EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
Municipio de Quebradillas
Peticionarios Certiorari
v. 2011 TSPR 27
Corporación de Salud de Lares y otros 180 DPR ____
Recurridos
Número del Caso: CC - 2009 - 280
Fecha: 28 de febrero de 2011
Tribunal de Apelaciones:
Región Judicial de Utuado Panel V
Juez Ponente: Hon. Andrés Salas Soler
Abogados de la Parte Peticionaria:
Lcdo. Fernando L. Torres Ramírez Lcda. Aida Liz Murphy Lugo
Abogado de la Parte Recurrida:
Lcdo. Manuel Martínez Umpierre
Oficina del Procurador General:
Lcda. Lizette Mejías Avilés Procuradora General Auxiliar
Materia: Contratos Municipales
Este documento constituye un documento oficial del Tribunal Supremo que está sujeto a los cambios y correcciones del proceso de compilación y publicación oficial de las decisiones del Tribunal. Su distribución electrónica se hace como un servicio público a la comunidad. EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
Peticionarios
v. CC-2009-280 Corporación de Salud de Lares Y Otros
Opinión del Tribunal emitida por el Juez Asociado señor MARTÍNEZ TORRES.
En San Juan, Puerto Rico, a 28 de febrero de 2011.
Se nos solicita la revisión de una sentencia
emitida el 28 de enero de 2009 por el Tribunal de
Apelaciones, Región Judicial de Utuado. En esa
sentencia, el foro apelativo intermedio desestimó
la acción presentada por el Municipio de
Quebradillas en cobro de dinero contra la
Corporación de Salud de Lares y la reconvención
presentada por la Corporación contra el Municipio
por la misma causa de acción.
El Tribunal de Apelaciones confirmó la
sentencia del foro primario porque entendió que las
disposiciones incluidas en la Ley de Municipios CC-2009-0280 2
Autónomos, Ley Núm. 81 de 30 de agosto de 1991, según
enmendada, 21 L.P.R.A. secs. 4001 y ss., interpretadas en
Colón Colón v. Mun. de Arecibo, 170 D.P.R. 718 (2007),
son claras al sostener que en ausencia de un contrato por
escrito que cumpla con las formalidades exigidas por la
ley, los acuerdos verbales entre las partes son nulos.
Por consiguiente, nos corresponde determinar si en
ausencia de un contrato escrito entre las partes según
dispone la Ley de Municipios Autónomos, supra, y la
jurisprudencia interpretativa al respecto, procede la
acción en cobro de dinero incoada por el Municipio contra
la Corporación. Evaluada la controversia y en virtud del
alto interés público que ostentan los fondos públicos,
resolvemos en la afirmativa.
I
En 1994, el Municipio de Quebradillas convino
verbalmente con la Corporación de Salud de Lares para que
esta última administrara el Centro de Diagnóstico y
Tratamiento de Quebradillas (CDT de Quebradillas). Según
aduce el Municipio, entre los acuerdos verbales con la
Corporación para la administración del CDT de
Quebradillas, el Municipio se comprometió a mantener unos
empleados municipales trabajando en el CDT de
Quebradillas con el compromiso de que la Corporación le
reembolsara al Municipio el dinero desembolsado para el
pago de la nómina. Sin embargo, según alega el Municipio,
la Corporación sólo realizó tres pagos por ese concepto. CC-2009-0280 3
Pasados unos años, el 4 de junio de 2002, el
Municipio presentó una demanda en contra de la
Corporación. En la demanda, el Municipio alegó que la
Corporación le adeudaba una cantidad ascendente a
$1,435,078 correspondiente a nóminas pagadas desde agosto
de 1997 hasta el 2001, al mantenimiento y servicio de
ambulancias y al pago de facturas de energía eléctrica
por el uso de las instalaciones del CDT de Quebradillas.
El Municipio presentó una moción de sentencia
sumaria. En ésta adujo que la Corporación no negó que era
la encargada de la administración del CDT de Quebradillas
desde el 1996. Por tanto, al ser la administradora, parte
de las obligaciones y deberes de la Corporación era pagar
por esos servicios y salarios. Además, el Municipio
señaló que la Corporación era una institución o persona
jurídica con fines de lucro, por lo que condonarle la
deuda permitiría el uso de fondos públicos para fines
privados en contravención al mandato constitucional
contenido en el Artículo VI, Sección 9 de la Constitución
de Puerto Rico, 1 L.P.R.A. Por último, apuntó que la
Corporación no presentó prueba alguna que acreditara el
supuesto acuerdo entre las partes mediante el cual el
Municipio se haría cargo de esos pagos.
