ESTADO LIBRE ASOCIADO DE PUERTO RICO TRIBUNAL DE APELACIONES PANEL ESPECIAL
CARLOS RIVERA REVISIÓN FONTÁNEZ ADMINISTRATIVA Procedente de Recurrido CORPORACIÓN DEL FONDO DEL SEGURO v. DEL ESTADO KLRA202300287 CORPORACIÓN DEL Caso núm.: 89-500- FONDO DEL SEGURO 17-6921-01 DEL ESTADO Sobre: INCAPACIDAD Recurrente TOTAL FACTORES SOCIOECONÓMICOS Panel integrado por su presidente, el Juez Rivera Colón, el Juez Ronda Del Toro y la Jueza Díaz Rivera.
Díaz Rivera, Jueza Ponente
SENTENCIA
En San Juan, Puerto Rico, a 31 de agosto de 2023.
Comparece ante nos, la Corporación del Fondo del Seguro del
Estado (CFSE o recurrente) y nos solicita que revisemos la
Resolución emitida por la Comisión Industrial de Puerto Rico
(Comisión Industrial) el 11 de abril de 2023 y notificada el 27 de
abril de 2023; además, nos solicita que revisemos la Resolución en
Reconsideración emitida por la Comisión Industrial el 18 de mayo de
2023 y notificada el 22 de mayo de 2023. Mediante la Resolución
emitida el 11 de abril de 2023, la Comisión Industrial, entre otras
cosas, le reconoció a Carlos Rivera Fontánez (Rivera Fontánez o
recurrido) el derecho a recibir los beneficios establecidos en la Ley
del Sistema de Compensaciones por Accidentes del Trabajo; le
ordenó a la CFSE hacer efectivo a Rivera Fontánez los beneficios de
la compensación reconocida; y, fijó los honorarios de abogado.
Por los fundamentos que expondremos a continuación, se
confirma la Resolución de la cual se recurre.
Número identificador SEN2023_________________ KLRA202300287 2
I.
Según surge del expediente, Rivera Fontánez laboró para
Western Auto como mecánico por quince (15) años. El 6 de
diciembre de 1987, Rivera Fontánez sufrió un accidente de trabajo
mientras se encontraba reparando un vehículo. Dicho accidente
ocurrió mientras estaba reparando unos frenos delanteros. El 18 de
diciembre de 1987, Rivera Fontánez acudió a la CFSE y presentó su
reclamación. Allí, le indicaron que se había herniado los discos.
El 26 de septiembre de 1989, la CFSE le dio de alta y
determinó que Rivera Fontánez tenía una incapacidad de un 15%
ffg de las funciones fisiológicas generales por las condiciones de I-
INP L4-5, radiculopatía izquierda L5 y radiculopatía izquierda S1.
Consecuentemente, el 5 de diciembre de 1989, la CFSE determinó
que Western Auto es un patrono no asegurado.
Oportunamente, Rivera Fontánez se reincorporó a trabajar
con Western Auto. En el 1991-1992 se lesionó la muñeca izquierda;
sin embargo, posteriormente, volvió a trabajar con Western Auto.
Así las cosas, a Rivera Fontánez le fue aprobado el Seguro Social por
Incapacidad, desde el 1992-1995. No obstante, no pudo retornar a
la fuerza laboral por su condición, pues en la Vista Médica que se
llevo a cabo el 20 de diciembre de 1999, se determinó que la
incapacidad fue aumentada a un 20% ffg.
Luego de varios incidentes, el 20 de noviembre de 2015, se
celebró una Vista Pública en la cual se confirmó la incapacidad de
Rivera Fontánez en un 20% ffg y se refirió para evaluación a la CFSE
por el Comité de Factores socio-económicos. Así las cosas, Rivera
Fontánez fue evaluado por Nilda Rodríguez Negrón, especialista en
Rehabilitación Vocacional, quien rindió su Informe el 25 de julio de
2017. El 31 de enero de 2018, se emitió una Decisión en la cual se KLRA202300287 3
determinó que Rivera Fontánez no es acreedor de una incapacidad
total permanente por factores socio-económicos.
