo 338 del Código Civil español de 1889,

supra, extendido a Puerto Rico por Real decreto en dicho

año, los bienes se clasificaban en dos categorías: dominio

público o propiedad privada.79 En 1902 Puerto Rico enmendó su

Código Civil, apartándose de la tradición española y

adoptando la norma tripartita del Estado de Louisiana,

proveniente del Derecho romano, según la cual los bienes

pueden ser comunes, de dominio público o privados. Art. 448

del Código Civil de Louisiana.80 Por esto, el artículo 254

del Código Civil de Puerto Rico de 1930, 31 L.P.R.A. sec.

1023, establece que el mar y sus riberas son bienes comunes

y no bienes de dominio público. Dicho artículo expresa lo

siguiente: “Las cosas comunes son aquéllas cuya propiedad no

pertenece a nadie en particular y en las cuales todos los

hombres tienen libre uso, en conformidad con su propia

naturaleza: tales son el aire, las aguas pluviales, el mar y

sus riberas”. Id.81

79 El artículo 338 del Código Civil español dispone lo siguiente: “Los bienes son de dominio público o de propiedad privada”. Art. 338 del Código Civil español. 80 En lo pertinente, el artículo 448 del Código Civil de Louisiana dispone lo siguiente: “Things are divided into common, public, and private”. Yiannopoulos explica esta división se deriva del “Romanist tradition and corresponds with divisions of things in the civil codes of other jurisdictions”. 2 A.N. YIANNOPOULOS, LA. CIV. L. TREATISE, PROPERTY § 45 (4ta ed.). 81Aunque Puerto Rico adoptó la norma tripartita del Estado de Lousiana, dicho estado no clasifica la zona marítimo terrestre ni el mar litoral de sus costas como cosas comunes. Por el contrario, las clasifica como cosas públicas. Sobre esto, los artículos 449 y 450 del Código Civil de Louisiana disponen lo siguiente:

Common things may not be owned by anyone. They are such as the air and the high seas that may be freely used by everyone comformably with the use for which nature has CT-2008-04 53 Ahora bien, de acuerdo al artículo 12 del mismo cuerpo de

ley, el Código Civil se aplicará de manera supletoria en las

materias que se rijan por leyes especiales. 31 L.P.R.A. sec.

12.82 Por lo tanto, mientras haya una ley especial de puertos

que regule la titularidad de los terrenos en controversia en

este caso, no habrá necesidad de recurrir a las

disposiciones supletorias del Código Civil. Resolver lo

contrario conllevaría concluir que una ley general puede

derogar tácitamente las disposiciones de una ley especial,

lo cual es contrario a derecho. Housing Investment Corp. v.

Luna, 112 D.P.R. 173, 177-178 (1982), Sierra v. Tribl.

Superior, 75 D.P.R. 841, 846-847 (1954), Vázquez v. Corte,

65 D.P.R. 598, 603 (1946).

_____________________________ intended them. (Énfasis nuetsro). Art. 449 del Código Civil de Lousiana.

Public things are owned by the state or its political subdivisions in their capacity as public persons. Public things that belong to the state are such as running waters, the water and bottoms of natural navigable bodies, the territorial sea, and the seashore. Public things that may belong to political subdivisions of the state are such as streets and public squares. (Énfasis nuestro). Art. 450 del Código Civil de Louisiana.

Respecto al artículo 450 Yiannopoulos explica lo siguiente:

Article 450 of the Louisiana Civil Code places the “sea”, that is, the water and bottom of the Gulf of Mexico within Lousiana borders, in the category of public things. This deviation from the Romanist tradition, according to which the sea is a common thing, was prompted by well- established Louisiana practice antedating the 1978 revision. 2 A.N. YIANNOPOULOS, LA. CIV. L. TREATISE, PROPERTY § 69 (4ta ed.).

Véase, Figueroa v. Municipio de San Juan, 98 D.P.R. 534, 566 (1970), para una discusión sobre la adopción de las normas del Código Civil de Louisiana en nuestra jurisdicción. 82“En las materias que se rijan por leyes especiales, la deficiencia de éstas se suplirá por las disposiciones de este título”. 31 L.P.R.A. sec. 12. CT-2008-04 54 Por lo tanto, el derecho aplicable a la controversia de

titularidad sobre los terrenos ganados al mar en el “Condado

Bay Parcel” al momento de llevarse a cabo las obras de

relleno en la década de los cincuenta, es la clasificación

de bienes de dominio público de la Ley de Puertos de 1886,

supra, y el artículo 22 de la instrucción de dicha ley.

Los terrenos sumergidos sobre los cuales se llevaron a

cabo las obras de relleno que resultaron en el “Condado Bay

Parcel”, eran bienes de dominio público bajo la Ley de

Puertos de 1886, supra. Según ya explicamos, el artículo 22

de la instrucción de dicha ley proveía para que dichos

terrenos fueran privatizados a través de obras de relleno

realizadas con la autorización competente. Por consiguiente,

una vez el gobierno de Puerto Rico llevó a cabo dichas obras

con la autorización competente de las agencias facultadas

para ello, los terrenos ganados al mar se convirtieron en

propiedad del gobierno, de acuerdo a la política pública

vigente en aquél momento histórico. De esta forma, el

“Condado Bay Parcel” se integró válidamente al comercio de

las personas y no puede ser clasificada como bien de dominio

público en la controversia de este caso.

Establecido lo anterior debemos retomar la discusión

respecto a los bienes de dominio público del “Coast Guard

Parcel” y evaluar las consecuencias negativas históricas del

esquema privatizador establecido por la Ley de Puertos de

1886 y su instrucción, que han requerido un cambio

significativo en la política pública de Puerto Rico

encaminada a la protección efectiva de los bienes de dominio

público marítimo terrestres. CT-2008-04 55 XI- Potestad de la Rama Ejecutiva del gobierno de Puerto

Rico para destinar los bienes de dominio público del

“Coast Guard Parcel” a uso patrimonial o privado.

