EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
Hatillo Cash & Carry e Isidro Rosa Peticionario
v. Certiorari Administración de Reglamentos y Permisos 2008 TSPR 97 Recurrida ************************************* 174 DPR ____ Pueblo Internacional, LLC Peticionario
v.
Administración de Reglamentos y Permisos Recurrida
Número del Caso: CC-2004-633 Cons. CC-2004-637
Fecha: 27 de mayo de 2008
Tribunal de Apelaciones:
Región Judicial de Arecibo
Panel integrado por su Presidenta, la Juez López Vilanova, los Jueces Córdova Arone y González Rivera
Abogados de la Parte Peticionaria:
Lcdo. Ángel M. Bonnet Rosario Lcdo. Alberto Omar Jiménez Santiago Lcda. Evelyn Meléndez Figueroa
Abogados de Wal-Mart Puerto Rico, Inc.:
Lcdo. Juan C. Salichs Pou Lcda. Rebeca Caquías Mejías Lcdo. Luis E. Migenis López Lcdo. Milton Meléndez Falcón
Oficina del Procurador General:
Lcda. Mariana D. Negrón Vargas Subprocuradora General
Lcdo. Javier E. Rosario Pérez Procurador General Auxiliar
Materia: Revisión Administrativa
Este documento constituye un documento oficial del Tribunal Supremo que está sujeto a los cambios y correcciones del proceso de compilación y publicación oficial de las decisiones del Tribunal. Su distribución electrónica se hace como un servicio público a la comunidad. EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
Administración de Reglamentos CC-2004-633 Certiorari y Permisos Recurrida --------------------------- Cons. Pueblo Internacional, LLC Peticionario CC-2004-637 v.
Opinión del Tribunal emitida por la Jueza Asociada señora Fiol Matta
En San Juan, Puerto Rico, a 27 de mayo de 2008.
El caso ante la consideración de este Tribunal
requiere que nos expresemos sobre la relación entre la
Junta de Planificación y la Administración de Reglamentos y
Permisos y las facultades que la ley guarda para ambas
agencias. Además, reiteramos la importancia de ceñirse a
lo aprobado en la consulta de ubicación para asegurar que
los procesos administrativos de otorgamiento de permisos
para un proyecto de desarrollo realmente implanten la
política pública adoptada por la Junta de Planificación.
I
El 28 de mayo de 1987, la Junta de Planificación, en
adelante la JP, recibió una consulta de ubicación que CC-2004-633 cons. CC-2004-637 3
proponía un proyecto comercial en el municipio de Hatillo
en un distrito de zonificación R-1. Según el plano sometido
a la JP, el centro comercial ocuparía un área superficial
de 60,000 pies cuadrados. Dicho proyecto proponía un “área
rentable” de 50,500 pies cuadrados en un edificio
principal, de los cuales 20,000 pies cuadrados se
reservarían para establecer un supermercado. Según el
memorial explicativo, el resto de dicha área se ocuparía
por los siguientes negocios: “[t]ienda de zapato, joyería,
tienda de telas, tienda de ropa de hombre, [b]outique y
tienda de variedades.” Además, de los planos consta una
estructura accesoria de 2,500 pies cuadrados para la
ubicación de un banco y dos estructuras adicionales de
3,500 pies cuadrados cada una para negocios de comida
ligera. El 2 de septiembre de 1987, la JP emitió una
resolución permitiendo el uso de los terrenos bajo los
parámetros de un distrito C-4, pero dejó en suspenso la
aprobación de dicho proyecto y su consulta de ubicación
hasta tanto se le presentara un informe mostrando la
viabilidad del proyecto, utilizando los siguientes
criterios:
1. Un área de mercado más reducida, debido a que el proyecto es de carácter comunal y obviamente no va a tener el nivel de captación que ellos alegan. 2. La viabilidad de los “fast foods” es necesario considerarla separadamente del análisis del centro comercial. 3. Una vez considerado lo anterior, deben incluirse las variables según se indican a continuación: a. Población e ingreso del área de mercado en ambos análisis. CC-2004-633 cons. CC-2004-637 4
b. Costo por concepto de alimentos y de comidas ligeras de la clientela a servir (“fast foods” solamente). c. Demanda actual y potencial (hasta 1990) en ambos análisis. d. Oferta actual y futura de los negocios existentes y aprobados por la Junta de Planificación análogos a los incluidos en el proyecto en ambos análisis. e. Determinación del déficit de oferta comercial en el área de mercado en ambos análisis. 4. En la determinación de la viabilidad económica de los “fast foods” será muy importante la consideración de la variable “flujo vehicular” para fines del análisis. (Énfasis nuestro.)
