Pueblo v. Hernández Torres

125 P.R. Dec. 560, 1990 PR Sup. LEXIS 133

• Court: Supreme Court of Puerto Rico
• Decided: March 2, 1990
• Docket: Número: CE-87-296
• Status: Published

Opinions

La Juez Asociada Señora Naveira de Rodón

emitió la opi-nión del Tribunal.

El presente caso plantea la interrogante de si las personas que trabajan en la Puerto Rico Telephone Company (en adelante Telefónica) están comprendidas dentro del término “[funcionario o empleado público”, según definido por el Art. 7(16) del Código Penal, 33 L.P.R.A. see. 3022(16), y si en consecuencia les son aplicables las disposiciones de dicho código relativas a los delitos contra la función pública, Arts. 200-215 (33 L.P.R.A. secs. 4361-4366).(¹)

En cuanto a la referida definición del Art. 7(16), supra, ésta dispone lo siguiente:

. . . Funcionario o empleado público. — Toda persona que ejerza un cargo o desempeñe una función retribuida o gra-tuita, permanente o temporal, en virtud de cualquier tipo de nombramiento, contrato o designación, para la rama legisla-tiva, ejecutiva o judicial del Estado Libre Asociado de Puerto Rico, o en cualquiera de sus municipios, agencias o corpora-ciones públicas, subdivisiones políticas y demás dependencias públicas.

Por su parte, de entre las disposiciones que regulan los delitos contra la función pública, a continuación transcri-bimos los artículos pertinentes a los hechos en el caso de autos. Éstos disponen como sigue:

Toda omisión voluntaria en el cumplimiento de un deber im-puesto por la ley o reglamento a un funcionario o empleado público, o persona que desempeñare algún cargo de confianza o empleo público de no existir alguna disposición señalando la pena correspondiente a dicha omisión, se penará con reclusión que no excederá de seis meses o multa que no excederá de quinientos dólares o ambas penas a discreción del Tribunal. Art. 214 (33 L.P.R.A. sec. 4365).

Todo funcionario o empleado público que obstinadamente descuidare cumplir las obligaciones de su cargo o empleo, o que infringiere cualquiera disposición legal relativa a sus obli-gaciones o las del cargo o empleo, de no existir alguna disposi-ción especial señalando la pena correspondiente, será sancio-nado con pena de reclusión que no excederá de seis meses o multa que no excederá de quinientos dólares, o ambas penas a discreción del tribunal. Art. 215 (33 L.P.R.A. sec. 4366).

Esbozadas las disposiciones estatutarias que gobiernan la determinación de este recurso, examinemos los hechos que dan lugar a la controversia planteada.

I

El 12 de junio de 1985 se presentaron en el Tribunal de Distrito, Sala de Bayamón, denuncias contra Henry Ba-rreda, Jr. y Saulo Hernández Torres, aquí recurridos. Se les imputó violaciones a los Arts. 214 y 215 del Código Penal, supra, los cuales tipifican respectivamente como delito la omisión y/o negligencia en el cumplimiento del deber.

En cuanto al acusado Barreda, se alegó en la denuncia que éste de forma ilegal, maliciosa, voluntaria y con inten-ción criminal omitió voluntariamente el cumplimiento de un deber que como funcionario o empleado público de la Telefó-nica le imponía la ley o el reglamento. La conducta acrimi-nada consistió en violar la práctica Núm. FI-601 establecida por la Telefónica, al permitir el reemplazo masivo no autori-zado de líneas negras o bajantes y certificar como correctas facturas por trabajos no realizados, lo cual tuvo como conse-cuencia que terceras personas defraudaran a la Telefónica. Todo esto lo hizo en concierto y de común acuerdo con otros funcionarios de la Telefónica.

Al acusado Hernández Torres, por su parte, se le imputa-ron básicamente los mismos hechos con la variante de que obstinadamente descuidó cumplir con las obligaciones de su cargo o empleo.

Ambos acusados presentaron, primero ante el Tribunal de Distrito y luego ante el Tribunal Superior, una solicitud de desestimación mediante la cual alegaron que la Telefónica es una corporación privada y, por lo tanto, no son de aplicación los referidos artículos del Código Penal, ya que éstos inciden únicamente sobre personas que son empleados o funciona-rios públicos. El planteamiento, aunque no fue acogido por el Tribunal de Distrito, encontró respaldo en el Tribunal Superior. Éste concluyó que la Telefónica es una corporación pri-vada, organizada bajo las Leyes de Delaware, y puesto que la cuestión planteada es de carácter penal, ello lo distingue de los casos de Torres Ponce v. Jiménez, 113 D.P.R. 58 (1982); P.R. Tel. Co. v. Rivera, 114 D.P.R. 360 (1983), y Torres v. P.R. Telephone Co., 118 D.P.R. 198 (1987). En la alternativa también señaló que aunque las corporaciones público-pri-vadas estuvieran incluidas en la definición del Código Penal, habría que concluir que el estatuto resulta vago e impreciso en tanto no define con claridad qué personas están incluidas en el mismo.