La Corporación se opuso a la moción de sentencia
sumaria. Negó ser una institución con fines de lucro. Por
el contrario, afirmó ser una institución sin fines de
lucro que fue constituida para dar servicio gratuito a la CC-2009-0280 4
población. La Corporación adujo también que los fondos
que el Municipio aportó para el pago de la nómina de los
empleados fueron usados para fines públicos, ya que con
ellos se brindaron servicios médicos sin costo alguno al
pueblo de Quebradillas.
Además, con la moción en oposición a que se dictara
sentencia sumaria la Corporación acompañó su Certificado
de Incorporación del Departamento de Estado, así como una
declaración jurada suscrita por el Sr. Rigoberto
Hernández Nieves, Director de la Corporación. En esta
declaración se rebatió la alegación del Municipio de que
sería la Corporación quien se haría cargo del pago de las
nóminas de los empleados, del servicio de ambulancia y
del servicio de energía eléctrica.
El Tribunal de Primera Instancia emitió una
resolución en la que declaró no ha lugar la moción de
sentencia sumaria presentada por el Municipio. Concluyó
que existía controversia sobre si la Corporación era o no
una institución con fines de lucro.
Posteriormente, el Municipio enmendó su demanda.
Repitió prácticamente las mismas alegaciones que en la
demanda original. Sin embargo, incluyó como partes
demandadas a la Hon. Rosa Pérez Perdomo, la entonces
Secretaria de Salud y al Estado Libre Asociado de Puerto
Rico. Asimismo, sustituyó como parte demandada a la
Corporación de Salud de Lares para incluir en su lugar a
la Corporación Centro de Salud de Lares, Inc. En la CC-2009-0280 5
demanda enmendada el Municipio señaló que el 2 de agosto
de 1995 el entonces alcalde del Municipio de Quebradillas
le escribió al Presidente de la Junta de Directores de la
Corporación para aclarar y formalizar los acuerdos,
compromisos y procedimientos que le permitieran a la
Corporación administrar el CDT de Quebradillas. Como
consecuencia de esta comunicación, añadió el Municipio,
se hicieron gestiones para la celebración de una reunión
entre funcionaros del Municipio de Quebradillas y
representantes de la Corporación en la que se discutirían
aspectos relacionados con el funcionamiento del CDT de
Quebradillas. De la minuta que se redactó de la reunión
alegadamente se desprende que el Municipio se comprometió
a proveer el servicio de ambulancias con el personal
necesario en el Centro de Salud las veinticuatro (24)
horas al día, los siete (7) días de la semana; a pagar la
factura de luz de la Corporación y del Asilo Municipal en
partes iguales; y a pagar la nómina de los empleados. Sin
embargo, todos estos acuerdos estaban sujetos a que la
Legislatura Municipal los aprobara. Esa aprobación nunca
se llevó a cabo. Incluso, el Municipio hace alusión a la
certificación emitida por la Secretaria Interina de la
Legislatura Municipal de Quebradillas que revela que no
existía resolución u ordenanza que autorizara al entonces
alcalde, Hon. Juan I. Rivera Vargas, a llegar a acuerdos
con la Corporación.1
1 Del informe sobre conferencia preliminar entre abogados (continúa...) CC-2009-0280 6
El 24 de octubre de 2008 el Tribunal de Primera
Instancia dictó sentencia. En ésta, luego de interpretar
la Ley de Municipios Autónomos y su jurisprudencia
interpretativa, el foro primario concluyó que la
exigencia de que todo contrato municipal sea por escrito
tiene un carácter constitutivo y por ello, al no haberse
cumplido con ese requisito, “no nace a la vida jurídica
un contrato válido y exigible entre las partes.” Es
decir, el tribunal concluyó que el acuerdo entre las
partes era completamente nulo. Por consiguiente,
desestimó la demanda del Municipio. A su vez, el foro
primario desestimó la reconvención de la Corporación por
los mismos fundamentos. Igualmente, se desestimaron las
demandas contra la ex Secretaria Pérez Perdomo y contra
el Estado Libre Asociado de Puerto Rico.
