AC-1997-35 1
EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
Rafael A. Nadal Arcelay Recurrente Certiorari v. 2000 TSPR 59 Departamento de Recursos Naturales y Ambientales Recurrido
Número del Caso: AC-1997-0035
Fecha: 07/04/2000
Tribunal de Circuito de Apelaciones: Circuito Regional VII
Juez Ponente: Hon. Guillermo Arbona Lago
Abogada de la Parte Recurrente: Lcda. Mayra J. Serrano Borges
Abogada de la Parte Recurrida: Cancio, Nadal, Rivera & Díaz Lcda. Sara E. Tolosa Ramírez
Materia: Revisión de Decisión de Agencia Administrativa
Este documento constituye un documento oficial del Tribunal Supremo que está sujeto a los cambios y correciones del proceso de compilación y publicación oficial de las decisiones del Tribunal. Su distribución electrónica se hace como un servicio público a la comunidad. AC-1997-35 2
Rafael A. Nadal Arcelay
Recurrente Apelado
v. AC-97-35
Departamento de Recursos Naturales y Ambientales
Recurrido Apelante
PER CURIAM
San Juan, Puerto Rico, a 7 de abril de 2000.
El Departamento de Recursos Naturales y
Ambientales, (“D.R.N.A.”) solicita la revisión de
una sentencia emitida por el Tribunal de Circuito
de Apelaciones que revocó una multa administrativa
impuesta al Sr. Rafael Nadal Arcelay, por
considerar que la disposición estatutaria bajo la
cual impuso dicha multa adolecía del defecto de
vaguedad.
Por considerar que un análisis estatutario de
las disposiciones impugnadas sostienen la imposición
de la multa, revocamos. AC-1997-35 3
I
El 18 de junio de 1994, el Lcdo. Rafael Nadal Arcelay se
encontraba en posesión y uso de una lancha Bertran de cuarenta y dos
(42) pies de eslora en el sector conocido como Cayo Luis Peña del
Municipio de Culebra, cuando el guardia Félix Astor le expidió un
boleto, imponiéndole una multa de mil doscientos dólares ($1,200.00)
por no haber renovado el certificado de inscripción de la embarcación,
según lo dispone el artículo 18 de la Ley Núm. 48 de 26 de junio de
1986, 12 L.P.R.A. sec. 1395 (b).
El Lcdo. Nadal Arcelay impugnó la expedición del boleto ante el
D.R.N.A., alegando que la embarcación tenía un certificado de
inscripción vigente expedido por el Servicio de Aduanas Federal y por
la Guardia Costanera.
El 8 de junio de 1995, después de haberse celebrado una vista
administrativa, el D.R.N.A. emitió resolución mediante la cual concluyó
que el certificado de documentación de la Guardia Costanera no
constituía un certificado de inscripción a los efectos de ley, y no le
eximía del pago de derechos al Estado. El Oficial Examinador redujo la
cuantía de la multa administrativa de mil doscientos dólares
($1,200.00) a mil dólares ($1,000.00), en atención a que el Lcdo. Nadal
Arcelay no era el dueño de la embarcación y había hecho algunos
trámites para renovar la inscripción.
El licenciado Nadal Arcelay solicitó reconsideración, la cual fue
declarada sin lugar. Oportunamente presentó un recurso de revisión
ante el Tribunal de Primera Instancia. Después de algunos incidentes
procesales ante dicho Tribunal, el recurso fue trasladado al Tribunal
de Circuito de Apelaciones de conformidad con el Artículo 9.004 de la
Ley de la Judicatura de 1994, según enmendada.
El Tribunal de Circuito de Apelaciones dictó sentencia revocando
la multa administrativa impuesta por el D.R.N.A., por considerar que la
misma fue impuesta en virtud de unas disposiciones que carecen de
parámetros suficientes para guiar de forma uniforme la imposición de la AC-1997-35 4
multa. Determinó el Tribunal Apelativo que, al así proceder, el
D.R.N.A. actuó en contravención a la prohibición constitucional que
garantiza el debido proceso de ley y la igual protección de las leyes,
por lo que la imposición de la multa constituyó un acto nulo en
derecho.
