CC-98-430
En el Tribunal Supremo de Puerto Rico
Luz M. Franco Dominicci Peticionaria Certiorari V. 99 TSPR 105 Departamento de Educación Recurrida
Número del Caso: CC-1998-0430
Abogado de la Parte Peticionaria: Lcdo. Luis M. Escribano Díaz
Abogado de la Parte Recurrida: Lcda. Arlene López Rodríguez
Agencia: Junta de Apelaciones del Sistema de Educación
Tribunal de Circuito de Apelaciones, Circuito Regional VI Caguas- Humacao
Juez Ponente: Hon. Pesante Martínez
Fecha: 6/30/1999
Materia: Apelación de Decisión de Agencia Administrativa
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Luz M. Franco Dominicci
Peticionaria
v. CC-98-430
Departamento de Educación
Recurrido
PER CURIAM
San Juan, Puerto Rico, a 30 de junio de 1999
Nos corresponde dilucidar si la Junta de Apelaciones
del Sistema de Educación tiene jurisdicción para atender
aquellos casos en los cuales un funcionario, al amparo de
la autoridad conferida por el Secretario de Educación,
impone a un empleado del Departamento de Educación la
suspensión de un día de sueldo como medida correctiva.
I
La Sra. Luz M. Franco Dominicci (en adelante
peticionaria) ocupa un puesto de carrera como maestra del
Departamento de Educación. Actualmente CC-98-430
labora en el Distrito Escolar de Juana Díaz. El 1 de octubre de 1997
la peticionaria no asistió a trabajar a su escuela pues fue a
participar en la protesta instada por la venta de la Compañía
Telefónica de Puerto Rico. En consecuencia, el 2 de octubre de 1997 el
Director Escolar del Distrito de Juana Díaz, le cursó una comunicación
escrita mediante la cual le notificó tajantemente que se le descontaría
un día de sueldo por ausencia injustificada. Se le apercibió que, de
insistir en ausentarse de su trabajo sin autorización, se sometería su
caso a la consideración del Secretario de Educación para que impusiera
las sanciones disciplinarias correspondientes conforme a las leyes y
reglamentos vigentes.
La comunicación expresaba lo siguiente:
Su ausencia correspondiente al 1 de octubre de 1997 no se justifica. Por tanto, he notificado a la Secretaria Auxiliar de Recursos Humanos para que se realice el descuento de sueldo correspondiente. Copia de este informe será enviado a la Secretaria Auxiliar mencionada para los trámites de descuentos.
Espero comprenda la necesidad de que esta situación no se repita, pues es perjudicial a su récord como empleado[a] del Departamento de Educación. De usted insistir en este tipo de ausencia, nos veremos en la obligación de someter su caso ante la consideración del Secretario de Educación para la imposición de las sanciones disciplinarias que correspondan de conformidad con las leyes y reglamentos.
La peticionaria, inconforme con tal determinación, presentó un
escrito de apelación a la Junta de Apelaciones del Sistema de Educación
(en adelante J.A.S.E.).1
El Departamento de Educación, por su parte, presentó una moción en
la que solicitó la desestimación del recurso por prematuro. Sostuvo
que la peticionaria no había agotado los remedios administrativos, ya
que obvió el procedimiento establecido para querellarse ante la Oficina
de Inspección de Quejas del Departamento de Educación. En
1 En particular, la peticionaria alegó que la carta que le fuera cursada carecía de validez al disponer una amonestación escrita sin estar firmada por la autoridad nominadora. Además, adujo, como causa CC-98-430
consecuencia, adujo que la Junta no poseía jurisdicción sobre el
asunto.
Luego de evaluar los planteamientos de las partes, J.A.S.E. dictó
una resolución mediante la cual declaró con lugar la moción de
desestimación presentada por el Departamento.
