EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
M & R Developers, S.E. Recurrido Certiorari v. 2001 TSPR 34 Banco Gubernamental de Fomento para Puerto Rico; Departamento de Salud Peticionarios
Número del Caso: CC-2000-693 CC-2000-730
Fecha: 12/marzo/2001
Tribunal de Circuito de Apelaciones: Circuito Regional I
Panel integrado por su Presidenta, la Jueza Fiol Matta, la Jueza Rodríguez de Oronoz y el Juez González Román
Abogado de la Parte Peticionaria: Lcdo. Luis Edwin González Ortiz
Abogado de la Parte Recurrida: Lcdo. Pedro José Cruz Soto
Oficina del Procurador General: Lcdo. Sigfredo Rodríguez Isaac Procurador General Auxiliar
Materia: Revisión Administrativa
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M & R Developers, S.E.
Recurrido
vs. CC-2000-693 CERTIORARI CC-2000-730 Banco Gubernamental de Fomento para Puerto Rico; Departamento de Salud
Peticionarios
SENTENCIA
San Juan, Puerto Rico, a 12 de marzo de 2001
En los recursos de epígrafe está en controversia si el Tribunal
de Circuito de Apelaciones erró, o no, al declarar sin lugar una moción
de desestimación que ante dicho foro apelativo intermedio radicaran
tanto el Banco Gubernamental de Fomento como el Departamento de Salud
de Puerto Rico --en relación con un recurso de revisión judicial que
presentara la recurrida M&R Developers, S.E.-- predicada la misma en
un alegado incumplimiento con el reglamento de dicho foro apelativo
de parte de la antes mencionada recurrida. Consolidamos y expedimos
dichos recursos.
El Tribunal se encuentra igualmente dividido; esto es, el
Juez Presidente señor Andréu García, la Juez Asociada señora Naveira de Rodón y el Juez Asociado señor Fuster
Berlingeri entienden que no erró el foro apelativo intermedio al denegar la moción de
desestimación, mientras que los Jueces Asociados señores Rebollo López y Corrada del Río
son del criterio que la parte recurrida M&R Developers, S.E., incurrió en craso
incumplimiento con el reglamento del Tribunal de Circuito de Apelaciones, razón por la cual
entienden procedía la desestimación solicitada y el Juez Asociado señor Hernández Denton
entiende que el referido tribunal apelativo intermedio carece de jurisdicción para entender
en el recurso radicado por razón de estimar que la determinación del Departamento de Salud
de Puerto Rico no puede ser objeto de un recurso de revisión judicial administrativo y sí
de un pleito independiente. El Juez Asociado señor Rivera Pérez está inhibido.
Se confirma, en consecuencia, la resolución emitida por el Tribunal de Circuito de
Apelaciones en los presentes casos por razón de estar igualmente dividido el Tribunal.
Así lo pronunció, manda el Tribunal y certifica la Subsecretaria del Tribunal Supremo.
El Juez Asociado señor Fuster Berlingeri emitió Opinión de conformidad a la cual se unió
la Juez Asociada señora Naveira de Rodón. El Juez Asociado señor Rebollo López emitió Opinión
disidente. El Juez Asociado señor Rivera Pérez inhibido.
Carmen E. Cruz Rivera Subsecretaria del Tribunal Supremo EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
M & R Developers, S. E.
vs. CC-2000-693 Certiorari CC-2000-730
Banco Gubernamental de Fomento para Puerto Rico; Departamento de Salud
Opinión de Conformidad emitida por el Juez Asociado señor FUSTER BERLINGERI, a la cual se une la Juez Asociada señora Naveira de Rodón.
San Juan, Puerto Rico, a 12 de marzo de 2001.
En el caso de autos, nos toca revisar el dictamen del foro
apelativo que se identifica a continuación.
Se trata de un dictamen del Tribunal de Circuito de Apelaciones,
en virtud del cual determinó que la propuesta presentada por el recurrido
M & R Developers para la compra de una clínica, que fue rechazada por
el Comité de Privatización 1 , no era imprescindible para que ese foro
apelativo pudiese considerar el recurso presentado ante sí por M & R
Developers para cuestionar el rechazo referido. Concurro con el foro
1 Comité intergubernamental integrado por funcionarios del Banco Gubernamental de Fomento y del Departamento de Salud. CC-2000-693 y 730 5
apelativo en cuanto a que la omisión de incluir en el apéndice del aludido recurso una copia
de la propuesta referida no constituyó un incumplimiento con su Reglamento. Por ende, estimo
que no erró el Tribunal de Circuito de Apelaciones al no desestimar el recurso en cuestión
por dicha omisión.
En el caso de autos, la propuesta aludida no sólo fue descrita en sus detalles esenciales
en la propia solicitud de revisión de M & R Developers presentada ante el Tribunal de Circuito
de Apelaciones sino que, además, la impugnación que hizo M & R Developers en su recurso ante
el foro apelativo se fundamentó en que el Comité de Privatización había rechazado su propuesta
sin haber indicado las razones para rechazarla y sin que dicho Comité tuviese normas o
parámetros conocidos para la evaluación de propuestas como las de este caso. Es decir, el
recurso no planteaba cuestión alguna sobre el contenido de la propuesta particular de M &
R Developers. Sólo se cuestionaba la carencia de normas para evaluar esa o cualquier otra
propuesta. Parece evidente, pues, que para considerar el planteamiento específico de M & R
Developers no era necesario referirse de modo alguno a su propuesta particular, aunque de
cualquier forma, ésta fue resumida en el escrito de revisión.
