Estado Libre Asociado de Puerto Rico TRIBUNAL DE APELACIONES PANEL ESPECIAL
REVISIÓN JUDICIAL, GLADYS RODRÍGUEZ procedente de la PÉREZ, ZULMA CORDERO Junta de OCASIO, IRIS BONILLA Apelaciones de LORENZO KLRA202500352 Empleados Gerenciales de la Parte Recurrente Corporación del Fondo de Seguro del v. Estado
CORPORACION DEL FONDO DEL SEGURO Caso núm.: DEL ESTADO JA-05-22 JA-13-35 Parte Recurrida JA-09-12
Sobre: Reclasificación de Puesto
CORPORACION DEL REVISIÓN JUDICIAL, FONDO DEL SEGURO DEL procedente de la ESTADO Junta de Apelaciones de Parte Recurrente Empleados TA2025RA00030 Gerenciales de la v. Corporación del Fondo de Seguro del GLADYS RODRÍGUEZ Estado PÉREZ, ZULMA CORDERO OCASIO, IRIS BONILLA LORENZO Caso núm.: JA-05-22 Parte Recurrida JA-13-35 JA-09-12
Panel integrado por su presidente, el Juez Candelaria Rosa, el juez Salgado Schwarz y el Juez Robles Adorno.1 Robles Adorno, Juez Ponente.
SENTENCIA
En San Juan, Puerto Rico, a 16 de septiembre de 2025.
El 12 de junio de 2025, la señoras Gladys Rodríguez Pérez, la
señora Iris M. Bonilla Lorenzo y la señora Zulma A. Cordero Ocasio
(en conjunto, parte recurrente) presentaron ante nos una Revisión
1 Véase OATA-2025-170 del 3 de septiembre de 2025 en la que se designa al Juez
Robles Adorno en sustitución del Juez Monge Gómez.
Número Identificador SEN2025________________ KLRA202500352 TA2025RA00030 2
Administrativa, bajo el alfanumérico KLRA202500352, en la que
solicitó que revoquemos la Resolución emitida y notificada el 1 de
mayo de 2025 por la Junta de Apelaciones de Empleados
Gerenciales de la Corporación del Fondo del Seguro del Estado
(Junta de Apelaciones).2 En el aludido dictamen, la Junta de
Apelaciones resolvió que procedía clasificar prospectivamente a la
parte recurrente como Enfermera Gerencial IV.
Por otro lado, el 27 de junio de 2025, la Corporación del Fondo
del Seguro del Estado (CFSE) presentó un Recurso de revisión
administrativa, asignado el alfanumérico TA2025RA00030, en el que
suplicó que revoquemos la mencionada Resolución. Ello, en virtud
de que las funciones laborales de la parte recurrente no son
cónsonas con la reclasificación ordenada por la Junta de
Apelaciones. Además, solicitó la consolidación de ambos recursos.
El 14 de julio de 2025, emitimos una Resolución en la que
indicamos que estábamos impedidos de ordenar la consolidación de
ambos recursos tras un recurso ser presentado de manera física y
el otro en el Sistema Unificado para el Manejo de Casos (SUMAC).
No obstante, resolvimos que ambos recursos se tramitarían de
manera conjunta.
Tras varios trámites procesales, el 3 de septiembre de 2025,
la CFSE radicó una Moción en cumplimiento de orden y en solicitud
de orden de nuevo juicio en la que solicitó que ordenemos la
celebración de una nueva vista adjudicativa dado que la Junta de
Apelaciones no grabó las vistas adjudicativas celebradas. Por tanto,
argumentó que esta Curia estaba imposibilitada de evaluar las
determinaciones de hechos esbozadas por la Junta de Apelaciones
y la prueba oral ante la falta de una transcripción de las vistas
adjudicativas.
2 Apéndice del recurso de Revisión Judicial, Anejo 1, págs. 1-11. KLRA202500352 TA2025RA00030 3
Por los fundamentos que expondremos a continuación,
desestimamos los recursos ante nuestra consideración.
I.