La peticionaria acudió entonces al Tribunal de Circuito de
Apelaciones (en adelante Tribunal de Circuito) mediante recurso de
revisión. La mayoría del Tribunal confirmó el dictamen de la agencia
administrativa.2 Resolvió que la carta cursada a la peticionaria no
equivalía a una amonestación escrita sino a una acción administrativa
que se sigue en el curso ordinario de los casos en que un empleado se
ausenta de su trabajo sin alguna autorización o justificación. En
vista de ello, determinó que la peticionaria venía obligada a agotar el
cauce administrativo antes de presentar su apelación ante J.A.S.E., por
lo que esta última no incidió al decretarse sin jurisdicción. 3
De dicha determinación la peticionaria acudió ante nos.4 El 15 de
septiembre de 1998, expedimos el recurso. Las partes han comparecido
de la invalidez de la carta, el hecho de que la misma no le informara del derecho a apelación ante J.A.S.E. 2 El Juez Germán Brau Ramírez emitió voto disidente. 3 Aunque ante J.A.S.E. apelaron 24 maestros más, el Tribunal de Circuito indicó que sólo asumiría jurisdicción sobre la peticionaria Sra. Franco Dominicci y no de los restantes maestros, debido a que ésta fue la única identificada propiamente en el recurso y la única sobre la cual se acompañó la documentación pertinente para la resolución de la controversia. 4 Los errores señalados por la peticionaria fueron los siguientes:
Erró el Honorable Tribunal de Circuito de Apelaciones al concluir que la J.A.S.E. no tenía que hacer, en su Resolución, determinaciones de hechos [sic] ni conclusiones de derecho.
Erró el Honorable Tribunal de Circuito de Apelaciones al concluir que la carta que recibi[ó] l[a] Apelante- Recurrente [peticionaria] de sus superiores, no es una amonestación escrita.
Erró el Honorable Tribunal de Circuito de Apelaciones al concluir que la Apelación ante la J.A.S.E. fue prematura.
Erró el Honorable Tribunal de Circuito de Apelaciones al concluir que la amonestación escrita no constituía una CC-98-430
en apoyo de sus posiciones, por lo que estamos en posición de resolver
sin ulteriores trámites.
Antes de analizar el asunto que hoy nos ocupa es menester que
expongamos los preceptos básicos que rigen en nuestro ordenamiento
jurídico en torno a las decisiones administrativas.
II
Las conclusiones e interpretaciones de los organismos
administrativos especializados merecen gran consideración y respeto por
los tribunales y su revisión judicial debe limitarse a determinar si la
agencia actuó arbitrariamente, ilegalmente, o en forma tan irrazonable
que su actuación constituya un abuso de discreción. Rivera v. Supte.
Policía de P.R., Op. de 30 de junio de 1998, 146 D.P.R.___ (1998), 98
JTS 88, pág. 1273; Henríquez v. Consejo Educación Superior, 120 D.P.R.
194, 210 (1987); Murphy Bernabe v. Tribunal Superior, 103 D.P.R. 692,
699 (1975). Ahora bien, en cuanto a las interpretaciones que de un
estatuto hagan las agencias administrativas, los tribunales deben gran
deferencia sólo cuando sean razonables y compatibles con el propósito
legislativo. (Énfasis nuestro.) Maisonet v. F.S.E., Op. de 30 de
diciembre de 1996, 142 D.P.R.___ (1996), 96 JTS 169, pág. 454; Vázquez
v. A.R.P.E., 128 D.P.R. 513, 523 (1991); De Jesús v. Depto. Servicios
Sociales, 123 D.P.R. 407, 418 (1989); Asoc. Médica de P.R. v. Cruz
Azul, 118 D.P.R. 669, 678 (1987). Dicho en otros términos, la
deferencia reconocida puede ceder en aquellas circunstancias en las
determinación final e institucional de la Autoridad Nominadora,... .
Erró el Honorable Tribunal de Circuito de Apelaciones al concluir que la J.A.S.E. no tenía jurisdicción sobre la apelación, cuando nos concede que una amonestación suscrita por otra persona que no es el Secretario de Educación no tiene consecuencias jurídicas contra nadie (Pág. 8 de Resol. Recurrrida).