En vista de lo anterior, fue correcta la determinación del foro apelativo de que la
omisión de incluir copia de la propuesta referida en el apéndice del recurso que tuvo ante
sí no constituía un defecto que requiriese la desestimación de dicho recurso.
No cabe duda de que la Regla 59(E) del Reglamento del Tribunal de Circuito de
Apelaciones, establece que debe incluirse, como parte del apéndice del recurso de revisión,
una copia de toda resolución u orden y toda moción o escrito de cualesquiera de las partes
que forme parte del expediente original administrativo, en las cuales se discuta expresamente
cualquier asunto planteado en la solicitud de revisión, o que sean relevantes a ésta; y de
cualquier otro documento que forme parte del expediente original ante la agencia que pueda
serle útil a dicho foro apelativo para resolver la controversia que tiene ante sí.
Sin embargo, como hemos señalado antes, no todo incumplimiento con los requisitos
procesales o reglamentarios justifica la desestimación del recurso. Arriaga v. F.S.E.,
opinión del 18 de marzo de 1998, 145 D.P.R. ___, 98 TSPR 27, 98 JTS 28. Ello es así porque
el principio rector de que las controversias judiciales, en lo posible, se atiendan en los
méritos, Echevarría Jiménez v. Sucn. Pérez Mari, 123 D.P.R. 664, 673 (1989); Garriga Gordils
v. Maldonado Colón, 109 D.P.R. 817, 822-823 (1980); Arce v. Club Gallístico de San Juan,
105 D.P.R. 305 (1976); Acevedo v. Compañía Telefónica de P.R., 102 D.P.R. 787, 791 (1974);
Ramírez de Arellano v. Srio. de Hacienda, 85 D.P.R. 823, 829 (1962), es aplicable en el derecho
apelativo en relación con la desestimación de recursos por incumplimiento de requisitos
reglamentarios para su perfección. Droguería Central, Inc. v. Diamond Pharmaceuticals Ser.,
Inc., res. el 19 de enero de 2000, 150 D.P.R. ___, 2000 TSPR 5, 2000 JTS 19. En efecto, la
flexibilidad en la interpretación de las normas procesales cobra especial relevancia cuando
se trata de una determinación de jurisdicción, pues son éstas las que abren o cierran las CC-2000-693 y 730 6
puertas de entrada a los tribunales apelativos. En ocasiones, en nuestro afán de hacer valer
las reglas, las aplicamos literalmente y perdemos de vista que las normas procesales no tienen
vida propia. Estas sólo existen para hacer viable la determinación de los derechos sustantivos
de las partes y la resolución de forma pacífica de las controversias. Dávila v. Hosp. San
Miguel, Inc., 117 D.P.R. 807, 816 (1986).2
Para determinar si una omisión como la que aquí nos concierne justifica la desestimación
del recurso o no, es menester tomar en cuenta el propósito fundamental que persigue la Regla
59(E) del Reglamento del Tribunal de Circuito de Apelaciones al señalar los documentos que
deben incluirse como parte del apéndice de la solicitud de revisión. Tal inclusión de
documentos sólo persigue que el foro apelativo tenga todos los elementos de juicio que sean
necesarios o útiles para que dicho foro pueda resolver cabalmente el recurso ante su
consideración. Por ende, la desestimación del recurso por dejar de incluir uno de los
documentos reglamentarios sólo procede cuando tal omisión impida o haga difícil que el foro
apelativo pueda resolver cabalmente el asunto ante su consideración. Dicho de otra forma,
si el documento omitido no es realmente necesario o útil para que el tribunal apelativo pueda
realizar bien su función revisora, entonces no debe desestimarse el recurso. En tales
circunstancias, puede estimarse que el peticionario ha cumplido en forma sustancial con los
requisitos reglamentarios.
Como se ha señalado antes, en el caso de autos la copia de la propuesta en cuestión
no era de modo alguno necesario para resolver la controversia específica que tenía ante sí
el
2 Véase, voto particular disidente de la Juez Asociada señora Naviera de Rodón en Empress Hotel, Inc. v. Acosta, res. el 8 de febrero de 2000, 150 D.P.R.___, 2000 TSPR 18, 2000 JTS 49. CC-2000-693 y 730 7
foro apelativo. Dicha controversia giraba en torno a la ausencia de normas para evaluar la
propuesta en cuestión o cualquier otra. El asunto referido no requería dilucidar cuestión
concreta alguna sobre dicha propuesta. Además, como también se señaló antes, la esencia de
la propuesta estaba resumida en la propia solicitud de revisión de la parte peticionaria.
Una copia del documento omitido, pues, no era realmente necesaria o útil para que el tribunal
apelativo pudiera realizar bien su función revisora. En tales circunstancias, no tendría
sentido despojar a la parte de su derecho a revisión por la omisión referida.
