Municipio De Añasco v. Administración De Seguros De Salud De Puerto Rico
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Opinion
EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
Municipio de Añasco
Peticionario Certiorari v. 2013 TSPR 40 Administración de Seguros de Salud de Puerto Rico; et al. 188 DPR ____
Recurridos
Número del Caso: CC-2009-671
Fecha: 4 de abril de 2013
Tribunal de Apelaciones:
Región Judicial de Mayagüez, Panel IX
Abogado de la Parte Peticionaria:
Lcdo. Raúl Santiago Pérez
Abogado de la Parte Recurrida:
Lcdo. Alberto de Diego Collar
Materia: Ley de Administración de Servicios de Salud – Beneficios a municipios que prestan servicios de salud; Sentencia Sumaria
Este documento constituye un documento oficial del Tribunal Supremo que está sujeto a los cambios y correcciones del proceso de compilación y publicación oficial de las decisiones del Tribunal. Su distribución electrónica se hace como un servicio público a la comunidad. EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
Peticionario
v. CC-2009-0671 Certiorari
Administración de Seguros de Salud de Puerto Rico; et al.
Opinión del Tribunal emitida por el Juez Asociado SEÑOR ESTRELLA MARTÍNEZ
San Juan, Puerto Rico, a 4 de abril de 2013.
Nos corresponde determinar si los municipios
que adquirieron instalaciones médico-
hospitalarias del Estado antes de la aprobación
de la Ley Núm. 3-2003, infra, tienen derecho a
que la Administración de Seguros de Salud de
Puerto Rico (ASES) comience un proceso de
negociación para la modificación y rembolso de
las aportaciones realizadas por estos a esa
institución para sostener la Reforma de Salud.
Para ello, debemos dirimir el alcance de los
requisitos que esta ley exige para ser acreedor a
los mencionados beneficios. CC-2009-0671 2
I
La controversia de autos se originó el 8 de marzo de
2006, cuando el Municipio de Añasco (Municipio) presentó
una demanda sobre cobro de dinero, incumplimiento de
contrato y daños y perjuicios contra ASES, el Departamento
de Salud, el Banco Gubernamental de Fomento (BGF), el
Centro de Recaudaciones de Ingresos Municipales (CRIM) y el
Secretario de Justicia, en representación del Estado Libre
Asociado de Puerto Rico. En su petición, el Municipio alegó
que en virtud de las enmiendas introducidas a la Ley Núm.
72-1993, conocida como la Ley de la Administración de
Seguros de Salud, 24 L.P.R.A. sec. 7001 et seq., y las
disposiciones del Art. 14 de la Ley Núm. 3-2003, 24
L.P.R.A. sec. 3326l, tiene derecho a que la ASES comience
un proceso de negociación para la modificación de las
aportaciones que realiza al fondo de esa corporación
pública para sustentar la Reforma de Salud. Indicó, además,
que estas leyes obligan a la ASES a rembolsar a los
municipios total o parcialmente los gastos incurridos en la
prestación de servicios directos o indirectos de salud
cuando son estos los dueños o administradores de las
instalaciones médico-hospitalarias. Para sostener su
reclamo, explicó que es dueño y administrador del Centro de
Diagnóstico y Tratamiento (CDT) que opera en el Municipio y
que provee servicios de salud a sus ciudadanos. Sin
embargo, al momento de la presentación de la demanda, la CC-2009-0671 3
ASES no había comenzado el proceso de negociación que exige
la Ley Núm. 3-2003, supra.
A base de estos argumentos, solicitó que, de
conformidad con la Ley Núm. 72-1993, se ordenara al CRIM
retener los pagos que realiza a la ASES a nombre del
Municipio y, a su vez, que se ordenara a la ASES rembolsar
la suma de $495,000 por cada uno de los años fiscales 2003-
2004, 2004-2005 y 2005-2006, más $2,400,000 por los costos
de operación del Centro de Salud Familiar que opera y
administra.1
La ASES contestó la demanda y negó las alegaciones del
Municipio. En esencia, planteó que la Ley Núm. 3-2003, no
aplica al Municipio dado que este adquirió el CDT antes de
que fuera aprobada. Conforme a ello, sostuvo que es
improcedente la aplicación retroactiva de la mencionada
legislación a favor del Municipio.
El 1 de noviembre de 2006, el Municipio presentó una
solicitud de sentencia sumaria. Expuso que no existían
hechos medulares en controversia y lo único que restaba era
aplicar el derecho según definido en la legislación
correspondiente. Específicamente, arguyó que no había
controversia en cuanto a que el Municipio adquirió el CDT
del Gobierno Central y que ofrecía servicios de salud,
directos e indirectos, a su ciudadanía. De esta manera,
1 El 15 de mayo de 2006, el Municipio anunció el desistimiento de la causa de acción contra el Banco Gubernamental de Fomento para Puerto Rico (BGF). Conforme a ello, el Tribunal de Primera Instancia desestimó la demanda contra el BGF mediante una sentencia parcial. Apéndice, pág. 55. CC-2009-0671 4
reiteró la teoría esgrimida en su demanda en cuanto a la
modificación a las aportaciones a ASES y el rembolso de las
sumas por los servicios de salud brindados en el CDT del
Municipio.
Por su parte, la ASES presentó una oposición a la
solicitud de sentencia sumaria y sostuvo que existían
hechos materiales en controversia que impedían la
disposición sumaria del pleito. Fundamentalmente, alegó que
debía pasarse prueba sobre si los referidos estatutos
aplicaban al Municipio pues estos no contenían un lenguaje
que permitiera su aplicación retroactiva. No obstante, de
concluirse que las leyes eran aplicables, ASES adujo que
existía controversia en torno a si el Municipio adquirió el
CDT directamente del Gobierno Central. Asimismo, alegó que
la Ley Núm. 72-1993 limita el rembolso de las aportaciones
a los servicios de salud preventivos prestados por los
municipios. En ese sentido, arguyó que existía controversia
sobre si el Municipio brindaba este tipo de servicios a sus
ciudadanos.2
Tras la celebración de una vista sobre el estado de
los procedimientos, el Municipio presentó una moción para
suplementar su solicitud de sentencia sumaria a la cual
anejó tres documentos, a saber: (1) una certificación de la
Encargada de la Propiedad del Municipio, Sra. Nancy M.
Rodríguez Ruiz, en la que se establece que el Municipio
adquirió el CDT de Añasco de la Autoridad de Edificios
2 Véase, Oposición a moción solicitando se dicte sentencia sumaria, Apéndice, págs. 72-88. CC-2009-0671 5
Públicos el 4 de octubre de 2000 por $1,000,000.00; (2) una
resolución suscrita por la Legislatura Municipal de Añasco
mediante la cual se otorgó la autorización al Alcalde a
comparecer en representación del Municipio para la compra
de las facilidades del CDT; y (3) la Escritura Pública Núm.
22 de 4 de octubre de 2000, sobre compraventa y/o traspaso
de titularidad del CDT de Añasco a favor del Municipio.3
La ASES compareció nuevamente. Esta vez, con el solo
propósito de solicitar la desestimación de la demanda.
Principalmente, insistió en su teoría sobre la
improcedencia de la aplicación retroactiva de la Ley Núm.
3-2003, supra. Junto a su moción, la ASES presentó una
carta con fecha de 7 de marzo de 2006, dirigida a la Ex
Directora de la Administración de Seguros de Salud, Sra.
Nancy Vega Ramos. A través de esta comunicación, la otrora
Secretaria del Departamento de Salud, Dra. Rosa Pérez
Perdomo, detalló los municipios que cuentan con
instalaciones de salud propias. La Dra. Pérez Perdomo
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EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
Municipio de Añasco
Peticionario Certiorari v. 2013 TSPR 40 Administración de Seguros de Salud de Puerto Rico; et al. 188 DPR ____
Recurridos
Número del Caso: CC-2009-671
Fecha: 4 de abril de 2013
Tribunal de Apelaciones:
Región Judicial de Mayagüez, Panel IX
Abogado de la Parte Peticionaria:
Lcdo. Raúl Santiago Pérez
Abogado de la Parte Recurrida:
Lcdo. Alberto de Diego Collar
Materia: Ley de Administración de Servicios de Salud – Beneficios a municipios que prestan servicios de salud; Sentencia Sumaria
Este documento constituye un documento oficial del Tribunal Supremo que está sujeto a los cambios y correcciones del proceso de compilación y publicación oficial de las decisiones del Tribunal. Su distribución electrónica se hace como un servicio público a la comunidad. EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
Peticionario
v. CC-2009-0671 Certiorari
Administración de Seguros de Salud de Puerto Rico; et al.