Habiendo examinado el expediente del caso y los alegatos de las
partes, resolvemos.
II
La Ley Núm. 48 del 27 de junio de 1986, 12 L.P.R.A. secs. 1391-
1397e, tiene el propósito de reglamentar el uso recreativo de los
balnearios y establecer medidas de seguridad con respecto a las
embarcaciones que naveguen en aguas del Estado Libre Asociado de Puerto
Rico. El Art. 16 de dicha ley, 12 L.P.R.A. sec. 1395, impone el
requisito de numeración e inscripción en el D.R.N.A. de las
embarcaciones de motor que se encuentren en las aguas territoriales de
Puerto Rico. La numeración y registro conlleva el pago de derechos
conforme a la clasificación que establece el Artículo 17 de la Ley Núm.
48, 12 L.P.R.A. sec. 1395a, el cual en lo pertinente reza:
El dueño de toda embarcación o nave según se define en este Capítulo, que deba estar numerada y registrada, radicará una solicitud en el Departamento para que se le asigne un número en los formularios que a esos efectos suministrará el Departamento y que estarán disponibles al solicitante.
La solicitud deberá estar acompañada del correspondiente pago de derechos al Secretario de Hacienda de Puerto Rico. Los derechos a pagar se determinarán de acuerdo con la clase de embarcación, según clasificadas en la siguiente tabla:
CLASIFICACION DE EMBARACACIONES O NAVES
CLASE TAMAÑO TARIFA
clase 1 Menos de 16 pies de largo---------------$25
clase 2 16 pies o más, pero menos de 22 pies-----50
clase 3 22 pies o más, pero menos de 30 pies----100
clase 4 30 pies o más, pero menos de 40 pies----200
clase 5 40 pies o más, pero menos de 65 pies----300 AC-1997-35 5
clase 6 65 pies o más---------------------------400
El Art. 25 de la Ley Núm. 48 establece que toda persona que no
inscriba su embarcación, no renueve la inscripción o deje de notificar
el cambio de dueño dentro de los términos dispuestos en la ley “estará
sujeta a una multa administrativa no mayor del derecho de registro
anual de dicha embarcación multiplicado por cuatro (4)”. 12 L.P.R.A.
secs. 1395i.
Por su parte, la Sección 28 del Reglamento de Inscripción de
Embarcaciones de Motor y Reglas Generales de Seguridad del 11 de marzo
de 1988, aprobado por el Secretario del Departamento de Recursos
Naturales de conformidad con la Ley Núm. 48, supra, dispone que las
violaciones del Art. 25 de la Ley Núm. 48 serán punibles
administrativamente según lo dispone dicho artículo.
En el caso de autos, al licenciado Nadal Arcelay se le impuso una
multa administrativa de mil doscientos dólares ($1,200.00), equivalente
al derecho de registro anual de una embarcación clase 5, de cuarenta y
dos (42) pies de eslora, cuya tarifa es de trescientos dólares
($300.00), multiplicada por cuatro (4).
El Tribunal de Circuito de Apelaciones al examinar las
disposiciones de ley impugnadas concluyó que, a tenor con lo
establecido por el Art. 25 de la Ley Núm. 48, el ámbito de pena mínima
a máxima era uno muy amplio, de un mínimo de un dólar ($1.00) a un
máximo de mil doscientos dólares ($1,200.00), y que al no existir
criterio en la ley o en el reglamento para efectuar una gradación
uniforme, cada uno de los jueces administrativos podía adjudicar una
misma situación de hechos en forma muy dispar, lo cual propiciaba una
aplicación arbitraria y discriminatoria de la ley. El Tribunal añadió
que por no haberse promulgado normas que regulen la amplia discreción
de la agencia, el ejercicio de los poderes administrativos se llevaba a
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AC-1997-35 1
EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
Rafael A. Nadal Arcelay Recurrente Certiorari v. 2000 TSPR 59 Departamento de Recursos Naturales y Ambientales Recurrido
Número del Caso: AC-1997-0035
Fecha: 07/04/2000
Tribunal de Circuito de Apelaciones: Circuito Regional VII
Juez Ponente: Hon. Guillermo Arbona Lago
Abogada de la Parte Recurrente: Lcda. Mayra J. Serrano Borges
Abogada de la Parte Recurrida: Cancio, Nadal, Rivera & Díaz Lcda. Sara E. Tolosa Ramírez
Materia: Revisión de Decisión de Agencia Administrativa
Este documento constituye un documento oficial del Tribunal Supremo que está sujeto a los cambios y correciones del proceso de compilación y publicación oficial de las decisiones del Tribunal. Su distribución electrónica se hace como un servicio público a la comunidad. AC-1997-35 2
Rafael A. Nadal Arcelay
Recurrente Apelado
v. AC-97-35
Departamento de Recursos Naturales y Ambientales
Recurrido Apelante
PER CURIAM
San Juan, Puerto Rico, a 7 de abril de 2000.