El Departamento de Comercio posteriormente sometió un
informe evaluando la viabilidad del proyecto objeto de
consulta. Su preocupación principal giraba en torno al área
de mercadeo, ya que el proyecto era demasiado extenso, y
recomendó que dicho proyecto se limitara a un total de
56,900 pies cuadrados. Según el resumen de dicho informe
recogido en la Resolución de la JP del 16 de junio de 1988,
el endoso del proyecto, tal como se propuso, era
contingente a la denegación de la consulta de otro centro
comercial de tipo regional en Hatillo, consulta número 87-
05-1501-JPU, que supliría las necesidades de toda la
región. Asimismo, el Departamento de Comercio recomendó
que “se limite la construcción del proyecto objeto de
consulta a 56,900 pies cuadrados [y que se distribuya el
espacio en] facilidades comerciales vecinales…, traslado de
negocios [hasta] 19,000 pies cuadrados, negocios de comidas
ligeras… [y] espacio para oficinas”. Además, recalcó “que
los 19,000 pies cuadrados se consideraran [sic] siempre y CC-2004-633 cons. CC-2004-637 5
cuando se utilicen para traslado de negocios operando en
Hatillo”.
Luego de celebrar una vista pública, la JP aprobó la
Consulta de Ubicación número 87-05-0898-JPU para el
proyecto “La Ceiba Shopping Mall”. Bajo las determinaciones
de hecho de dicha resolución se describió con más detalle
los tipos de negocios que ocuparían los locales del centro
comercial. Particularmente se dispuso:
Los comercios a establecerse son la relocalización del Supermercado Rosas con un área de 20,000 pies cuadrados, una tienda Pitusa de 10,000 pies cuadrados, un “laundry”, joyería, revelado de fotos, tienda de ropa de hombre, tienda de ropa de mujer, tienda de telas, tienda de zapatos de hombre y mujer, la Farmacia Dortas (relocalización) y oficinas. (Énfasis nuestro.)
La aprobación de la consulta de ubicación se acordó tomando
en consideración “las proyecciones poblacionales y… la
disponibilidad de los terrenos apropiados para la
construcción… en el área que comprende el proyecto
propuesto… [y la viabilidad del] desarrollo de los terrenos
anteriormente descritos para el uso propuesto.” (Énfasis
nuestro.) Además, dispuso que la construcción del centro
de mercadeo debería estar en “real y efectiva construcción”
dentro de treinta meses desde que se notificara la
aprobación de la consulta. La resolución disponía que
transcurrido este término sin que el proyecto estuviera en
real y efectiva construcción, cualquier solicitud de
prórroga se tenía que presentar ante la JP para extender la
vigencia de la consulta. La solicitud debía presentarse CC-2004-633 cons. CC-2004-637 6
treinta días antes de la fecha de expiración de la última
aprobación y señalar los motivos para la petición. Además,
requeriría evidencia del progreso en la preparación de los
documentos que se deben presentar para cumplir con la
consulta aprobada.
El 25 de abril de 1989, el promovente presentó,
tardíamente, un desarrollo preliminar para la consideración
de la Administración de Reglamentos y Permisos, en adelante
ARPE. Así, pues, el 26 de octubre de 1989, la JP emitió
otra resolución reabriendo el caso y autorizando la
consulta de ubicación bajo los mismos términos y
condiciones, ya que la primera quedó archivada al haber
transcurrido los seis meses de su vigencia sin que la parte
promovente presentara el desarrollo preliminar ante ARPE.1
En la misma resolución, la JP advirtió que “el proyecto
deberá estar en real y efectiva construcción antes del 8 de
febrero de 1991”. (Énfasis nuestro.)