Opinión del Tribunal emitida por el Juez Asociado SEÑOR ESTRELLA MARTÍNEZ
San Juan, Puerto Rico, a 4 de abril de 2013.
Nos corresponde determinar si los municipios
que adquirieron instalaciones médico-
hospitalarias del Estado antes de la aprobación
de la Ley Núm. 3-2003, infra, tienen derecho a
que la Administración de Seguros de Salud de
Puerto Rico (ASES) comience un proceso de
negociación para la modificación y rembolso de
las aportaciones realizadas por estos a esa
institución para sostener la Reforma de Salud.
Para ello, debemos dirimir el alcance de los
requisitos que esta ley exige para ser acreedor a
los mencionados beneficios. CC-2009-0671 2
I
La controversia de autos se originó el 8 de marzo de
2006, cuando el Municipio de Añasco (Municipio) presentó
una demanda sobre cobro de dinero, incumplimiento de
contrato y daños y perjuicios contra ASES, el Departamento
de Salud, el Banco Gubernamental de Fomento (BGF), el
Centro de Recaudaciones de Ingresos Municipales (CRIM) y el
Secretario de Justicia, en representación del Estado Libre
Asociado de Puerto Rico. En su petición, el Municipio alegó
que en virtud de las enmiendas introducidas a la Ley Núm.
72-1993, conocida como la Ley de la Administración de
Seguros de Salud, 24 L.P.R.A. sec. 7001 et seq., y las
disposiciones del Art. 14 de la Ley Núm. 3-2003, 24
L.P.R.A. sec. 3326l, tiene derecho a que la ASES comience
un proceso de negociación para la modificación de las
aportaciones que realiza al fondo de esa corporación
pública para sustentar la Reforma de Salud. Indicó, además,
que estas leyes obligan a la ASES a rembolsar a los
municipios total o parcialmente los gastos incurridos en la
prestación de servicios directos o indirectos de salud
cuando son estos los dueños o administradores de las
instalaciones médico-hospitalarias. Para sostener su
reclamo, explicó que es dueño y administrador del Centro de
Diagnóstico y Tratamiento (CDT) que opera en el Municipio y
que provee servicios de salud a sus ciudadanos. Sin
embargo, al momento de la presentación de la demanda, la CC-2009-0671 3
ASES no había comenzado el proceso de negociación que exige
la Ley Núm. 3-2003, supra.
A base de estos argumentos, solicitó que, de
conformidad con la Ley Núm. 72-1993, se ordenara al CRIM
retener los pagos que realiza a la ASES a nombre del
Municipio y, a su vez, que se ordenara a la ASES rembolsar
la suma de $495,000 por cada uno de los años fiscales 2003-
2004, 2004-2005 y 2005-2006, más $2,400,000 por los costos
de operación del Centro de Salud Familiar que opera y
administra.1
La ASES contestó la demanda y negó las alegaciones del
Municipio. En esencia, planteó que la Ley Núm. 3-2003, no
aplica al Municipio dado que este adquirió el CDT antes de
que fuera aprobada. Conforme a ello, sostuvo que es
improcedente la aplicación retroactiva de la mencionada
legislación a favor del Municipio.
El 1 de noviembre de 2006, el Municipio presentó una
solicitud de sentencia sumaria. Expuso que no existían
hechos medulares en controversia y lo único que restaba era
aplicar el derecho según definido en la legislación
correspondiente. Específicamente, arguyó que no había
controversia en cuanto a que el Municipio adquirió el CDT
del Gobierno Central y que ofrecía servicios de salud,
directos e indirectos, a su ciudadanía. De esta manera,
1 El 15 de mayo de 2006, el Municipio anunció el desistimiento de la causa de acción contra el Banco Gubernamental de Fomento para Puerto Rico (BGF). Conforme a ello, el Tribunal de Primera Instancia desestimó la demanda contra el BGF mediante una sentencia parcial. Apéndice, pág. 55. CC-2009-0671 4
reiteró la teoría esgrimida en su demanda en cuanto a la
modificación a las aportaciones a ASES y el rembolso de las
sumas por los servicios de salud brindados en el CDT del
Municipio.
Por su parte, la ASES presentó una oposición a la
solicitud de sentencia sumaria y sostuvo que existían
hechos materiales en controversia que impedían la
disposición sumaria del pleito. Fundamentalmente, alegó que
debía pasarse prueba sobre si los referidos estatutos
aplicaban al Municipio pues estos no contenían un lenguaje
que permitiera su aplicación retroactiva. No obstante, de
concluirse que las leyes eran aplicables, ASES adujo que
existía controversia en torno a si el Municipio adquirió el
CDT directamente del Gobierno Central. Asimismo, alegó que
la Ley Núm. 72-1993 limita el rembolso de las aportaciones
a los servicios de salud preventivos prestados por los
municipios. En ese sentido, arguyó que existía controversia
sobre si el Municipio brindaba este tipo de servicios a sus
ciudadanos.2
Tras la celebración de una vista sobre el estado de
los procedimientos, el Municipio presentó una moción para
suplementar su solicitud de sentencia sumaria a la cual
anejó tres documentos, a saber: (1) una certificación de la
Encargada de la Propiedad del Municipio, Sra. Nancy M.
Rodríguez Ruiz, en la que se establece que el Municipio
adquirió el CDT de Añasco de la Autoridad de Edificios
2 Véase, Oposición a moción solicitando se dicte sentencia sumaria, Apéndice, págs. 72-88. CC-2009-0671 5
Públicos el 4 de octubre de 2000 por $1,000,000.00; (2) una
resolución suscrita por la Legislatura Municipal de Añasco
mediante la cual se otorgó la autorización al Alcalde a
comparecer en representación del Municipio para la compra
de las facilidades del CDT; y (3) la Escritura Pública Núm.
22 de 4 de octubre de 2000, sobre compraventa y/o traspaso
de titularidad del CDT de Añasco a favor del Municipio.3
La ASES compareció nuevamente. Esta vez, con el solo
propósito de solicitar la desestimación de la demanda.
Principalmente, insistió en su teoría sobre la
improcedencia de la aplicación retroactiva de la Ley Núm.
3-2003, supra. Junto a su moción, la ASES presentó una
carta con fecha de 7 de marzo de 2006, dirigida a la Ex
Directora de la Administración de Seguros de Salud, Sra.
Nancy Vega Ramos. A través de esta comunicación, la otrora
Secretaria del Departamento de Salud, Dra. Rosa Pérez
Perdomo, detalló los municipios que cuentan con
instalaciones de salud propias. La Dra. Pérez Perdomo
destacó que “solo los municipios de Isabela, Maunabo y
Trujillo Alto han realizado negocios jurídicos con el
Departamento de Salud en virtud de la Ley Núm. 3 de 1 de
enero de 2003”.4
En respuesta, el Municipio presentó una moción a la
cual anejó una declaración jurada del entonces Alcalde,
Hon. Pablo Crespo Torres. En esta, el primer ejecutivo
3 Véase, Apéndice, págs. 105-120. 4 Véase, Apéndice, págs. 140-141. CC-2009-0671 6
municipal certificó que adquirió las instalaciones del CDT
del Gobierno Central para ser utilizadas única y
exclusivamente como centro de servicios de salud. Este
funcionario juró que desde que se adquirieron las
instalaciones médico-hospitalarias, se han ofrecido
servicios directos e indirectos de salud a toda la
ciudadanía por cuenta propia o mediante contratación
privada.5 Basado en esta declaración, así como en el resto
de los documentos sometidos a la consideración del
tribunal, el Municipio reiteró que no existían
controversias de hechos medulares y lo que restaba era
decretar el derecho a su favor.
Luego de recibir sendos memorandos de derecho de las
partes, el Tribunal de Primera Instancia acogió la
solicitud del Municipio como un recurso de mandamus. De ese
modo, el 4 de diciembre de 2008, el tribunal primario
emitió una sentencia mediante la cual resolvió que la Ley
Núm. 3-2003 aplica al Municipio aun cuando este adquirió
las facilidades de salud en el año 2000, es decir, 3 años
antes de la aprobación de la referida ley. Señaló en su
dictamen que la intención legislativa que inspiró la
mencionada legislación era, precisamente, liberar a los
municipios que adquirieron los centros de salud del
Gobierno Central de la carga onerosa que la Ley Núm. 72-
1993 había creado. En atención a ello, determinó que el
5 Véase, párrafo núm. 4 y núm. 6 de la Declaración Jurada, suscrita ante el notario Lcdo. Raúl Aquino Figueroa. Apéndice, págs. 166- 167. CC-2009-0671 7
Municipio de Añasco cumplió con los requisitos de la Ley
Núm. 3-2003 al demostrar que adquirió el CDT del Estado y
que ha prestado servicios de salud a sus ciudadanos desde
entonces. Consecuentemente, ese tribunal concluyó que el
Municipio era acreedor a las modificaciones a sus
aportaciones, según estatuido en el Art. 14 de la Ley Núm.