Los bienes de dominio público son bienes sustraídos de la

actividad comercial porque satisfacen necesidades colectivas

y sustentan el bienestar común. En función de la importancia

pública de estos bienes, nuestro ordenamiento jurídico ha

establecido, según ya explicamos en la parte IX de esta

opinión, que los bienes de dominio público son inalienables,

imprescriptibles e inembargables. Rubert Amstrong v. E.L.A.,

supra, pág. 620, Figueroa v. Municipio de San Juan, 98

D.P.R. 534, 562-563 (1970). Véase, M.J. Godreau, J.A.

Giusti, Las Conceciones de la Corona y propiedad de la

tierra en Puerto Rico, Siglos XVI-XX: Un estudio jurídico,

62 REV. JUR. U.P.R. 351, 562-564 (1993).

El tratadista Puig Peña explica que las cosas públicas o

bienes de dominio público se caracterizan por lo siguiente:

1º Por ser inalienables, estar fuera de comercio y ser imprescriptibles. 2º Por la imposibilidad de imponer sobre las mismas, cargas y servidumbres. 3º Por la generalización a todos los ciudadanos para obtener los beneficios y ventajas que lleva consigo el destino de utilidad pública. 4º Porque los agentes administrativos no tienen necesidad de dirigirse a los Tribunales de Justicia para proteger la cosa pública, pudiendo ejercitar su actividad coactiva para que la propiedad de la cosa pública sea respetada. F. Puig Peña, Tratado de Derecho Civil Español, 1ra ed., Madrid, Editorial revista de Derecho Privado, 1958, Tomo I, Volumen II, págs. 299.

La afectación de un bien al dominio público puede darse

por acto legislativo en protección del bienestar común.83

83Véase, J.V. González García y otros, Derechos de los Bienes Públicos, op. cit., págs. 88-92, para una discusión sobre CT-2008-04 56 Cuando esto ocurre, la ley puede identificar unos bienes en

particular o puede establecer unas características o

criterios a partir de los cuales se puede identificar un

bien de dominio público. Por ejemplo, Martínez Escudero

explica que todo bien al que pueda aplicársele la definición

de zona marítimo terrestre establecida por ley es un bien de

dominio público. L. Martínez Escudero, Playas y Costas: su

Régimen Jurídico Administrativo, 2da ed., Madrid, Editorial

Montecorvo S.A., 1985, pág. 57. A su vez, Isabel Miralles

González expone lo siguiente respecto a la afectación por

acto legislativo:

La consideración de dominio público de un bien arranca de una declaración legal. El destino público de esos bienes se hace para todos aquellos que participen de la misma denominación, llámesele naturaleza o no, es decir, para todos aquellos bienes reconocibles por sus características intrínsecas, razón por la cual no precisan de un acto específico de afectación. Basta con que la Ley (…) declare el carácter de bienes de dominio público a los de un tipo determinado, para que todos los que participan de esa misma naturaleza vengan a integrarse en dicho dominio. (Énfasis nuestro) I. Miralles González, Dominio público y propiedad privada en la nueva Ley de Costas, 1ra ed., España, Editorial Civitas, S.A., 1992, pág. 69.

Por esto, si un bien es afectado como bien de dominio

público mediante legislación y no ha perdido, por causas

naturales, las características físicas o factores que lo

hacen formar parte de dicha clasificación jurídica, sólo un

acto de igual fuerza jurídica podrá permitir su

desafectación.84 Constituye esto un ejercicio de política

pública que llamaremos en adelante el principio de la _____________________________ las posibles formas de afectación de un bien al dominio público.

84Adviértase que no hemos abordado el análisis jurídico de qué ocurre cuando la pérdida de las características físicas de un bien de dominio público sean causadas por la voluntad o arbitrariedad del ser humano y no por procesos naturales. CT-2008-04 57 desafectación. Al respecto, Godreau y Giusti explican lo

En tanto la terminación o cesación de la utilidad pública permite que el bien sea enajenado, tal transformación no puede darse arbitrariamente o sólo mediante la determinación del funcionario o de la entidad que tenga su custodia; será necesario, o bien que la inutilidad surja de fenómenos naturales, o bien que medie un acto legislativo declarando el cese de tal utilidad pública. (Énfasis nuestro) M.J. Godreau, J.A. Giusti, Las Conceciones de la Corona y propiedad de la tierra en Puerto Rico, Siglos XVI-XX: Un estudio jurídico, supra, pág. 563.

Además, Martínez Escudero nos explica lo siguiente respecto

al principio de la desafectación:

Por lo que se refiere a las playas, la garantía de su inalienabilidad se encuentra en el hecho de que su destino al uso público está establecido por declaración expresa de la Ley …, por lo cual sería preciso una disposición con fuerza de ley para hacer posible su enajenación; L. Martínez Escudero, Playas y Costas, su Régimen Jurídico Administrativo, op. cit., pág. 194.

De igual forma, Julio V. González García nos explica:

El fenómeno contrario al de la incorporación de un bien al dominio público está constituido por la desafectación de un bien, esto es, la operación por la cual el bien deja de estar destinado al cumplimiento de un uso general o un servicio público y perderán [sic] en el mismo instante la condición de bien de dominio público, pasando a estar integrado en el grupo de los bienes patrimoniales o, en ciertos casos recogidos en la legislación, yendo a manos privadas. Para evitar los problemas que plantea la pérdida de destino de los bienes, resulta preciso un acto expreso en el que se tome esta decisión. Acto expreso que debe tener, como mínimo, el mismo rango que la decisión por la que entró un bien en el dominio público. J.V. González García y otros, Derechos de los Bienes Públicos, op. cit., pág. 93.