Así las cosas, el 18 de julio de 1991, ARPE autorizó
el desarrollo preliminar del centro de comercial descrito a
continuación:
De acuerdo a la información suministrada por la parte peticionaria, se propone la construcción de… una, [sic] el edificio principal, que incluye un supermercado con 30,000 pies cuadrados, un área comercial para variadas oficinas y comercios de 20,000 pies cuadrados; dos, un edificio para banco
1 La razón que se dio para no presentar a tiempo el desarrollo preliminar era que no se había podido firmar el préstamo de construcción por problemas con la inscripción de las fincas. La consulta mantuvo su vigencia hasta el 5 de junio de 1990, ya que se notificó el 5 de diciembre de 1989. CC-2004-633 cons. CC-2004-637 7
de 3,000 pies cuadrados; tres, un comercio “fast food” de 3,500 pies cuadrados y un cuarto edificio para “fast food” para un Burger King de 3,500 pies cuadrados; todo para un total de construcción de estructuras de 60,000 pies cuadrados. (Énfasis suplido.)
Como parte de la resolución, específicamente se dispuso que
“se deberá cumplir con todo lo dispuesto por la Junta de
Planificación de Puerto Rico, en su resolución de la
Consulta de Ubicación número 87-05-0898-JPU”. Además, para
su aprobación, dispuso que “los usos a establecerse en este
proyecto estarán de conformidad con las disposiciones del
Reglamento de Zonificación, para un Distrito de
Zonificación (C-4), según lo dispuesto en los señalamientos
y recomendaciones establecidas por la Junta de
Planificación de Puerto Rico en la consulta de referencia.”
(Énfasis suplido.) Dicho permiso tenía vigencia de un año
durante el cual se debían certificar los planos de
construcción. De no hacerse así, el caso quedaría
automáticamente archivado y se entendería desistido por el
promovente.
Finalmente, el 2 de marzo de 1998 el promovente
presentó ante ARPE una Solicitud de Permiso de Urbanización
con el propósito de obtener un permiso de movimiento de
tierra para la construcción de las obras pluviales
necesarias para canalizar escorrentías en un área de 60,000
pies cuadrados del centro comercial. Ésta fue aprobada el
30 de marzo de 1998.
Posteriormente, ARPE recibió una solicitud para la
aprobación de un Desarrollo Preliminar Alterno, la cual CC-2004-633 cons. CC-2004-637 8
concedió el 20 de marzo de 2000, a través del Permiso Núm.
00DL8-00000-00115. Según los planos y los datos recogidos
en el Anejo I del permiso, además de la reubicación de los
lotes comerciales, los cambios consistían en edificar
34,950 pies adicionales como parte del mismo proyecto.
ARPE aprobó el permiso, pero dispuso en dicho anejo lo
siguiente:
Se autoriza desarrollo preliminar alterno para rearreglo [sic] de ubicación de los edificios y facilidades del “Centro Comercial La Ceiba” manteniendo la capacidad y densidad comercial según autorizado por la Junta de Planificación. (Énfasis nuestro.)
También consta en dicho anejo que “aunque en los planos se
ubican edificios con cabida o área mayor a los 60,000 pies
cuadrados autorizados por la Junta de Planificación,
reconoce la parte promovente/proyectista que para lo
adicional deberá obtener la correspondiente autorización
enmendada por parte de la Junta de Planificación.”
En el Permiso de Urbanización que ARPE otorgó el 30 de
noviembre de 2000, se aclaró que el área de construcción de
edificación autorizada es de 60,000 pies cuadrados. Dicho
permiso se enmendó el 21 de octubre de 2003 sólo para que
constara que el edificio a construirse se denominaría
“supermercado Amigo”. Asimismo, se reiteró que “la cabida
de construcción del anteproyecto aprobado se mantiene según
la aprobación original… [y que el] proyecto del
Supermercado futuro… constará de 30,000 pies cuadrados de
construcción.” CC-2004-633 cons. CC-2004-637 9
Los peticionarios, Hatillo Cash & Carry y Pueblo
International, LLC, solicitaron intervenir en los procesos
administrativos. Por su parte, Walmart Puerto Rico, Inc.,
en adelante Walmart, también solicitó intervención. Todas
las intervenciones se declararon con lugar y ARPE le
notificó a los interventores copia de la enmienda expedida
el 21 de octubre de 2003. Ambos peticionarios solicitaron
reconsideración de dicho permiso. Particularmente, Hatillo
Cash & Carry alegó, entre otras cosas, que el permiso no
procedía porque excedía los parámetros autorizados por la
JP y porque ARPE había actuado al margen de las
disposiciones establecidas por la JP en la Consulta de
Ubicación. ARPE declaró sin lugar las mociones de
reconsideración el 14 de enero de 2004. Dos días después,
ARPE aprobó el Permiso de Construcción para el área del
supermercado.