3-2003, supra, y del rembolso de los gastos incurridos en
servicios de salud, según dispone el Art. VI de la Ley Núm.
72-1993, supra. Por consiguiente, y a tenor con lo
dispuesto en los aludidos estatutos, el tribunal primario
permitió al CRIM retener las remesas correspondientes del
Municipio y ordenó a la ASES a comenzar el proceso de
negociación para modificar las aportaciones que este
realiza a la Reforma de Salud.6
Inconforme con el dictamen, la ASES apeló
oportunamente ante el Tribunal de Apelaciones. Alegó que el
Tribunal de Primera Instancia erró al aplicar
retroactivamente la Ley Núm. 3-2003 a favor del Municipio
de Añasco. Por otro lado, fundamentó la improcedencia de la
sentencia sumaria en que el Municipio no presentó prueba
sobre su cumplimiento con los alegados requisitos que
impone la mencionada ley, en específico, sobre si este
ofrece servicios preventivos de salud, directos o
indirectos.
Sopesadas las posturas de las partes, el 27 de mayo de
2009, el foro apelativo intermedio emitió una sentencia
6 Sentencia del Tribunal de Primera Instancia, Apéndice, págs. 20-35. CC-2009-0671 8
mediante la cual revocó el dictamen del Tribunal de Primera
Instancia. Concluyó que no procedía la disposición del caso
por la vía sumaria ya que el Municipio no demostró ser
proveedor de servicios preventivos de salud. Con ese tenor,
dispuso que el foro primario debía examinar prueba sobre
este elemento antes de emitir un dictamen a favor del
En desacuerdo con el criterio del Tribunal de
Apelaciones, el Municipio de Añasco compareció ante este
Tribunal mediante un recurso de certiorari. Planteó en su
recurso que el foro apelativo intermedio erró al concluir
que no existía prueba sobre su cumplimiento con los
requisitos de la Ley Núm. 3-2003. Ello, debido a que de los
documentos que obran en el expediente surge que este
adquirió el CDT del Estado y que, a su vez, ha provisto
servicios de salud directa o indirectamente a sus
ciudadanos. Además, sostiene que en virtud del Art. 17 de
la Ley Núm. 3-2003, infra, las disposiciones de ese
estatuto son aplicables al Municipio.
El 12 de febrero de 2010, este Tribunal emitió una
resolución en virtud de la cual se expidió el auto
solicitado y ordenamos a las partes presentar sus
correspondientes alegatos.
Con el beneficio de la comparecencia de ambas partes,
estamos en posición de resolver. CC-2009-0671 9
II
La Reforma de Salud se adoptó mediante la aprobación
de la Ley Núm. 72-1993, supra, conocida como la Ley de la
Administración de Seguros de Salud de Puerto Rico. Esta
legislación pretendió ofrecer justicia a la población
médico-indigente del país permitiendo que estas tuvieran
acceso a un seguro médico de calidad y libre de costo,
financiado por el Gobierno.
Mediante esta ley se creó la ASES como una corporación
pública con plena autonomía fiscal. Se le asignó la
encomienda de gestionar, implantar, administrar y negociar,
mediante contratos con aseguradores, un sistema de seguros
de salud que eventualmente brindara a todos los residentes
de la Isla acceso a cuidados médico-hospitalarios de
calidad, independientemente de la condición económica y
capacidad de pago de quien los requiriera. Véase,
Declaración de intención legislativa de la Ley Núm. 72-
1993, 24 L.P.R.A. sec. 7001. Asimismo, a la ASES se le
adjudicó el deber de establecer mecanismos de control
dirigidos a evitar un alza injustificada en los costos de
los servicios de salud y en las primas de seguros. Íd.
Con el fin de garantizar un adecuado financiamiento de
la Reforma de Salud, la Ley Núm. 72-1993 estableció un
sistema de aportaciones municipales para sostener su
funcionamiento. A esos efectos, la Sec. 11 del Art. VI de
la Ley Núm. 72-1993 dispuso que la asignación
presupuestaria de los gobiernos municipales para servicios CC-2009-0671 10
de salud directos en áreas cubiertas por los seguros de
salud sería negociada con el municipio correspondiente,
utilizándose como base la asignación presupuestaria
municipal del año fiscal 1993-94 en dólares constantes. 24
L.P.R.A. sec. 7035.
No obstante la designación de ese mecanismo, como
forma de financiamiento, el traspaso de los recursos
económicos por parte de los municipios a la ASES no se
realizó del modo vislumbrado. Ello desató el interés de
crear una nueva manera de acarrear fondos a la ASES y
obligar a los municipios al cumplimiento de las
obligaciones que les impuso la Ley Núm. 72-1993.
Con ese objetivo, el 1 de julio de 1997 la Asamblea
Legislativa aprobó la Ley Núm. 29-1997 para enmendar el
inciso (d) de la Sec. 11 del Art. VI de la Ley Núm. 72-
1993, supra, a los fines de establecer un sistema fijo de
aportaciones municipales a la ASES. Para ello se utilizó
como base un porciento del presupuesto de fondos ordinarios
municipales del año fiscal anterior. Asimismo, mediante
esta enmienda se facultó al CRIM a retener los fondos
ordinarios pendientes de remesar a los municipios para
dichas aportaciones.7
7 A partir de la aprobación de esta enmienda, el lenguaje de la Sec. 11 del Artículo VI de la Ley Núm. 72- 1993 quedó redactado de la siguiente manera:
Sección 11- Financiamiento de la Administración y del plan de seguros de salud; otros ingresos
El Seguro de Salud establecido mediante esta ley y los gastos de funcionamiento de la CC-2009-0671 11
Pasados algunos años de la aprobación del sistema de
aportaciones fijas, y con el propósito de incentivar a los
municipios a colaborar con el sostenimiento de la Reforma
de Salud, el 1 de enero de 2003 se aprobó la Ley Núm. 3-
2003, 24 L.P.R.A. sec. 3326 et seq. Mediante esta
legislación se estableció una nueva política pública para
permitir al Secretario de Salud, en conjunto con el BGF, _______________________ Administración se sufragarán de la siguiente manera:
(a)… (b) La asignación presupuestaria de los gobiernos municipales para servicios de salud directos en áreas cubiertas por los seguros de salud estará basada en los porcientos contenidos en la Tabla siguiente del Presupuesto de Fondos Ordinarios de los municipios, excluyendo la Contribución Adicional Especial (CAE), y utilizando como base el presupuesto de fondos ordinarios del año fiscal anterior, a partir del 1ro. de julio de 1997.
$0 - $10,000,000..........5% $10,000,001 - $29,000,000 6% $29,000,001 - $39,000,000 7% $39,000,001 - $49,000,000 8% $49,000,001 - $59,000,000 9% $59,000,001 - $79,000,000 10% $79,000,001 - $89,000,000 12% $89,000,001 - $100,000,000 15% $100,000,001 en adelante 17%
El Centro de Recaudaciones de Ingresos Municipales, en adelante el CRIM, prorrateará entre las remesas mensuales una cantidad suficiente para satisfacer la aportación que le corresponda a cada municipio de acuerdo al porciento establecido. A partir del 1ro de julio de 1997, retendrá dicha cantidad de cualesquiera fondos ordinarios pendientes de remesar a los municipios y la remitirá en o antes del décimo día de cada mes, a la Administración de Seguro de Salud. […] CC-2009-0671 12
vender, arrendar, ceder, permutar o enajenar de cualquier
otro modo las instalaciones médico-hospitalarias del
Departamento de Salud a favor de los gobiernos municipales,
corporaciones públicas y/o escuelas de medicina. Exposición
de Motivos de la Ley Núm. 3-2003. De esta manera, se derogó
la Ley Núm. 190-1996, la cual permitía la venta, cesión,
permuta y enajenación de las instalaciones de salud a
intereses privados. Esta práctica quedó prohibida
expresamente con la aprobación de la Ley Núm. 3-2003. 24
L.P.R.A. sec. 3326n.