El presente caso tuvo su inicio cuando, respectivamente, el 3
de septiembre de 2005 la señora Rodríguez Pérez, el 2 de octubre de
2008 la señora Bonilla Lorenzo y el 28 de junio de 2013 la señora
Cordero Ocasio, solicitaron ante el Director de Recursos Humanos
de la CFSE una reclasificación de Enfermera Gerencial III a la clase
de Enfermera Gerencial IV.3 Dicha solicitud fue anejada con un
listado de tareas y deberes en aras de demostrar que le asistía la
reclasificación solicitada.4
No obstante, el 12 de mayo de 2005, la CSFE le cursó una
misiva a la señora Rodríguez Pérez denegándole la reclasificación
peticionada. Ello, dado que las labores que realizaba no eran
cónsonas con la clasificación de Enfermera Gerencial IV.5
Igualmente, el 11 de mayo de 2009, la CFSE le envió una carta a la
señora Bonilla Lorenzo en la que le negó la reclasificación en virtud
de que sus funciones laborales no cumplen con los criterios
establecidos para clasificarla como Enfermera Gerencial IV. En
adición, el 10 de octubre de 2013, la CFSE le remitió una
comunicación a la señora Cordero Ocasio informándole la
denegatoria de la reclasificación que esta solicitó debido a que la
CFSE no encontró evidencia que justifique un cambio sustancial en
sus deberes que resulte en reclasificar su puesto.6
Insatisfecha, el 6 de julio de 2005, la señora Rodríguez Pérez
presentó una Apelación ante la Junta de Apelaciones.7 De igual
forma, el 9 de junio de 2009 la señora Bonilla Lorenzo radicó una
Apelación ante el mismo organismo administrativo. También, el 18
3 Íd., pág. 2. 4 Íd. 5 Véase expediente administrativo. 6 Íd. 7 Apéndice del recurso de Revisión Administrativa, Anejo 1, pág. 1. KLRA202500352 TA2025RA00030 4
de noviembre de 2023, la señora Cordero Ocasio instó una Apelación
ante la Junta de Apelaciones.
Posteriormente, la CFSE presentó una Contestación a la
apelación, correspondiente a cada recurso de Apelación, instado por
la parte recurrente.8 Adujo que, la reclasificación rogada por la parte
recurrente no procedía. Además, argumentó que las funciones en el
empleo de la parte recurrente no cumplen con los criterios fijados
para ser reclasificada como Enfermera Gerencial IV.
Tras diversos incidentes procesales, el 19 de septiembre de
2024, durante la celebración de la primera vista adjudicativa, la
Junta de Apelaciones ordenó la consolidación de las apelaciones
presentadas por la parte recurrente.9 Así las cosas, las vistas
adjudicativas continuaron los días 15 de octubre de 2024, 11 de
diciembre de 2024 y el 19 de diciembre de 2024.10
Así pues, el 1 de mayo de 2025, la Junta de Apelaciones emitió
y notificó una Resolución11 en la que formuló las siguientes
determinaciones de hechos:
1. Desde el 16 de agosto de 2000, la Sra. Gladys Rodriguez Pérez ocupa el puesto Núm. 2949 como Enfermera Gerencial III adscrita a la División de Servicios Médicos de la Región de Bayamón. La Sra. Iris Bonilla Lorenzo ocupa el puesto Núm. 5568 desde el 13 de agosto de 2003 el cual pertenece a la clase de Enfermera Gerencial III adscrita a la División de Servicios Médicos de la Oficina Regional de Aguadilla. Desde el 4 de agosto de 2008 la Sra. Zulma Cordero Ocasio ocupa el puesto Núm. 3967 de la clase de Enfermera Gerencial III adscrita a la División de Servicios Médicos en la Oficina Regional de Carolina y realizando las funciones como Enfermera Epidemióloga. Cabe señalar que los hechos que acontecen en este caso serán descritos en el mismo orden según fueran mencionadas las Apelantes. 2. Las Apelantes prepararon en conjunto con el Director Médico de su Oficina Regional un listado de tareas y deberes para la reclasificación según le fuera solicitado por el Jefe de la División de Clasificación y Retribución de la CFSE, el Sr. Luis Ramos Navarro. 3. El 3 de septiembre de 2005; 2 de octubre de 2008 y el 28 de junio de 2013 respectivamente, las Apelantes