De tal determinación recurre el Procurador General me-diante petición de certiorari. Decidimos revisar y expedimos el recurso.

II

Aunque en más de una ocasión han llegado ante nuestra consideración distintas controversias derivadas de la natura-leza particular de la Telefónica, el planteamiento que hoy se nos presenta varía de lo hasta ahora resuelto, ya que re-quiere nuestra incursión en el ámbito del derecho penal.

Sin embargo, es preciso aclarar que la diferencia de materias no justifica que por ello debamos ignorar o descartar lo resuelto hasta el presente conforme a controversias de índole civil. Después de todo, el derecho civil y el derecho penal no están totalmente desligados el uno del otro. Cuando en materia penal se utilizan conceptos de derecho civil para tipificar un delito hay que recurrir a éste para interpretar el ámbito y la cubertura de la prohibición. En el caso de autos específicamente, si los empleados de la Telefónica están o no incluidos dentro de la definición que establece el Art. 7(16) del Código Penal, supra, depende de la naturaleza de la Tele-fónica, según ésta quedó plasmada en su estatuto orgánico y en la jurisprudencia interpretativa del mismo. Con esto en mente, pasemos ahora a analizar la ley y jurisprudencia so-bre esta materia.

En Torres Ponce v. Jiménez, supra, expresamos que la Telefónica es una “corporación público-privada.” Este término, nuevo en nuestra jurisprudencia, se incorporó para distinguir las corporaciones de emisión de acciones organizadas al amparo de las leyes de corporaciones privadas, las cuales son controladas total o parcialmente por el Gobierno, de aquellas otras que son creadas por estatuto, como serían las corporaciones públicas puras y las agencias o departamentos del Gobierno. Esta distinción, sin embargo, no descartó la condición pública de dichas corporaciones aun frente a los argumentos de que por haberse incorporado bajo las leyes de un estado, éstas debían considerarse como corporaciones privadas. Por el contrarío, se dijo que “[a] pesar de que se aproximan al status de personas legales privadas, esta característica no puede tener supremacía sobre las responsabilidades públicas que su organización conlleva (Énfasis suplido.) íd.s pág. 65.

En la referida opinión se expresó, además, que si bien estas corporaciones deben funcionar como una corporación privada, esto sería a los únicos fines de lograr unos propó-sitos, los cuales en el caso de la Telefónica se señalaron en la misma opinión y aquí mencionamos más adelante. Además, y con tono de conclusión, la opinión termina acotando que de acuerdo con el caso en particular se considerará a la Telefó-nica como corporación pública o como corporación privada.

Esta última expresión con gran probabilidad es la causa de que con frecuencia exista incertidumbre en cuanto a cómo tratar a la corporación frente a las distintas situaciones que se presentan. Por tal razón, nos parece apropiado delimitar el ámbito de la expresión como paso previo y necesario antes de disponer de la controversia principal. En tal caso, resulta imperativo aclarar las circunstancias bajo las cuales puede considerarse a la corporación como pública, antes de decidir si sus empleados deben considerarse parte de la mencionada definición del Código Penal.

Para lograr nuestro propósito nos parece que el punto de partida, al momento de evaluar el carácter de la Telefónica de acuerdo con determinada controversia, debe estar en con-formidad con las razones por las cuales el legislador favore-ció adquirir la corporación para el Pueblo de Puerto Rico. En este caso, el análisis del historial legislativo del estatuto en cuestión revela que el propósito del legislador al adquirir la corporación fue lograr un servicio de calidad adecuado, ya que, de acuerdo con varios estudios, se había concluido que la comunicación telefónica de Puerto Rico no se había desarro-llado a la par con el crecimiento económico y poblacional del país.

Para enfrentar el referido problema, mediante la ley que crea la Autoridad de Teléfonos, Ley Núm. 25 de 6 de mayo de 1974 (27 L.P.R.A. see. 401 et seq.), se le confirió a dicha enti-dad la capacidad para adquirir todas las acciones de la en-tonces corporación privada, Puerto Rico Telephone Company.