Por todo lo anterior, he votado para confirmar el dictamen del foro apelativo.
JAIME B. FUSTER BERLINGERI JUEZ ASOCIADO CC-2000-693 y 730 8
v. CC-2000-693 CERTIORARI CC-2000-730 Banco Gubernamental de Fomento para Puerto Rico; Departamento de Salud
Opinión disidente emitida por el Juez Asociado SEÑOR REBOLLO LOPEZ
El 16 de marzo de 2000, M&R Developers, S.E. (M&R) presentó una
propuesta ante el Comité de Privatización (Comité) para la compra de
la Clínica Dr. E. Fernández García (Clínica). El 8 de mayo de 2000,
el Comité, en específico, el Presidente Interino del Banco
Gubernamental de Fomento para Puerto Rico (Banco), Carlos A. Colón
Armas, y la Secretaria del Departamento de Salud (Salud), Carmen
Feliciano Vda. de Melecio, le notificaron a Asbertly Rosa, Contralor
de M&R, que la propuesta presentada por M&R no había sido favorecida.
Por entender que su propuesta cumplía con los CC-2000-693 y 730 9
requisitos para participar, M&R presentó un escrito ante el Comité de Privatización
impugnando la decisión, y, solicitando que se detallaran las razones por las cuales su
propuesta no había sido favorecida.
Ante la inacción del Comité de Privatización, el 8 de junio de 2000, M&R presentó
un recurso de revisión ante el Tribunal de Circuito de Apelaciones, Circuito Regional I
de San Juan. Posteriormente, el 16 de junio de 2000, el Banco solicitó la desestimación
del recurso alegando que el foro apelativo intermedio no tenía jurisdicción para considerar
dicho recurso. En síntesis, el Banco adujo que el procedimiento de evaluación de propuestas
no era un procedimiento adjudicativo, y que por lo tanto, no estaba sujeto a revisión
judicial.
El 20 de julio de 2000, el Procurador General de Puerto Rico, en representación de
la Secretaria del Departamento de Salud, compareció ante el foro apelativo intermedio
uniéndose a la moción de desestimación presentada por el Banco. El Departamento adujo,
además, que el foro apelativo no tenía jurisdicción debido a que M&R no había incluido en
el apéndice del recurso copia de la solicitud de propuesta del Departamento de Salud y copia
de la propuesta presentada por M&R ante el Comité de Privatización. El 13 de julio de 2000,
M&R presentó una réplica a la moción de desestimación por falta de jurisdicción, en donde
alegó que el rechazo de su propuesta por el Comité constituía una adjudicación contraria
a derecho, solicitando del tribunal que ordenara la paralización de todos los procedimientos
contractuales relacionados con la Clínica.
Posteriormente, el 31 de julio de 2000, M&R presentó una moción solicitando la
paralización de los procedimientos de privatización de la Clínica. El 3 de agosto de 2000,
el Banco presentó una dúplica a la réplica presentada por M&R. Así las cosas, el 4 de agosto
de 2000, el foro apelativo intermedio emitió una resolución ordenando la paralización de
los procedimientos de privatización en cuanto a la Clínica Dr. E. Hernández García.
De esa resolución, el 8 de agosto de 2000, recurrió ante nos el Banco. En su
señalamiento de errores, alega que el tribunal apelativo intermedio erró:
A. “... al adquirir jurisdicción en un caso en donde la legislatura en forma expresa y clara determinó que no la tiene.
B. ... al ordenar la paralización del proceso de privatización en cuanto a la Clínica Dr. E. Fernández García, sin haber considerado los criterios establecidos por este Tribunal para llegar a dicha determinación.”3
Examinadas la solicitud de certiorari presentada por el Banco, y la moción en auxilio
de jurisdicción, el 11 de agosto de 2000, emitimos Resolución concediéndole el término de
3 Además, en esa misma fecha, el Banco presentó una solicitud de orden en auxilio
de jurisdicción. CC-2000-693 y 730 10
veinte días a la parte recurrida para mostrar causa por la cual este Tribunal no debía expedir
el auto y dictar sentencia revocatoria de la resolución emitida por el Tribunal de Circuito
de Apelaciones. Además, en auxilio de nuestra jurisdicción, ordenamos la paralización de
los procedimientos a nivel del Tribunal de Circuito de Apelaciones.
Varios días después, el 25 de agosto de 2000, el Banco compareció mediante “MOCION
URGENTE PARA QUE EL TRIBUNAL PROTEJA SU JURISDICCIÓN”. De la misma surge que el 18 de agosto
de 2000, el Tribunal de Circuito de Apelaciones emitió una resolución en la que, en síntesis,
concluyó que las determinaciones del Comité respecto al proceso de privatización eran
judicialmente revisables. En cuanto a los documentos que no fueron incluidos en el apéndice,
el foro intermedio apelativo concluyó que: contrario a lo que alegó Salud, la solicitud
de propuestas forma parte del apéndice; y, que la propuesta presentada por M&R no era
imprescindible para considerar el recurso, por lo que su ausencia no ameritaba la
desestimación del recurso.