8 Íd., pág. 1. 9 Íd., págs. 1-2. 10 Íd., pág. 2. 11 Íd., págs. 1-11. KLRA202500352 TA2025RA00030 5
solicitaron al Director Asociado de Recursos Humanos de la CFSE la Reclasificación a Enfermera Gerencial IV la cual fuera denegada por la CFSE. 4. El 6 de julio de 2005; 8 de junio de 2009 y 18 de noviembre de 2013 cada una de las Apelantes presentaron una Apelación ante esta Junta de Apelaciones. 5. La Apelada contestó cada una de las apelaciones solicitando que esta Junta declare No Ha Lugar las apelaciones presentadas. 6. Luego de varias incidencias procesales, las vistas adjudicativas dieron inicio y continuación los días 19 de septiembre, 15 de octubre, 11 noviembre y 19 de diciembre de 2024. En estas declararon cada una de las Apelantes, el perito de las apelantes, el Sr. Ramón L. Fuentes Vázquez. Por la parte Apelada declaró el Sr. Luis Ramos Navarro. 7. Culminadas las vistas adjudicativas, quedó sometido el caso ante nuestra consideración.12
En lo pertinente, la Junta de Apelaciones determinó que
procedía la reclasificación solicitada por la parte recurrente. El
organismo administrativo resolvió que la parte recurrente logró
demostrar con suficiente claridad que deben ser reclasificadas como
Enfermera Gerencial IV. Ello, tras cumplir con los criterios
requeridos para la reclasificación solicitada. Consecuentemente,
declaró Ha Lugar las apelaciones presentadas por la parte
recurrente. Sin embargo, ordenó como medida remediativa de
justicia en equidad que, se clasificara prospectivamente a la parte
recurrente como Enfermera Gerencial IV.
No obstante, el 16 de mayo de 2025, la parte recurrente instó
una Moción de reconsideración en la que argumentó que, la Junta
de Apelaciones debió ordenar la reclasificación de manera
retroactiva y no prospectiva. Adujo que, conforme a la
reglamentación de la CFSE, las reclasificaciones de puestos tienen
efectos retroactivos a partir de la notificación de la Resolución. Por
ende, solicitó que la Junta de Apelaciones decretara la
reclasificación de forma retroactiva.13
12 Íd., págs. 2-3. 13 Íd., Anejo 2, págs. 12-16. KLRA202500352 TA2025RA00030 6
El 29 de mayo de 2025, la Junta de Apelaciones emitió una
Orden en la que declaró No Ha Lugar la Moción de reconsideración.14
Inconforme con el dictamen, la parte recurrente compareció
ante nos mediante un recurso de Revisión Administrativa en la que
coaligó el siguiente señalamiento de error:
Erró la Junta de Apelaciones para empleados gerenciales de la Corporación del Fondo del Seguro del Estado, al no dictaminar como cuestión de derecho, la retroactividad de la Resolución incluyendo en su aspecto retributivo salarial.
En atención a nuestra Resolución, la CFSE presentó una
Oposición a Recurso de Revisión Administrativa.
Empero, el 27 de junio de 2025, la CFSE presentó ante esta
Curia un Recurso de Revisión Administrativa en la que, por los
mismos hechos en controversia y dictamen de la Junta de
Apelaciones, nos solicitó que revoquemos la Resolución recurrida. La
CFSE argumentó que, la Junta de Apelaciones erró en concederle la
reclasificación solicitada por la parte recurrente. Asimismo, en su
recurso la CFSE imputó los siguientes señalamientos de error:
Primer error: Erró la Junta de Apelaciones al determinar que “el trabajo profesional y especializado” que realizan las enfermeras epidemiólogas no es cónsono con el nivel III.
Segundo error: Erró la Junta de Apelaciones al determinar que procede la reclasificación de las enfermeras epidemiólogas a una escala superior debido a los deberes y funciones que realizan.
Tercer error: Erró la Junta de Apelaciones al no establecer, en la Resolución Final, relaciones de hechos materiales precisas y fundamentadas con la prueba que obra del expediente.