El Tribunal de Apelaciones confirmó. Primero, en
cuanto al señalamiento del peticionario de que no debía
resolverse sumariamente la controversia, el foro
apelativo intermedio entendió que no existía controversia
real sustancial en cuanto a ningún hecho medular y que
como cuestión de derecho procedía que se dictara
las partes estipularon que la Corporación es una persona jurídica sin fines de lucro. Se estipuló, a su vez, la reunión celebrada entre funcionarios del Municipio de Quebradillas y la Corporación el 8 de enero de 1998. Por último, se hizo constar entre las estipulaciones la certificación de la Secretaría Municipal que reflejaba que no había ordenanza o resolución de parte de la Legislatura Municipal que autorizara al Alcalde a contratar con la Corporación. CC-2009-0280 7
sentencia sumaria contra ambas partes como lo hizo el
foro primario.
En cuanto al hecho de que las transacciones
realizadas entre el Municipio y la Corporación fueron
verbales, el Tribunal de Apelaciones entendió, al igual
que el foro primario, que la Ley de Municipios Autónomos,
y el caso Colón Colón v. Mun. de Arecibo, supra, son
claros al sostener que en ausencia de un contrato por
Por consiguiente, señaló que no procedía hablar de
enriquecimiento injusto en su aplicación inversa, ya que
al no existir relación contractual por escrito entre las
partes, “toda relación está viciada de nulidad, por lo
que no genera derecho alguno a las partes
[involucradas].” Sentencia del Tribunal de Apelaciones,
pág. 10. Por último, el Tribunal de Apelaciones concluyó
que el “foro de instancia ejerció su discreción con
corrección y razonabilidad”. Id.
Inconforme nuevamente, el Municipio presentó ante
este Tribunal un recurso de certiorari. Entiende que el
alcance de nuestra decisión en Colón Colón. v. Mun. de
Arecibo, supra, reafirma la obligación de los tribunales
de ser celosos guardianes de los intereses públicos.
Añade que el Tribunal de Apelaciones erró también al no
resolver las mociones de sentencia sumaria a la luz de la
doctrina de enriquecimiento injusto. CC-2009-0280 8
El 19 de octubre de 2009 expedimos el auto. Con la
comparecencia de ambas partes procedemos a resolver.
II
Como primer señalamiento de error, el Municipio
alega que la interpretación que los foros inferiores han
hecho de la Ley de Municipios Autónomos, supra, y del
caso Colón Colón v. Mun. de Arecibo, supra, no tiene el
alcance dado y, peor aún, que esta interpretación ignora
la obligación de los tribunales de ser celosos guardianes
de los fondos públicos.
De entrada, es menester señalar que el Art. 2.001(r)
de la Ley de Municipios Autónomos, 21 L.P.R.A. sec.
4051(r), da el poder a los municipios de
[c]ontratar con cualquier agencia pública y con cualquier persona natural o jurídica, para el desarrollo, administración y operación conjunta, coordinada o delegada de instalaciones para brindar servicios públicos y para la construcción, reparación y mantenimiento de instalaciones municipales. Tales actividades incluirán la contratación de proyectos conjuntos con entidades públicas o privadas, con o sin fines de lucro, para la construcción y el desarrollo de viviendas de interés social, el desarrollo y la operación de programas o instalaciones municipales y cualesquiera otras donde el municipio requiera la participación de personas naturales o jurídicas externas para la viabilidad de los proyectos y programas. La formalización de la contratación requerirá la aprobación previa de la legislatura municipal [énfasis suplido].
Igualmente, el Art. 8.004, 21 L.P.R.A. sec. 4354,
señala que “[l]as obligaciones y [los] desembolsos de
fondos públicos municipales sólo podrán hacerse para
obligar o pagar servicios, suministros de materiales y CC-2009-0280 9
equipo, reclamaciones o cualesquiera otros conceptos
autorizados por ley, ordenanza o resolución aprobada al
efecto y por los reglamentos adoptados en virtud de las
mismas”.
Cónsono con lo anterior, “[l]as distintas
disposiciones estatutarias regulando la realización de
obras y contratación de servicios para el Estado y sus
agencias e instrumentalidades tienen por meta la
protección de los intereses y dineros del pueblo contra
el dispendio, la prevaricación, el favoritismo y los
riesgos del incumplimiento”. Cancel v. Municipio de San
Juan, 101 D.P.R. 296, 300 (1973). Por tan crucial
importancia, en reiteradas ocasiones hemos señalado que
“la buena administración de un gobierno es una virtud de
democracia, y parte de su buena administración implica
llevar a cabo sus funciones como comprador con eficacia,
honestidad y corrección...”. Lugo v. Municipio Guayama,
163 D.P.R. 208, 214 (2004). Véanse, además, Quest
Diagnostic v. Mun. San Juan, Op. de 14 de mayo de 2009,
2009 T.S.P.R. 77, 2009 J.T.S. 80, 175 D.P.R. __ (2009);
Ríos v. Municipio Isabela, 159 D.P.R. 839 (2003);
