EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
Las Marías Reference Laboratory Corp. Certiorari Demandante-Recurrido 2003 TSPR 121 v. 159 DPR ____ Municipio de San Juan
Demandado-Peticionario
Número del Caso: CC-2002-725
Fecha: 15 de julio de 2003
Tribunal de Circuito de Apelaciones: Circuito Regional I
Juez Ponente: Hon. Dolores Rodríguez de Oronoz
Abogados de la Parte Peticionaria: Lcdo. Iván Castro Ortiz Lcdo. Simone Cataldi Malpica
Abogado de la Parte Recurrida: Lcdo. Orlando Fernández
Materia: Cobro de Dinero
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Las Marías Reference Laboratory Corp.
Demandante-Recurrido
v. CC-2002-725 Certiorari
Municipio de San Juan
Opinión de Tribunal emitida por el Juez Asociado SEÑOR CORRADA DEL RÍO
San Juan, Puerto Rico a 15 de julio de 2003.
Nos corresponde resolver si la no remisión
de un contrato municipal a la Oficina del
Contralor, según lo requiere la Ley de
Municipios Autónomos, hace de éste uno ineficaz
e inexigible.
Por entender que el cumplimiento con dicho
requisito es un elemento constitutivo de todo
contrato municipal, resolvemos en la
afirmativa.
I
Las Marías Reference Laboratory Corp. (en
adelante, “Las Marías”) presentó una demanda en
cobro de dinero contra el Municipio de San Juan
(en adelante, “el Municipio”) por la cantidad CC-2002-725 3
de $510,659.80.1 Mediante dicho reclamo, Las Marías
adujo que la referida deuda surgía de un contrato que
había suscrito con el Municipio, en el que ésta proveería
servicios de laboratorio clínico a residentes indigentes
de San Juan.2 Los alegados servicios se prestaron
durante varios períodos entre el 1 de agosto de 1994 y el
30 de junio de 1997.
Posteriormente, las partes presentaron ante el
Tribunal de Primera Instancia, Sala Superior de San Juan
(en adelante, “TPI”) una Estipulación de Sentencia
Parcial, mediante la cual acordaron que el Municipio
satisfaría la cantidad de $244,544.50 en pago parcial de
lo adeudado.3 Conforme a ello, el TPI procedió a dictar
sentencia parcial por la cantidad estipulada, y ordenó la
continuación de los procedimientos en relación al balance
de la cantidad reclamada.
Tras ese suceso, el Municipio presentó su
contestación a la demanda.4 En esencia, alegó que los
contratos suscritos originalmente por las partes no están
en controversia. Sin embargo, objetó pagar las deudas
resultantes de servicios que, vencidos los convenios 1 La demanda se presentó el 28 de agosto de 1997. Véase Apéndice, a la pág. 1. 2 Los servicios se prestaban a los pacientes de programas como “SIDA de San Juan” y “Salud Mental”, así como otros adscritos al Departamento de Salud de la Capital. Véase Petición de Certiorari, a la pág. 3. 3 La estipulación se presentó el 29 de agosto de 1997. Véase Apéndice, a la pág. 716. 4 La contestación se presentó el 3 de noviembre de 1997. Véase Apéndice, a la pág. 5. CC-2002-725 4
originales, las partes acordaron mediante una serie de
cartas.
Así las cosas, Las Marías presentó una moción de
sentencia sumaria reiterando las alegaciones esbozadas en
su demanda. En apoyo a tal solicitud, acompañó una
declaración jurada y otros documentos que acreditaban una
deuda del Municipio ascendente a $165,679.61. Además,
incluyó una relación de los hechos que entendía no
estaban en controversia.
En desacuerdo, el Municipio presentó una moción en
oposición a la petición de sentencia sumaria, y solicitó
que se resolviera a su favor. A esos efectos, sometió un
informe de auditoría preparado por la firma Figueras &
Del Valle,5 el cual plantea que no procede el pago de las
facturas reclamadas en aquellos casos donde la extensión
o renovación se hizo mediante cartas que no se
registraron en la Oficina del Contralor, contrario a lo
dispuesto por la Ley de Municipios Autónomos, 21 L.P.R.A.