El 15 de julio de 2025, la parte recurrente instó un Alegato en
oposición a recurso de revisión.
Con el beneficio de la comparecencia de las partes,
procederemos a resolver los recursos.
14 Íd., Anejo 3, págs. 17-18. KLRA202500352 TA2025RA00030 7
II.
A.
La Ley de Procedimiento Administrativo Uniforme del Gobierno
de Puerto Rico, Ley Núm. 38 de 2017, según enmendada, 3 LPRA
secs. 9601 et seq., (LPAU) establece el alcance de
la revisión judicial de las determinaciones de las agencias
administrativas. A tenor de esta y la jurisprudencia aplicable,
la revisión judicial consiste, esencialmente, en determinar si la
actuación de la agencia se dio dentro de las facultades que le fueron
conferidas por ley, si es compatible con la política pública que la
origina y si es legal y razonable. Capó Cruz v. Junta de Planificación,
204 DPR 581, 590-591 (2020). La Revisión Judicial es aplicable a
aquellas órdenes, resoluciones y providencias adjudicativas finales
dictadas por agencias o funcionarios administrativos que serán
revisadas por el Tribunal de Apelaciones. Íd. 3 LPRA sec. 9671.
La Revisión Judicial de determinaciones administrativas responde
principalmente a delimitar la discreción de las agencias y velar que
ejerzan sus funciones conforme a la ley. Mun. de San Juan v. J.C.A.,
149 DPR 263, 279 (1999); Edward Simpson v. Consejo de Titulares
y Junta de Directores del Condominio Coral Beach, 214 DPR 370
(2024). La intervención judicial se rige por los parámetros
establecidos en la LPAU. Edward Simpson v. Consejo de Titulares y
Junta de Directores del Condominio Coral Beach, supra. Asimismo,
la sección 4.2 de la LPAU establece que,
Una parte adversamente afectada por una orden o resolución final de una agencia y que haya agotado todos los remedios provistos por la agencia o por el organismo administrativo apelativo correspondiente podrá presentar una solicitud de revisión judicial ante el Tribunal de Apelaciones, dentro de un término de treinta (30) días contados a partir de la fecha del archivo en autos de la copia de la notificación de la orden o resolución final de la agencia o a partir de la fecha aplicable de las dispuestas en la Sección 3.15 de esta Ley cuando el término para solicitar la revisión judicial haya sido interrumpido mediante la presentación oportuna de una moción de reconsideración.
Íd. 3 LPRA sec. 9672. KLRA202500352 TA2025RA00030 8
El mecanismo de revisión judicial se extiende a aquellas
órdenes, resoluciones y providencias adjudicativas finales dictadas
por las agencias o funcionarios administrativos. Edward
Simpson v. Consejo de Titulares y Junta de Directores del Condominio
Coral Beach, supra, pág. 378. La LPAU no define lo que es una orden
o resolucion final pero, el Tribunal Supremo ha definido una orden
o resolucion final como “las decisiones que ponen fin al caso ante la
agencia y que tienen efectos sustanciales sobre las partes”. J. Exam
Tec. Med. v. Elías et al., 144 DPR 483, 490 (1997). La orden o
resolución final, resuelve todas las controversias pendientes ante la
agencia y da finalidad al proceso administrativo. Edward
Simpson v. Consejo de Titulares y Junta de Directores del Condominio
Coral Beach, supra, pág. 378, citando a: Miranda Corrada v. DDEC
et al., 211 DPR 738, 741–742 (2023); Fonte Elizondo v. F & R Const.,
196 DPR 353, 358 (2016); A.R.Pe. v. Coordinadora, 165 DPR 850,
867 (2005); Crespo Claudio v. O.E.G., 173 DPR 804, 813 (2008);
Comisionado Seguros v. Universal, 167 DPR 21, 28 (2006). Las
decisiones administrativas que no cumplan ese criterio no son
revisables judicialmente. Edward Simpson v. Consejo de Titulares y
Junta de Directores del Condominio Coral Beach, supra, pág. 378.
B.
Los organismos administrativos merecen la mayor deferencia
posible de los tribunales. Otero v. Toyota, 163 DPR 716, 727 (2005).