Posteriormente, el 5 de septiembre de 2000, Salud, inconforme con las resoluciones
del Tribunal de Circuito de Apelaciones, presentó recurso de certiorari señalando que dicho
tribunal había errado:
A. “...al emitir una orden paralizando el procedimiento de contratación para la venta de la Clínica Dr. E Fernández García.
B. ... al denegar la moción de desestimación por falta de jurisdicción por incumplimiento con las disposiciones de su reglamento.”
En cumplimiento con la orden para que mostrara causa, el 5 de septiembre de 2000,
compareció ante nos M&R. En síntesis, alegó que debido a la falta de guías claras, la
determinación del Comité fue realizada en forma arbitraria y caprichosa. Además, adujo que,
las claras violaciones e irregularidades en la adjudicación de la Clínica, lo privaron de
su derecho propietario sin el debido proceso de ley.
Por su parte, el 8 de septiembre de 2000, compareció ante nos el Banco, solicitando
la consolidación del recurso presentado por éste y el presentado por Salud.
Contando con la comparecencia de todas las partes, decidimos revisar, consolidamos
los recursos y expedimos.
I
En el caso ante nos, el 11 de agosto de 2000, emitimos una orden paralizando los
procedimientos ante el Tribunal de Circuito de Apelaciones. No obstante, según surge de
los documentos en autos, luego de emitida dicha orden, el 18 de agosto de 2000 dicho foro
emitió una resolución.
Como es sabido, la presentación de una solicitud de certiorari ante el Tribunal
Supremo no suspende los procedimientos ante el Tribunal de Circuito de Apelaciones o el
Tribunal de Primera Instancia. 4 L.P.R.A. sec. 22j. Sin embargo, La Regla 28(a) de nuestro CC-2000-693 y 730 11
Reglamento dispone que este Tribunal "podrá expedir una orden provisional en auxilio de
nuestra jurisdicción cuando fuere necesario hacer efectiva su jurisdicción en un asunto
pendiente ante su consideración". En igual término está redactado el segundo párrafo del
mencionado inciso. Asimismo, la referida orden de entredicho provisional tiene el propósito
de evitar alguna consecuencia adversa que afecte nuestra jurisdicción. 4 Ap XXI-A R. 28.
Una vez este Tribunal emite una orden paralizando los procedimientos en el tribunal
inferior, dicho foro carecerá de jurisdicción para actuar en cualquier asunto planteado
ante éste. Debido a ello, toda actuación posterior de dicho tribunal será nula. Por lo tanto,
la resolución emitida por el Tribunal de Circuito de Apelaciones el 18 de agosto de 2000
es nula.
Aclarado lo anterior, debemos decidir, en primer lugar, si el Tribunal de Circuito
de Apelaciones tenía jurisdicción para intervenir y/o acoger el recurso de revisión que
ante dicho foro judicial radicara la aquí recurrida M&R Developers, S.E., y, en
consecuencia, para emitir la resolución que ordena a Salud y al Banco paralizar todo proceso
de privatización de la Clínica.
II
Salud alega que el Tribunal de Circuito de Apelaciones carecía de jurisdicción por
no haberse perfeccionado el recurso en tiempo. En específico, arguye que, al no incluirse
en el apéndice la propuesta presentada por M&R ante el Comité de Privatización, el foro
intermedio apelativo venía llamado a desestimar el recurso.
El Artículo 4.002(g) de la Ley de la Judicatura, Ley Núm. 1 de 28 de julio de 1995,
confiere autoridad al Tribunal de Circuito de Apelaciones para conocer “[m]ediante auto
de revisión, a ser expedido discrecionalmente, de las decisiones, reglamentos, órdenes y
resoluciones de cualquier agencia administrativa, de acuerdo con los términos y condiciones
establecidos por las secs. 2101 et seq. del Titulo 3, conocidas [sic] como la “Ley de
Procedimiento Administrativo Uniforme del Estado Libre Asociado de Puerto Rico”. 4 L.P.R.A.
sec. 22k.
En particular, la Sección 2172 de la Ley Núm. 170, ante, establece un término de
treinta (30) días para presentar un recurso de revisión ante el Tribunal de Circuito de
Apelaciones “contados a partir de la fecha del archivo en autos de la copia de la notificación
de la orden o resolución final de la agencia o a partir de la fecha aplicable de las dispuestas
en la Sec. 2165 de este título, cuando el término para solicitar la revisión judicial haya
sido interrumpido mediante la presentación oportuna de una moción de reconsideración”. 3
L.P.R.A. Sec. 2172.
A esos fines, el Reglamento del Tribunal de Circuito de Apelaciones establece unos
requisitos para los recursos de revisión presentados ante éste. Así, la Regla 59 (E) dispone
sobre el contenido del apéndice de los recursos de revisión presentados bajo la L.P.A.U. CC-2000-693 y 730 12
En específico dispone que el apéndice deberá contener una copia literal de “la solicitud
original, la querella o la apelación, las contestaciones a las anteriores hechas por las
demás partes.” 4 L.P.R.A. Ap. XXII-A, R.59(E).