Posteriormente, el 21 de abril de 2022, se celebró una Vista
Pública. El 11 de abril de 2023, la Comisión Industrial emitió una
Resolución, notificada el 27 de abril de 2023, donde, entre otras
cosas, le reconoció a Rivera Fontánez una incapacidad total
permanente. El 17 de mayo de 2023, la CFSE presentó una Moción
de Reconsideración. El 18 de mayo de 2023, notificada el 22 de mayo
de 2023, la Comisión Industrial emitió una Resolución en
Reconsideración mediante la cual declaró No Ha Lugar la Moción de
Reconsideración.
Inconforme con esa determinación, el 15 de junio de 2023, la
parte recurrente acudió ante nos mediante un recurso de revisión
judicial, alegando la comisión del siguiente error:
Cometió Error de Derecho la Honorable Comisión Industrial al determinar que procede una Incapacidad Total por Factores Socio-Económicos, aun cuando, no se cumple con los requisitos establecidos por el Honorable Tribunal Supremo, a saber, a) el carácter del impedimento físico del trabajador y su extensión médica y expresada desde el punto de vista médico en términos de la función fisiológica general, y b) el efecto de ese impedimento físico sobre la habilidad del obrero o trabajador para realizar un empleo remunerativo.
Examinado el Recurso de Revisión, este Tribunal emitió una
Resolución el 26 de junio de 2023, concediéndole un término de
veinte (20) días a la parte recurrida para que expresara su posición
al recurso.
II.
A. Revisión judicial de las determinaciones administrativas
Es norma reiterada en nuestro ordenamiento jurídico que los
tribunales apelativos están llamados a abstenerse de intervenir en
las decisiones administrativas, ya que éstas poseen una presunción
de legalidad y corrección. ECP Incorporated v. OCS, 205 DPR 268,
281 (2020); Torres Rivera v. Policía de PR, 196 DPR 606, 626 (2016). KLRA202300287 4
Cónsono con ello, se ha resuelto que las decisiones de las agencias
administrativas gozan de la mayor deferencia por los tribunales.
Oficina de Ética Gubernamental v. Martínez Giraud, 210 DPR 79
(2022). Ello debido a que dichos entes gubernamentales son los que
poseen el conocimiento especializado y experiencia en los asuntos
que les son encomendados. Super Asphalt v. AFI, 206 DPR 803, 819
(2021). En los casos de revisión judicial, “[e]l criterio a aplicarse no
es si la decisión administrativa es la más razonable o la mejor al
arbitrio del foro judicial; es, repetimos, si la determinación
administrativa, en interpretación de los reglamentos y las leyes que
le incumbe implementar, es una razonable”. Rivera Concepción v.
A.R.Pe, 152 DPR 116, 124 (2000).
La Sección 4.5 de la Ley de Procedimiento Administrativo
Uniforme del Gobierno de Puerto Rico, Ley Núm. 38-2017, según
enmendada, (3 LPRA sec. 9675) (LPAU), dispone que “[l]as
determinaciones de hechos de las decisiones de las agencias serán
sostenidas por el tribunal, si se basan en evidencia sustancial que
obra en el expediente administrativo”. Así pues, la intervención
judicial en estos casos ha de centrarse en tres aspectos principales:
(1) si el remedio concedido fue apropiado; (2) si las determinaciones
de hechos están razonablemente sostenidas por la prueba y (3) si
las conclusiones de derecho del organismo administrativo son
correctas. P.R.T.C. Co. v. J. Reg. Tel. de P.R., 151 DPR 269, 281
(2000). Podemos decir que la deferencia reconocida a la decisión de
una agencia administrativa cede en las siguientes circunstancias:
cuando no está basada en evidencia sustancial, cuando el
organismo administrativo ha errado en la aplicación de la ley y
cuando ha mediado una actuación irrazonable o ilegal. T-JAC, Inc.
v. Caguas Centrum Limited, 148 DPR 70, 80 (1999). KLRA202300287 5
Las determinaciones de hechos de los organismos y agencias
administrativas tienen a su favor una presunción de regularidad y
corrección. Henríquez v. Consejo Educación Superior, 120 DPR 194,
210 (1987). De manera que los tribunales apelativos no intervienen
con las determinaciones de hechos formuladas por una agencia
administrativa si éstas están sostenidas por evidencia sustancial
que surja del expediente administrativo. Asoc. Vec. H. San Jorge v.