Erró el Honorable Tribunal de Circuito de Apelaciones al concluir que la J.A.S.E. no tiene jurisdicción para entender en un caso en que a [la peticionaria] le afectaron sus derechos protegidos por nuestro ordenamiento. CC-98-430
cuales el organismo administrativo ha errado en la aplicación de la
ley. Reyes Salcedo v. Policía de P.R., Op. de 13 de mayo de 1997, 143
D.P.R.___ (1997) 97 JTS 58, pág. 959.
A la luz de estos principios, examinaremos si la J.A.S.E., tenía
jurisdicción para atender la reclamación de la peticionaria.
III
La Jurisdicción de J.A.S.E. está enmarcada en el Art. 7 de la Ley
Núm. 115 de 30 de junio de 1965, según enmendada por la Ley Núm. 78 de
28 agosto de 1991, 18 L.P.R.A. sec. 274e-1. Conforme a los propios
términos de dicho estatuto, J.A.S.E. tiene facultad para entender en
aquellas medidas correctivas impuestas a un maestro o empleado del
Sistema de Educación Pública por el Secretario de Educación, incluyendo
la amonestación verbal, reprimendas escritas. suspensiones de empleo y
sueldo y destituciones. Art. 2 de la Ley Núm. 115, supra, 18 L.P.R.A.
sec. 274-1, (Supl. 1998). J.A.S.E. también goza de jurisdicción para
entender en “los casos de maestros o empleados cuando aleguen que una
acción o decisión del Secretario de Educación viola sus derechos en las
áreas esenciales al principio de mérito conforme a las leyes y
reglamentos aplicables del Departamento de Educación.” Art. 7 inciso
(c) de la Ley Núm. 115, supra, 18 L.P.R.A. sec. 274e-1(c).
De otra parte, el Art. 1.3 (a) del Reglamento Procesal Núm. 4601
adoptado por J.A.S.E. el 31 de octubre de 1991, dispone que dicha
entidad tendrá jurisdicción sobre apelaciones presentadas por maestros
o empleados afectados por, “cualquier medida correctiva tomada por el
Secretario de Educación” por, entre otros motivos “[n]o asistir al
trabajo con regularidad y puntualidad, y no cumplir la jornada de
trabajo establecida.” El Art. 1.6 de dicho Reglamento reitera que
dicho organismo tendrá jurisdicción en los casos en que maestros o
empleados “aleguen que una acción o decisión del Secretario de
Educación viola sus derechos en las áreas esenciales al principio de CC-98-430
mérito conforme a las leyes y reglamentos aplicables del Departamento
de Educación.”
A tenor con las disposiciones antes citadas es difícil concluir
que J.A.S.E. no tiene jurisdicción para entender sobre este caso.
Ciertamente, las acciones tomadas en este caso por el Departamento
de Educación están claramente definidas dentro del texto de las
disposiciones citadas. En particular, el descuento por la agencia de
una porción del salario de un empleado, el cual, sin duda alguna,
afecta un derecho perteneciente a un “área esencial al principio de
mérito.” Igualmente, la inclusión en el récord de la peticionaria de
una comunicación redactada en los términos antes citados, también
afecta los derechos de un empleado y constituye, al menos, una “medida
correctiva” dentro del contexto de la Ley y del Art. 1.6 del Reglamento
Procesal de J.A.S.E.
Aun así, la mayoría del Tribunal de Circuito resolvió que la
decisión de la agencia no era final, porque la peticionaria no presentó
una querella en la Oficina de Inspección de Quejas del Departamento de
Educación, para dar inicio al procedimiento adjudicativo intra agencial
establecido por el Reglamento Núm. 3750 adoptado el 7 de febrero de
1989 por el Departamento de Educación. No le asiste la razón.