Específicamente, la Exposición de Motivos de la ley ex-presa que:

Esta Asamblea Legislativa reitera la necesidad de un sis-tema eficiente de comunicaciones para el continuado desarro-llo económico y social de Puerto Rico y para el bienestar y tranquilidad de los puertorriqueños. Esta Asamblea Legisla-tiva entiende que para lograr este fin es necesario que las “facilidades de comunicación” de Puerto Rico... sean pose-ídas y operadas por el Estado Libre Asociado de Puerto Rico. (Énfasis suplido.) 1974 Leyes de Puerto Rico (Parte 1) 142, 144.

Según se puede apreciar de estas expresiones, la Telefó-nica, más que un apéndice de la Autoridad de Teléfonos, se convirtió en el medio mediante el cual se habrían de hacer viable las funciones que el legislador impuso a la Autoridad de Teléfonos en su estatuto habilitador.

De otra parte, en la Exposición de Motivos de la Ley Núm. 92 de 4 de junio de 1983, la cual permite al Contralor de Puerto Rico fiscalizar las finanzas de la Telefónica, se se-ñaló entre otras cosas que:

La facultad y obligación constitucional del Contralor de Puerto Rico cubre a todos los departamentos, agencias e ins-trumentalidades del Estado, así como también a sus munici-pios. Dentro de nuestro régimen constitucional no existe es-tructura gubernamental alguna que se encuentre exceptuada de la intervención y fiscalización del Contralor de Puerto Rico.

El historial de la legislación que conduce a la eventual ad-quisición de la Puerto Rico Telephone Company es completa-mente claro en cuanto a la intención de establecer como polí-tica pública que dicha empresa, la Puerto Rico Telephone Company, una vez adquirida por el Gobierno, fuese operada como Una propiedad o instrumentalidad del Estado ....

Por tal motivo, es la intención de la Asamblea Legislativa de Puerto Rico reiterar la condición de instrumentalidad pú-blica de la Puerto Rico Telephone Company una vez ésta fue adquirida por el Gobierno del Estado Libre Asociado dé Puerto Rico.... (Énfasis suplido.) 1983 Leyes de Puerto Rico 238-239.

La consideración de las expresiones anteriores, según éstas se manifiestan en los referidos estatutos, claramente establecen la visión y el propósito de la Legislatura al proveer para la adquisición de la Telefónica. Esto se traduce en la intención inequívoca de que ésta fuera una instrumentalidad del Estado revestida con la obligación de cumplir una función de gran interés público. Asimismo, tampoco podemos obviar el importantísimo papel que la comunicación telefónica desempeña hoy en todos los renglones de nuestro país, sean éstos económicos, políticos, sociales, comerciales, de seguridad, de salud, entre otros. En vista de todo lo anterior, no podemos decir nada más apropiado que lo que recien-temente expresamos ante una situación similar en McCrillis v. Aut. Navieras de P.R., 123 D.P.R. 113, 129 (1989), “Mo debemos sobreponer la forma a la sustancia”. (Énfasis su-plido.) Además, “[piara interpretar correctamente una ley, debe buscarse la intención legislativa, no en una frase ais-lada o en una de sus secciones, sino en el contexto de todo el estatuto, teniendo en cuenta el propósito perseguido por el legislador. Pueblo v. De Jesús, 70 D.P.R. 37, 42 (1949)”. R. Bernier y J.A. Cuevas Segarra, Aprobación e interpretación de las leyes en Puerto Rico, 2da ed., San Juan, Pubs. J.T.S., 1987, Vol. I, pág. 484.

En conclusión, la Telefónica, vista dentro del contexto de todo el proceso y los propósitos de su adquisición, debe considerarse una dependencia pública del Estado Libre Asociado de Puerto Rico, independientemente de la reserva de carácter privado que para unos fines específicos se haya mantenido.

HH 1 — i HH

De la opinión Torres Ponce v. Jiménez, supra, surgen con meridiana claridad las razones por las cuales se mantuvo el carácter privado de la corporación, cosa que como veremos no alteró en nada la contraparte de su aspecto público.

De la citada opinión se desprende que mediante la con-servación del carácter privado, aparte de intentar flexibilizar la planificación y estructuración de la corporación para así poder ofrecer un mejor servicio, también se perseguía un fin de orden económico” lograr asegurar la tributabilidad de los intereses que se pagaran sobre ciento veinte millones de dó-lares ($120,000,000) en obligaciones vigentes (debentures). Un análisis del historial legislativo del estatuto en cuestión demuestra que éste fue el propósito. Véase, también, Torres Ponce v. Jiménez, supra, págs. 67-68.