El Departamento de Recursos Naturales y
Ambientales, (“D.R.N.A.”) solicita la revisión de
una sentencia emitida por el Tribunal de Circuito
de Apelaciones que revocó una multa administrativa
impuesta al Sr. Rafael Nadal Arcelay, por
considerar que la disposición estatutaria bajo la
cual impuso dicha multa adolecía del defecto de
vaguedad.
Por considerar que un análisis estatutario de
las disposiciones impugnadas sostienen la imposición
de la multa, revocamos. AC-1997-35 3
I
El 18 de junio de 1994, el Lcdo. Rafael Nadal Arcelay se
encontraba en posesión y uso de una lancha Bertran de cuarenta y dos
(42) pies de eslora en el sector conocido como Cayo Luis Peña del
Municipio de Culebra, cuando el guardia Félix Astor le expidió un
boleto, imponiéndole una multa de mil doscientos dólares ($1,200.00)
por no haber renovado el certificado de inscripción de la embarcación,
según lo dispone el artículo 18 de la Ley Núm. 48 de 26 de junio de
1986, 12 L.P.R.A. sec. 1395 (b).
El Lcdo. Nadal Arcelay impugnó la expedición del boleto ante el
D.R.N.A., alegando que la embarcación tenía un certificado de
inscripción vigente expedido por el Servicio de Aduanas Federal y por
la Guardia Costanera.
El 8 de junio de 1995, después de haberse celebrado una vista
administrativa, el D.R.N.A. emitió resolución mediante la cual concluyó
que el certificado de documentación de la Guardia Costanera no
constituía un certificado de inscripción a los efectos de ley, y no le
eximía del pago de derechos al Estado. El Oficial Examinador redujo la
cuantía de la multa administrativa de mil doscientos dólares
($1,200.00) a mil dólares ($1,000.00), en atención a que el Lcdo. Nadal
Arcelay no era el dueño de la embarcación y había hecho algunos
trámites para renovar la inscripción.
El licenciado Nadal Arcelay solicitó reconsideración, la cual fue
declarada sin lugar. Oportunamente presentó un recurso de revisión
ante el Tribunal de Primera Instancia. Después de algunos incidentes
procesales ante dicho Tribunal, el recurso fue trasladado al Tribunal
de Circuito de Apelaciones de conformidad con el Artículo 9.004 de la
Ley de la Judicatura de 1994, según enmendada.
El Tribunal de Circuito de Apelaciones dictó sentencia revocando
la multa administrativa impuesta por el D.R.N.A., por considerar que la
misma fue impuesta en virtud de unas disposiciones que carecen de
parámetros suficientes para guiar de forma uniforme la imposición de la AC-1997-35 4
multa. Determinó el Tribunal Apelativo que, al así proceder, el
D.R.N.A. actuó en contravención a la prohibición constitucional que
garantiza el debido proceso de ley y la igual protección de las leyes,
por lo que la imposición de la multa constituyó un acto nulo en
derecho.
Habiendo examinado el expediente del caso y los alegatos de las
partes, resolvemos.