La Ley Núm. 3-2003 fue el producto de la implantación
de la política pública de mantener en manos del gobierno
las instituciones de salud y así garantizar a la ciudadanía
la obtención de servicios de salud gratuitos y de calidad.
Para cumplir con el objetivo trazado, el Art. 14 de la Ley
Núm. 3-2003 ordenó lo siguiente:
La venta, cesión, permuta, arrendamiento, subarrendamiento o cualquier otro tipo de contratación para la adquisición, operación o administración de instalaciones de salud, conforme a las disposiciones de esta Ley a favor de cualquier Municipio del Estado Libre Asociado de Puerto Rico, conllevará la modificación de aquella aportación que dicho municipio realice al sistema de beneficencia de salud dispuesto en la Ley Núm. 72 de 7 de septiembre de 1993, según enmendada. La aportación que dicho Municipio contratante realice, será aquella apta y negociada junto con el Secretario, el Banco y ASES, conforme a la situación fiscal del Municipio y la población en dicha región. 24 L.P.R.A. sec. 3326l. (Énfasis nuestro).
Es de notar que mediante este postulado la Asamblea
Legislativa ofreció un incentivo a los municipios para que
adquirieran las instalaciones médico-hospitalarias del CC-2009-0671 13
Gobierno Central: el derecho a la modificación de sus
aportaciones a la Reforma de Salud. Ello se realizaría
mediante un proceso de negociación que tuviera como base la
situación fiscal del municipio contratante y su población.
En otras palabras, en virtud del precitado artículo, el
derecho a la modificación de las aportaciones quedó
condicionado a que los municipios hayan adquirido sus
instalaciones de salud del Gobierno Central mediante un
negocio jurídico válido. De cumplirse eficazmente con tal
condición, la ASES, el BGF y el Secretario del Departamento
de Salud vienen obligados a comenzar las negociaciones con
el municipio correspondiente.
Además, la propia Ley Núm. 3-2003 dispuso que todos los
contratos realizados antes de su aprobación, que estuviesen
vigentes y fueran cónsonos con las leyes que permitieron su
creación, quedarían sujetos, en lo sucesivo, a las
disposiciones de esa ley que no fueran inconsistentes con
dichos contratos. Art. 17 de la Ley Núm. 3-2003. 24 L.P.R.A.
sec. 3326o. Con la inclusión de este articulado, la Asamblea
Legislativa estableció una cláusula para permitir la
aplicación de la Ley Núm. 3-2003 a los contratos suscritos
antes de su aprobación. Ello, siempre y cuando tales
contratos hubiesen sido otorgados válidamente por las
autoridades competentes que se detallan en el estatuto.8
8 La Ley Núm. 3-2003 establece que los contratos tienen que ser otorgados por la parte contratante y el contratista. “Son partes contratantes el Secretario [de Salud], el Banco [Gubernamental de Fomento] y cualquier entidad pública con interés propietario en dichas instalaciones [de salud]. Si CC-2009-0671 14
A pesar de los diversos mecanismos establecidos
mediante legislación para procurar la salud fiscal de la
Reforma de Salud, estos no fueron suficientes para lograr
sus objetivos. Tanto la ASES, como los municipios,
incumplían sus obligaciones bajo las leyes 3-2003 y 72-1993,
respectivamente. Por un lado, la ASES no comenzaba los
procedimientos de modificación de las aportaciones
municipales como lo requería la Ley Núm. 3-2003 para
aquellos municipios dueños de facilidades médico-
hospitalarias. Por otro lado, los municipios manifestaban
grandes preocupaciones en torno a su estabilidad fiscal
debido al gravamen que las aportaciones fijas implicaban
sobre sus presupuestos. En este sentido, los primeros
ejecutivos municipales abogaban por la eliminación total de
las aportaciones obligatorias al sistema de la Reforma de
Salud en vista de que estas redundaban en un descalabro para
las arcas financieras municipales. Exposición de Motivos de
la Ley Núm. 27-2006.
Por tal razón, y como remedio para paliar la crisis que
enfrentaban los municipios con las aportaciones fijas que
estableció la Ley Núm. 29-1997, la Asamblea Legislativa
aprobó la Ley Núm. 27-2006. Mediante esta se enmendó
nuevamente la Sec. 11 del Art. VI de la Ley Núm. 72-1993,
supra, a los fines de eliminar la aportación fija de los _______________________ el contrato es con un municipio, corporación pública o escuela de medicina son partes contratistas el alcalde del municipio, cualquier otro funcionario municipal designado por el alcalde a esos fines, el representante de la corporación pública o el presidente de la escuela de medicina, respectivamente”. 24 L.P.R.A. sec. 3326k. CC-2009-0671 15
municipios y establecer un tope máximo. Para ello se tomó
como cantidad máxima la aportación de los municipios para el
año fiscal 2004-2005 o el presupuesto anual, cual fuese
menor. Art. 1 de la Ley Núm. 27-2006.
A través de la Ley Núm. 27-2006, la Asamblea
Legislativa reconoció que, pasados más de dos años de la
aprobación de la Ley Núm. 3-2003, las partes obligadas por
esta no cumplían con las disposiciones del estatuto. Por
tanto, como mecanismo de presión para lograr el cumplimiento
de la ley, se autorizó al CRIM a retener el pago de los
municipios a la ASES hasta que esa institución acordara la
modificación de las aportaciones de aquellos municipios que
adquirieron instalaciones médico-hospitalarias del Gobierno
Central y brindaban servicios directos e indirectos de salud
a su ciudadanía. Así, también, la Ley Núm. 27-2006 obligó a
la ASES a rembolsar a los municipios, total o parcialmente,
todo gasto incurrido por dichos servicios de salud.
Exposición de Motivos Ley Núm. 27-2006. La intención de la
Asamblea Legislativa al aprobar esta enmienda se resume en
el siguiente extracto de su Exposición de Motivos:
Esta legislación hace justicia con aquellos municipios de Puerto Rico que prestan servicios directos o indirectos de salud al obligar a ASES a rembolsar de la aportación recibida total o parcialmente todo gasto incurrido por ese servicio sin restricción alguna, ni sujeto a cualquier restricción impuesta por Ley que lo limite.
En consecuencia, la enmienda introducida a la Sec. 11
del Art. VI de la Ley Núm. 72-1993, dispuso lo siguiente: CC-2009-0671 16
El plan de seguros de salud, establecido mediante este capítulo, y los gastos de funcionamiento de la Administración, se sufragarán de la siguiente manera: […] En lo que se revisa el esquema de aportación municipal al costo de la Reforma de Salud para el Año Fiscal 2005-2006 y en años fiscales sucesivos, los municipios aportarán la cantidad equivalente al por ciento establecido para el Año Fiscal 2004-2005 o el actual, cual fuese el menor, según dispuesto en su presupuesto. […] Para aquellos municipios que brindan servicios preventivos, ya sean directos e indirectos de salud, el CRIM retendrá el pago a ASES hasta que esta institución acuerde con el municipio la devolución por concepto de la correspondiente aportación de aquellos municipios, según lo requiere la sec. 3326l de este título. ASES reembolsará total o parcialmente a los municipios todo gasto incurrido por servicios directos o indirectos de salud prestados por los municipios sin restricción alguna. 24 L.P.R.A. sec. 7035d. (Énfasis nuestro).
Según establecido por la Sec. 11 del Art. VI de la Ley
Núm. 72-1993, según enmendada por la Ley Núm. 27-2006,
supra, el CRIM está facultado a retener las aportaciones
correspondientes a la ASES hasta tanto esta última comience
el proceso de modificación de las aportaciones de aquellos
municipios que cumplen con los requisitos antes discutidos
de la Ley Núm. 3-2003. Además, como remedio para alivianar
la situación fiscal que enfrentan los municipios dueños u
operarios de facilidades médico-hospitalarias, el Art. VI
de la Ley Núm. 72-1993, según enmendada, obliga a la ASES a
rembolsar de la aportación recibida, total o parcialmente,
todo gasto incurrido en la prestación de servicios de
salud. De modo que, a partir de la aprobación de la Ley
Núm. 27-2006, los municipios dueños u operarios de CC-2009-0671 17
instalaciones médico-hospitalarias, adquiridas o arrendadas
del Gobierno Central, tienen derecho a que la ASES les
devuelva aquella porción de su aportación equivalente a los
gastos en los que estos incurran al prestar servicios de
salud de forma directa o indirecta a sus ciudadanos. Por
consiguiente, el rembolso al que tienen derecho los
municipios que cumplan las exigencias de la ley está
limitado a la cuantía de la correspondiente aportación para
el año en que se solicita su devolución.