Como bien señala Salud, un estudio minucioso del expediente del foro apelativo revela
que M&R no incluyó en el apéndice copia de la propuesta para la adquisición de la Clínica,
hecho que reconoce M&R. Surge del Reglamento del Tribunal de Circuito de Apelaciones que
dicho documento es requerido, expresamente, por la Regla 59(e) para el perfeccionamiento
de los recursos de revisión.
Reiteradamente, este Tribunal ha expresado que las normas sobre perfeccionamiento
de los recursos apelativos deben observarse rigurosamente. Arriaga Rivera v. F.S.E., res.
el 18 de marzo de 1998, 98 TSPR 27; Cárdenas Maxán v. Rodríguez, 119 D.P.R. 642(1987); In
re: Reglamento del Tribunal Supremo, 116 D.P.R. 671 (1987); Mfrs. H. Leasing v. Carib Tubular
Corp., 115 D.P.R. 122 (1975). Dicha norma se extiende a los requisitos establecidos en el
Reglamento del Tribunal de Circuito de Apelaciones. Específicamente, este Tribunal ha
señalado que "...no puede quedar al arbitrio de los abogados decidir qué disposiciones
reglamentarias deben acatarse y cuándo". Arriaga Rivera v. F.S.E., ante, pág. 688, citando
a Matos v. Metropolitan Marble Corp., 104 D.P.R. 122 (1975). Lugo v. Axtmayer, res. el
21 de marzo de 2000, 2000 TSPR 46.
En el caso ante nos, el recurso de revisión presentado por M&R no fue perfeccionado
dentro del término establecido en ley. Además, la propuesta presentada por M&R era un
documento crucial para resolver la cuestión central a dilucidarse en el foro apelativo.
Ello así ya que en el recurso de revisión presentado ante el Tribunal de Circuito de
Apelaciones, M&R alegó que a pesar de que su propuesta cumplía con los requisitos
establecidos en la Ley de Privatización, y que beneficiaba y estaba a tenor con el interés
del publico, la misma fue rechazada, de forma arbitraria, ilegal e irrazonable.
Ciertamente, la propuesta presentada por M&R era un documento necesario y pertinente
para la correcta solución del caso. Además, no fue hasta luego de presentado el recurso
de certiorari ante este Tribunal, que M&R intentó justificar la omisión de dicho documento
en el apéndice. Al respecto señaló que solicitaron copia certificada de la misma al Comité
de Privatización, siendo dichos intentos infructuosos. Sin embargo, una lectura del
Reglamento del Tribunal de Circuito de Apelaciones revela que el apéndice requiere copia
literal de los documentos, no así copias certificadas, por lo que, las justificaciones de
M&R no sólo fueron tardías sino que además no justifican su omisión.
En atención a todo lo antes expuesto, somos del criterio que erró el Tribunal de
Circuito de Apelaciones al no desestimar el recurso, esto es, al asumir jurisdicción sobre
el recurso, resultando inoperante cualquier actuación en el mismo de parte de dicho foro
judicial. CC-2000-693 y 730 13
III
La anterior conclusión, de ordinario, pondría fin a nuestra intervención. Sin
embargo, dadas las circunstancias especiales en que se “resuelve” el presente recurso por
el Tribunal --en que se confirma, por empate, la sentencia emitida por el Tribunal de
Circuito de Apelaciones-- aprovechamos la oportunidad para expresar nuestro criterio sobre
el proceso de revisión judicial del procedimiento de privatización de las instalaciones
de salud; tema que, a nuestro juicio, es de suma importancia.
En Puerto Rico el procedimiento para la privatización de las instalaciones de salud
dimana de la Ley 190 del 5 de septiembre de 1996, conocida como “Ley para Reglamentar el
Proceso de Privatización de las Instalaciones de Salud Gubernamental” (Ley de
Privatización). 4 Dicha Ley faculta al Secretario, en unión con el Banco, a arrendar,
subarrendar, vender, ceder, permutar o contratar mediante cualquier otro modelo de
contratación, las instalaciones de salud. 24 L.P.R.A. sec. 3303.
Por su parte, la Sec. 3306 de la Ley 190, 24 L.P.R.A. sec. 3306, regula el proceso
de convocatoria para someter las propuestas. Así, el Secretario y el Banco, cuando
determinen disponer de una instalación de salud, deben notificar su intención al público
y a las personas o entidades interesadas mediante la publicación “en dos (2) periódicos
de circulación general en Puerto Rico”. Además, la Ley de Privatización autoriza al
Secretario, en unión con el Banco, a establecer el procedimiento que ha de regir el proceso
de solicitud, evaluación y selección de propuestas. 24 L.P.R.A. sec. 3306.
Las entidades interesadas en contratar con el Banco y Salud para la adquisición de
una instalación de salud, deben “mostrar evidencia fehaciente de una sólida solvencia
económica y capacidad administrativa para garantizar la operación eficiente y eficaz de
las instalaciones de salud; y demostrar conocimiento del concepto de la reforma de salud...”