Fernández & Gutierrez v. Mun. San Juan, 147 D.P.R. 824,
829 (1999); Hatton v. Mun. de Ponce, 134 D.P.R. 1001,
1005 (1994); Mar-Mol Co. Inc. v. Adm. Servicios Gens.,
126 D.P.R. 864, 871 (1990).
En Cordero Vélez v. Mun. de Guánica, 170 D.P.R. 237,
249 (2007), fuimos enfáticos cuando señalamos “que los CC-2009-0280 10
tribunales debemos velar por el cumplimiento con las
disposiciones legales dirigidas a proteger los
desembolsos públicos, ya que esta normativa tiene como
fin proteger el interés público en los dineros del pueblo
y no a las partes contratantes”. Por ende, la
contratación con un municipio requiere de unos
formalismos y procedimientos específicos que persiguen,
precisamente, proteger el erario. Por esta razón, “la
facultad del municipio de obligar fondos públicos para el
pago de una obligación, está supeditada a que se sigan
los procedimientos establecidos por ley”. Id., pág. 248.
El Artículo 8.016 de la Ley de Municipios Autónomos,
supra, también le impone a los municipios la obligación
de mantener “un registro de todos los contratos que
otorguen, incluyendo las enmiendas a los mismos y
enviarán copia de éstos y de las escrituras de
adquisición y disposición de bienes a la Oficina del
Contralor de Puerto Rico, conforme a las secs. 97 et seq.
del Título 2 y su Reglamento”. Véase, Art. 1 de la Ley
Núm. 18 de 30 de octubre de 1975, según enmendada, 2
L.P.R.A. sec. 97. Es decir, para contratar con un
municipio es necesario: (1) que el acuerdo se haya hecho
constar por escrito; (2) que se mantenga un registro fiel
con miras a establecer la existencia del contrato; (3)que
se remita copia de éste a la Oficina del Contralor y; (4)
que se acredite la certeza de tiempo, esto es, que el
contrato se otorgó quince días antes. Véanse, Colón Colón CC-2009-0280 11
v. Mun. de Arecibo, supra, págs. 725-726; Lugo v.
Municipio Guayama, supra, págs. 215-216; Las Marías v.
Municipio San Juan, 159 D.P.R. 868, 878 (2003); Ríos v.
Municipio Isabela, supra, págs. 845-846; Ocasio v.
Alcalde Mun. de Maunabo, 121 D.P.R. 37, 53-54 (1988).
Estos requisitos deben ser observados rigurosamente ya
que su ausencia priva de eficacia y validez el acuerdo
con el municipio. Lugo v. Municipio Guayama, supra, pág.
216. Sin embargo, aclaramos que con la aprobación de la
Ley Núm. 127 de 31 de mayo de 2004, el incumplimiento con
el requisito de que todo contrato sea registrado y
remitido a la Oficina del Contralor tal como lo exigen el
Art. 1 de la Ley Núm. 18 de 30 de octubre de 1975, supra,
y el Art. 8.016 de la Ley de Municipios Autónomos, supra,
no tiene el efecto de anular el contrato en controversia,
aunque impide que puedan exigirse las prestaciones hasta
tanto el acuerdo se registre y se remita a la Oficina del
Contralor. Id. Véase, además, Quest Diagnostic v. Mun.
San Juan, supra.
Cuando se trata de contratación municipal, debemos
tener en mente la clara política pública que impera a
favor de la aplicación de una normativa restrictiva.
Cordero Vélez v. Mun. de Guánica, supra, pág. 248; Lugo
v. Municipio Guayama, supra, pág. 215. Todo esto responde
a que la sana y recta administración pública es un asunto
revestido del más alto interés público. Quest Diagnostic
v. Mun. San Juan, supra; Cordero Vélez v. Mun. de CC-2009-0280 12
Guánica, supra, pág. 248; Fernández & Gutierrez v. Mun.
San Juan, supra. En vista de tan trascendental interés,
hemos asegurado que en casos de contratación municipal,
las partes privadas deben ejercer un rol más activo, toda
vez que no están exentos del cumplimiento de la ley.
Quest Diagnostic v. Mun. San Juan, supra; Cordero Vélez
v. Mun. de Guánica, supra, pág. 251; Las Marías v.
Municipio San Juan, supra, pág. 880; Lugo v. Municipio
Guayama, supra, pág. 215.