En síntesis, la Telefónica debe considerarse como una entidad cuya naturaleza es mixta o dual y, en consecuencia, según sea la situación que se tenga ante sí, ha de variar la forma en que se ha de tratar. No obstante, las situaciones bajo las cuales se considere como empresa privada son aquellas donde hacer lo contrarió afectaría los propósitos que tuvo el legislador al aprobar el estatuto viabilizador. Esto es, el trato que como corporación privada reciba esta entidad ha de ser a los únicos fines de facilitar el fin económico que se persigue y su funcionamiento independiente con miras a ofrecer un mejor servicio. Por ese medio, según se hizo cons-tar específicamente en Torres Ponce v. Jiménez, supra, se permite que la corporación no se vea obligada a esperar por asignaciones anuales de fondos, ya que de esa forma la corporación produce y genera su propio capital, puede reinvertir el sobrante y ahorrar o reducir las tarifas de los consumidores. Fuera de los propósitos aquí mencionados, resulta lógico pensar que para cualquier otro evento su trato ha de ser cónsono con su carácter público.

En vista de lo anterior, en todo caso donde la consideración de la Telefónica como corporación privada no sea necesaria para promover los propósitos por los chales se retuvo el carácter privado, procede resolver el asunto de acuerdo con las disposiciones aplicables a las corporaciones públicas.

Precisamente, conforme al carácter público de esta entidad y a los principios de política pública de la Ley Núm. 5 de 14 de octubre de 1975 (3 L.P.R.A. see. 1301 y ss.), Ley de Personal del Servicio Público de Puerto Rico, este Tribunal reconoció en Torres Ponce v. Jiménez, supra, la obligación de la Telefónica de implantar un sistema de mé-rito para sus empleados no unionados según se les exige a las corporaciones públicas propiamente. De igual modo, en P.R. Tel. Co. v. Rivera, supra, se reconoció la validez de la inter-vención y fiscalización del Contralor de Puerto Rico en sus finanzas,(²) y en Torres v. P.R. Telephone Co., supra, pág. 203, reiteramos que debido a la naturaleza particular de la Telefónica “ésta deb[e] considerarse [como] una de las agen-cias o instrumentalidades del Gobierno que funcionan como empresas o negocios privados . .

Todo lo anterior apunta a que si bien la Telefónica no es upa corporación pública propiamente esto, sin embargo, no altera su finalidad de instrumentalidad pública adquirida con fondos del Gobierno para cumplir un propósito de servicio público esencial. Cf. McCrillis v. Aut. Navieras de P.R., supra.

> H-j

Aclarado el aspecto del reconocido carácter público de la Telefónica y las circunstancias bajo las cuales le ha sido de aplicación dicho carácter, no vemos que exista argumento razonable alguno que impida concluir que su personal sea considerado como empleados o funcionarios públicos de acuerdo con la definición que a tales efectos brinda el Código Penal nuestro. Después de todo, si el principio de mérito le es aplicable a los empleados de la Telefónica, resulta lógico que también su conducta esté sujeta a las normas que rigen los ideales de servicio público y, por ende, a las disposiciones que protegen la función pública.

Cabe señalar, además, que en el presente caso la identifi-cación de los empleados de la Telefónica como empleados pri-vados no adelanta los propósitos que hemos mencionado para los cuales se retuvo en parte la personalidad privada de la corporación. En otras palabras, no hay razón para decir que la inclusión de los empleados de la Telefónica dentro de la susodicha definición altera o entorpece los propósitos del legislador relativos al aspecto funcional y económico de la corporación.

Por otra parte, el hecho de que éstos no son parte del sistema central de personal, no altera su condición de empleados públicos. La Ley de Personal del Servicio Público de Puerto Rico expresamente excluye de la aplicación de la ley a todos los empleados de corporaciones públicas. Sin eim bargo, esto no significa que sean empleados privados. Por el contrario, del lenguaje de la referida disposición lo que se desprende es que aunque éstos se consideran empleados públicos, por razones de política pública se decidió no someterlos a la aplicación detallada de la ley, aunque sí a los prim cipios de mérito. Véanse: Reyes Coreano v. Director Ejecutivo, 110 D.P.R. 40 (1980); Laboy v. E.L.A., 115 D.P.R. 190 (1984).

En cuanto al Art. 7(16) del Código Penal, supra, se refiere, éste define ampliamente el término “funcionario o empleado público”. Ante esta situación, se hace innecesario que tengamos que recurrir a intrincados procesos de interpretación para determinar si dentro de la definición están incluidos los empleados de la Telefónica. El estatuto dista mucho de ser vago o impreciso. Por el contrario, la definición de “funcionario o empleado público” es abarcadora y per-mite que en la situación particular de la Telefónica se pueda exigir a sus empleados el mismo celo que se requiere de los demás empleados públicos en cuanto a la puridad de sus servicios.