U. Med. Corp., 150 DPR 70, 75 (2000).
Según lo ha definido el Tribunal Supremo en diversas
ocasiones, evidencia sustancial es “aquella evidencia relevante que
una mente razonable podría aceptar como adecuada para sostener
una conclusión”. Hilton Hotels v. Junta Salario Mínimo, 74 DPR 670,
687 (1953). Por ello, quien impugne las determinaciones de hechos
de una agencia administrativa tiene el deber de presentar ante el
foro judicial la evidencia necesaria que permita, como cuestión de
derecho, descartar la presunción de corrección de la determinación
administrativa. El peso de la prueba descansa entonces sobre la
parte que impugna la determinación administrativa. Com. Vec. Pro-
Mej., Inc. v. J.P., 147 DPR 750, 761 (1999). Además, debe demostrar
que existe otra prueba en el expediente que reduzca o menoscabe el
valor probatorio de la evidencia impugnada, hasta el punto de que
no se pueda concluir que la determinación de la agencia fue
razonable de acuerdo con la totalidad de la prueba que tuvo ante su
consideración. Rebollo v. Yiyi Motors, 161 DPR 69, 76-77 (2002).
Las conclusiones de derecho, tal y como surge de la Sección
4.5 de la LPAU, supra, pueden ser revisadas en todos sus aspectos.
Sin embargo, esto no significa que, al ejercer su función revisora,
podamos descartar liberalmente las conclusiones e interpretaciones
de la agencia, sustituyendo el criterio de ésta por el propio. “Al
evaluar los casos es necesario distinguir entre cuestiones de
interpretación estatutaria, en la que los tribunales son especialistas, KLRA202300287 6
y cuestiones propias para la discreción o pericia administrativa”.
Adorno Quiles v. Hernández, 126 DPR 191, 195 (1990).
El foro judicial podrá sustituir el criterio del organismo
administrativo por el propio únicamente en aquellas ocasiones que
no encuentre una base racional que fundamente la actuación
administrativa. No obstante, es axioma judicial que, ante la prueba
pericial y documental, el tribunal revisor se encuentra en igual
posición que el foro recurrido y, por tanto, está facultado para
apreciar la prueba apoyándose en su propio criterio. Dye-Tex de P.R.,
Inc. v. Royal Ins. Co., 150 DPR 658, 662 (2000).
Sin embargo, la deferencia judicial en la revisión de
determinaciones administrativas no conlleva la renuncia de este
Tribunal a su función revisora. Simplemente, define el carácter
limitado de la función revisora a casos apropiados. La deferencia
reconocida no equivale a la dimisión de la función revisora de este
foro apelativo intermedio en instancias adecuadas y meritorias,
como resulta ser cuando la agencia ha errado en la aplicación de la
ley. Reyes Salcedo v. Policía de P.R., 143 DPR 85, 94 (1987).
B. Ley del Sistema de Compensaciones por Accidentes del
Trabajo
La Ley Núm. 45-1935, según enmendada, es una legislación
de carácter remedial que le brinda ciertas garantías y beneficios al
obrero en el contexto de accidentes o enfermedades ocupacionales
que ocurren en el escenario del trabajo. Hernández Morales et al. v.
CFSE, 183 DPR 232,240 (2011). En otras palabras, el estatuto
establece un sistema de seguro compulsorio y exclusivo para
compensar a los obreros que sufran lesiones o enfermedades en el
curso del empleo, brindándoles un remedio rápido, eficiente y libre
de complejidades de una reclamación ordinaria en daños. Id; Toro v.