Ahora bien, el cumplimiento con las disposiciones de
la Ley de Municipios Autónomos no corresponde únicamente
a las personas privadas. Los tribunales “desalentamos la
práctica de incumplir con los procedimientos establecidos
en la Ley de Municipios para el otorgamiento de contratos
municipales”. Cordero Vélez v. Mun. de Guánica, supra,
pág. 253. Por tanto, ningún Municipio podrá satisfacer
deuda alguna que no surja de un contrato que conste por
escrito y que a su vez haya sido registrado y remitido a
la Oficina del Contralor. La exigencia de que los
contratos con los municipios consten por escrito responde
a un requisito de carácter constitutivo que el legislador
incluyó con el propósito de crear un “mecanismo
profiláctico tendiente a evitar pagos y reclamaciones
fraudulentas e ilegales.” Colón Colón v. Mun. de Arecibo,
supra, pág. 726. CC-2009-0280 13
III
Sin lugar a dudas, cuando el Municipio de
Quebradillas acordó con la Corporación en 1995 la
administración del CDT de Quebradillas, no hubo más que
acuerdos verbales entre las partes. Por ello, el Tribunal
de Primera Instancia señaló en su sentencia que como los
requisitos de contratación con los municipios son de
carácter constitutivo y no se cumplieron, no nació a la
vida jurídica un contrato válido y exigible entre las
partes. Por ende, el Tribunal de Primera Instancia
concluyó que en virtud de Colón Colón v. Mun. de Arecibo,
supra, al no existir un contrato escrito, no procedía la
acción en cobro de dinero presentada por el Municipio. El
Tribunal de Apelaciones erró al confirmar esa conclusión
y dictamen.
A través de toda la jurisprudencia en la que hemos
evaluado casos como éstos, hemos recalcado que “exigir
que los contratos se reduzcan a escrito tiene una
insoslayable dimensión de sana administración pública”.
Colón Colón v. Mun. de Arecibo, supra, pág. 727. Véanse,
además, Fernández & Gutierrez v. Mun. San Juan, supra,
pág. 829; Ríos v. Municipio Isabela, supra, pág. 845. Es
decir, nuestra conclusión reiterada responde al principio
subyacente en la contratación con el gobierno: la
confianza de nuestro pueblo en la correcta utilización
del peculio público. Consiguientemente, cuando nos
enfrentamos a controversias que involucren fondos CC-2009-0280 14
públicos, los tribunales debemos vigilar principalmente
que no se ponga en tela de juicio la correcta utilización
del dinero de nuestro pueblo.
Así, aunque en Colón Colón v. Mun. de Arecibo,
supra, determinamos que la acción en cobro de dinero
incoada por el señor Colón Colón por los servicios
brindados al Municipio de Arecibo no procedía ante la
ausencia de un contrato por escrito entre las partes,
nuestra conclusión a esos efectos no iba dirigida a
favorecer sin razón alguna a los municipios. Más bien
nuestro proceder siempre ha sido salvaguardar los fondos
públicos. De esa forma honramos el valor cardinal que por
años les hemos otorgado. En última instancia, de no
hacerlo serían los intereses de nuestros ciudadanos los
que se verían lesionados.
En los casos sobre contratación que hemos evaluado a
la luz de la Ley de Municipios Autónomos, la parte
perjudicada es un ente privado. En cambio, en la
situación de hechos que hoy nos ocupa quien reclama el
reembolso de dinero no es una persona privada sino el
Municipio. Esa distinción es crucial. La Corporación
sostiene que el Municipio “pretende que este...
Tribunal... entienda y resuelva que una actuación nula de
un Municipio, no puede enforzarse [sic] si es [en] contra
de los intereses del Municipio pero, a contrario sensu,
puede enforzarse [sic] si beneficia al Municipio.”
Alegato de la parte recurrida, pág. 5. Esta conclusión es CC-2009-0280 15
errada. Aquí no se trata de favorecer a un municipio. Se
trata, como hemos dicho anteriormente, de proteger el
dinero del Pueblo. Si el Municipio desembolsó dinero
público incorrectamente en virtud de un acuerdo nulo,
tiene derecho a recobrarlo. Si concluyéramos lo
contrario, estaríamos dejando en manos privadas unos
fondos públicos que no le corresponden.
Por esta razón, si el acuerdo entre las partes
carece de eficacia, no procede que el Municipio de
Quebradillas desembolsara dinero alguno en virtud de un
contrato que nunca advino a la vida. Después de todo, la
adecuada fiscalización de la utilización del erario
resulta de vital importancia para mantener la confianza
del ciudadano en el gobierno y la salud de nuestra
democracia. Véase, RBR Const., S.E. v. A.C., 149 D.P.R.