Al examinar la validez de una reglamentación de una agencia
administrativa, los tribunales deben analizar si: (1) la actuación
administrativa está autorizada por ley; (2) se delegó poder de
reglamentación; (3) la reglamentación promulgada está dentro de los
amplios poderes delegados; (4) al aprobarse el reglamento se cumplió
con las normas procesales de la ley orgánica y de las leyes especiales;
y (5) si la reglamentación es arbitraria o caprichosa. Carrero v.
Depto. de Educación, Op. de 30 de octubre de 1996, 141 D.P.R.___
(1996), 96 JTS 141, pág. 273 y casos allí citados. Más importante aún,
los tribunales no deben perder de perspectiva que, “un reglamento
promulgado para implantar la ejecución de una ley puede complementarla,
pero no estar en conflicto con ésta....” (Énfasis nuestro.) P.S.P. v. CC-98-430
Comisión Estatal de Elecciones, 110 D.P.R. 400, 409 (1980). El interés
protegido por esta norma es velar porque la regla esté de acuerdo con
las disposiciones estatutarias bajo las cuales se promulgó. Carrero v.
Depto. de Educación, supra. De lo contrario, la disposición
reglamentaria tiene que ceder ante el mandato legislativo. Díaz v.
Srio. de Hacienda, 114 D.P.R. 850, 874 (1983). Véanse, además:
A.P.I.A.U., Inc. v. Srio. de Hacienda, 100 D.P.R. 173, 179 (1971);
Rosario Mercado v. San Juan Racing Assn., 94 D.P.R. 634, 642 (1967).
Ahora bien, no basta con que el Reglamento esté dentro de los
límites de la ley para que se declare su validez, es menester que
tampoco adolezca de otro vicio, como contener reglas caprichosas y
arbitrarias. Carrero v. Depto. de Educación, supra, pág. 273. Sobre
este particular hemos advertido que las agencias carecen de facultad
para adoptar reglamentación que imponga requisitos adicionales a
aquellos establecidos por los estatutos que rigen la revisión de la
agencia. Véanse, Carabarín et al. v. A.R.P.E., 132 D.P.R. 938 (1993) y
Pagán Ramos v. F.S.E., 129 D.P.R. 888 (1992).
Así pues, las agencias administrativas no pueden promulgar reglas
caprichosas y arbitrarias. Las reglas deben ser razonables. Los
tribunales deben determinar si existe una relación o conexión racional
entre una regla o reglamento y el estatuto que autoriza su creación.
El ataque contra la reglamentación será exitoso si se demuestra que las
normas son arbitrarias por descansar en motivos desvinculados del
propósito de la reglamentación. Carrero v. Depto. de Educación, supra,
pág. 273; Román v. Tribunal Examinador de Médicos, 116 D.P.R. 71, 81
(1985).
Un examen del citado Reglamento Núm. 3750 refleja que su propósito
fue incorporar a los procedimientos adjudicativos del Departamento de
Educación los requisitos de la Ley de Procedimiento Administrativo
Uniforme, 3 L.P.R.A. secs. 2101 et. seq. Véase, Art. 1 del Reglamento.
No surge, que dicho procedimiento aplique a las controversias laborales CC-98-430
de los empleados del Departamento con la agencia, materia que está
reglamentada por la legislación especial que crea a J.A.S.E.5
La Sec. 3.1 de Ley de Procedimiento Administrativo Uniforme, Ley
Núm. 170 de 12 de agosto de 1988, 3 L.P.R.A. sec. 2151 (en adelante
L.P.A.U.) exige a toda agencia que “por disposición de una ley, regla o
reglamento o de este Capítulo deba adjudicar formalmente una
controversia,” dirigir sus procedimientos adjudicativos por las
disposiciones de la L.P.A.U. En armonía con esta disposición, las
agencias deben adoptar un reglamento para regular sus procedimientos de
adjudicación. Sec. 3.2 de la L.P.A.U., supra, 3 L.P.R.A. sec. 2152.
De las disposiciones antes mencionadas podemos colegir que, el
reglamento que una agencia adopte, aplicará sólo a las controversias
que dicha agencia esté convocada por ley a adjudicar formalmente.