En la parte IX de esta opinión aclaramos que el esquema

jurídico privatizador que existía en Puerto Rico antes de

1968 permitía la privatización de terrenos sumergidos a

través de obras autorizadas que alteraban la naturaleza

física de dichos terrenos, convirtiéndolos en terrenos CT-2008-04 58 ganados al mar, según la Instrucción de la Ley de Puertos de

1886, supra. Según explicamos, dicha instrucción es un acto

jurídico de fuerza administrativa bajo el esquema jurídico

español. Por esto, el esquema privatizador extendido a

Puerto Rico en 1886 era antagónico al principio de la

desafectación, pues permitía que un acto administrativo

regulara la desafectación de unos bienes de dominio público

que fueron clasificados como tal por un acto legislativo.

Ante esta realidad jurídica y sus consecuencias negativas,

tanto la jurisdicción española como la nuestra han adoptado

un nuevo esquema jurídico que evita dicho antagonismo,

clasificando los terrenos ganados al mar como bienes de

dominio público mediante acto legislativo. Veamos lo

sucedido en España, antes de examinar el esquema jurídico

vigente actualmente en nuestra jurisdicción.

En España, donde el sistema privatizador de los bienes de

dominio público marítimo terrestre estuvo en vigor durante

más de un siglo, la doctrina identificó las consecuencias

negativas del sistema y reiteró la importancia de proteger

dichos bienes. Ma del Pino Rodríguez González elabora sobre

la importancia de los bienes de dominio público marítimo

terrestre en el contexto español, explicando lo siguiente:

Los bienes marítimo-terrestre juegan un papel protagonista dentro de la categoría general de los bienes de dominio público. A nadie se esconde la importancia que actualmente se asigna a aquéllos, lo cual justifica los objetivos proteccionistas que preside hoy su regulación legal y la actuación de nuestras administraciones públicas. Y es que no debe olvidarse que estos bienes son susceptibles de un intenso aprovechamiento económico, no sólo porque es en la franja costera donde se concentra la mayor parte de la oferta turística española (actividad que constituye una de las principales fuentes de nuestra economía), sino también como objeto de explotación pesquera o como fuente de abundantes recursos mineros y petrolíferos. Se trata, por CT-2008-04 59 tanto, de terrenos valiosos por las grandes posibilidades que ofrecen, así como su valor social como lugar de ocio y disfrute de los ciudadanos, pero escasos por las crecientes demandas que soportan y muy sensibles y de difícil recuperación en su equilibrio físico. (Énfasis nuestro) J.V. González García y otros, Derechos de los Bienes Públicos, 1ra ed., Valencia, Tirant Lo Blanch, 2005, pág. 131.

La exposición de motivos de la Ley de Costas española de

1988 también se refiere a las consecuencias negativas del

esquema jurídico privatizador bajo el régimen español de

1880 y la importancia de proteger los bienes de dominio

público marítimo terrestre en la actualidad:

Las consecuencias del creciente proceso de privatización y depredación, posibilitado por una grave dejación administrativa, han hecho irreconciliable, en numerosas zonas, el paisaje litoral de no hace más de treinta años, con un urbanismo nocivo de altas murallas de edificios al mismo borde de la playa o del mar, vías de transporte de gran intensidad de tráfico demasiado próximas a la orilla, y vertidos al mar sin depuración en la mayoría de los casos. Este doble fenómeno de destrucción y privatización del litoral, que amenaza extenderse a toda su longitud, exige de modo apremiante una solución clara e inequívoca, acorde con la naturaleza de estos bienes, y que, con una perspectiva de futuro, tenga como objetivos la defensa de su equilibrio y su progreso físico, la protección y conservación de sus valores y virtualidades naturales y culturales, el aprovechamiento racional de sus recursos, la garantía de su uso y disfrute abierto a todos, con excepciones plenamente justificadas por el interés colectivo y estrictamente limitadas en el tiempo y en el espacio, y con la adopción de las adecuadas medidas de restauración. Ley núm. 22/1988, Aranzadi, Repertorio cronológico de legislación, vol. III, pág. 3474 (1988).

Por esto, en 1978, España elevó a rango constitucional los

principios de inalienabilidad, imprescriptibilidad e

inembargabilidad, así como el principio de la desafectación

de los bienes de dominio público. De esta forma, el artículo

132.1 de la Constitución Española de 1978 dispone lo

siguiente: “La Ley regulará el régimen jurídico de los

bienes de dominio público y de los comunales, inspirándose CT-2008-04 60 en los principios de inalienabilidad, imprescriptibilidad e

inembargabilidad, así como su desafectación”. (Énfasis

nuestro) M. Pulido Quedeco, La Constitución Española: Con la

Jurisprudencia del Tribunal Constitucional, 1ra ed.,

Pamplona, Aranzadi, S.A., 1996, pág. 1592.

Además, el artículo 132.2 de la Constitución Española de

1978 delegó al legislador la clasificación o afectación de

bienes de dominio público, y especificó que tanto la zona

marítimo terrestre como las playas, el mar litoral y los

recursos naturales de la zona económica y la plataforma

continental siempre serán de dominio público. Dicho artículo

expresa lo siguiente: “Son bienes de dominio público estatal

los que determine la ley y, en todo caso, la zona marítimo

terrestre, las playas, el mar territorial y los recursos

naturales de la zona económica y la plataforma continental”.

M. Pulido Quedeco, op. cit. Según Ma del Pino Rodríguez

González esto significó, para el ordenamiento jurídico

español:

un paso decidido hacia la demanialidad absoluta de los espacios costeros.85 Por vez primera en nuestra historia constitucional y sin que existan precedentes en el Derecho comparado, se hizo una declaración constitucional expresa e inequívoca a favor del carácter demanial de determinados bienes, con la particularidad de que los únicos a los que se atribuye directamente dicha clasificación pertenecen al dominio público marítimo-terrestre, mencionando, expresamente, a la zona marítimo-terrestre, playa, mar territorial y recursos naturales de la zona económica y plataforma continental, declarando definitivamente su titularidad pública a favor del Estado y remitiendo al legislador estatal el establecimiento de su régimen jurídico. (Énfasis nuestro) J.V. González García y otros, Derechos de los Bienes Públicos, 1ra ed., Valencia, Tirant Lo Blanch, 2005, pág. 131.