836 (1999).
Por otra parte, la Corporación afirma que constituye
una salida “ilegal, antijurídica e inmoral” que el
Municipio de Quebradillas pretenda que se cree una norma
distinta para cuando es un municipio quien reclama, ya
que “se estaría dando carta abierta a los municipios para
que no cumplieran con la Ley Municipal y de esta manera
decidieran ex parte qué contratos quieren cumplir y
cuáles no quieren cumplir”. Alegato de la Parte
recurrida, págs. 10-11. Ese razonamiento no nos convence.
No hacer la distinción cuando es un ente público el que
reclama permitiría que un funcionario inescrupuloso CC-2009-0280 16
favorezca a ciertos contratistas, pagándoles de antemano
por unos servicios, pero sin un contrato escrito, con la
intención de que cuando se inicie el proceso legal de
cobro de dinero, se pueda levantar como defensa que el
contrato no cumple con los requisitos formales exigidos
por ley y el contratista no tenga que devolver lo que se
le pagó ilegalmente. Eso socavaría la política pública de
“protección de los intereses y dineros del pueblo contra
Juan, 101 D.P.R. 296, 300 (1974).
Por consiguiente, en Colón Colón v. Mun. de Arecibo,
supra, en protección del erario, no validamos la acción
en cobro de dinero de un individuo contra un municipio.
Por esa misma razón procede la acción de cobro a la
inversa, de un municipio a un ente privado. Así lo exige
el valor apremiante que nuestro sistema jurídico le
otorga a la sana administración de los fondos públicos.
La corrupción y el desembolso indebido o ilegal de fondos públicos -en sus formas múltiples, a veces burdas y otras sofisticadas- son actos incompatibles con el sistema de gobierno democrático consagrado en nuestra Constitución y apuntalado en el respeto a la dignidad humana y los dineros del pueblo como único soberano. No importa las modalidades que adopten ni la jerarquía del funcionario involucrado, las mismas son intolerables. En última instancia, quien verdaderamente se perjudica, no sólo en lo económico sino en lo moral, es la ciudadanía en general independientemente de su afiliación política. Es, pues, obligación de los tribunales reivindicar esos valores fundamentales. CC-2009-0280 17
E.L.A. v. Soto Santiago, 131 D.P.R. 304, 322 (1992), citando A.E.E. y A.A.A. v. P.N.P., 128 D.P.R. 294, 294-295 (1991) (Voto concurrente del Juez Asociado señor NEGRÓN GARCÍA, al cual se unieron los Jueces Asociados señores REBOLLO LÓPEZ y ANDRÉU GARCÍA.
Sin duda, no podemos validar la erogación de fondos
públicos indiscriminadamente; su utilización debe ser
cuidadosa. E.L.A. v. Cole, 164 D.P.R 608, 643 (2005). Es
nuestro deber y responsabilidad velar porque los fondos
públicos respondan directamente a las necesidades de la
ciudadanía. Id.
Específicamente, en el contexto de la contratación gubernamental, hemos dicho que la misma está revestida del más alto interés público en cuanto involucra el uso de bienes o de fondos públicos. Por eso deben aplicarse rigurosamente las normas sobre los contratos y el desembolso de esos fondos para proteger los intereses y el dinero del Pueblo. Principalmente, no se puede ignorar que todo organismo gubernamental está obligado a observar cabalmente la esencia de las disposiciones constitucionales porque los fondos públicos sólo pueden gastarse para fines públicos legítimos. Art. VI, Sec. 9, Const. E.L.A., L.P.R.A. Tomo 1; De Jesús González v. A.C., 148 D.P.R. 255 (1999).
C.F.S.E. v. Unión de Médicos, 170 D.P.R. 443, 452 (2007). IV
Nos resta determinar qué remedio ampara al Municipio
de Quebradillas para obtener el reembolso de los fondos
que fueron desembolsados ilegalmente. Al respecto, el
Municipio indica que el foro intermedio erró al no
doctrina de enriquecimiento injusto en su vertiente CC-2009-0280 18
negativa. Por su parte, la parte recurrida niega la
utilización de esta figura pues
[a] través de la jurisprudencia innumerables ciudadanos y personas particulares han brindado servicios a los municipios por cientos de miles de dólares y no han podido cobrar sus servicios por el requisito estatutario de que los contratos tienen que ser por escrito. Mal puede ahora el Municipio de Quebradillas pretender que habiendo incurrido en la misma falla, que privó a todos estos ciudadanos y corporaciones de cobrar por sus servicios, no se aplique la letra de la ley y se permita que el Municipio continúe su reclamación.