24 L.P.R.A. sec. 3305. Sin embargo, el Secretario y el Banco pueden “eximir a la entidad
que así lo solicite, de utilizar las instalaciones de salud ... para ofrecer servicios ...
de cuidado de salud ... de forma que el contratista pueda darle cualquier otro uso a dicha
instalación y cuando dicho uso redunde en beneficios para la comunidad que sirve”. Id.
4 La Ley para Reglamentar el Proceso de Privatización de las Instalaciones de Salud Gubernamental, 24 L.P.R.A. sec. 3301 et seq, según fue aprobada originalmente, concedía discreción únicamente al Secretario de Salud para arrendar, subarrendar, vender, ceder, o contratar a intereses privados las instalaciones de salud. Sin embargo, para determinar el precio mínimo de venta u otra transferencia permanente de instalaciones de salud gubernamental a una entidad o intereses privados, la Ley 190, ante, requería una tasación del Secretario de Hacienda o del Departamento de Salud. Art. 21 de la Ley 190, ante. En el 1997, se aprobó la Ley Núm. 31 del 7 de julio, con el propósito de enmendar ciertas disposiciones de la Ley 190, ante. En específico, se eliminó el requisito de tasación para determinar el precio de venta, y se determinó que el Banco Gubernamental de
Fomento para Puerto Rico sería el agente fiscal del gobierno, asistiendo al Departamento de Salud a establecer los precios de compraventa de las instalaciones de salud pública a intereses privados. Exp. de Motivos de la Ley Núm. 31 del 6 de julio de 1997. CC-2000-693 y 730 14
Además, la Ley establece unos requisitos adicionales para que las propuestas sean
consideradas.5
5 Las propuestas que radiquen las entidades interesadas deberán contener, además de
aquellos otros requisitos establecidos por el Secretario en unión con el Banco, lo
siguiente:
(a) El compromiso de adquirir las fianzas y pólizas establecidas por ley así como
el aceptar en todo momento la cubierta de seguro médico que provea el asegurador o proveedor
de servicios de salud al cual la Administración de Seguros de Salud de Puerto Rico le haya
otorgado un contrato para la adquisición de dicha cubierta.
(b) La organización de las instalaciones de salud y servicios que contempla
establecer, y definir su relación con la comunidad y cómo armonizará los servicios de un
sistema de cuidado de salud dirigido bajo el concepto de la reforma de salud.
(c) La organización estructural y funcional de los servicios de salud y el manejo
de pacientes según el nivel de servicios de salud en que esté enmarcada cada instalación
en particular.
(d) Una proyección de la utilización de los servicios médico-hospitalarios que
generará la población que recibirá los servicios.
(e) El plan de trabajo dividido en fases para implantar el proyecto. El plan incluirá
un cronograma.
(f) El presupuesto para cubrir las necesidades de salud de los pacientes de la
comunidad que atenderán las instalaciones de salud, y las obligaciones financieras de la
entidad proponente.
(g) El diseño de un sistema de información e identificación de pacientes que genere
datos válidos, confiables, precisos y a tiempo para la toma de decisiones, producción de
informes estadísticos, informes clínicos, facturación y cobro a planes de salud, medicare,
pago directo y otros.
(h) La composición de una facultad médica y dental abierta, así como el reglamento
que la regula, e indicar los procedimientos para seleccionar a sus miembros y evaluar la
calidad del cuidado médico brindado en las instalaciones de salud. También se incluirá el
programa de educación continua de la facultad.
(i) Una declaración jurada que contenga la siguiente información:
(1) Si se trata de una corporación, nombre y dirección de sus accionistas, directores
y oficiales; se indicará, además, la fecha de registro en el Departamento de Estado y su
número de incorporación.
(2) Si se trata de una sociedad, nombre y dirección de sus socios y sus respectivas
ocupaciones o profesiones. Si la sociedad tuviere socios que sean corporaciones, nombre
y dirección de sus respectivos accionistas, directores y oficiales. CC-2000-693 y 730 15
Por otro lado, la Ley dispone que el Secretario y el Banco podrán, “[a] su discreción,
rechazar alguna o todas las propuestas u otorgar contratos para todo o parte de las
instalaciones de salud en un área o región en particular”. 24 L.P.R.A. sec. 3309. Sin
embargo, la determinación del Banco y el Secretario, según dispone la Ley de Privatización,
debe estar precedida y basada en “una evaluación de la población a ser servida, sus
necesidades de salud, y las instalaciones y servicios de salud existentes en el área o región
en cuestión, todo ello enmarcado en la filosofía y política pública contenidas en la reforma
de salud”. 24 L.P.R.A. sec. 3304. Es por ello, que la propia Ley dispone que “[n]i el
Secretario ni el Banco podrán otorgar ningún convenio o contrato de privatización que
contravenga la política pública o que resulte contrario a las disposiciones de [dicha ley]”.
24 L.P.R.A. sec. 3320.
Una vez se otorga un contrato con alguna entidad, la Ley requiere que mantenga ciertas
pólizas y fianzas. 24 L.P.R.A. sec. 3310. En el caso en que se otorgue un contrato de
arrendamiento de una facilidad de salud, el término inicial de dicho contrato no podrá
exceder de diez (10) años, sujeto, su renovación, al cumplimiento de la Ley de Privatización
y a aquellas relacionadas; además, dicha facilidad no podrá ser subarrendada o cedida sin
el consentimiento escrito previo del Banco y el Secretario. 24 L.P.R.A. secs. 3314-3315.