Policía, 159 DPR 339, 353 (2003). KLRA202300287 7
En lo pertinente, el Art. 3 de la Ley Núm.45-1935 define
incapacidad total y permanente. A esos fines, establece que:
Se considerará incapacidad total la pérdida total y permanente de la visión industrial de ambos ojos, la pérdida de ambos pies por el tobillo o más arriba; la pérdida de ambas manos por la muñeca o más arriba; la pérdida de una mano o un pie; perturbaciones mentales totales que sean incurables, y las lesiones que tengan por consecuencia la incapacidad total y permanente del obrero o empleado, para hacer toda clase de trabajo u ocupaciones remunerativas.
Conforme expresó nuestro más alto foro en Rodríguez v.
Comisión Industrial, 90 DPR 764 (1964), para que se constituya una
incapacidad total permanente o solo una incapacidad parcial
permanente, va a depender del grado de habilidad que tiene la
persona en cuestión para hacer toda clase de trabajos, considerando
una serie de factores y circunstancias. Añade el Tribunal Supremos
que lo anterior se determina a base del siguiente estándar: 1) el
impedimento físico del trabajador y su extensión, medido y
expresado desde el punto de vista médico en términos de pérdida de
la función fisiológica general, y 2) el efecto de ese impedimento físico
sobre la habilidad del obrero o trabajador para realizar un empleo
remunerativo. Esto último envuelve un concepto legal medido y
expresado por el grado de capacidad adquisitiva industrial del
obrero, o su capacidad para ganarse el sustento.
Dicho de otro modo, el criterio fundamental para resolver si
un trabajador ha quedado totalmente incapacitado, es la habilidad
que posea después de la lesión o accidente para dedicarse a un
trabajo que le produzca ingreso en forma ordinaria y de manera
estable. No obstante, una persona puede ser catalogada como
incapacitada total y permanentemente como consecuencia de un
accidente del trabajo, aunque fuera capaz de realizar parte de un
empleo; haya realizado algún trabajo después del accidente; y haya
trabajado de forma discontinua e inestable. Rodríguez v. Comisión
Industrial, Id. KLRA202300287 8
De conformidad con lo anterior, podemos colegir que
“incapacidad total” no significa una incapacidad absoluta para
realizar cualquier tipo de trabajo. Conforme a nuestro ordenamiento
jurídico, dicho concepto legal requiere un análisis práctico y
razonable, que permita determinar si la persona no puede realizar
aquellos aspectos sustanciales y básicos de su trabajo. Rodríguez
v. Comisión Industrial, Id.
C. Comité de Factores Socio-Económicos
El Comité de Factores socio-económicos es una estructura
administrativa del Fondo, cuya función es ayudar a dicha
corporación en la función fundamental de evaluar la capacidad de
un obrero lesionado para realizar una labor
remunerativa. Hernández Morales, et al v. C.F.S.E., supra; Agosto
Serrano v. F.S.E., 132 DPR 866, 871. En Herrera Ramos v. Comisión
Industrial, 108 DPR 316, 318-319 (1979), el Tribunal Supremo
manifestó lo siguiente:
En resumen, el Comité es un cuerpo auxiliar permanente del Administrador para evaluar en ciertos casos, el conjunto de factores médicos y socioeconómicos reveladores de “la habilidad que posea [un obrero] después de la lesión o accidente para dedicarse a un trabajo que le produzca ingreso en forma ordinaria y de manera estable”; Rodríguez v. Comisión Industrial, supra, 775. Su función rectora es asesorar al Administrador y proveerle elementos de juicio fundados para que éste llegue a una decisión informada y razonable respecto al potencial de trabajo remunerativo de un lesionado.
En ese sentido, el Reglamento Núm. 9294 de 2 de agosto de
2021 de la Corporación del Seguro del Estado, conocido como el
Reglamento para el Estudio y Adjudicación de Incapacidad Total y
Permanente por Factores Socioeconómicos, dispone que el objetivo y
función del Comité es evaluar los casos de los obreros o empleados
a los que se les haya reconocido una incapacidad parcial
permanente de un 60% o más de las funciones fisiológicas generales, KLRA202300287 9
a los fines de determinar si, al considerar determinar si este es
acreedor de una incapacidad total y permanente.