Alegato de la parte recurrida, pág. 11.
En Colón Colón v. Mun. de Arecibo, supra, pág. 728,
señalamos que “conforme al alto interés público
involucrado, no hay cabida en estos casos para los
remedios en equidad”. Ahora bien, no podemos perder de
perspectiva que ese análisis lo hicimos fundamentándonos
en el principio de que permitir una acción en equidad
contra un municipio para exigir una prestación producto
de un contrato nulo violaría la política pública
establecida en la Ley Municipal.
Ahora bien, en E.L.A. v. Soto Santiago, supra,
resolvimos que el término prescriptivo para instar una
acción de cobro de dinero con el objetivo de restituir
unos fondos públicos obtenidos ilícitamente, es el de
quince años dispuesto en el Artículo 1864 del Código
Civil, 31 L.P.R.A. sec. 5294. Señalamos entonces que, “en
su fondo, tratamos aquí con una situación que permite
invocar el principio de derecho de que nadie debe CC-2009-0280 19
enriquecerse injustamente a costa de otro”. E.L.A. v.
Soto Santiago, supra, pág. 317.
Procede invocar el mismo principio aquí. Como no
existe disposición legislativa expresa en la Ley de
Municipios Autónomos que atienda directamente este tipo
de acción legal por parte de los municipios cuando no
existe un contrato escrito entre las partes, procede que
resolvamos conforme a equidad. Art. 7 del Código Civil de
Puerto Rico, 31 L.P.R.A. sec. 7.2
“La doctrina de enriquecimiento injusto es casi tan
antigua como el derecho mismo”. E.L.A. v. Cole, supra,
pág. 632. “Esta figura se encuentra subsumida en la
figura de los cuasicontratos”. Id. “Los cuasicontratos
generan obligaciones a base del principio de que nadie
debe enriquecerse u obtener lucro inequitativamente a
costa del perjuicio de otro”. C.J. Irizarry Yunqué,
Responsabilidad civil extracontractual, 6ta. ed.,
Colombia, Panamericana Formas e Impresos S.A., 2006, pág.
3. “[E]s un principio general del derecho fundado en la
equidad, que está presente en todo el ordenamiento
jurídico”. Ortiz Andújar v. E.L.A., 122 D.P.R. 817, 822
(1988). “Es un corolario del concepto de equidad, lo cual
equivale a decir que es un corolario del concepto de
2 Dispone que “cuando no haya ley aplicable al caso, el tribunal resolverá conforme a equidad, que quiere decir que se tendrá en cuenta la razón natural de acuerdo con los principios generales del derecho, y los usos y costumbres aceptados y establecidos”. CC-2009-0280 20
justicia”. E.L.A. v. Cole, supra. Véase, además, Silva v.
Comisión Industrial, 91 D.P.R. 891 (1965).
Recurrimos a esta figura cuando “la ley no ha
previsto una situación en la que se produce un
desplazamiento patrimonial que no encuentra una
explicación razonable en el ordenamiento vigente.” Ortiz
Andújar v. E.L.A., id. Véanse, Garriga, Hijo, Inc. v.
Cond. Marbella, 143 D.P.R. 927, 933 (1997); E.L.A. v. Soto
Santiago, supra, pág. 319. Véase, además, J. Puig Brutau,
Fundamentos de derecho civil, Barcelona, Ed. Bosch, 1983,
T. II, Vol. 3, pág. 44.
Por eso, el enriquecimiento injusto se configura
únicamente cuando concurren los siguientes requisitos:
(1) la existencia de un enriquecimiento; (2) un
empobrecimiento correlativo; (3) una conexión entre el
empobrecimiento y el enriquecimiento; (4) falta de causa
que justifique el enriquecimiento; y (5) inexistencia de
un precepto legal que excluya la aplicación del
enriquecimiento sin causa. Hatton v. Mun. de Ponce,
supra, pág. 1010; Ortiz Andujar v. E.L.A., supra, pág.
823.
La doctrina ha señalado que el enriquecimiento
injusto puede darse en dos modalidades. E.L.A. v. Cole,
supra, pág. 634. “[E]l positivo o aumento en el
patrimonio (lucrum emergens), o el negativo o disminución
del patrimonio (damnum cessans)”. Id. Cuando hablamos de
enriquecimiento injusto negativo (damnun cessans) o a la CC-2009-0280 21
inversa nos referimos al caso en el que “un no gasto
equivale a un ingreso. En otras palabras, en la medida en
que alguien sufre una pérdida que ordinariamente debería
padecer otro, el primero le ahorra un gasto al segundo.