Finalmente, la Sección 27 de la Ley Núm. 31 del 6 julio de 1997, dispone que: “[e]l
proceso de privatización de las instalaciones de salud gubernamentales estará exento de
las disposiciones de la Ley Núm. 170 de 12 agosto de 1988, según enmendada [secs. 2102 et
seq. del Título 31, conocida como ‘Ley de Procedimiento Administrativo Uniforme del Estado
Libre Asociado de Puerto Rico’.”
IV
El Banco alega que, al no ser aplicable la L.P.A.U. al proceso de privatización,
el Tribunal de Circuito de Apelaciones no tiene facultad para revisar las determinaciones
del Comité de Privatización, y que por lo tanto, no tiene jurisdicción para paralizar los
procedimientos de privatización de la Clínica.
(3) Si se trata de un individuo o persona natural, expresará su nombre, dirección
y profesión.
(4) Afirmar o negar que algunos de los interesados, accionistas, directores,
oficiales o socios de la entidad es o no parte interesada, accionista, director, oficial
o socio de otra entidad en la industria de salud y, en caso afirmativo, revelar el nombre
de dicha entidad y la dirección de su oficina principal.
(5) Afirmar o negar que alguna persona jurídica que sea accionista, afiliada o subsidiara de ésta, o alguna persona natural que sea accionista, director u oficial de ésta, estará haciendo negocios con algunas o todas las instalaciones de salud incluidas en su propuesta. 24 L.P.R.A. sec. 3307. CC-2000-693 y 730 16
No hay duda de que “[e]n la práctica casi todo es revisable por los tribunales [y
c]omo resultado de esa postura se ha establecido una presunción que favorece la revisión
judicial". [Escolio omitido]. Demetrio Fernández Quiñones, Derecho Administrativo y Ley
de Procedimiento Administrativo Uniforme, Ed. Forum (1993), a las págs. 414-415. De hecho,
"[s]e presume el acceso a los tribunales, siempre que no se haya prohibido por la Asamblea
Legislativa en forma expresa y clara". Id. Así lo hemos reconocido tradicionalmente. Véase,
Bonilla v. Chardón, 118 D.P.R. 599 (1987); Santos Rodríguez v. Fuentes Fluviales, 91 D.P.R.
56, 65 (1964); Medina v. Pons, 81 D.P.R. 1 (1959); López Luiggi v. Muñoz Marín, 80 D.P.R.
4 (1957); Rivera v. Benítez, Rector, 73 D.P.R. 377 (1952).
En Rivera Colón v. Director Administrativo de los Tribunales, res. el 9 de febrero
de 1998, caso similar al de autos, resolvimos que: “el mero hecho de que ni la Asamblea
Legislativa, al exceptuar expresamente la Rama Judicial de la aplicación de la L.P.A.U.,
ni este Tribunal, al no promulgar un reglamento a esos efectos, hayan dispuesto un
procedimiento de revisión judicial para casos como el que tenemos ante nuestra consideración
en el día de hoy, no significa ... que las partes estén desprovistas de tal remedio”.
Ahora bien, aun cuando exista una prohibición estatutaria de revisión judicial, es
necesario analizar si la misma afecta derechos constitucionales o estatutarios de las
partes. De ser así, el acceso a los tribunales está disponible. Fernández Quiñones, ante,
pág. 415. Sin embargo, en el caso ante nuestra consideración, no hay que realizar el referido
análisis ya que la Ley de Privatización no establece una prohibición expresa a la revisión
judicial de las determinaciones del Departamento de Salud y el Banco.
Por consiguiente, nos toca precisar entonces cual es el procedimiento de revisión
judicial aplicable a las determinaciones de Salud y el Banco en cuanto a la privatización
de la Clínica.
V
Al interpretar la voluntad del legislador, debemos presumir la sensatez y
razonabilidad de dichos actos legislativos. Una interpretación de ley que conduzca a una
conclusión absurda, debe ser rechazada. Elfrén Bernier & José Cuevas Segarra, Aprobación
e Interpretación de las Leyes en Puerto Rico 242 (1987). Por ello, al ejercer nuestra función
de interpretar las leyes "tenemos la obligación de armonizar hasta donde sea posible todas
las disposiciones de ley envueltas para lograr el resultado más sensato, lógico y
razonable". Andino v. Fajardo Sugar Co., 82 D.P.R. 85, 94 (1961). Hemos expresado, además,
que "la ley nunca debe interpretarse tomando una frase aislada, sino tomando en
consideración integralmente todo su contexto". Marina Ind.. Inc. v. Brown Boveri Corp.,
114 D.P.R. 64, 90 (1983). "[A]l interpretar la ley hay que leerla y considerarla en su
totalidad, no fraccionalmente y para encontrarle su significado, el tribunal tiene que tener
en cuenta el propósito de la misma". Delgado v. D.S.C.A., 114 D.P.R. 177 (1983); Cirino
v. Fuentes Fluviales, 91 D.P.R. 608, 616 (1964). CC-2000-693 y 730 17
Como es sabido, la Legislatura de Puerto Rico aprobó la Ley Núm. 170 de 12 de agosto
de 1988, conocida como la Ley de Procedimiento Administrativo Uniforme, 3 L.P.R.A. sec.