Es decir, conforme a las disposiciones de la Ley Núm.
3-2003, supra, y la Ley Núm. 72-1993, según enmendada,
supra, para ser acreedor a las modificaciones de las
aportaciones realizadas a la ASES y al rembolso de los
gastos incurridos en la prestación de servicios de salud,
respectivamente, los municipios deben cumplir con dos
requisitos, a saber: (1) haber adquirido una facilidad
médico-hospitalaria del Gobierno Central mediante un
negocio jurídico válido; y (2) haber brindado servicios de
salud a sus ciudadanos de manera directa o indirecta.9
9 Entre los servicios a ofrecerse de forma directa o indirecta se encuentran los servicios de salud preventivos. La propia Ley Núm. 72-1993 dispone en la Sec. 8 del Art. VI que estos serán los siguientes: (a) vacunación de niños y adolescentes hasta los dieciocho (18) años de edad; (b) vacunación contra la influenza y pulmonía de personas mayores de sesenta y cinco (65) años de edad, y/o niños y adultos con enfermedades de alto riesgo como enfermedades pulmonares, renales, diabetes y del corazón, entre otras; (c) visitas al médico primario para examen médico general una vez al año; (d) exámenes de cernimiento para cáncer ginecológico, de mama y de próstata, según las prácticas aceptables; (e) sigmoidoscopía para adultos mayores de cincuenta (50) años a riesgo de cáncer de colon. 24 L.P.R.A. sec. 7032. CC-2009-0671 18
Una vez se pruebe el cumplimiento por parte de los
municipios pertinentes con los mencionados requisitos, la
ASES deberá comenzar el proceso de modificación de las
aportaciones a las que estos vienen obligados en virtud de
la Ley Núm. 3-2003, supra. Asimismo, procederá la
devolución a estos municipios de todo gasto incurrido en la
prestación de servicios directos o indirectos de salud,
según instituido por la Ley Núm. 27-2006, supra.
III
Recientemente reiteramos que, como norma general, las
leyes no tendrán efecto retroactivo, si no dispusieren
expresamente lo contrario. Art. 3 del Código Civil, 31
L.P.R.A. sec. 3; Clases A, B y C v. PRTC, 183 D.P.R. 666,
679 (2011). La retroactividad es, por tanto, la excepción
de las leyes. Torres Rodríguez v. Carrasquillo Nieves, 177
D.P.R. 728, 757 (2009); Asoc. Maestros v. Depto. Educación,
171 D.P.R. 640, 648 (2007). Sin embargo, hemos establecido
que esta norma solo tiene el alcance de una regla general
de interpretación de estatutos, por lo que sus
disposiciones no constituyen un principio rígido de
aplicación absoluta. Clases A, B y C v. PRTC, supra; Vélez
v. Srio. de Justicia, 115 D.P.R. 533 (1984); Warner Lambert
Co. v. Tribunal Superior, 101 D.P.R. 378, 385 (1973).
Hemos resuelto en el pasado que, aunque de la referida
disposición el Código Civil parece imponer el deber de
establecer expresamente la retroactividad, esta también
puede surgir de la voluntad implícita del legislador. Asoc. CC-2009-0671 19
Maestros v. Depto. Educación, supra, pág. 648. Esto es, la
intención del legislador de darle efecto retroactivo a una
ley puede ser expresa o tácita. Torres Rodríguez v.
Carrasquillo Nieves, 177 D.P.R. 728, 758 (2009); Consejo
Titulares v. Williams Hospitality, 168 D.P.R. 101, 108
(2006); Asoc. Maestros v. Depto. Educación, supra, pág.
648. Es por ello que, en circunstancias particulares,
procede aplicar retroactivamente una ley aun cuando no se
haya expuesto expresamente el efecto retroactivo en su
texto, si tal aplicación es la más razonable a la luz del
propósito legislativo que la inspiró. Soc. Asist. Leg. v.
Ciencias Forenses, 179 D.P.R. 849, 862 (2010); Rullán
Rivera v. A.E.E., 179 D.P.R. 433, 445 (2010); Véase,
además, Díaz v. Srio. de Justicia, 114 D.P.R. 865, 873
(1983); Esso Standard Oil v. A.P.P.R., 95 D.P.R. 772, 785
(1968). Nuestra obligación fundamental es darle efectividad
a la intención legislativa con el propósito de que se logre
el fin que persigue la ley. Consejo de Titulares v. DACo,
181 D.P.R. 945, 958 (2011); Asist. Leg. v. Ciencias
Forenses, supra, pág. 862.
A la luz de lo anterior, al evaluar la validez del
efecto retroactivo de una ley debe tomarse en consideración
principalmente la sustancialidad del interés público
promovido por la misma y la dimensión del menoscabo
ocasionado por su retroactividad. Vélez v. Srio de
Justicia, supra, pág. 542; Warner Lambert Co. v. Tribunal
Superior, supra, pág. 396. Mientras más grave sea el mal CC-2009-0671 20
social que el estatuto intenta remediar, más grande es el
interés público envuelto y, por tanto, mayor justificación
para su aplicación retroactiva. Asoc. Maestros v. Depto.
Educación, supra, pág. 649; Almodovar v. Méndez Román, 125
D.P.R. 218, 263-264 (1990).
Con ello no obviamos otra regla de interpretación
estatutaria, la que dispone que cuando el texto de la ley
es claro y libre de ambigüedades, este no debe ser
sustituido bajo el pretexto de cumplir su espíritu. Art. 14
del Código Civil, 31 L.P.R.A. sec. 14; Soc. Asist. Leg. v.
Ciencias Forenses, supra; S.L.G. Rivera Carrasquillo v.
A.A.A., 177 D.P.R. 345, 362 (2009). Mas bien reiteramos
que, si del texto de la ley o de la intención legislativa
que le subyace no surge su aplicación retroactiva, no
podemos, en ausencia de circunstancias extraordinarias,
ignorar la letra de la ley. Asoc. Maestros v Depto.
Educación, supra, pág. 650.
IV
Por otro lado, es norma altamente conocida que la
sentencia sumaria es un mecanismo procesal que debe
utilizarse solo cuando no existen controversias de hechos
medulares y lo único que resta es aplicar el derecho.
Szendrey-Ramos v. Consejo de Titulares, 184 D.P.R. 133, 167
(2011); Vera v. Dr. Bravo, 161 D.P.R. 308, 333-334 (2004);
Corp. Presiding Bishop CJC of LDS v. Purcell, 117 D.P.R.
714, 720 (1986). Este mecanismo está disponible para
resolver controversias en las cuales no se requiere la CC-2009-0671 21
celebración de un juicio en su fondo. Cordova Dexter v.
Sucn. Ferraiuoli, 182 D.P.R. 541, 556 (2011); Abrams Rivera
v. E.L.A., 178 D.P.R. 914, 932 (2010); Ramos Pérez v.
Univisión, 178 D.P.R. 200, 213 (2010); Pérez v. El Vocero
de P.R., 149 D.P.R. 427 (1999).
La Regla 36.2 de Procedimiento Civil de 1979 permite
que cualquier parte presente una moción, basada o no en
declaraciones juradas, para que se dicte sentencia sumaria
a su favor sobre la totalidad o alguna parte de la
reclamación.10 32 L.P.R.A. Ap. III, R. 36. Al solicitar
dicho remedio, la parte promovente de la moción deberá
establecer su derecho con claridad y demostrar que no
existe controversia sustancial sobre algún hecho material,
o sea, sobre ningún componente de la causa de acción.
Nieves Díaz v. González Massas, 178 D.P.R. 820, 848 (2010);
Ramos Pérez v. Univisión, supra, pág. 213; Vera v. Dr.