Esta situación no tiene cabida en un sistema donde impera
lo justo y debe ser remediada.” Id., págs. 634-635.
Véase, Ortiz Andújar, supra, págs. 826-827.
En el pasado no hemos permitido que personas
privadas invoquen remedios en equidad frente a los
municipios con los que contratan, porque “es doctrina
reiterada que dichos remedios no se aplicarán cuando
resulte[n] contrario[s] a una clara política pública
plasmada en un estatuto o en la Constitución”. Las Marías
v. Municipio San Juan, supra, págs. 875-876. Véanse,
además, Hatton v. Mun. de Ponce, supra, pág. 1010;
Morales v. Municipio de Toa Baja, 119 D.P.R. 682, 684-685
(1987). Del mismo modo, como excepción, sí le daremos
paso a los remedios en equidad cuando no permitirlos
resulte igualmente contrario a una política pública
estatuida en una ley o en la Constitución.
Precisamente en el caso particular ante nuestra
consideración se configura la excepción a la regla
general de no permitir los remedios en equidad. No
permitir la acción de enriquecimiento injusto sería
contrario a la política pública de sana administración de
los fondos públicos estatuida en la Ley de Municipios
Autónomos. CC-2009-0280 22
No hemos permitido que personas privadas invoquen
remedios en equidad para recuperar sus inversiones porque
eso violaría el objetivo que se persigue con los
requisitos formales de contratación que impone la Ley de
Municipios Autónomos. Es decir, avalarlo iría en contra
del “gran interés del Estado en promover una sana y recta
administración pública, [que prevenga] el despilfarro, la
corrupción y el amiguismo en la contratación
gubernamental”. Las Marías v. Municipio San Juan, supra,
pág. 875. Véanse, Fernández & Gutierrez v. Mun. San Juan,
supra, pág. 832; Hatton v. Mun. de Ponce, supra, 1006;
Ocasio v. Alcalde Mun. de Maunabo, 121 D.P.R 37, 54
(1988); Morales v. Municipio de Toa Baja, supra, pág.
693. De igual modo, no aplicar esta figura cuando quien
reclama es un municipio, estaría en contra de una sana
administración pública, al dejar en manos privadas los
fondos públicos que le fueron desembolsados en contra de
la ley. “[S]u efecto sería violentar principios de suma
importancia encarnados en la Constitución y las leyes del
país”. E.L.A. v. Cole, supra, pág. 634. Véanse, Colón
Colón v. Mun. de Arecibo, supra; Hatton v Mun. de Ponce,
supra.
Evaluada toda la doctrina anteriormente reseñada,
concluimos que procede la acción en cobro de dinero
incoada por el Municipio contra la Corporación, al amparo
de la figura de enriquecimiento injusto. Como hemos
señalado en el pasado, “[l]as normas aplicables [a la CC-2009-0280 23
contratación con los Municipios] persiguen proteger el
interés público y no a las partes contratantes”. Morales
v. Municipio de Toa Baja, supra, pág. 697. “De este modo
se logra una mayor transparencia en la administración
pública, a la vez que se promueve la estabilidad, certeza
y credibilidad en la contratación municipal. El
beneficiario mayor es, por consiguiente, el interés
público”. Las Marías v. Municipio San Juan, supra, pág.
881.
V
Por los fundamentos expuestos se revoca la sentencia
emitida por el Tribunal de Apelaciones y se devuelve el
caso al foro primario para procedimientos ulteriores que
sean acordes con lo resuelto aquí.
Se dictará Sentencia de conformidad.
RAFAEL L. MARTÍNEZ TORRES Juez Asociado EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
SENTENCIA
Por los fundamentos expuestos en la Opinión que antecede, la cual se hace formar parte integrante de la presente Sentencia, se revoca la sentencia emitida por el Tribunal de Apelaciones y se devuelve el caso al foro primario para procedimientos ulteriores que sean acordes con lo resuelto aquí.
Lo acordó y manda el Tribunal y certifica la Secretaria del Tribunal. La Juez Asociada señora Rodríguez Rodríguez disiente sin opinión escrita. La Jueza Asociada señora Pabón Charneco no intervino.
Aida I. Oquendo Graulau Secretaria del Tribunal Supremo