Igualmente, si la agencia no está llamada por ley a adjudicar
formalmente cierta controversia, la mera creación de un reglamento
adjudicativo no le puede otorgar a la agencia una autoridad que no
tiene sobre dicha controversia.
En este caso, como ya hemos visto, J.A.S.E. es la entidad llamada
por ley a adjudicar formalmente controversias como la que hoy nos
ocupa, a saber, controversias en las que se impugnen medidas
correctivas tomadas con carácter final por el Secretario de Educación o
algún funcionario con autoridad para ello, incluyendo descuentos de
sueldo a maestros por ausencias injustificadas. En consecuencia, si el
Departamento de Educación carece de la facultad para adjudicar
formalmente la controversia, entonces resulta forzoso concluir que el
Reglamento Núm. 3750, no aplica a este tipo de controversias. Por
consiguiente, el único foro administrativo donde debe acudir la
5 Resulta propio destacar que el Art. 9 del Reglamento Núm. 3750, supra, establece que el “Departamento de Instrucción [Departamento de Educación] notificará por correo a la parte querellada o promovida copia de la querella,” disposición que claramente carece de sentido cuando, como el presente caso, la parte promovida lo sería la propia agencia. Ello refleja que, contrario a la posición de la mayoría del Tribunal de Circuito, este tipo de procedimiento resulta inaplicable en CC-98-430
peticionaria es J.A.S.E., y no a la Oficina de Inspección de Quejas del
Departamento de Educación.
Cabe destacar que, la Ley Orgánica de J.A.S.E. tampoco contempla
el requisito de presentar querella ante la Oficina de Inspección de
Quejas, sino que concede a los empleados agraviados un término de
treinta (30) días para apelar, “contados a partir de la notificación de
la acción o decisión objeto de la apelación.” Art. 8 de la Ley Núm.
115, supra, 18 L.P.R.A. sec. 274e-2.
La decisión de la mayoría del Tribunal de Circuito, en
contravención a los claros e inequívocos principios antes citados,
tendría la fatal consecuencia de requerir a un empleado agraviado por
una decisión administrativa del Departamento de Educación el agotar
unos remedios administrativos ultra vires –aquellos que la agencia
tenga a bien crear o definir —previo a poder recurrir ante J.A.S.E. De
generalizarse sus premisas, el argumento esbozado por la mayoría del
Tribunal de Circuito, justificaría el requerir a los empleados de
gobierno agraviados por una actuación administrativa agotar tres o
cuatro niveles de apelación dentro de una agencia, antes de poder
acudir a J.A.S.E., siempre que la agencia decida adoptar procedimientos
internos de este tipo. El gasto y la dilación resultante tendría el
efecto de inhibir la utilización por los empleados de estos organismos
para proteger sus derechos.
Como ya expresáramos, en este caso el Departamento de Educación
determinó, luego de una comunicación escrita, deducirle a la
peticionaria su salario por un día debido a que se ausentó de su
trabajo el 1 de octubre de 1997. Desde el punto de vista de la
agencia, el recibo de la carta en cuestión completó el trámite
necesario. No existe otro trámite pendiente de realizar por el
Departamento de Educación. En ese sentido, no se plantea que la
agencia esté llevando a cabo una investigación para imponer sanciones
estas situaciones y que su presentación no es un requisito indispensable para que un empleado acuda ante J.A.S.E. CC-98-430
ulteriores a la peticionaria que participó en el paro, o que la
determinación del Director de la Escuela y del Distrito Escolar tenga
que ser ratificada por un oficial de superior jerarquía dentro del
Departamento para ser eficaz.
La determinación impugnada por la peticionaria es, pues, una
completa y final, desde el punto de vista de su eficacia jurídica. La
decisión de la agencia no es una tentativa o temporera. Cualquiera que
pudiera ser la lesión sufrida por la peticionaria, la misma ya ha
tenido efecto con el recibo de la carta.