Bravo, supra, pág. 332. Como es sabido, un hecho material
es aquel que puede afectar el resultado de la reclamación
de acuerdo al derecho sustantivo aplicable. Szendrey-Ramos
v. Consejo de Titulares, supra, pág. 167.11
10 Hacemos referencia a las Reglas de Procedimiento Civil de 1979, ya derogadas, debido a que estas eran las vigentes al momento de dictarse sentencia en el presente caso. El análisis es el mismo bajo las nuevas Reglas de Procedimiento Civil de 2009. 11 Este Tribunal ha resuelto que la controversia sobre el hecho material tiene que ser real. Esto es, que una controversia no es siempre real o sustancial, o genuina. La controversia debe ser de una calidad suficiente como para que sea necesario que un juez la dirima a través de un juicio plenario. Ramos Pérez v. Univisión, supra, a la pág. CC-2009-0671 22
De otro lado, la parte que se opone a la disposición
del caso por la vía sumaria no podrá descansar solamente en
las aseveraciones o negaciones contenidas en sus
alegaciones, sino que estará obligada a contestar de forma
tan detallada y específica, como la ha hecho la parte
promovente. 32 L.P.R.A. Ap. III, R. 36.3; Ramos Pérez v.
Univisión, supra, pág. 216; Jusino et al. v. Walgreens, 155
D.P.R. 560, 577 (2001). Para eso, la parte opositora estará
obligada a demostrar que tiene prueba para sustanciar sus
alegaciones. Abrams Rivera v. E.L.A., supra, pág. 933;
Jusino et al. v. Walgreens, supra, págs. 577-578. Sin
embargo, la omisión en presentar evidencia que rebata
aquella presentada por el promovente, no necesariamente
implica que procede dictar sentencia sumaria de forma
automática. Córdova Dexter v. Sucn. Ferraiuoli, supra, pág.
556; González Aristud v. Hosp. Pavía, 168 D.P.R. 127, 138
(2006).
La sentencia sumaria procederá si el tribunal queda
claramente convencido de que tiene ante sí, de forma no
controvertida, todos los hechos materiales pertinentes y de
que, por lo tanto, una vista en los méritos resulta
innecesaria, procederá dictar sentencia sumariamente.
Cordova Dexter v. Sucn. Ferraiuoli, supra, pág. 555; S.L.G.
Szendrey-Ramos v. Consejo de Titulares, supra, pág. 166;
Abrams Rivera v. E.L.A., supra, pág. 932. El principio
rector que debe guiar al juzgador en la determinación sobre _______________________ 214, citando a P.E. Ortiz Álvarez, Hacia el uso óptimo de la sentencia sumaria, 3 (Núm. 2) Forum 3, 8 (1987). CC-2009-0671 23
si procede o no la sentencia sumaria es el sabio
discernimiento, ya que mal utilizada, puede prestarse para
privar a un litigante de su “día en corte”, principio
elemental del debido proceso de ley. Cruz Marcano v.
Sánchez Tarazona, 172 D.P.R. 526, 550 (2007); E.L.A. v.
Cole, supra, pág. 627; Roig Com. Bank v. Rosario Cirino,
126 D.P.R. 613 (1990).
Establecido el marco legal anterior, veamos su
aplicación a los hechos del presente caso.
V
El Municipio aduce ante esta Curia que el foro
intermedio erró al revocar la sentencia sumaria dictada por
el Tribunal de Primera Instancia debido a que de los
documentos anejados a su solicitud se desprende que este
cumple con los requisitos de la Ley Núm. 3-2003, supra, y
la Ley Núm. 72-1993, supra. Por tanto, sostiene que es
acreedor de los beneficios que proveen estas legislaciones
a los municipios que operan instalaciones médico-
hospitalarias y proveen servicios directos o indirectos de
salud.
Por su parte, la ASES entiende que la Ley Núm. 3-2003
no debe aplicarse al Municipio de Añasco pues constituiría
una aplicación retroactiva y dicha intención no surge del
texto del estatuto. Al respecto, señala que la carta
suscrita por la que fuera Secretaria del Departamento de
Salud, Dra. Pérez Perdomo, certifica que el Municipio de
Añasco no adquirió las instalaciones médico-hospitalarias CC-2009-0671 24
en virtud de la Ley Núm. 3-2003, supra, sino antes de su
aprobación. De otro lado, alega que la prueba que obra en
el expediente es insuficiente para dictar sentencia
sumaria, pues no demuestra el cumplimiento del Municipio
con los requisitos de la mencionada ley. Específicamente,
expone que el Municipio no ha demostrado ser proveedor de
servicios de salud preventivos. Veamos.
Como cuestión de umbral, debemos determinar si la Ley
Núm. 3-2003, y la Ley Núm. 72-1993, según enmendada
mediante la Ley Núm. 27-2006, supra, son aplicables al
Municipio de Añasco. Esta interrogante, de su faz, plantea
una controversia de derecho, la cual resolvemos en la
afirmativa.
En lo pertinente al caso que nos ocupa, el Art. 17 de
la Ley Núm. 3-2003, supra, establece:
Los contratos vigentes y cónsonos con las leyes que permitieron su creación, otorgados con anterioridad a la vigencia de esta ley, quedarán sujetos, en lo sucesivo, a las disposiciones de [esta Ley] que no sean inconsistentes con dichos contratos. 24 L.P.R.A. sec. 3326o. (Énfasis nuestro).
A tenor con el precitado texto, es innegable que el
legislador, al aprobar la Ley Núm. 3-2003, contempló
precisamente escenarios como el de autos- en el cual ya
existía un contrato entre un municipio y el Gobierno
Central para la operación de instalaciones médico-
hospitalarias- y decidió sujetar los mismos a las
disposiciones de la ley. Ello, siempre y cuando los
respectivos contratos se hayan efectuado acorde a las leyes CC-2009-0671 25
que así lo permitían. En virtud de este artículo, las
partes que otorgaron contratos antes de la vigencia de la
Ley Núm. 3-2003, pero cónsonos con las disposiciones que
esta introdujo a nuestro ordenamiento, advinieron
acreedoras, desde su aprobación, a los beneficios que en
ella se instituyeron. Por ende, según este postulado, si el
Municipio de Añasco demuestra que adquirió el CDT mediante
un negocio jurídico válido al momento de su otorgación, es
indiscutible que esta ley debe aplicársele.
Si bien lo anterior es suficiente para derrotar la
contención de la ASES, cabe destacar que la propia
Exposición de Motivos de la Ley Núm. 3-2003 revela la
intención legislativa de que esta aplique a los contratos
cónsonos con sus fines, aunque estos se hubieran otorgado
antes de su aprobación. Mediante este estatuto la Asamblea
Legislativa pretendió proveer un mecanismo rentable para
incentivar a los gobiernos municipales a adquirir los
centros de salud del Gobierno Central y prohibir, a su vez,
la venta o cesión de estos a manos privadas. A esos fines,
se diseñó un esquema para permitir la modificación de las
aportaciones que los municipios realizaban a la Reforma de
Salud, si estos adquirían las facilidades médico-
hospitalarias y se comprometían a brindar tales servicios a
su ciudadanía. Es decir, el interés público que persiguió
la Asamblea Legislativa al aprobar la Ley Núm. 3-2003,
supra, era devolver el control de los centros de salud a
los municipios y, de esa manera, promover que fueran estos CC-2009-0671 26
los responsables de brindar servicios de salud de calidad a
sus ciudadanos.
A base de lo anterior, resolvemos que, si queda
demostrado que el Municipio adquirió el CDT del Gobierno
Central para ofrecer servicios de salud directa o
indirectamente a sus ciudadanos, este cumplió con el
requerimiento dispuesto por la Asamblea Legislativa al
aprobar la Ley Núm. 3-2003, supra. De ser ese el caso, los
beneficios que concede esta legislación deben favorecerle.
Alcanzamos la anterior conclusión a base de la intención
legislativa que inspiró la Ley Núm. 3-2003, y como parte
del ejercicio de interpretación del Art. 17 antes
discutido, en el cual anclamos principalmente nuestra
adjudicación.
A tenor con ello, cabe discutir la Exposición de
Motivos de la Ley Núm. 27-2006, supra, de la cual surge
diáfana la intención legislativa de hacerle justicia a los
municipios que brindaban servicios de salud a sus
ciudadanos y realizaban las debidas aportaciones a la
Reforma de Salud sin recibir a cambio los beneficios
conferidos por la Ley Núm. 3-2003, supra. La Ley Núm. 27-
2006 se aprobó para proveer a estos municipios un mecanismo
de presión que permitiera al CRIM retener las remesas
correspondientes a la ASES hasta tanto esta cumpliera con
su deber de modificar las aportaciones municipales, según
disponía la Ley Núm. 3-2003, supra. De este modo, la
enmienda introducida mediante la Ley Núm. 27-2006 al Art. CC-2009-0671 27
VI de la Ley Núm. 72-1993, creó un esquema obligacional
integrado para que tanto la ASES como los municipios
cumplieran con sus respectivas responsabilidades bajo la
Ley Núm. 3-2003 y la Ley Núm. 72-1993, supra. Es por ello
que ambas leyes deben interpretarse conjuntamente, pues el
cumplimiento con la segunda conlleva, necesariamente, el
cumplimiento con la primera. En otras palabras, al concluir
que la Ley Núm. 3-2003 aplica al presente caso, es
consecuente la aplicación de la Ley Núm. 72-1993, según
enmendada.