II
La Ley Núm. 48 del 27 de junio de 1986, 12 L.P.R.A. secs. 1391-
1397e, tiene el propósito de reglamentar el uso recreativo de los
balnearios y establecer medidas de seguridad con respecto a las
embarcaciones que naveguen en aguas del Estado Libre Asociado de Puerto
Rico. El Art. 16 de dicha ley, 12 L.P.R.A. sec. 1395, impone el
requisito de numeración e inscripción en el D.R.N.A. de las
embarcaciones de motor que se encuentren en las aguas territoriales de
Puerto Rico. La numeración y registro conlleva el pago de derechos
conforme a la clasificación que establece el Artículo 17 de la Ley Núm.
48, 12 L.P.R.A. sec. 1395a, el cual en lo pertinente reza:
El dueño de toda embarcación o nave según se define en este Capítulo, que deba estar numerada y registrada, radicará una solicitud en el Departamento para que se le asigne un número en los formularios que a esos efectos suministrará el Departamento y que estarán disponibles al solicitante.
La solicitud deberá estar acompañada del correspondiente pago de derechos al Secretario de Hacienda de Puerto Rico. Los derechos a pagar se determinarán de acuerdo con la clase de embarcación, según clasificadas en la siguiente tabla:
CLASIFICACION DE EMBARACACIONES O NAVES
CLASE TAMAÑO TARIFA
clase 1 Menos de 16 pies de largo---------------$25
clase 2 16 pies o más, pero menos de 22 pies-----50
clase 3 22 pies o más, pero menos de 30 pies----100
clase 4 30 pies o más, pero menos de 40 pies----200
clase 5 40 pies o más, pero menos de 65 pies----300 AC-1997-35 5
clase 6 65 pies o más---------------------------400
El Art. 25 de la Ley Núm. 48 establece que toda persona que no
inscriba su embarcación, no renueve la inscripción o deje de notificar
el cambio de dueño dentro de los términos dispuestos en la ley “estará
sujeta a una multa administrativa no mayor del derecho de registro
anual de dicha embarcación multiplicado por cuatro (4)”. 12 L.P.R.A.
secs. 1395i.
Por su parte, la Sección 28 del Reglamento de Inscripción de
Embarcaciones de Motor y Reglas Generales de Seguridad del 11 de marzo
de 1988, aprobado por el Secretario del Departamento de Recursos
Naturales de conformidad con la Ley Núm. 48, supra, dispone que las
violaciones del Art. 25 de la Ley Núm. 48 serán punibles
administrativamente según lo dispone dicho artículo.
En el caso de autos, al licenciado Nadal Arcelay se le impuso una
multa administrativa de mil doscientos dólares ($1,200.00), equivalente
al derecho de registro anual de una embarcación clase 5, de cuarenta y
dos (42) pies de eslora, cuya tarifa es de trescientos dólares
($300.00), multiplicada por cuatro (4).
El Tribunal de Circuito de Apelaciones al examinar las
disposiciones de ley impugnadas concluyó que, a tenor con lo
establecido por el Art. 25 de la Ley Núm. 48, el ámbito de pena mínima
a máxima era uno muy amplio, de un mínimo de un dólar ($1.00) a un
máximo de mil doscientos dólares ($1,200.00), y que al no existir
criterio en la ley o en el reglamento para efectuar una gradación
uniforme, cada uno de los jueces administrativos podía adjudicar una
misma situación de hechos en forma muy dispar, lo cual propiciaba una
aplicación arbitraria y discriminatoria de la ley. El Tribunal añadió
que por no haberse promulgado normas que regulen la amplia discreción
de la agencia, el ejercicio de los poderes administrativos se llevaba a
cabo a base de consideraciones caso por caso, y no en función de ley o AC-1997-35 6
reglamento igual para todos, lo cual hacía que las disposiciones
impugnadas adolecieran del defecto constitucional de vaguedad.1
En su recurso el Procurador General señala que erró el Tribunal de
Circuito de Apelaciones al decretar inconstitucional por vaguedad el
Art. 25 de la Ley Núm. 48 de 26 de junio de 1986, 12 L.P.R.A. sec.