Inconforme con las determinaciones de ARPE, Hatillo
Cash & Carry y Pueblo International presentaron sendos
recursos de revisión ante el Tribunal de Apelaciones.
Luego de varios incidentes procesales, el foro apelativo
determinó que ARPE había actuado dentro de sus facultades
otorgadas por ley. Los peticionarios recurrieron
oportunamente ante nosotros de sus respectivas sentencias.
El 29 de octubre de 2004 expedimos y consolidamos ambos
recursos de certiorari. Walmart presentó su alegato en
noviembre de 2005 y ARPE compareció en cumplimiento de CC-2004-633 cons. CC-2004-637 10
orden en diciembre del mismo año. Con el beneficio de la
comparecencia de todas las partes, pasamos a resolver.
II
La Ley Orgánica de la JP establece los propósitos
generales por los cuales se creó la agencia. Ley Núm. 75
de 24 de junio de 1975, 23 L.P.R.A. sec. 62 et seq.
Particularmente, el artículo 4 dispone que el propósito
primordial de la JP es:
… guiar el desarrollo integral de Puerto Rico de modo coordinado, adecuado, económico, el cual, de acuerdo con las actuales y futuras necesidades sociales y los recursos humanos, ambientales, físicos y económicos hubiere de fomentar en la mejor forma la salud, la seguridad, el orden, la convivencia, la prosperidad, la defensa, la cultura, la solidez económica y el bienestar general de los actuales y futuros habitantes, y aquella eficiencia, economía y bienestar general social en el proceso de desarrollo en la distribución de la población, en el uso de las tierras y otros recursos naturales, y en las mejoras públicas que tiendan a crear condiciones favorables para que la sociedad pueda desarrollarse integralmente. 23 L.P.R.A. sec. 62c.2
Para que la JP pueda dedicar sus esfuerzos a las
determinaciones de política pública y estrategias de
desarrollo físico, económico y social del país, la
legislatura delegó en ARPE el velar por el cumplimiento de
las leyes y reglamentos y llevar a cabo los asuntos
operacionales correspondientes. Asoc. Por Bienestar Vecinos
Urb. Huyke v. Banco Santander, 157 D.P.R. 521, 550 (2002);
2 Véase además, Asoc. de Vecinos de San Jorge v. United Medical, 150 D.P.R. 70, 79 (2000); Junta de Planificación v. J.A.C.L. 109 D.P.R. 210, 214 (1979). CC-2004-633 cons. CC-2004-637 11
The Richards Group v. Junta de Planificación 108 D.P.R. 23,
31-32 (1978).3 Así pues, la Ley Orgánica de ARPE define las
facultades y funciones de la agencia. Ley Núm. 76 del 24
de junio de 1975, 23 L.P.R.A. sec. 71 et seq. Destacamos
particularmente el inciso (p) del artículo 5 que impone a
ARPE el deber de:
Aplicar y velar el cumplimiento de sus propios reglamentos, de los Reglamentos de Planificación que haya adoptado o adopte la Junta de Planificación de Puerto Rico para el desarrollo, subdivisión y uso de terrenos y para la construcción y uso de edificios, así como el cumplimiento de toda ley estatal, ordenanza, o reglamentación de cualquier organismo guberna-mental. 23 L.P.R.A. sec. 71d.
Asimismo, la Ley Orgánica de la JP permite delegar
ciertos asuntos a ARPE, limitado exclusivamente a aquello
3 La Exposición de Motivos de la Ley Orgánica de ARPE reconoce el cúmulo de funciones operacionales que recaen sobre la JP que impide que dicha agencia pueda desempeñar su función primaria de orientar y coordinar el desarrollo integral de Puerto Rico. Así dispone: A tenor con lo anterior y para fortalecer el proceso de planificación integral, haciendo a su vez más eficiente su instrumentación, se crea una Administración de Reglamentos y Permisos cuya función básica será ejecutar las funciones operacionales que al presente desempeña la Junta y aplicar y velar por el cumplimiento de las leyes y reglamentos de planificación, permitiendo a la Junta de Planificación que dedique todos sus esfuerzos y recursos a su función esencial de integrar y coordinar la formulación e implementación de las políticas y estrategias del desarrollo físico, económico y social de Puerto Rico. Ley Núm. 76 de 24 de junio de 1975, Leyes de Puerto Rico, pág. 234. CC-2004-633 cons. CC-2004-637 12
que la misma ley contempla.4 El artículo 11, en su inciso
19, permite:
Delegar en la Administración de Reglamentos y Permisos deberes y responsabilidades que, en ley o de acuerdo a los Reglamentos de Planificación, se reservaron a la Junta en los siguientes casos… o determinaciones en los que medien cualesquiera de las siguientes condiciones: (i) … (ii) Que la estructuración o decisión a adoptarse no requiera implantar una política pública, por haber sido éstas ya establecidas o adoptadas por la Junta; (iii) Que la Junta determine, a la luz de la función de dicha Administración, que pueden resolverse los casos o adoptarse las determinaciones con más celeridad o eficiencia por la Administración... (Énfasis nuestro.) 23 L.P.R.A. sec. 62j.