85El concepto “demanial” significa perteneciente o relativo al demanio o dominio público. Diccionario de la Real Academia Española, http://buscon.rae.es/draeI/, (última visita el 2 de julio de 2008). CT-2008-04 61

España adoptó la Ley de Costas de 1988 basándose en este

mandato constitucional y apartándose definitivamente del

sistema privatizador de los bienes de dominio público que

había existido en su jurisdicción desde 1866. Así lo

reconoció la exposición de motivos de la ley al expresar lo

La Ley cierra el paréntesis de signo privatizador que inició la Ley de Aguas de 1866 con un equívoco respecto a los derechos legítimamente adquiridos, que no deberían ser otros que los concesionales, continuado por las Leyes de Puertos de 1880, así como por la Ley de Costas de 1969, a pesar de los graves problemas que ya existían en esta época y de la postura contraria y prácticamente unánime de la doctrina. (Citas omitidas) Ley núm. 22/1988, Aranzadi, Repertorio cronológico de legislación, vol. III, pág. 3475 (1988).

El artículo 4 de la Ley de Costas de 1988 clasificó los

terrenos ganados al mar como bienes de dominio público. Id.,

pág. 3477. Esto, cumpliendo con el propósito de eliminar la

posibilidad de que se pudiera adquirir la propiedad de los

terrenos ganados al mar a través de obras y establecer,

además, mecanismos que favorezcan la incorporación de

terrenos al dominio público, con el objetivo de ampliar la

estrecha franja costera que en 1988 contaba con la

clasificación demanial en España. Id., pág. 3475.

Veamos ahora el esquema jurídico vigente en Puerto Rico en

lo que respecta a los terrenos ganados al mar. En 1952 se

aprobó la Constitución del Estado Libre Asociado de Puerto

Rico, Const. E.L.A., L.P.R.A., Tomo 1, 1999, pág. 247. El

artículo VI sección 19 de la Constitución estableció como

política pública del Estado Libre Asociado “la más eficaz

conservación de sus recursos naturales, así como el mayor

desarrollo y aprovechamiento de los mismos para el beneficio CT-2008-04 62 general de la comunidad”. Art. VI sec. 19 Const. E.L.A.,

supra, pág. 421. Este Tribunal ha interpretado que esta

disposición constituye un mandato constitucional que impone

al Estado el deber ineludible de conservar los recursos

naturales, a la vez que procura su desarrollo y

aprovechamiento para el beneficio general de la comunidad.

Misión Industrial v. Junta de Calidad Ambiental, 145 DPR

908, 919 (1998). Este mandato constitucional no es más que

la exigencia de lograr un desarrollo sostenible de los

recursos naturales del país.

Un desarrollo sostenible es aquél que crea y mantiene las

condiciones bajo las cuales el ser humano y la naturaleza

pueden existir en armonía productiva. Véase, Ley sobre

política pública ambiental, Ley Núm. 416 del 22 de

septiembre de 2004, 12 L.P.R.A. sec. 8001 et seq.; Ley sobre

política pública de desarrollo sostenible, Ley Núm. 267 del

10 de septiembre de 2004, 23 L.P.R.A. secs. 501-508. Por lo

tanto, la política pública de desarrollo sostenible nos

impone el reto de lograr la conservación de los recursos

naturales que es necesaria e imprescindible para sostener

las necesidades de desarrollo del país, para bien tanto de

las presentes como de las futuras generaciones. Esto, según

expresamos hace más de una década, con el fin de establecer

“una protección frente al estado, la sociedad, el gobierno,

e incluso el hombre, que en el mundo contemporáneo, sin

darse cuenta que está socavando su propia existencia,

destruye la naturaleza en aras de un materialismo y un

consumismo rampante, creando desbalances sistemáticos CT-2008-04 63 irreversibles”. Paoli Méndez v. Rodríguez, 138 D.P.R. 449,

462 (1995).

Este Tribunal ha reconocido que el mandato constitucional

de lograr el desarrollo sostenible del país es el “criterio

jurídico primordial para juzgar la validez o interpretar el

significado de cualquier norma o decisión relativa al uso o

protección de los recursos naturales formulada por la

Asamblea Legislativa o por cualquier agencia, departamento,

municipio o instrumentalidad gubernamental”. Misión

Industrial v. Junta de Calidad Ambiental, 145 DPR 908, 919-

920 (1998). Además, hemos determinado que esta disposición

es un mandato que debe observarse rigurosamente y que

prevalece sobre cualquier estatuto, reglamento u ordenanza

que sea contraria a éste. Id.

Los bienes de dominio público marítimo terrestres son

recursos naturales que tienen una importancia tal en Puerto

Rico que todo esquema jurídico que se haya adoptado para su

regulación deberá interpretarse según el mandato

constitucional de lograr para éstos un desarrollo

sostenible.86 Nuestra Ley de Puertos de 1968, supra,

86 En cuanto a la urgencia de proteger estos bienes en el contexto puertorriqueño, resultan particularmente reveladoras las siguientes expresiones del Reglamento para el aprovechamiento, vigilancia, conservación y administración de las aguas territoriales, los terrenos sumergidos bajo éstas y la zona marítimo terrestre, Reg. núm. 4860 del 29 de diciembre de 1992:

Puerto Rico es una isla cuya extensión territorial es relativamente limitada. Con una cordillera montañosa central y reducidos llanos costeros, aproximadamente la mitad del área superficial consiste de montañas y colinas con declives de 45 grados o más. Los relativamente planos terrenos costeros constituyen una tercera parte del espacio superficial y un 80 porciento del total de superficie plana. Como es de esperarse, gran parte del CT-2008-04 64 establece que los terrenos ganados al mar son bienes de

dominio público, ya que los incluye específicamente dentro

de la zona marítimo terrestre.87 De esta forma, quedó

derogada por acto legislativo la Instrucción de la Ley de

Puertos de 1886, que permitía la privatización de estos

terrenos a través de un acto administrativo.88 Además, la Ley

_____________________________ desarrollo de la Isla ha ocurrido, precisamente, en los llanos costeros y sus inmediaciones. […] Hoy, casi quince años después de la aprobación del Programa de Manejo, y de la suscripción de acuerdos por entidades del ELA y del gobierno federal, las aguas territoriales, los terrenos sumergidos y la zona marítimo- terrestre continúan caracterizándose por la proliferación de usos antagónicos y conflictivos. El aprovechamiento privado de bienes del dominio público, reflejado por la privatización de facto de la zona marítimo-terrestre mediante construcciones que reducen parcial o totalmente los accesos a las playas; el menoscabo de la integridad de los sistemas naturales típicos de la costa, reflejado por el vertido, con y sin autorización, de aguas residuales o por el acceso a éstos de personas en exceso de su capacidad de acarreo; el incremento en los riesgos a la seguridad pública y propiedad, resultantes de construcciones y desarrollos dentro de la zona marítimo- terrestre que ocasionan la erosión y degradación del litoral, continúan. Art. 1.3 del Reglamento para el aprovechamiento, vigilancia, conservación y administración de las aguas territoriales, los terrenos sumergidos bajo éstas y la zona marítimo terrestre, supra. 87El Art. 1, sec. 1.03 de la Ley de Puertos de 1968, 23 L.P.R.A. sec. 2103, define este término de la manera siguiente:

[E]l espacio de las costas de Puerto Rico que baña el mar en su flujo y reflujo, en donde son sensibles las mareas, y las mayores olas en los temporales en donde las mareas no son sensibles, e incluye los terrenos ganados al mar y las márgenes de los ríos hasta el sitio en que sean navegables o se hagan sensibles las mareas; y el término, sin condicionar, significa la zona marítima terrestre de Puerto Rico. (Énfasis nuestro). 88Adviértase que esta ley no tiene efecto retroactivo, por lo que no cabe argumentar que aplica a la controversia de los terrenos que constituyen el “Condado Bay Parcel”. 23 L.P.R.A. sec. 2111. CT-2008-04 65 de Puertos de 1968, no adopta y por ende, no permite, la

posibilidad de desafectar estos bienes.

La sección 1.09 (d) de la Ley de Puertos de 1968, 23

L.P.R.A. sec. 2110, establece que a excepción de la zona

marítimo terrestre incluida en una zona portuaria, para lo

cual la ley provee específicamente, el Secretario de

Transportación y Obras Públicas (antes Comisionado del

Interior) tendrá sobre la zona marítimo terrestre y los

terrenos agregados a ellas o ganados al mar las mismas

facultades y funciones de vigilancia, conservación y

concesión de permisos que le fueron conferidas a través de

las secciones 18 y 47 de la Ley de Puertos de 1928. Ya

vimos, en la parte IX de esta opinión, que la sección 47 de

la ley de 1928 ordenaba la vigilancia y conservación de “los

muelles, malecones, terraplenes, (…) terrenos públicos que

forman la zona marítima y los terrenos agregados a ella o

ganados al mar, (…)”. Sec. 47 de La Ley de Puertos de 1928,

En el contexto jurídico del artículo VI sección 19 de la

Constitución de 1952, la jurisprudencia y la propia Ley de

puertos de 1968, el criterio jurídico primordial para

interpretar el significado de la sección 47 de la Ley de

Puertos de 1928 es el mandato constitucional de lograr el

desarrollo sostenible de los bienes de dominio público

marítimo terrestres, dado que la Ley de Puertos de 1968

clasificó los terrenos ganados al mar como bienes de dominio

público marítimo terrestres. Interpretada de esta forma, la

sección 47 de la Ley de Puertos de 1928, supra, le impone al

Secretario de Transportación y Obras Públicas la obligación CT-2008-04 66 de conservar los terrenos ganados al mar acorde a su

Por lo tanto, cuando los terrenos ganados al mar aledaños

al “Coast Guard Parcel” entraron nuevamente a nuestra

jurisdicción en 1991 eran terrenos ganados al mar afectados

como bienes de dominio público y la Rama Ejecutiva del

gobierno de Puerto Rico no tenía discreción para

desafectarlos y destinarlos a otro uso.

XII- Los actos de la Rama Ejecutiva del gobierno de Puerto

Rico sobre los bienes de dominio público del “Coast

Guard Parcel” luego de su adquisición en 1991

El 19 de diciembre de 1934, luego que los Estados Unidos

le hubiera cedido al Pueblo de Puerto Rico la Reserva Naval

San Gerónimo, el Comisionado del Interior del Gobierno de

Puerto Rico emitió una certificación que identificó la

reserva cedida como la finca 196 en el Registro de la

Propiedad. El “Coast Guard Parcel” se inscribió a nombre de

los Estados Unidos en una nota marginal de la finca 196. El

Acta Aclaratoria emitida por el Comisionado del Interior en

1935, antes de que los Estados Unidos llevaran a cabo las

obras de relleno en la parcela, describe el “Coast Guard

Parcel” de la siguiente manera:

PARCELA B- Urbana- Parcela de terreno radicada en el barrio Puerta de Tierra, del término municipal de San Juan, cuya propiedad se reserva el Gobierno de los Estados Unidos de América. Tiene un area [sic] superficial de 1 hectares 87 acres 93.24 centiareas, equivalentes a 4 cuerdas con 781 centésimas de otra. Colinda al norte con la parcela A, antes descrita, propiedad de El Pueblo de Puerto Rico y arrendada al Teniente Comandante de Marina, retirado, Virgil Baker, por el sur con la margen norte de la variante de la Avenida Ponce de León que a (…) al puente Guillermo Esteves; por el este con la zona marítima de la Laguna del Condado; y por el oeste, con terrenos propiedad del Gobierno de los Estados Unidos de América. CT-2008-04 67 Acta Aclaratoria del Comisionado del Interior de Puerto Rico del 17 de junio de 1935.