2101 et seq., (L.P.A.U.). La misma se creó con el propósito de uniformar todo el
procedimiento administrativo ante las agencias gubernamentales. El estatuto sólo exceptuó
de sus disposiciones a la Rama Judicial, a la Oficina Propia del Gobernador, a la Guardia
Nacional de Puerto Rico, a los Gobiernos Municipales y sus entidades o corporaciones, a
la Comisión Estatal de Elecciones, al Negociado de Conciliación y Arbitraje del Departamento
del Trabajo y Recursos Humanos y a la Comisión para la Celebración del Quinto Centenario
del Descubrimiento de América y de Puerto Rico. 3 L.P.R.A. sec. 1338.
La intención del legislador, al aprobar la L.P.A.U. fue, en parte, establecer "un
procedimiento uniforme de revisión judicial a la acción tomada por la agencia al adoptar
un reglamento o al adjudicar un caso". Ley de Procedimiento Administrativo Uniforme,
Exposición de Motivos; Hernández O'Farril v. Golden Tower Development Corp., 125 D.P.R.
744 (1990). Dicho procedimiento uniforme de revisión judicial aplica a "aquellas órdenes,
resoluciones y providencias dictadas por agencias o funcionarios administrativos que deban
o puedan ser revisadas por el Tribunal de Circuito de Apelaciones mediante recurso de
revisión”. 6 Más adelante, la propia ley, específicamente exceptúa del procedimiento
uniforme de revisión judicial las órdenes, resolución y providencias “dictadas por el
Secretario de Hacienda con relación a las leyes de rentas internas del Estado Libre Asociado
de Puerto Rico ... y las dictadas por el Centro de Recaudación de Ingresos Municipales con
relación a las deficiencias, tasaciones e imposiciones contributivas de la Ley sobre la
Contribución sobre la Propiedad Mueble e Inmueble...”. Esto significa que, como norma
general, a las órdenes, resoluciones y providencias dictadas por el Departamento de Salud
y el Banco de Fomento que puedan y deban ser revisadas, le son de aplicación las disposiciones
de revisión judicial contenidas en la L.P.A.U.
Por otro lado, la Ley de Privatización establece un procedimiento sui generis para
la evaluación y selección de propuestas para disponer de las instalaciones de salud. Esto
es, crea un procedimiento especial para la privatización de las instalaciones de salud.
Por tal razón, no tienen que cumplir con la rigidez del Capítulo III de la Ley de
Procedimiento Administrativo Uniforme, ante, relativo a los procedimientos adjudicativos.
Es por ello que la propia ley dispone que la L.P.A.U. no aplica a dicho procedimiento. En
este sentido, la Ley de Privatización dispone que: “[e]l proceso de privatización de las
instalaciones de salud gubernamentales estará exento de las disposiciones de la Ley Núm.
170 de 12 agosto de 1988, según enmendada [secs. 2102 et seq. del Título 31, conocida como
6 La L.P.A.U. define orden o resolución como “cualquier decisión o acción agencial de aplicación particular que adjudique derechos u obligaciones de una o más personas especificas, o que impongan penalidades o sanciones administrativas excluyendo órdenes ejecutivas emitidas por el Gobernador”. 3 L.P.R.A. sec. 2102(f). CC-2000-693 y 730 18
‘Ley de Procedimiento Administrativo Uniforme del Estado Libre Asociado de Puerto Rico’.”
Sin embargo, nada dispone en cuanto al procedimiento de revisión judicial del procedimiento
de privatización, es decir, ni lo excluye ni lo regula.
Hemos visto que la L.P.A.U. no exceptúa expresamente el procedimiento de
privatización de sus disposiciones de revisión judicial. Somos del criterio, en
consecuencia, que las disposiciones de la L.P.A.U., relativas a la revisión judicial, son
aplicables a las determinaciones del Banco y Salud relacionados con la privatización de
las instalaciones de salud.
Esto es, la Ley de Privatización se limita a regular el proceso para seleccionar la
propuesta adecuada, la celebración del contrato y la ejecución del mismo. Ciertamente, por
la particularidad del proceso, no son aplicables las disposiciones para los procesos de
adjudicación contenidos en la L.P.A.U., y así lo dispone la propia Ley de Privatización.
Sin embargo, en cuanto a las disposiciones de revisión judicial contenidas en la
L.P.A.U., como nada dispone al respecto la Ley de Privatización, entendemos que sí son
aplicables a las determinaciones hechas por las agencias pertinentes en cuanto a la
privatización de las instalaciones de salud.
En conclusión, a nuestro juicio, la determinación de rechazar la propuesta de M&R es
revisable bajo las disposiciones de la L.P.A.U., que se limitan a regular el procedimiento
de revisión judicial.
FRANCISCO REBOLLO LOPEZ Juez Asociado