Cada paso para lograr la aprobación de un proyecto de
desarrollo ante estas agencias tiene su propósito
particular. Es mediante estos procesos de planificación que
la JP establece la política pública encomendada en su ley
orgánica y ejerce sus facultades reglamentarias de
zonificación y planificación de usos de terrenos. ARPE v.
Rivera, 159 D.P.R. 429, 438 (2003); López v. Antonio Roig
Sucrs., Inc., 157 D.P.R. 187 (2002); T-JAC, Inc. v. Caguas
Centrum Limited, 148 D.P.R. 70 (1999). Según el Reglamento
para Procedimientos Adjudicativos de la Junta de
4 Además, el artículo 16 de la Ley Orgánica de ARPE establece que “[no] se expedirá ningún permiso de construcción, o de uso, para ningún edificio o estructura… que esté en conflicto con las recomendaciones de la Junta de Planificación de Puerto Rico pertinentes al plan de Desarrollo Integral de Puerto Rico, el Programa de Inversiones de Cuatro Años y los Planes de Uso de Terrenos.” 23 L.P.R.A. sec. 71(o). CC-2004-633 cons. CC-2004-637 13
Planificación, una consulta de ubicación es el
procedimiento ante dicha agencia
…para que evalúe, pase juicio y tome la determinación que estime pertinente, sobre propuestos usos de terrenos que no son permitidos ministerialmente por la reglamentación aplicable en áreas zonificadas pero que las disposiciones reglamentarias proveen para que se consideren [o] [e]n áreas no zonificadas. Sección 2.00 (7) del Reglamento Adjudicativo de la JP, supra.
Con este mecanismo, la JP hace determinaciones de política
pública mediante los procesos de adjudicación.5 En general,
esta práctica administrativa la hemos reconocido desde Ruiz
Hernández v. Mahiques, 120 D.P.R. 80, 85-86 (1987). En
otras ocasiones hemos resuelto que para reglamentar a
5 En Puerto Rico, hemos reconocido expresamente la naturaleza cuasi-judicial de los procesos de aprobación de las variaciones en uso y las consultas de ubicación. López Salas v. JP, 80 D.P.R. 646 (1958). La Ley de Procedimiento Administrativo Uniforme define el término reglamento como “cualquier norma o conjunto de normas de una agencia que sea de aplicación general que ejecute o interprete la política pública o la ley…” Sec. 1.3 de la Ley Núm. 170 de 12 de agosto de 1988, según enmendada, 3 L.P.R.A. sec. 2102(l). Así, en Luan Investment Corp. v. Román establecimos que el proceso de planificar y zonificar es un proceso cuasi-legislativo y reglamentario. 125 D.P.R. 533, 545-546 (1990). Adjudicación, por otro lado, se define como “el pronunciamiento mediante el cual la agencia determina derechos, obligaciones o privilegios que correspondan a una parte”. 3 L.P.R.A. sec. 2102(b). Cuando la JP determina aprobar una consulta de ubicación o una variación en uso, dicha agencia está ejerciendo sus facultades para determinar la política pública y guiar el desarrollo ordenado del país, pero además está adjudicando los derechos de las partes. Por eso, la agencia, al aprobar una consulta de ubicación o una variación en uso, está reglamentando a través de un proceso cuasi-judicial y adjudicativo. La mayoría de las jurisdicciones en los Estados Unidos reconocen la naturaleza cuasi-judicial de este tipo de determinación de las agencias de planificación. E.C. Yorkley, Zoning Law and Practice, 4th ed., revisiones por Douglas Scott MacGregor, §20-16, pág. 20-69 y §21-1, pág. 21-7. CC-2004-633 cons. CC-2004-637 14
través de un proceso adjudicativo, la agencia debe emitir
decisiones detalladas, razonadas y fundamentadas
disponibles al público para que sirvan de guía y puedan ser
revisadas por un tribunal para limitar la discreción de la
agencia. Asoc. de Farmacias v. Depto. de Salud, 156 D.P.R.