La descripción citada e inscrita en el Registro de la

Propiedad no incluyó los terrenos sumergidos aledaños a la

parcela. Después que la Administración de Terrenos de Puerto

Rico adquiriera el “Coast Guard Parcel” del gobierno

federal, se presentó la escritura de compraventa entre ambos

gobiernos al Registro de la Propiedad en 1992. La

descripción de la propiedad en la escritura incluyó los

terrenos ganados al mar.

En 1991, el “Coast Guard Parcel” estaba zonificada como

una zona pública y/o recreativa (P). Sec. 2.02 del

Reglamento de Zonificación Especial del Condado, supra.

Véase la parte IX de esta opinión. En 1993, la Junta de

Planificación aprobó el Plan de Usos del Terreno y

Reglamento de Zonificación Especial para la entrada de la

Isleta de San Juan. Este plan adoptó la definición de la

zona marítimo-terrestre que incluye los terrenos ganados al

mar como bienes de dominio público y rezonificó al “Coast

Guard Parcel” como una Zona de Desarrollo Especial (ZDE-A).

Reglamento de Planificación Núm. 23 del 15 de enero de 1993.

El 13 de diciembre de 1994, el Departamento de Recursos

Naturales y Ambientales certificó el deslinde de la zona

marítimo terrestre de la “Coast Guard Parcel”, de acuerdo a

un Plano de Mensura preparado por la Administración de

Terrenos. El deslinde incluyó los terrenos ganados al mar

como parte de la propiedad de dicha agencia.89

89El deslinde de la zona marítimo terrestre hecho por el Departamento de Recursos Naturales y Ambientales en 1998 fue CT-2008-04 68 El 10 de septiembre de 1998 la Administración de Terrenos

aprobó la venta del “Coast Guard Parcel” a la Corporación de

Desarrollo Hotelero, subsidiaria de la Compañía de Turismo

de Puerto Rico. El 15 de septiembre de 1998 el agrimensor

Renán López de Azua hizo una mensura del “Coast Guard

Parcel” que corrige su descripción y cabida. Al describir la

propiedad, dicho agrimensor especifica que ésta colinda con

la Laguna del Condado, incluyendo, por tanto, los terrenos

El 5 de octubre de 1998, la Administración de Terrenos y

el Departamento de Transportación y Obras Públicas de Puerto

Rico presentaron una Instancia Solicitando Rectificación

Registral para abrir un folio independiente del “Coast Guard

Parcel” que indicara que su titular era la Administración de

Terrenos. Hasta entonces la parcela aparecía en una nota

marginal a la finca 196. El Registrador así lo hizo y

designó al “Coast Guard Parcel” como la finca 904.

El 21 de octubre de 1998 la Junta de Planificación aprobó

la venta del “Coast Guard Parcel”. A renglón seguido, el 6

de noviembre de 1998 la Administración de Terrenos le

transfirió la parcela a la Corporación de Desarrollo

Hotelero a través de la escritura número 1 expedida por el

notario público Juan Alberto Correa Suárez. Ese mismo día,

la Corporación de Desarrollo Hotelero vendió la parcela a

“Hilton Internacional of Puerto Rico, Inc.”, a través de la

escritura número uno autorizada por el notario público José

Antonio Fernández Jaquete, la cual fue inscrita en el _____________________________ respecto a los terrenos del Hotel Caribe Hilton y no respecto al “Coast Guard Parcel”. CT-2008-04 69 registro de la propiedad. Ambas escrituras, al igual que el

deslinde de 1994, incluyen los terrenos ganados al mar como

parte de la propiedad, ya que la describen como una parcela

que colinda con la Laguna del Condado.

El 12 de enero de 2000 la Junta de Planificación acordó

aprobar el proyecto mixto residencial, comercial y turístico

propuesto por “San Geronimo Caribe Project, Inc.” a través

de una consulta de ubicación. Los terrenos objeto de la

consulta fueron descritos en el párrafo 2 de la resolución

administrativa de la siguiente manera:

El predio de consulta tiene una cabida de 6.51 cuerdas. El mismo está delimitado por el Norte, con el hotel Caribe Hilton, su estacionamiento y varias propiedades privadas; por el Sur, con la Avenida Ponce de León y la Laguna del Condado; por el Este, con la Laguna del Condado y el Fortín San Gerónimo [sic]; y por el Oeste con la Avenida Muñoz Rivera.

El 6 de junio de 2000 se actualizaron los estudios de

título y el 21 de julio de ese año “Hilton Internacional of

Puerto Rico, Inc.” vendió el “Coast Guard Parcel” a “San

Geronimo Caribe Project, Inc.”. Posteriormente, “San

Gerónimo Caribe Project, Inc.” recibió los permisos

administrativos para llevar a cabo el proyecto Paseo

Caribe.90 En particular, la Administración de Reglamentos y

Permisos expidió los permisos de construcción y uso para los

distintos componentes del proyecto, que incluyen la

construcción de obras permanentes sobre los terrenos ganados

al mar en la parcela.

Además, el 28 de octubre de 2002 el Subsecretario de

Justicia emitió una opinión dirigida al Secretario del

90Véase el Índice o resumen de los permisos otorgados a Paseo Caribe que surge del expediente. CT-2008-04 70 Departamento de Recursos Naturales y Ambientales, en la que

se concluye que los terrenos ganados al mar en controversia

no son bienes de dominio público. El Subsecretario explica

que los terrenos ganados al mar aledaños al “Coast Guard

Parcel” fueron desafectados prospectiva y permanentemente

por los actos soberanos de los Estados Unidos y que por lo

tanto, a dichos terrenos no les aplica la Ley de Puertos de

1968, supra, que clasifica los terrenos ganados al mar como

bienes de dominio público marítimo terrestre. Op. Sec. Just.