De conformidad con ello, entendemos que la intención
legislativa que inspiró tanto la Ley Núm. 3-2003, como la
Ley Núm. 27-2006, supra, fue el interés de hacerle justicia
a los municipios que aportaban económicamente al
sostenimiento de la Reforma de Salud y que, de forma
contraria, experimentaban dificultades fiscales para
sostener eficientemente los servicios esenciales que debían
brindar a sus ciudadanos. Ciertamente, este interés
constituyó para el legislador una razón de envergadura para
aplicar las disposiciones de la Ley Núm. 3-2003 a los
contratos suscritos antes de su aprobación. Así lo hizo
mediante la inclusión del Art. 17 del estatuto, supra.
Por las antedichas razones, concluimos que las
disposiciones de la Ley Núm. 3-2003, son aplicables a todos
los municipios que adquirieron facilidades médico-
hospitalarias del Gobierno Central mediante un negocio
jurídico válido y brindan en estos servicios directos o CC-2009-0671 28
indirectos de salud. Ello, aun cuando tal adquisición se
haya efectuado antes de la aprobación de esta Ley. Es
decir, a partir de la vigencia de la Ley Núm. 3-2003,
supra, estos municipios son acreedores a la modificación de
sus aportaciones a la Reforma de Salud. Ahora bien, es a
partir de la aprobación de la Ley Núm. 27-2006 que los
mencionados municipios tienen derecho al rembolso- dentro
de los límites de la aportación municipal- de todos los
gastos incurridos en la prestación de servicios de salud.
VI
Antes de disponer del presente caso, debemos evaluar
si el Municipio de Añasco demostró haber cumplido
satisfactoriamente con los requisitos dispuestos en la Ley
Núm. 3-2003, supra, a los fines de ser acreedor de la
modificación de sus aportaciones a la Reforma de Salud y
del rembolso de los gastos incurridos en la prestación de
servicios de salud; a saber, (1) si este adquirió las
facilidades médico-hospitalarias del Gobierno Central; y
(2) si ofrece servicios de salud, directa o indirectamente.
En cuanto al primer requisito, surgen de los autos
varios documentos que demuestran que, en efecto, el
Municipio cumple con este. Junto a su solicitud de
sentencia sumaria, el Municipio presentó una resolución de
la Legislatura Municipal mediante la cual se autorizó al
Alcalde a comprar, a nombre del Municipio, las facilidades
médico-hospitalarias de Añasco pertenecientes en ese
momento a la Autoridad de Edificios Públicos del Gobierno CC-2009-0671 29
Central. Asimismo, se adjuntó una copia de la Escritura
Núm. 22 de 4 de octubre de 2000, contentiva del negocio
jurídico mediante el cual se adquirieron las facilidades y
equipo médico del CDT de la mencionada corporación pública.
En la Escritura Núm. 22 se hace referencia a la ley
que permitió su otorgación, Ley Núm. 190-1996, según
enmendada. Como ya establecimos antes, mediante esta ley se
permitió al Gobierno Central vender, traspasar o ceder sus
facilidades médico-hospitalarias a intereses privados. Es
decir, el contrato de compraventa de las facilidades
médico-hospitalarias del Municipio de Añasco se efectuó de
conformidad con la ley que permitió su creación.
Asimismo, este negocio jurídico es cónsono con los
postulados de la Ley Núm. 3-2003, supra. En primer lugar,
el contrato se otorgó por las partes que la referida ley
exige, estas son, una corporación pública con interés
propietario en las instalaciones de salud (Autoridad de
Edificios Públicos) como parte contratante, y el gobierno
municipal, representado por su Alcalde, como parte
contratista. 24 L.P.R.A. sec. 3326k. Así, también, en el
acuerdo se incluyeron cláusulas de adquisición preferente y
retracto a favor del Gobierno Central en caso de que el
Municipio opte por vender o disponer de alguna forma de las
instalaciones médico-hospitalarias. Este último criterio
cumple con los requisitos que establece la Ley Núm. 3-2003.
24 L.P.R.A. sec. 3326m. Por lo tanto, de acuerdo al
lenguaje del Art. 17 de la Ley Núm. 3-2003, supra, dicho CC-2009-0671 30
negocio jurídico, válido en su origen y vigente al momento
de aprobarse dicha legislación, quedó sujeto, en lo
sucesivo, a las disposiciones de esa ley. Entre estas, el
derecho a que se modifiquen las aportaciones que el
Municipio realiza a la Reforma de Salud. Art. 14 de la Ley
Núm. 3-2003, supra.
Para rebatir lo anterior, la ASES presentó una carta
de la que fuera Secretaria del Departamento de Salud en la
que se expresa que solo los municipios de Isabela, Maunabo
y Trujillo Alto realizaron negocios jurídicos con esa
agencia en virtud de la Ley Núm. 3-2003. Sin embargo, la
interpretación que la ASES pretende que se le otorgue a
dicha comunicación es incompatible con el Art. 17 de la Ley
Núm. 3-2003, supra, y resulta contraria a los propósitos
legislativos que propiciaron la aprobación de la mencionada
legislación. Concluir que los tres municipios indicados son
los únicos acreedores a los beneficios de la Ley Núm. 3-
2003, constituye una interpretación errónea, que pasa por
alto el alcance del Art. 17, el cual ordena, sin lugar a
dudas, reconocer la existencia de los contratos otorgados
antes de su aprobación, para fines de la adecuada
aplicación de esta ley. Además, tal interpretación ignora
el interés público plasmado en ella, dirigida a hacer
justicia a todos los demás municipios que han adquirido
instalaciones médico-hospitalarias y han brindado servicios
de salud a sus ciudadanos durante todos los años que ha
estado en vigor la Ley Núm. 72-1993, según enmendada, CC-2009-0671 31
supra. Es por ello que esta carta no tiene el efecto de
rebatir el hecho establecido por la Escritura Pública Núm.
22 y el resto de los documentos presentados al respecto.
Por consiguiente, es un hecho incontrovertido que el
Municipio adquirió sus facilidades médico-hospitalarias del
Gobierno Central, según lo requiere la Ley Núm. 3-2003,
supra.
Como segundo requisito para ser acreedor al rembolso,
dentro de su aportación, de los gastos incurridos en la
prestación de servicios de salud, acorde a la Ley Núm. 72-
1993, según enmendada, supra, debemos determinar si el
Municipio, además, provee servicios de salud directa o
indirectamente a su ciudadanía. En cuanto a este elemento,
la ASES plantea que la Sec. 11 del Art. VI de la Ley Núm.
72-1993, supra, requiere que los servicios que se ofrezcan
sean exclusivamente de naturaleza preventiva. No tiene
razón.
Para sostener su contención, la ASES descansa en el
lenguaje de la Sec. 11 del Art. VI de la Ley Núm. 72-1993,
según enmendada, el cual expresa, en lo pertinente:
[…] Para aquellos municipios que brindan servicios preventivos, ya sean directos e indirectos de salud, el CRIM retendrá el pago a ASES hasta que esta institución acuerde con el municipio la devolución por concepto de la correspondiente aportación de aquellos municipios, según lo requiere la sec. 3326l de este título. ASES reembolsará total o parcialmente a los municipios todo gasto incurrido por servicios directos o indirectos de salud prestados por los municipios sin restricción alguna. 24 L.P.R.A. sec. 7035. (Énfasis nuestro). CC-2009-0671 32
El enunciado de este artículo es claro en cuanto a que
el rembolso a los municipios será de todos los gastos
incurridos por servicios de salud directos o indirectos,
sin restricción de clase alguna. Igual conclusión se deriva
de la Exposición de Motivos de la Ley Núm. 27-2006,
mediante la cual se enmendó el Art. VI de la Ley Núm. 72-
1993, supra, para introducir el inciso antes trascrito. En
esta se dispuso:
El 3 de enero de 2003 esta Asamblea Legislativa aprobó la Ley Núm. 3, la cual le permite a ASES devolver cualquier aportación que paguen los municipios cuando este lleve servicios directos o indirectos de salud a su municipio. Pasado[s] cerca de dos (2) años de la aprobación de esta medida las entidades obligadas por esa Ley no han modificado el balance a ser devuelto a los municipios dentro de su aportación. A tenor con lo anterior se autoriza mediante esta Ley a que el Centro de Ingresos Municipales retenga el pago a ASES que paga el municipio hasta que esta institución acuerde la devolución por concepto de la correspondiente aportación de aquellos municipios que brindan servicios directos e indirectos de salud. Esta legislación hace justicia con aquellos municipios de Puerto Rico que prestan servicios directos o indirectos de salud al obligar a ASES a rembolsar de la aportación recibida total o parcialmente todo gasto incurrido por dicho servicio sin restricción alguna, ni sujeto a cualquier restricción impuesta por Ley que lo limite. Exposición de Motivos Ley Núm. 27-2006. (Énfasis nuestro).