Aunque en el historial legislativo del Código Penal no aparecen debates referentes al citado Art. 7(16), el texto del proyecto original se amplió. La definición de “funcionario o empleado público” que originalmente aparecía en el pro-yecto disponía lo siguiente:

A los efectos de la ley penal se consideran funcionarios pú-blicos a todos los que ejercen un cargo o desempeñan una fun-ción retribuida o gratuita, permanente o temporaria, de ca-rácter legislativo, ejecutivo o judicial en el Estado Libre Aso-ciado de Puerto Rico, en cualesquiera de sus municipios o en cualquier agencia, junta o corporación pública. Proyecto de Código Penal para Puerto Rico, redactado por Francisco Pa-gán Rodríguez, LL.D., New Hampshire, Equity Pub., 1967, Art. 267, pág. 92.

La ampliación agregó lo siguiente: “en virtud de cualquier tipo de nombramiento, contrato o designación”, y al final se añade “subdivisiones políticas y demás dependencias públicas”. (Énfasis suplido.) Art. 7(16) del Código Penal, supra. Resulta evidente, pues, que la intención legislativa fue abarcar a toda aquella persona que de alguna forma o capacidad intervenga en llevar a cabo la gestión pública. Se incorporó a la definición a toda persona que aun mediante servicios gratuitos, permanentes o temporales advinieran en contacto con alguna de las distintas facetas del funcionamiento del quehacer público.

Por otra parte, hay que tener presente que “‘[l]a regla ... de que los estatutos penales deben interpretarse restrictivamente, no exige que a las palabras de un estatuto deba dárseles su significado más limitado o que deba hacerse caso omiso de la evidente intención del legislador’”. Pueblo v. Hernández Colón, 118 D.P.R. 891, 903 (1987). Por el contrario, “[u]na vez descubierto el deseo y voluntad del legislador, el fin de la interpretación ha sido logrado y no resulta necesario aplicar ninguna regla de hermenéutica, porque éstas no son sino una ayuda para determinar esa voluntad legislativa que se busca”. Bernier y Cuevas Segarra, op. cit., págs. 241-242.

Acorde con todo ío antes discutido, no procede por lo tanto el argumento de los acusados recurridos de que por no mencionarse específicamente a las corporaciones público-privadas en la definición del citado Art. 7(16) del Código Penal, no se les puede aplicar las disposiciones relativas a los empleados públicos. Por ende, tampoco existe impedimento alguno que los excluya de la aplicación de las disposiciones relativas a los delitos contra la función pública.(³)

Por todo lo antes expuesto, se dictará sentencia me-diante la cual se revoque la resolución dictada el 17 de marzo de 1987 por el Tribunal Superior, Sala de Bayamón, y se devuelva el caso al tribunal de instancia para que con-tinúen los procedimientos compatibles con esta opinión.

El Juez Presidente Señor Pons Núñez emitió opinión disidente. El Juez Asociado Señor Rebollo López emitió voto particular de conformidad.

—O—

1 (1) Dada la naturaleza especial de los delitos contra la función pública, en la mayor parte de los casos, para que se puedan imputar algunos de éstos, es medu-lar que el acusado sea funcionario o empleado público. Esto es así ya que “[e]sta sección tipifica los delitos que violan el orden moral y los valores fundamentales de la administración pública puertorriqueña”. Pueblo v. Bigio Pastrana, 116 D.P.R. 748, 755 (1985).

2 (2) Poco tiempo después de la opinión de P.R. Tel. Co. v. Rivera, 114 D.P.R. 360 (1983), mediante la Ley Núm. 92 de 4 de junio de 1983 (27 L.P.R.A. see. 409), la Asamblea Legislativa reconoció expresamente la función físcalizadora del Con-tralor de Puerto Rico en relación con la Puerto Rico Telephone Company.

3 (3) Cabe señalar que la determinación a la que hoy llegamos no puede clasifi-carse como una interpretación imprevisible o sorpresiva, o que antes de ella exis-tiera algún estado de derecho que razonablemente justificara una conclusión diferente. Todo lo contrario. La opinión de Torres Ponce v. Jiménez, 113 D.P.R. 58 (1982), sentó bases claras tanto respecto al carácter público de la corporación como al de sus empleados. Interpretado en su justa perspectiva, no debió haber dudas de que los aquí acusados debían haberse considerado como empleados pú-blicos a los fines del Código Penal.