Tal deferencia se apoya en que las agencias administrativas tienen
conocimiento experto y la experiencia especializada de los asuntos
que le son encomendados. Otero v. Toyota, supra, pág. 728. Un
principio establecido es que las determinaciones de las agencias
administrativas tienen una presunción de legalidad y corrección en
la que no deben intervenir los tribunales. Rebollo v. Yiyi Motors, 161
DPR 69, 78 (2004). Las determinaciones de hecho de las agencias
tienen a su favor una “presunción de regularidad y corrección que KLRA202500352 TA2025RA00030 9
debe ser respetada mientras la parte que las impugne no produzca
evidencia suficiente para derrotarlas.” Henríquez v. Consejo
Educación Superior, 120 DPR 194, 210 (1987). Nuestro Tribunal
Supremo ha expresado que los tribunales no deben intervenir o
alterar las determinaciones de hechos de un organismo
administrativo “si las mismas están sostenidas por evidencia
sustancial que surja del expediente administrativo considerado en
su totalidad”. Otero Mercado v. Toyota de P.R. Corp., 163 DPR 716,
727-728 (2005); Domingo v. Caguas Expressway Motors, 148 DPR
387, 397 (1999). Las determinaciones de hecho serán sostenidas por
el tribunal, si se basan en evidencia sustancial que no obra en el
expediente administrativo. Vázquez v. Consejo de Titulares, 216 DPR
___ (2025), 2025 TSPR 56. Ejercitando un criterio de razonabilidad
y deferencia, los tribunales no deben intervenir o alterar las
determinaciones de hecho realizadas por una agencia si están
sostenidas por evidencia sustancial que surge del
expediente. Otero v. Toyota, supra, pág. 728. El máximo foro judicial
ha definido evidencia sustancial como aquella “que una mente
razonable podría aceptar como adecuada para sostener una
conclusión”. Otero v. Toyota, supra, pág. 728; Ramírez v. Depto. de
Salud, 147 DPR 901, 905 (1999). La parte que impugne una
determinación de hecho de una agencia debe convencer al foro
apelativo que la determinación no fue basada en evidencia
sustancial. Otero v. Toyota, supra, pág. 728. Para rebatir la
determinación que cuestiona, debe demostrar que existe otra
evidencia en el expediente que reduzca el valor
probatorio. Otero v. Toyota, supra, pág. 728. Si la parte no
demuestra en la revisión judicial otra evidencia sustancial que
sostenga la determinación de la agencia, entonces no se alterará la
determinación de la agencia. Otero v. Toyota, supra, pág. 728. La KLRA202500352 TA2025RA00030 10
parte que alegue ausencia de evidencia sustancial debe demostrar
que existe:
“[O]tra prueba en el récord que razonablemente reduzca o menoscabe el peso de tal evidencia, hasta el punto de que un tribunal no pueda, concienzudamente, concluir que la evidencia sea sustancial [...] hasta el punto de que se demuestre claramente que la decisión [del organismo administrativo] no está justificada por una evaluación justa del peso de la prueba” que tuvo ante su consideración. Metropolitan S.E. v. A.R.P.E., 138 DPR 200, 213 (1995) citando a Hilton Hotels v. Junta de Salario Mínimo, 74 DPR 670, 686 (1983).
El máximo foro judicial ha definido evidencia sustancial como
aquella “que una mente razonable podría aceptar como adecuada
para sostener una conclusión”. Otero v. Toyota, supra, pág. 728;
Ramírez v. Depto. de Salud, 147 DPR 901, 905 (1999). La parte que
impugne una determinación de hecho de una agencia debe
convencer al foro apelativo que la determinación no fue basada en
evidencia sustancial. Otero v. Toyota, supra, pág. 728. Para rebatir
la determinación que cuestiona, debe demostrar que existe otra
demuestra en la revisión judicial otra evidencia sustancial que
sostenga la determinación de la agencia, entonces no se alterará la
determinación de la agencia. Otero v. Toyota, supra, pág. 728.