Claramente surge de la Exposición de Motivos antes
reseñada que no fue la intención de la Asamblea Legislativa
limitar la aplicación de dicha ley a solo aquellos
municipios que prestan servicios de salud preventivos. En
esta exposición de la intención legislativa no se califica
de modo alguno el tipo de servicio de salud que habrá de CC-2009-0671 33
ser rembolsado al amparo del Art. VI de la Ley Núm. 72-
1993, según enmendada. Acorde con estas expresiones, el
rembolso al que tiene derecho todo municipio que haya
adquirido facilidades médico-hospitalarias del Gobierno
Central es sobre aquella porción de su aportación que
equivalga a los gastos incurridos en la prestación de
servicios de salud en general, directos o indirectos, sin
calificación ni restricción alguna. Y es que tiene que ser
así, pues de otro modo se frustrarían los fines para los
cuales se aprobó esta legislación y la Ley Núm. 3-2003, que
era traspasar a los Municipios la carga de proveer
servicios de salud a los ciudadanos que antes pesaba sobre
el Gobierno Central. Al disponer que la devolución sea de
“todo gasto incurrido” en concepto de servicios de salud
prestados, sin limitación ni restricción alguna, se
adelanta este fin. Por un lado, se libera al Gobierno
Central de la obligación de sufragar los servicios de salud
de la población y, de otro lado, los Municipios encuentran
un incentivo para brindar tales servicios al reconocer que
la ASES les devolverá, total o parcialmente, las
aportaciones realizadas. Limitar la devolución de las
aportaciones a solamente los servicios de salud preventivos
resultaría en un contrasentido de la intención legislativa
y la propia letra del Art. VI de la Ley Núm. 72-1993,
supra.12
Como cuestión de hecho, mediante la Resolución 12
Conjunta Núm. 144-2012 de 22 de julio de 2012, R.C. de la C. 1011, la Asamblea Legislativa de Puerto Rico aprobó el CC-2009-0671 34
Establecido lo anterior, debemos evaluar si existe
prueba en el expediente que nos permita concluir que el
Municipio brinda servicios de salud directa o
indirectamente. Veamos.
De la declaración jurada suscrita por el entonces
Alcalde del Municipio de Añasco, Hon. Pablo Crespo Torres,
surge que el Municipio compró el CDT para proveer
exclusivamente servicios de salud y que desde su
adquisición los ha brindado, directa e indirectamente. Así
también lo enuncia la Escritura Pública Núm. 22 sobre
compraventa en su cláusula tercera, inciso uno:
One: Use of Property as Health Care Facilities. […] [T]he property shall be used exclusively to provide comprehensive services by means of a managed health care environment or by any other standard method of providing general hospital health care services […]. Apéndice, pág. 118.
A pesar de las manifestaciones realizadas en ambos
documentos, estas resultan insuficientes para probar el
hecho de que el Municipio ofrece servicios de salud
directos o indirectos a sus ciudadanos.
_______________________ traspaso del Centro de Diagnóstico y Tratamiento del municipio de Las Piedras, perteneciente hasta ese momento al Departamento de Salud, a favor de la Administración del mencionado Municipio, para su desarrollo administrativo y prestación de servicios de salud al pueblo pedreño. Por ser de gran pertinencia a la interpretación que hoy adoptamos, es preciso señalar que la aludida Resolución establece en su Sec. 5 que “se exime a la Administración del Municipio de Las Piedras del pago por concepto de la aportación a la Administración de Servicios de Salud de Puerto Rico, según se dispone en la Ley 72-1993, según enmendada, conocida como ‘Ley de la Administración de Seguros de Salud de Puerto Rico’”. De esta manera, la Asamblea Legislativa eximió al Municipio de Las Piedras de toda aportación a ASES, sin limitarla de manera alguna a servicios preventivos o de otro tipo. CC-2009-0671 35
En primer lugar, la declaración jurada suscrita por el
entonces Alcalde fue presentada ante el tribunal primario
con el propósito de demostrar la titularidad del CDT, no
para probar los servicios que allí se brindan. Sin embargo,
en alguna de sus cláusulas se expresa que el CDT del
Municipio se adquirió para utilizarse como centro de salud,
y que así se ha hecho desde su adquisición. No obstante, en
esta declaración no se describen los servicios de salud que
se prestan en el CDT, como tampoco explica de qué manera
estos servicios son brindados. En ella, el Alcalde se
limitó a repetir, de manera literal, los requisitos que
dispone la Ley Núm. 72-1993, sin exponer con hechos
particulares las características de los servicios que se
brindan en el CDT y cómo estos cumplen los requerimientos
de la referida ley. Resulta imperativo que se ofrezca
información más certera por personas cualificadas que
puedan emitir declaraciones objetivas en torno al tipo y
manera de prestación de servicios que se lleva a cabo en el
CDT.
Por otro lado, aunque la Escritura Pública Núm. 22
establece que el CDT se adquirió para ser utilizado como
centro de salud municipal, esta data del año 2000, por lo
que no la podemos acoger como un documento que refleja el
funcionamiento actual de esas instalaciones. La información
allí contenida describe la utilización que las partes
acordaron para esas facilidades, pero ello es insuficiente
para concluir que, en efecto, estas se han dedicado a esos CC-2009-0671 36
fines sin interrupción desde el momento en que fueron
adquiridas hasta el presente. Por ende, esta escritura
tampoco posee el valor probatorio necesario para establecer
la inexistencia de controversias sobre el aludido hecho.
Por último, debemos recordar que el Municipio reclamó
en su demanda sumas por concepto de servicios de salud
prestados en el Centro de Salud Familiar, ascendentes a
$2,400,000.00. Sin embargo, el expediente no contiene
evidencia alguna que pruebe la naturaleza de los servicios
allí brindados. Esta es, evidentemente, una controversia de
hechos que debe dilucidarse antes de emitirse un dictamen.
Al resolver un caso de tan alto interés público como
el presente, por conllevar el manejo de fondos públicos
dedicados a la salud de todos los puertorriqueños, debemos
tener ante nos toda la información necesaria para poder
concluir satisfactoriamente que no existen controversias de
hechos medulares. Obviar lo anterior resultaría en una
decisión arbitraria, negándole a una de las partes la
oportunidad de su día en corte. No debemos ceder a tan
pobre ejercicio de nuestra jurisdicción. Es por ello que la
prudencia nos convence que debemos ordenar la celebración
de un juicio plenario que permita al foro primario recibir
y sopesar evidencia con mayor valor probatorio para
derrotar las dudas en torno a los hechos materiales que
presenta el caso ante nos. CC-2009-0671 37
VII
En consideración a los fundamentos antes discutidos,
se modifica la sentencia del Tribunal de Apelaciones y se
ordena al Tribunal de Primera Instancia celebrar el
correspondiente juicio acorde a los pronunciamientos que
forman parte de esta opinión.
Se dictará sentencia de conformidad.
Luis F. Estrella Martínez Juez Asociado EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
SENTENCIA
Por los fundamentos expuestos en la Opinión que antecede, la cual se hace formar parte de la presente Sentencia, se modifica la sentencia del Tribunal de Apelaciones y se ordena al Tribunal de Primera Instancia a celebrar el correspondiente juicio acorde a los pronunciamientos que forman parte de esta opinión.
Así lo pronunció, manda el Tribunal y certifica la Secretaria del Tribunal Supremo.
Aida Ileana Oquendo Graulau Secretaria del Tribunal Supremo
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2013 TSPR 40, Counsel Stack Legal Research, https://law.counselstack.com/opinion/municipio-de-anasco-v-administracion-de-seguros-de-salud-de-puerto-rico-prsupreme-2013.