§ 4001 et seq. A tenor con dicho informe, el Municipio
alegó que la cuantía correspondiente a las facturas
legítimas que proceden ser pagadas, por estar sustentadas
debidamente por contrato escrito y registrado en la
5 El estudio realizado por la referida firma contó con el aval de Las Marías. Véase Alegato de la Recurrida, a la pág. 2. En el mismo, Figueras & Del Valle estudió la totalidad de las facturas remitidas por Las Marías al Municipio, así como los contratos, sus registros a la Oficina del Contralor y documentos relacionados al proceso de adjudicación de la subasta del servicio de pruebas de laboratorio para varias facilidades de salud del Municipio. Véase Petición de Certiorari, a la pág. 4. CC-2002-725 5
Oficina del Contralor, asciende a la cantidad de
$42,755.80.
Luego de varios trámites procesales, el TPI emitió
sentencia a favor de Las Marías el 17 de enero de 2001,
la cual fue notificada el 31 de enero de ese año.
Mediante la misma, dicho foro concluyó que los contratos,
extensiones y enmiendas existentes entre las partes eran
contratos válidos y conforme a la ley, la moral y el
orden público. Asimismo, sostuvo que el hecho de que el
Municipio incumpliera su obligación de remitir copia de
algunos de los contratos a la Oficina del Contralor, no
viciaba de nulidad los acuerdos suscritos.
El Municipio recurrió de esta decisión al Tribunal
de Circuito de Apelaciones (en adelante, “TCA”).
Mediante sentencia de 23 de mayo de 2003,6 el TCA
resolvió que no existía controversia sobre la validez de
los contratos, y que no se podía penalizar a Las Marías
por la omisión del Municipio en presentarlos a la Oficina
del Contralor.
Inconforme, el Municipio presentó un recurso de
certiorari ante este Tribunal, en el cual planteó que:
[e]rró el Honorable Tribunal de Circuito de Apelaciones al confirmar la sentencia dictada por el Tribunal de Primera Instancia ordenando el pago de las facturas sometidas por la parte recurrida, aun cuando no mediara un contrato escrito y registrado en la Oficina del Contralor.
6 La sentencia se notificó el 5 de junio de 2002. Véase Apéndice, a la pág. 673. CC-2002-725 6
Expedimos el recurso mediante Resolución de 1 de
noviembre de 2002. Perfeccionado el mismo, resolvemos.
II
El Art. 1 de la Ley Núm. 18 de 30 de octubre de
1975, 2 L.P.R.A. § 97, dispone que:
[l]os departamentos, agencias, instrumentalidades, oficinas y todo otro organismo y los municipios del Estado Libre Asociado de Puerto Rico, sin excepción alguna, mantendrán un registro de todos los contratos que otorguen, incluyendo enmiendas a los mismos, y deberán remitir copia de éstos a la Oficina del Contralor dentro de los quince (15) días siguientes a la fecha del otorgamiento del contrato o la enmienda. (énfasis suplido).
Por su parte, el Art. 8.004 de la Ley de Municipios
Autónomos de Puerto Rico, 21 L.P.R.A. § 4354 expresa en
lo pertinente:
....
[n]o se autorizará desembolso alguno relacionado con contratos sin la constancia de haberse enviado el contrato a la Oficina del Contralor de Puerto Rico, conforme a lo dispuesto en las secs. 97 et seq del Título 2 y su Reglamento.
Una lectura integral de ambas disposiciones de ley
nos lleva inexorablemente a concluir que ningún Municipio
podrá satisfacer deuda alguna que emane de un acuerdo que
no se haya registrado y remitido a la Oficina del
Contralor.7 De hecho, al interpretar anteriormente estas
7 También hemos establecido que para que lo convenido entre la parte privada y el municipio sea vinculante, lo acordado tiene que formularse por escrito, sin excepción alguna. Fernández & Gutiérrez v. Municipio CC-2002-725 7
disposiciones, expresamos que las mismas “reflejan la
intención legislativa de crear un mecanismo de cotejo y
publicidad de los contratos otorgados por los
municipios,8 que tiene carácter constitutivo respecto a
la eficacia de éstos.” Fernández & Gutiérrez v.