Núm. 2002-19 del 28 de octubre de 2002. Como bien sabemos,

no es hasta el 11 de diciembre de 2007, que el Secretario de

Justicia reevaluó su posición y determinó que los terrenos

ganados al mar en el “Coast Guard Parcel” son bienes de

dominio público.

Estos hechos revelan que luego de que se adquiriera el

“Coast Guard Parcel” en 1991, la Rama Ejecutiva del gobierno

de Puerto Rico administró los bienes de dominio público

marítimo terrestres en controversia como bienes

patrimoniales. Estos actos denotan, a mi entender, una clara

deficiencia en la administración pública de unos bienes que

por mandato legislativo fueron afectados al dominio público

para satisfacer necesidades colectivas y asegurar el

bienestar común. Además, demuestran indiferencia respecto al

valor histórico y cultural que tienen estos terrenos por

estar localizados alrededor del Fortín San Jerónimo. Esto,

sin ignorar el impacto negativo que dicha deficiencia e

indiferencia causó al interés propietario del aquí

peticionario, “San Gerónimo Caribe Project, Inc.”. Ante esta CT-2008-04 71 realidad, debemos evaluar el efecto de estos hechos sobre la

titularidad de los terrenos en controversia.

Uno de los actos contrarios a la naturaleza demanial de

estos terrenos fue el deslinde que el Departamento de

Recursos Naturales y Ambientales llevó a cabo en 1994. Dicho

deslinde incluyó los terrenos ganados al mar en la propiedad

de la Administración de Terrenos, incumpliendo así el

mandato legislativo de la Ley de Puertos de 1968, supra, que

los sustrae del comercio de las personas.91

Un deslinde administrativo no adjudica titularidad ni

otorga derechos de propiedad, sino que establece los límites

entre los bienes de dominio público y las propiedades

colindantes con éstos, creando una presunción de corrección

sobre dicha delimitación. Al respecto Martínez Escudero

indica que de esa forma: “… el deslinde permite fijar los

límites de las playas y de la zona marítimo-terrestre,

declarando respecto de ellas y a favor de la Administración

un estado posesorio de hecho, sin prejuzgar las cuestiones

relativas a la propiedad privada”. L. Martínez Escudero, op.

91En 1992 el Departamento de Recursos Naturales y Ambientales adoptó el Reglamento para el aprovechamiento, vigilancia, conservación y administración de las aguas territoriales, los terrenos sumergidos bajo éstas y la zona marítimo terrestre, supra, con el propósito de atemperar la legislación reguladora de los bienes de dominio público marítimo terrestres a las realidades contemporáneas de conservación y crear criterios y mecanismos para la delimitación, vigilancia, conservación, saneamiento y otorgación de concesiones y autorizaciones para el uso y aprovechamiento de dichos bienes. En su artículo 2.108 el reglamento adopta la definición de la zona marítimo terrestre de la Ley de Puertos de 1968, supra, que incluye los terrenos ganados al mar. El artículo 3 del reglamento establece el proceso de deslinde que lleva a cabo el Departamento de Recursos Naturales y Ambientales para determinar el límite tierra adentro de la zona marítimo terrestre según definida en el artículo 2.108. CT-2008-04 72 cit., pág. 204. Véase además, la sección 24.02 del

Reglamento de Zonificación de la Zona Costanera y de Acceso

a las Playas y Costas de Puerto Rico, Reg. núm. 17 del 31 de

marzo de 1983.

Por lo tanto, el deslinde de 1994, aunque incluyó los

terrenos ganados al mar, no le concedió ningún derecho de

propiedad sobre dichos bienes a la Administración de

Terrenos. Sin embargo, el deslinde trajo como consecuencia

que en 1998 el Registrador de la Propiedad creara un folio

independiente del “Coast Guard Parcel” (finca 904) en el

cual, conforme a la escritura de compraventa presentada en

el registro en 1992 y el mencionado deslinde, se

inscribieron los terrenos ganados al mar como parte del

solar propiedad de la Administración de Terrenos. A esto

siguió, según vimos, la venta de la parcela el 6 de

noviembre del mismo año a la Corporación de Desarrollo

Hotelero, y, el mismo día, a “Hilton Internacional of Puerto

Rico, Inc.”. Esta venta fue inscrita en el Registro de la

Propiedad. Dos años más tarde, después que la Junta de

Planificación aprobó el Proyecto Paseo Caribe, “Hilton

Internacional of Puerto Rico, Inc.” le vendió el “Coast

Guard Parcel” a “San Geronimo Caribe Project, Inc.”. Esta

venta también fue inscrita en el Registro de la Propiedad e

incluyó los terrenos ganados al mar como parte de la

propiedad vendida. Por lo tanto, debemos determinar si dicha

inscripción y su historial registral tuvo el efecto de CT-2008-04 73 conceder el título de propiedad de estos bienes de dominio

público al peticionario.92

El Tribunal de Primera Instancia concluyó que “San

Geronimo Caribe Project, Inc.” adquirió el título de

propiedad sobre los terrenos ganados al mar en controversia

por ser un tercero registral. No es correcta esta

conclusión. La tercería registral es una protección que sólo

puede oponerse respecto a bienes sujetos al comercio de las

personas. Según hemos discutido, los bienes de dominio

público son inalienables y están excluidos de dicho

comercio. Rubert Amstrong v. E.L.A., supra, pág. 620,

Figueroa v. Municipio de San Juan, supra, págs. 562-563.

Véase, M.J. Godreau, J.A. Giusti, Las Concesiones de la

Corona y propiedad de la tierra en Puerto Rico, Siglos XVI-

XX: Un estudio jurídico, op. cit., 562-564.

De acuerdo al principio de la inalienabilidad, el artículo

39 de la Ley Hipotecaria establece que los bienes de dominio

público no son inscribibles en el Registro de la Propiedad.

30 L.P.R.A. sec. 2202. Además, si la clasificación demanial

de un bien surge de la ley, la fe pública registral no se

puede oponer a la disposición legislativa. Al respecto,

Rivera Rivera explica que “la norma jurídica no requiere de

publicidad registral para que afecte a terceros”. L. R.