1395i y la sección 28 del Reglamento promulgado a tenor con la misma.2
Sostiene que tanto la Ley Núm. 48, supra, como el Reglamento tienen
estándares que guían la discreción administrativa y no adolecen de
Es principio de hermenéutica firmemente establecido, que el poder
judicial debe esforzarse por lograr interpretaciones congruentes y
compatibles con el mantenimiento de la constitucionalidad de una ley.
Banco Popular de Puerto Rico v. Municipio de Mayagüez, 126 D.P.R. 653
(1990); P.R.P v. E.L.A., 115 D.P.R. 631, 642 (1984); Milán Rodríguez v.
Muñoz, 110 D.P.R. 610, 618 (1981); Mari Bras v. Alcaide, 100 D.P.R.
506, 513 (1972).
Es también una norma jurisprudencial de autolimitación judicial,
que no se considerará el aspecto constitucional de una ley cuando se
puede resolver un asunto mediante un análisis estatutario. P.P.D. v.
Admor. General de Elecciones, 111 D.P.R. 199, 243 (1981); Pacheco v.
Srio. Instrucción Pública, 108 D.P.R. 592, 601 (1979). Si al adoptarse
una interpretación literal y rigurosa del estatuto se plantean
1 El Tribunal de Circuito de Apelaciones llegó a dicha conclusión aplicando la norma de Soto v. Srio. de Justicia, 112 D.P.R. 477 (1982). Debemos señalar que la doctrina del caso de Soto, supra, no es de aplicación al caso de autos. En dicho ocasión resolvimos que por tratarse de legislación que sustraía del escrutinio público determinados documentos ligados a la fase investigativa de los sucesos del Cerro Maravilla, hacían falta normas claras y precisas que guiaran la discreción administrativa. Determinamos que la disposición impugnada debía interpretarse restrictivamente a favor del derecho del pueblo a mantenerse informado, y que por tratarse de una disposición íntimamente relacionada con la libertad de expresión y el libre flujo de ideas, era aplicable un análisis del escrutinio estricto. A diferencia de Soto, el caso de autos trata de la reglamentación de una actividad de carácter socio-económico. 2 Tomamos conocimiento judicial de que los Artículos 16, 17, 18, 19 y 25 de la Ley Núm. 48 fueron enmendados por la Ley Núm. 6 de 6 de enero de 1998. AC-1997-35 7
interrogantes y objeciones de carácter constitucional, el tribunal
atemperará el estatuto, si ello fuere posible. P.S.P. v. Comisión
Estatal de Elecciones, 110 D.P.R. 400, 429 (1980). Es a la luz de
estos principios de hermenéutica y de autolimitación judicial que
debemos evaluar si la determinación del Tribunal de Circuito de
Apelaciones fue correcta.
Entendemos que existe una interpretación del Art. 25 de la Ley
Núm. 48, supra, según la cual es innecesario considerar su aspecto
constitucional. El texto que dice: “...estará sujeta a una multa
administrativa no mayor del derecho de registro anual de dicha
embarcación multiplicado por cuatro (4)” puede leerse e interpretarse,
sin violentar el texto y el propósito de dicho estatuto, para que se
entienda que estará sujeta a una multa administrativa que será
equivalente al derecho de registro anual de dicha embarcación
multiplicado por cuatro (4).
Esta lectura nos parece razonable. Más aun, un examen de la
enmienda que sufrió el Art. 25 por la Ley Núm. 6 de 6 de enero de 1998,
nos demuestra que ésta es la interpretación que el legislador tenía en
mente. El Art. 25, según enmendado dispone:
Toda persona que en violación a las disposiciones de este subcapítulo, no inscriba su embarcación o nave, o vehículo de navegación, no renueve el marbete o deje de notificar el cambio de dueño dentro de los términos dispuestos en este capítulo estará sujeto a una multa administrativa que será equivalente a la suma del derecho de registro anual de dicha embarcación o nave, o vehículo de navegación multiplicado por cuatro (4).
La interpretación que adoptamos es cónsona con nuestra
jurisprudencia anterior que ha reconocido que una legislación posterior
puede ser considerada para interpretar propiamente el alcance de la
legislación anterior. R.E. Bernier, Aprobación e interpretación de las
leyes en Puerto Rico, México, Ed. Cultura, 1963, pág. 123, citado con
aprobación en Morales v. Adm. Sistemas de Retiro, 123 D.P.R. 589
(1989).