Municipio de San Juan, 147 D.P.R. 824, 830 (1999)(énfasis
suplido). Por ende, la inexigibilidad de los contratos
municipales no remitidos al Contralor responde al hecho
de que los mismos no se consideran legalmente
perfeccionados. Es decir, todo pacto entre una parte
privada y un municipio en que no se siga el trámite
dispuesto por ley es nulo. Hatton v. Municipio de Ponce,
134 D.P.R. 1001, 1007 (1994). Este postulado opera
indistintamente de si el contrato en cuestión es un
acuerdo original, o una extensión o renovación. Véase
Fernández & Gutiérrez v. Municipio de San Juan, supra, a
la pág. 832.
La rigurosidad de estos preceptos responde al gran
interés del Estado en promover una sana y recta
administración pública, previniendo el despilfarro, la
corrupción y el amiguismo en la contratación
gubernamental. Id., a la pág. 829; Hatton v. Municipio
______________________________ de San Juan, 147 D.P.R. 824 (1999); Hatton v. Municipio de Ponce, 134 D.P.R. 1001 (1994). 8 Los requisitos de registro y remisión de los contratos a la Oficina del Contralor van dirigidos a evitar los pagos y las reclamaciones fraudulentas o ilegales, mediante la creación de un mecanismo de cotejo que preserva cronológicamente las circunstancias de estos acuerdos. Hatton v. Municipio de Ponce, supra, a la pág. 1006. CC-2002-725 8
de Ponce, supra, 1006; Ocasio v. Alcalde de Maunabo, 121
D.P.R 37, 54 (1988); Morales v. Municipio de Toa Baja,
119 D.P.R. 682, 693 (1987). A esos efectos, hemos
expresado que “la buena administración de un gobierno es
una virtud de democracia, y parte de su buena
administración implica llevar a cabo sus funciones como
comprador con eficiencia, honestidad y corrección para
proteger los intereses y dineros del pueblo al cual dicho
gobierno representa.” Fernández & Gutiérrez v. Municipio
de San Juan, supra, a la pág. 829; Mar-Mol Co., Inc. v.
Administración de Servicios Generales, 126 D.P.R. 864,
871 (1990).
Asimismo, hemos establecido palmariamente que las
referidas normas existen para “proteger al interés
público y no a las partes contratantes.” Hatton v.
Municipio de Ponce, supra, a la pág. 1011 (énfasis
suplido). A tenor con dicho principio, se ha aplicado
esta normativa de manera inflexible, presumiéndose que
las partes que contratan con un municipio conocen de la
necesidad de conducirse de acuerdo a estas
especificaciones. Id. En consecuencia, hemos
determinado la inaplicabilidad de cualquier remedio en
equidad, como por ejemplo, el enriquecimiento injusto, a
favor de alguna parte privada que contrate con un
municipio y sufra daños por no adherirse a la normativa
establecida. Véase Fernández & Gutiérrez v. Municipio de
San Juan, supra, a la pág. 833; Hatton v. Municipio de CC-2002-725 9
Ponce, supra, a la pág. 1010-1012. Ello así toda vez que
es doctrina reiterada que dichos remedios no se aplicarán
cuando resulte contrario a una clara política pública
plasmada en un estatuto o en la Constitución. Véase
Hatton v. Municipio de Ponce, supra, a la pág. 1010;
Morales v. Municipio de Toa Baja, supra, a las págs. 684-
685.9
Finalmente, hemos enfatizado que el fiel
cumplimiento con los referidos requisitos formales
aplican aun cuando exista un “estado de emergencia real,”
debidamente proclamado por el Alcalde o por el Gobernador
de Puerto Rico. Véase Hatton v. Municipio de Ponce,
supra, a las págs. 1005-1009.10 Ello responde al
propósito de “evitar que los estados de emergencia— bien
reales o ficticios— sean mal utilizados por funcionarios
municipales y terceras personas.” Id., a la pág. 1008.
Reiteramos dicho raciocinio en Fernández & Gutiérrez v.