Sin embargo, el Tribunal Supremo aclaró que el Comité no
está limitado por el por ciento de incapacidad para evaluar los casos
de los obreros o empleados lesionados. Hernández Morales et al v.
CFSE, supra, 241. Sobre este particular, expresó que “[e]l aludido
criterio de sesenta por ciento (60%) de incapacidad fijado por el
Fondo no debe utilizarse como norma inflexible que excluya en casos
meritorios la evaluación de alguna reclamación.” Hernández
Morales et al v. C.F.S.E., Id.; Agosto Serrano v. F.S.E., supra, 877. La
evaluación que realice el Comité debe considerar, no sólo el por
ciento de incapacidad desde el punto de vista médico, sino también
los factores socio-económicos que rodean el obrero
lesionado. Hernández Morales et al v. C.F.S.E., supra, 242.
La Ley Núm. 45 establece, como norma general, que el
Administrador del Fondo es quien adjudica en primera instancia las
controversias sobre compensabilidad de los trabajadores que alegan
que han sufrido lesiones relacionadas al trabajo. Baerga Rodríguez
v. F.S.E., 132 D.P.R. 524, 530-531 (1993). Si el obrero, empleado o
sus beneficiarios no están de acuerdo con la decisión emitida por
ese organismo, podrán apelar ante la Comisión. Esta última, actúa
como un tribunal apelativo a nivel administrativo para pasar juicio
en los casos de compensabilidad de lesiones que han sido
adjudicadas en primera instancia por el Fondo. Íd. Al respecto, el
Tribunal Supremo expresó en Agosto Serrano v. F.S.E., supra, 875-
876, lo que se reproduce a continuación:
La revisión de la determinación de si un obrero o empleado es elegible o no a los beneficios de una incapacidad total dentro del contexto del Art. 3 de la Ley de Compensaciones por Accidentes del Trabajo (Nota al calce omitida), es claramente un asunto que le compete a la Comisión como árbitro final de los derechos de los obreros a nivel administrativo. El hecho de que la elegibilidad a los beneficios de incapacidad total por el Fondo dependa inicialmente KLRA202300287 10
de la evaluación y recomendación que haga el Comité del Fondo no afecta ni la autoridad administrativa final de la Comisión ni sus facultades cuasi judiciales. Como ya hemos señalado, dicho Comité es un cuerpo auxiliar que ejerce una importante función de asesoramiento, pero sus labores forman parte de todo un entramado administrativo en el cual la palabra final la tiene la Comisión. La existencia y reglamentación del Comité, pues, no pueden ser obstáculos que limiten la autoridad de la Comisión, sobre todo cuando se trata de un reglamento que no es de naturaleza legislativa. (Énfasis en original.)
Por tanto, es menester señalar que al ejercer su función
revisora de naturaleza cuasi judicial, la Comisión representa y vela
por el interés público y no por los intereses particulares de ninguna
de las partes. 11 L.P.R.A. Sec. 11; Baerga Rodríguez v. F.S.E., supra,
531.
III.
En el presente caso, la parte recurrente alega que erró la
Comisión Industrial al otorgar incapacidad total al recurrido por
factores socioeconómicos ya que no se cumplieron con los requisitos
establecidos por el Tribunal Supremo. Sustenta su contención en el
carácter del impedimento físico del trabajador y su extensión médica
y expresada desde el punto de vista médico en términos de la
función fisiológica general y en el efecto de ese impedimento físico
sobre la habilidad del obrero o trabajador para realizar un empleo
remunerativo. A su entender, la prueba en el expediente de autos,
específicamente el Informe de la Especialista en Rehabilitación
Vocacional de la Corporación del Fondo de Seguro del Estado,
establece que posterior al accidente sufrido el recurrido regresó a su
trabajo hasta el año 1991. Añade, que luego de esa fecha, no regresó
al trabajo y solicitó los beneficios del Seguro Social Federal.