Por otro lado, respecto a las conclusiones de derecho, la Ley
de Procedimiento Administrativo Uniforme del Gobierno de
Puerto Rico, Ley Núm. 38-2017, señala que éstas pueden ser
revisadas en todos sus aspectos. Sec. 4.5 de la LPAU, 3 LPRA sec.
9675. Las conclusiones de derecho serán revisables en todos sus
aspectos por un tribunal. Vázquez v. Consejo de Titulares, supra. La
interpretación de la ley es una tarea que le corresponde a los
tribunales y como corolario, los tribunales deben revisar las
conclusiones de derecho en todos sus aspectos. Vázquez v. Consejo
de Titulares, supra. Ello, como mecanismo interpretativo del poder KLRA202500352 TA2025RA00030 11
judicial. Íd. Ahora bien, lo anterior “no implica que los tribunales
revisores tienen la libertad absoluta de descartar libremente las
conclusiones e interpretaciones de la agencia”. Otero v. Toyota,
supra, pág. 729. Consecuentemente, cuando un tribunal llega a un
resultado distinto al de la agencia, éste debe determinar si la
divergencia es a consecuencia de un ejercicio razonable y
fundamentado de la discreción administrativa, ya sea por la pericia,
por consideraciones de política pública o en la apreciación de la
prueba. Íd. Dicho de otro modo, “[e]l tribunal podrá sustituir el
criterio de la agencia por el propio solo cuando no pueda hallar una
base racional para explicar la decisión administrativa”. Íd.
No obstante, la deferencia reconocida a la decisión de una
agencia administrativa cede en las siguientes circunstancias: (1)
cuando no está basada en evidencia sustancial; (2) cuando el
organismo administrativo ha errado en la aplicación de la ley, y (3)
cuando ha mediado una actuación irrazonable o ilegal. Si el tribunal
no se encuentra ante alguna de estas situaciones, aunque exista
más de una interpretación razonable de los hechos, debe sostener
la que seleccionó la agencia encargada. Otero v. Toyota, 163 DPR
716, 730 (2005). Al ejercer la función revisora, el tribunal está
obligado a considerar la especialización y experiencia de la agencia
sobre las cuestiones que tuvo ante sí. Rebollo v. Yiyi Motors, 161
DPR 69, 78 (2004). Por otro lado, las determinaciones de derecho, el
tribunal tiene amplia autonomía para revisarlas en todos sus
aspectos. Rebollo v. Yiyi Motors, supra, pág. 77.
III.
A la luz de las anteriores normas jurídicas, resulta
inescapable la conclusión de que, ante la falta de una transcripción
de las vistas adjudicativas, estamos impedidos de evaluar la prueba
desfilada ante la Junta de Apelaciones. KLRA202500352 TA2025RA00030 12
Como es sabido, los tribunales debemos brindarle amplia
deferencia a las determinaciones de hecho, salvo en limitadas
circunstancias. En vista de que la CFSE argumentó que la Junta de
Apelaciones no basó sus determinaciones de hechos con la prueba
que consta en el expediente, se nos imposibilita resolver el caso en
sus méritos. Ciertamente, la Junta de Apelaciones debió grabar las
vistas adjudicativas con tal de preservar la prueba oral y no afectar
el derecho de las partes a recurrir ante esta Curia. A esos fines,
estamos vedados de evaluar correctamente los errores imputados
por las partes recurrentes.
Ahora bien, lo anterior no soslaya el derecho de ambas partes
a recurrir nuevamente ante nosotros. Ello, puesto que, ese derecho
se materializará cuando exista una determinación final de la Junta
de Apelaciones tras la celebración de las vistas adjudicativas.
IV.
Por los fundamentos que anteceden, desestimamos los
recursos de epígrafe. No obstante, ordenamos a la Junta de
Apelaciones que nuevamente celebre y grabe las vistas
adjudicativas. Además, la Junta de Apelaciones debe emitir una
resolución final con tal de preservar el derecho de las partes a
recurrir nuevamente ante nos.
Notifíquese.
Lo acuerda el Tribunal, y lo certifica la Secretaria del Tribunal
de Apelaciones.
Lcda. Lilia M. Oquendo Solís Secretaria del Tribunal de Apelaciones