Municipio de San Juan, supra, a las págs. 829-831, donde
explicamos que los requisitos formales de los contratos
9 Al establecer este criterio, expresamos en Hatton, supra, a la pág. 1012, que “nos negamos a elevar a rango de precedente judicial actos efectuados contra las leyes que encarnan principios fundamentales de política pública y sana administración de fondos públicos. De la manera más enérgica rechazamos esa pretención” (énfasis en el original). 10 Discutimos en Hatton, supra, a las págs. 1005- 1009, que en casos de emergencias reales, que exijan acción inmediata, el alcalde puede obviar llevar a cabo el procedimiento de subasta. Sin embargo, establecimos que aun en dichos casos no se pueden soslayar las formalidades que gobiernan las relaciones contractuales entre entidades privadas y los municipios. CC-2002-725 10
municipales no pueden descartarse “ni siquiera en casos
de emergencia”, ya que los mismos son esenciales “para
prevenir el despilfarro, la corrupción y el amiguismo” en
un tipo de negocio que “está revestido del más alto
interés público.”
Así pues, ante situaciones como la de autos, los
tribunales deben estar vigilantes para evitar que se
burlen disposiciones legales dirigidas a asegurar la más
sana administración pública. Hatton v. Municipio de
Ponce, supra, a la pág. 1001. Corresponde a los foros
judiciales examinar dichas situaciones con suma cautela
para asegurarse que se han cumplido cabalmente las normas
establecidas para el desembolso de fondos públicos.
Ocasio v. Alcalde de Maunabo, supra, a la pág. 54.
Conforme a este marco jurídico, analizamos la
controversia ante nos.
III
Surge de los alegatos de las partes que hubo una
serie de contratos entre el Municipio y Las Marías que no
se remitieron a la Oficina del Contralor, contrario a lo
que claramente establece la ley. Las Marías, sin
embargo, alega que ello no es óbice para la exigibilidad
de dichos acuerdos, dado que “las obligaciones que
contrae un municipio se rigen por principios de derecho
civil y por la teoría general de los contratos,” por lo
que “la ausencia de una forma o formato específico” no CC-2002-725 11
vicia de nulidad el acuerdo.11 Arguye también que “no era
su responsabilidad el registrar los contratos en la
Oficina del Contralor”,12 y que “ningún caso establece que
el no registrar los contratos con el Contralor vicia la
validez de los mismos.”13 Finalmente, Las Marías apela a
la equidad, destacando la supuesta situación excepcional
en que se encontraba,14 y explicando que sería injusto que
el Municipio se beneficiara de su propio incumplimiento
con la ley. No tiene razón Las Marías.
Según explicáramos en la sección anterior, la
política pública establecida en nuestro ordenamiento
jurídico requiere que las relaciones contractuales entre
entidades privadas y municipales se lleven a cabo
conforme a las leyes pertinentes. Así pues, como
elemento constitutivo de todo contrato municipal, la ley
requiere, inter alia, que éste se registre y que se
remita copia del mismo a la Oficina del Contralor. El
incumplir con dicho mandato anula cualquier acuerdo entre
las partes, ya que el lenguaje de la ley es claro al
declarar que tal exigencia no admitirá “excepción
alguna,” además de que se supone que el contratante
conocía, o debió conocer, sobre ese requisito. Fernández 11 Véase Alegato de la Recurrida, a las págs. 4-5. 12 Id., a la pág. 6. 13 Id. 14 Las Marías alega que “flaco servicio hubiese brindado si cuando le requerían procesar muestras de laboratorio se hubiese negado...porque no sabía ni tenía constancia de que el Municipio hubiese registrado los contratos y cartas con el Contralor.” Id. CC-2002-725 12
& Gutiérrez v. Municipio de San Juan, supra, a la pág.
830. Igualmente, en atención al sustancial interés
público envuelto, hemos resuelto la inaplicabilidad de
remedios en equidad para casos como el de autos. Hatton
v. Municipio de Ponce, supra, a la pág. 1010-1012.