Rivera Rivera, Derecho Registral Inmobiliario

92Debemos aclarar que el caso Rubert Amstrong v. E.L.A., supra, no aplica a esta controversia registral. En dicho caso, se determinó que la parcela en controversia no era un bien de dominio público, de acuerdo a la Ley de Puertos de 1880, supra, ya que dicha ley no tenía efecto retroactivo sobre derechos adquiridos e inscritos en el Registro de la Propiedad y además, permitía la privatización de marismas. Id., págs. 624-631. CT-2008-04 74 Puertorriqueño, 2da ed., San Juan, Jurídica Editores, 2002,

pág. 159. De esta forma, cita a Lacruz Berdejo expresando

lo siguiente: “Las limitaciones y cargas públicas afectan a

todos los propietarios por igual, vienen publicadas por ley,

son cognoscibles por cualquiera y con ellas debe contar todo

adquirente. Es el Derecho objetivo y no la situación

individual jurídica del Registro quien informa sobre tales

cargas”. Id.

Sin embargo, este caso presenta la situación particular de

que la inscripción de los bienes demaniales fue producto de

la venta de éstos por el Estado. Surge así la controversia

de si la fe pública registral debe proteger a quien adquirió

los bienes confiando en la inscripción causada por el

Estado. Respecto a esta controversia Clavero Arevalo aclara

La protección de la buena fe que hace este precepto, de quien adquiera un bien inscrito de persona que aparezca como titular registral del mismo, puede pugnar con la regla de la inalienabilidad del dominio público cuando el bien adquirido por el tercero tenga este carácter y lo adquiere de quienes a su vez lo adquirieron de la Administración pública. Si en tales casos la Administración puede hacer entrar en juego la inalienabilidad del dominio público para recobrar el bien vendido, el tercero hipotecario puede también hacer entrar en juego el principio de la fe pública registral que le ampara, (…). ¿Cuál de estas dos protecciones debe prevalecer? Para resolver esta interrogación hay que tener en cuenta que los bienes del dominio público están exceptuados del Registro de la Propiedad. La Ley hipotecaria tiene por objeto regular el comercio jurídico inmobiliario, y por ello quedan al margen de la misma los bienes que no son susceptibles de tráfico jurídico. (…) Este carácter extrarregistral [sic] de los bienes de dominio público determina que para los mismos no puedan jugar los principios hipotecarios, que sólo tienen validez para los bienes que tienen acceso al registro. (…) De esta manera, siendo el principio de la fe pública registral un principio hipotecario, no puede jugar en contra de la inalienabilidad del dominio público, porque estos bienes están exceptuados del Registro de la Propiedad. CT-2008-04 75 El problema se plantea cuando los bienes de dominio público,…, han tenido acceso al Registro y se han inmatriculado. Creemos que en tales casos procede la misma solución, por cuanto se tratará en todo caso de una inmatriculación y posteriores inscripciones indebidas, que no constituyen por sí mismas desafectación del dominio público. (Énfasis nuestro) M. F. Clavero Arevalo, La inalienabilidad del dominio público, 1ra ed., Sevilla, 1958, págs. 116-118. Véase, R. Fornesa Ribó, Eficacia del título hipotecario sobre parcelas de zona marítimo- terrestre, 46 R.A.P. 123, 140-144 (1965), I. Miralles González, op. cit., págs. 43-46.

Acorde a lo anterior, aunque la administración pública

erróneamente los haya inscrito y enajenado, éstos bienes no

perderán su naturaleza demanial a base de una inscripción

inválida en el Registro de la Propiedad.

El que “San Gerónimo Caribe Project, Inc.” recibiera los

permisos administrativos para llevar a cabo el proyecto

Paseo Caribe tampoco afecta el carácter demanial de los

terrenos ganados al mar en controversia. Los permisos

administrativos no confieren titularidad y mucho menos

pueden convalidar un acto nulo de enajenación de bienes de

dominio público. Por lo tanto, los permisos concedidos por

las agencias administrativas a “San Gerónimo Caribe Project,

Inc.” no afectan el carácter demanial de los terrenos

ganados al mar en controversia.

XIII- Conclusión

El análisis histórico del derecho y los principios

jurídicos aplicables a las controversias sometidas a nuestra

consideración demuestran, primeramente, que los terrenos

ganados al mar en el “Condado Bay Parcel” sobre los que “San

Gerónimo Caribe Project, Inc.” tiene el título de propiedad

inscrito en el Registro de la Propiedad, no son bienes de

dominio público. Por eso concurro con la opinión mayoritaria CT-2008-04 76 en cuanto a esto. No puedo concurrir, sin embargo, con el

análisis mayoritario respecto a los terrenos ganados al mar

aledaños al “Coast Guard Parcel”. Los fundamentos discutidos

me han convencido que éstos son bienes de dominio público y

no son susceptibles de tráfico jurídico. Dada la realidad de

que el peticionario adquirió y ha construido sobre esos

terrenos como consecuencia, aparentemente, de errores del

Estado, corresponde a la administración pública rectificar

dichos errores haciendo un ejercicio competente de

planificación, con el fin de lograr el desarrollo sostenible

de estos bienes conforme a su regulación jurídica demanial y

su realidad física actual.

La opinión mayoritaria de este Tribunal señala

reiteradamente que el resultado de este caso afectará los

derechos adquiridos de miles de familias y ciudadanos

puertorriqueños que durante las décadas de los cuarenta y

cincuenta establecieron sus propiedades sobre terrenos

ganados al mar. Sin embargo, la opinión mayoritaria acepta,

como lo hacemos en esta opinión, que los terrenos ganados al

mar desde 1968 son bienes de dominio público en nuestra

jurisdicción. Por lo tanto, al aplicar la Ley de Puertos de

1968 no se afectan los derechos adquiridos por CT-2008-04 77 dichos ciudadanos bajo el viejo régimen privatizador.

Liana Fiol Matta Jueza Asociada