En estas circunstancias, requerirle a la peticionaria presentar
una querella dentro de un procedimiento adjudicativo, no es otra cosa
que colocar escollos artificiales e ultra vires para impedir la
revisión de lo que podría constituir una controversia con matices
políticos.
IV
Finalmente, la mayoría del Tribunal de Circuito señaló que la
decisión de la agencia no era final, porque la determinación no fue
tomada por el Secretario de Educación. Erró el Tribunal de Circuito en
su interpretación.
Al señalar la ley que un empleado pueda recurrir de una “acción o
decisión del Secretario de Educación”, no significa que un empleado
pueda recurrir a J.A.S.E. sólo cuando el mandatario último de la
agencia hubiera intervenido en el caso. Esta es simplemente una forma
usual de caracterizar una actuación administrativa. Si sólo pudiera
recurrirse de decisiones del Secretario de Educación, entonces la
agencia podría escapar la revisión de sus determinaciones de personal
con meramente procurar que el Secretario no participe nunca en estos
casos, sino que delegue sus facultades a otros funcionarios. No
debemos perder de perspectiva, que las leyes deben ser interpretadas y
aplicadas “sin desvincularlas del problema cuya solución persiguen,
como parte de un todo coherente y armonioso [del] ordenamiento CC-98-430
jurídico.” J.R.T. v. A.E.E., Op. de 1 de abril de 1993, 133 D.P.R.___
(1993), 93 JTS 49, pág. 10562 y casos allí citados. Véase, también,
Pueblo v. Zayas Colón, Op. de de 1995, 139 D.P.R.___ (1995) 95 JTS 127,
pág. 103.
En el caso de autos, la carta fue enviada a la peticionaria por
los oficiales del Departamento so color de una autoridad delegada por
el titular de la agencia para llamarle la atención. J.A.S.E. tiene
jurisdicción para pasar juicio sobre la validez de dicha actuación.
Por otro lado, si la actuación de los oficiales no estaba
sancionada por la jerarquía de la agencia, se trataría de una actuación
ultra vires y J.A.S.E. tendría igualmente potestad para corregir la
misma.
No podemos avalar que empleados puedan ser objeto de una deducción
de su salario que entiendan injusta y que encuentren escollos
innecesarios que le impidan vindicar sus derechos con la rapidez que
las disputas laborales requieren. El acceso a los foros apelativos
creados para revisar este tipo de determinación debe ser uno expedito.
Por último, no podemos olvidar que la creación de agencias
administrativas y la delegación a éstas de poderes cuasi judiciales
tiene el propósito de proveer un sistema adjudicativo económico, rápido
y práctico. Su fin último es hallar la verdad y hacer justicia a las
partes, mediante un proceso ágil y sencillo que propicie eficientemente
su uso por personas legas. (Énfasis nuestro.) López y otros v. Asoc
de Taxis de Cayey, Op. de 16 de diciembre de 1996, 142 D.P.R.___ (1996)
96 JTS 161, pág. 400.
V
A tenor con los fundamentos antes expuestos, se dicta sentencia
revocando la del Tribunal de Circuito de Apelaciones. Se devuelve el
caso a la Junta de Apelaciones del Sistema de Educación para que
continúe con los procedimientos conforme con lo aquí expuesto.
EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO CC-98-430
SENTENCIA
Por lo fundamentos expuestos en la Opinión Per Curiam que antecede, se dicta sentencia mediante la cual se revoca la dictada por el Tribunal de Circuito de Apelaciones. Se devuelve el caso a la Junta de Apelaciones del Sistema de Educación para que continúe con los procedimientos conforme con lo aquí expuesto.
Así lo pronunció, manda el Tribunal y certifica la Secretaria del Tribunal Supremo. Los Jueces Asociados señores Negrón García y Rebollo López concurren con el resultado sin opinión escrita. El Juez Asociado señor Corrada del Río disintió sin opinión escrita.
Isabel Llompart Zeno Secretaria del Tribunal Supremo