La presente situación es particularmente
emblemática, ya que Las Marías había hecho negocios
anteriormente con el Municipio, por lo que debía conocer
la reglamentación vigente para este tipo de contratación.
A pesar de ello, descansó en una serie de cartas para
pretender renovar los contratos, sabiendo, o debiendo
saber, que dichos documentos, sin más, eran insuficientes
para crear obligaciones exigibles con el Municipio.
Véase Fernández & Gutiérrez v. Municipio de San Juan,
supra, a la pág. 14. Todo contratante privado debe
conocer que, al hacer negocios con un municipio, los
acuerdos alcanzados deben reducirse a un contrato
escrito, que éste tiene que registrarse, y que copia del
mismo tiene que remitirse a la Oficina del Contralor
dentro de los quince (15) días siguientes a su
otorgamiento.
Por tanto, Las Marías debió conducirse de manera más
proactiva al contratar con el Municipio, debiendo
verificar que éste cumplió con los requisitos mínimos
para la exigibilidad de los servicios acordados. Al
prestar servicios al Municipio sin constatar que los
acuerdos se habían perfeccionado conforme a derecho, Las CC-2002-725 13
Marías provocó su propio empobrecimiento. Véase e.g.
Hatton v. Municipio de Ponce, supra, a la pág. 1011.
IV
No obstante lo anterior, nos preocupa la posibilidad
de que algunos Municipios se escuden tras la rigurosa
normativa en que se apoya la contratación municipal para
aprovecharse de situaciones en que las partes privadas
han confiado o presumido que éstos cumplirían con su
responsabilidad ministerial. El objeto de nuestra
preocupación incluye tanto aquellos casos en que el
municipio no satisface su obligación por descuido o
negligencia, como aquellos en que intencional y
culposamente no se cumple con el trámite requerido para
el debido perfeccionamiento del contrato. Entendemos que
esa posibilidad lesiona el interés público, no solo
porque afecta el tráfico jurídico y comercial, sino
porque también lacera la credibilidad del gobierno en los
negocios. Esta incertidumbre, a su vez, termina
afectando los servicios que se le deben al pueblo, ya que
los proveedores serios y cotizados optarán, cuando menos,
por limitar sus negocios con los municipios. Por ello, a
continuación delineamos lo que consideramos una práctica
deseable, al igual que otras parecidas, en casos de
contratación municipal, de modo que se propicie el
cumplimiento con lo dispuesto por la Ley de Municipios
Autónomos. CC-2002-725 14
Primeramente, los municipios no deben exigir la
ejecución de servicios sin haber certificado a la parte
privada que el acuerdo se redujo a un contrato escrito,
que se registró, y que se remitió copia del mismo a la
Oficina del Contralor según lo dispone la ley.15 La
referida certificación detallaría minuciosamente el
trámite efectuado, especialmente lo pertinente a la
remisión del contrato a la Oficina del Contralor,
especificando, como mínimo, la fecha, hora y número de
registro del mismo en esa oficina.16 Este proceder debe
observarse incluso en casos de emergencia.17
15 Es decir, que se perfeccionó el contrato conforme a derecho, y que el mismo es exigible. 16 Además del número de registro en la Oficina del Contralor, la certificación consignaría que el Director Ejecutivo del departamento municipal contratante le asignó a cada contrato otorgado el número correspondiente en el registro de contratos del municipio.
Igualmente, que los Asesores Legales del departamento otorgante revisaron el contrato y certificación departamental, determinando que los mismos cumplían con todas las leyes y reglamentos estatales y federales, y con las ordenanzas, ordenes ejecutivas, normas, cartas circulares, resoluciones y con cualquiera otros criterios y disposiciones que sean de aplicación, haciéndolo constar en el contrato y certificación departamental mediante su aprobación favorable. 17 Este trámite deberá ejecutarse sujeto a lo dispuesto para casos de contratación de emergencia por la Ley de Municipios Autónomos, supra, y lo resuelto en el caso de Hatton v. Municipio de Ponce, supra, a la pág. 1005-1009, y su progenie. En Hatton, al discutir la aplicación de los requisitos legales de la contratación continúa... 17 ...continuación municipal a casos atípicos, expresamos que, dado el interés público que subyace estas normas, las mismas “no pueden descartarse, aun en situaciones meritorias que CC-2002-725 15
Asimismo, entendemos que las partes privadas deben
ejercer un rol más activo al contratar con los
municipios. Toda vez que las entidades no
gubernamentales que contratan con los municipios no están
exentas del cumplimiento de la ley, sería prudente que
éstas exijan de los municipios la referida certificación
antes de realizar alguna prestación. De este modo,
aquella parte privada que se cruce de brazos y preste
servicios sin exigir prueba fehaciente de que el gobierno
cumplió con su deber, se arriesga a asumir la
responsabilidad por sus pérdidas.