Por su parte, la parte recurrida sostiene que el criterio
fundamental para resolver si un trabajador ha quedado totalmente
incapacitado, es la habilidad que posea después de la lesión o
accidente para dedicarse a un trabajo que le produzca ingreso en KLRA202300287 11
forma ordinaria y de manera estable. Sostiene, que del Informe de
la Especialista en Rehabilitación Vocacional, surge que debido a las
dolencias en la espalda a consecuencia del accidente en el trabajo,
el recurrido presentaba dificultad para realizar labores de mecánico.
Arguye, que de ninguna manera puede verse que una persona que
tiene condiciones que no le permiten trabajar y acude a solicitar la
incapacidad por el Seguro Social, intenta autoexcluirse del mercado
laboral.
Según discutido anteriormente, al revisar determinaciones de
una agencia administrativa impera el criterio de la razonabilidad.
Esto quiere decir que no habremos de intervenir con dichas
determinaciones a menos que no estén basadas en evidencia
sustancial o cuando el organismo administrativo ha errado en la
aplicación de la ley y cuando ha mediado una actuación irrazonable
o ilegal. Conforme a ello, procedemos a revisar el expediente.
Surge del expediente ante nuestra consideración que el 21 de
abril de 2023, se llevó a cabo la Vista Pública en la cual se otorgó la
incapacidad total permanente por la vía de factores
socioeconómicos. Cabe señalar, que en la Vista Pública testificó el
recurrido. Entre otras cosas, declaró que el accidente en el trabajo
afectó su capacidad para trabajar como mecánico. La representación
legal del recurrente no le hizo preguntas.
Declaró, además, la Dra. Figueroa Cosme quien declaró que
el recurrido tiene una incapacidad que alcanza el veinte por ciento
(20%) de función fisiológica general, correspondiente a un esguince
lumbosacral, HNP L4-L5, radiculopatía izquierda L5 y radiculopatía
izquierda S1. La representación legal de la recurrente tampoco le
hizo preguntas.
Finalmente, la parte recurrente presentó como evidencia el
Informe de la especialista en rehabilitación vocacional, Nilda
Rodríguez Negrón y el informe de trabajo social de Camille Adorno KLRA202300287 12
Batista. En ambos informes se menciona que la razón para que el
recurrido dejara de trabajar lo fue su problema de la espalda
causado por el accidente en el trabajo. Dicha prueba no fue rebatida
por la recurrente. En atención a ello y a base de los testimonios
vertidos y de los informes sometidos, la Comisión Industrial
concluyó que el recurrido dejó de trabajar asalariadamente debido a
que se encontraba afectado por su condición lumbar y decretó su
incapacidad total permanente.
Conforme a nuestro ordenamiento jurídico, el recurrente
debió demostrar la existencia de otra prueba que sostuviera que la
actuación de la agencia no estuvo basada en evidencia sustancial o
que redujera el valor de la evidencia impugnada. Com. Vec. Pro-Mej.,
Inc. V. JP, 147 DPR 750, 761 (1999). No obstante, en el presente
caso, eso no ocurrió. La evidencia que tuvo ante su consideración la
Comisión Industrial puede razonablemente ser aceptada como
adecuada para sostener sus determinaciones de hechos. OEG v.
Martínez Giraud, supra; Batista, Nobbe v. Jta. Directores, supra. En
consecuencia, concluimos que el señalamiento de error no fue
cometido, pues las determinaciones de hechos en el presente caso
tienen base en evidencia sustancial que obra en el expediente
administrativo, por lo que deben ser sostenidas por este Tribunal.
IV.
Por los fundamentos que anteceden, los que se hacen formar
parte del presente dictamen, se confirma la Resolución recurrida.
Lo acordó y manda el Tribunal, y lo certifica la secretaria del
Tribunal de Apelaciones.
Lcda. Lilia M. Oquendo Solís Secretaria del Tribunal de Apelaciones