IV AC-1997-35 8
De un examen del recurso de revisión surge que el licenciado Nadal
Arcelay nunca planteó en su recurso de revisión la inconstitucionalidad
del Art. 25 de la Ley Núm. 48, supra,3 y que fue el Tribunal de Circuito
de Apelaciones el que motu proprio abordó el planteamiento de
constitucionalidad.
El tribunal apelativo hizo una lectura mecánica del texto y
determinó que, de acuerdo al estatuto, el ámbito de multa a imponerse
variaba desde un mínimo de un dólar ($1.00) a un máximo de mil
doscientos dólares ($1,200.00), por lo cual el estatuto adolecía de
vaguedad.4 Al así actuar, el Tribunal de Circuito de Apelaciones no
consideró si existía una interpretación del estatuto que, sin violentar
su lectura y propósito, salvara su constitucionalidad. Obvió de este
modo la norma reconocida de hermenéutica que dispone que el que un
estatuto requiera interpretación, no quiere decir que adolece
necesariamente de vaguedad. Vélez v. Srio. de Justicia, 115 D.P.R.
533, 544 (1984).
Consideramos que era innecesario juzgar la constitucionalidad de
las disposiciones impugnadas, por existir un fundamento alterno que
permitía disponer del caso. Díaz Aponte v. Comunidad San José, Inc.,
130 D.P.R. 782 (1992). Un análisis de las disposiciones impugnadas nos
lleva a concluir que es factible hacer un ejercicio de interpretación
estatutaria que, siguiendo las normas de hermenéutica y de
autolimitación judicial, nos lleve a leer el texto impugnado en el
3 En su recurso ante dicho foro, Nadal Arcelay se limitó a señalar que la Resolución de la Agencia había sido emitida en contravención a la Ley de Procedimiento Administrativo Uniforme y que el D.R.N.A. le había impuesto una multa desproporcionada a la conducta constitutiva de infracción. Argumentó que el tribunal tenía amplia discreción para reducir la multa, tomando en consideración los factores atenuantes en su caso. 4 Cabe señalarse que, lo determinante en la imposición de multas administrativas es que el estatuto establezca un tope máximo de la penalidad y no tiene que establecerse necesariamente un mínimo. Véase Butz v. Glover Livestock Comissión Co. Inc., 411 U.S. 182, 185-186 (1973).4 Véase también la Sec. 7.1 de la Ley de Procedimiento Administrativo Uniforme, 3 L.P.R.A. sec. 2201. Fernández Quiñones, Derecho Administrativo y Ley de Procedimiento Administrativo, Ed. Fórum 1993, págs. 106-107. AC-1997-35 9
sentido de que se entienda que la multa administrativa será equivalente
al derecho de registro anual de dicha embarcación multiplicado por
cuatro (4).
Al así resolver reiteramos el principio elemental de
interpretación estatutaria de que cuando la validez de una ley está en
entredicho y existen dos posibles interpretaciones, una de las cuales
sería inconstitucional, los tribunales debemos adoptar la
interpretación que sostendría su validez constitucional. Ramirez de
Ferrer v. Mari Bras, res. 10 de abril de 1997, 144 D.P.R. ____ (1997).
Por los fundamentos anteriormente expuestos, se revoca la
Sentencia del Tribunal de Circuito de Apelaciones y se sostiene la
legalidad de la multa impuesta.
Se dictará la Sentencia correspondiente. AC-1997-35 10
v. AC-1997-35
SENTENCIA
Por los fundamentos expuestos en la Opinión que antecede la cual se hace formar parte integral de la presente, se revoca la sentencia del Tribunal de Circuito de Apelaciones y se sostiene la legalidad de la multa impuesta.
Lo acordó el Tribunal y certifica la Secretaria del Tribunal Supremo. El Juez Asociado señor Fuster Berlingeri no intervino.
Isabel Llompart Zeno Secretaria del Tribunal Supremo AC-1997-35 11