Por otro lado, creemos conveniente que todos los
municipios aprueben reglamentación-- o modifiquen la que
esté vigente-- a los fines de incorporar lo sugerido en
esta opinión, o medidas similares, así como para
establecer sistemas internos adecuados destinados a
instaurar controles que aseguren el cumplimiento de la
ley en todo tipo de contratación en la que sean parte.18
______________________________ exigen cierta flexibilidad, tales como la adquisición de bienes y servicios en casos de emergencia y otras situaciones excepcionales.” Id., a la pág. 1005 (énfasis suplido). 18 La Ley de Municipios Autónomos también hace un llamado a esos efectos, al expresar en su Art. 8.010(d) que: [l]os procedimientos para incurrir en gastos y pagarlos, para recibir y depositar fondos públicos municipales y para controlar y contabilizar la propiedad pública municipal tendrán unos controles adecuados y continúa... 18 ...continuación suficientes para impedir y dificultar que se cometan irregularidades. Asimismo, que de éstas cometerse, se puedan descubrir y fijar responsabilidades, y que CC-2002-725 16
Entendemos que el proceder de acuerdo a lo arriba
delineado-- por parte del municipio y de la parte
privada-- es recomendable para evitar que se sigan
suscitando casos como el de autos. De este modo se logra
una mayor transparencia en la administración pública, a
la vez que se promueve la estabilidad, certeza y
credibilidad en la contratación municipal. El
beneficiario mayor es, por consiguiente, el interés
público.
V
Por los fundamentos expuestos, resolvemos que son
nulos todos aquellos acuerdos suscritos entre Las Marías
y el Municipio en lo cuales no se cumplió con el
requisito de remitir los mismos a la Oficina del
Contralor. En consecuencia, el Municipio no desembolsará
cantidad alguna de fondos públicos para satisfacer deudas
que se deriven de tales pactos. Se revoca la sentencia
del TCA y se devuelve el caso al TPI para que continúe
los procedimientos conforme a lo aquí dispuesto.
Se dictará sentencia de conformidad.
BALTASAR CORRADA DEL RÍO Juez Asociado
______________________________ garanticen, además, la claridad y pureza en los procedimientos fiscales. 21 L.P.R.A. § 4360(d)(énfasis suplido). CC-2002-725 17
Demandante Recurrido CC-2002-725 v.
Demandado Peticionario
SENTENCIA
San Juan, Puerto Rico, a 15 de julio de 2003.
Por los fundamentos expuestos en la Opinión que antecede, la cual se hace formar parte íntegra de la presente, resolvemos que son nulos todos aquellos acuerdos suscritos entre Las Marías y el Municipio en lo cuales no se cumplió con el requisito de remitir los mismos a la Oficina del Contralor. En consecuencia, el Municipio no desembolsará cantidad alguna de fondos públicos para satisfacer deudas que se deriven de tales pactos. Se revoca la Sentencia del Tribunal de Circuito de Apelaciones y se devuelve el caso al Tribunal de Primera Instancia para que continúe los procedimientos conforme a lo aquí dispuesto.
Lo pronunció, manda el Tribunal y certifica la Subsecretaria del Tribunal Supremo. El Juez Asociado señor Fuster Berlingeri concurre sin opinión escrita. El Juez Presidente señor Andréu García no interviene. El Juez Asociado señor Rivera Pérez no intervino.
Carmen E. Cruz Rivera Subsecretaria del Tribunal Supremo