105, 138 (2002).
La evaluación de una consulta de ubicación es un
proceso que debe integrar todos los elementos de
planificación, incluyendo la viabilidad del proyecto
propuesto, según se describe en la consulta de ubicación.
El Reglamento 2433, aprobado como extensión enmendada a la
Resolución JP-191 del 20 de mayo de 1986 para interpretar y
enmendar ciertas disposiciones del Reglamento Núm. 4 de
Zonificación, establece la necesidad de evaluar y estudiar
los siguientes factores al considerar una consulta de
ubicación:
las condiciones geográficas, las necesidades comerciales del área, la mejor utilización de los terrenos, las implicaciones del proyecto en los sistemas de transportación, los efectos sobre el crecimiento urbano, la conservación de los terrenos agrícolas, suministro de agua y energía eléctrica, facilidades portuarias, descarga de efluentes e impacto en el ambiente.
La consulta de ubicación, una vez aprobada por la JP,
también es un elemento esencial en la toma de decisiones de
otras agencias. A esos efectos, la consulta es la
descripción de un proyecto de desarrollo particular
propuesto para un área específica que provee el marco de
referencia dentro del cual las demás agencias deben medir CC-2004-633 cons. CC-2004-637 15
la viabilidad del proyecto para la aprobación de sus
respectivos permisos. T-JAC v. Caguas Centrum, supra, pág.
85.6 Por esto es importante que los permisos posteriores se
mantengan dentro del marco de lo aprobado por la JP en
función de sus facultades de guiar la política pública en
el ordenamiento territorial.
El Reglamento de Zonificación de Puerto Rico o
Reglamento de Planificación Núm. 4 autoriza los cambios en
los mapas de zonificación a través de una consulta de
ubicación. En particular dispone que “la parte interesada
podrá iniciar el procedimiento de cambio en el mapa de
zonificación sometiendo una copia del permiso de uso
certificado y autorizado por la Administración de
Reglamentos y Permisos como evidencia de que el mismo se
construyó y se autorizó conforme a las disposiciones de la
consulta. Sección 4.10 del Reglamento 6211 de 5 de
noviembre de 2000. Así, una vez finalizado el proceso de
otorgamiento de permisos y construido el proyecto, la
aprobación de la consulta conlleva cambios en los mapas de
zonificación. Por eso, todos los elementos del proyecto
propuesto, y su relación entre sí y su contorno, son
6 En ARPE, por ejemplo, la consulta de ubicación es indispensable para que dicha agencia pueda autorizar la construcción del proyecto y abundar sobre los pormenores del desarrollo propuesto, a base de las facultades encomendadas por ley en su pericia. Por eso, las disposiciones de la Consulta de Ubicación que aprueba la JP establecen los parámetros que ARPE debe seguir al considerar los permisos siguientes. En este caso, la resolución de la JP en 1988 dispuso: “Se utilizarán los parámetros de diseños conforme a un Distrito de Zonificación C-4”. CC-2004-633 cons. CC-2004-637 16
considerados y ponderados por la JP antes de emitir su
aprobación. De esta forma, los cambios significativos al
proyecto durante la etapa de solicitud de permisos ante
ARPE pueden alterar la integridad de la planificación que
se procura a través del mecanismo de la consulta de
ubicación. Por consiguiente, son cambios significativos
aquéllos que hubieran afectado la decisión original de la
agencia, entre éstos, cambios en la extensión del proyecto
propuesto o de la parcela en la que se propone ubicarlo.
Éstos son factores importantes que la JP toma en cuenta al
momento de evaluar toda consulta de ubicación. No hay duda,
pues, que cuando se manifiesten cambios significativos en
el proyecto propuesto tales como la extensión del proyecto
o su localización, hay que someterlo a una nueva
evaluación. Yorkley, op. cit., §20-3, pág. 20-14; véase
también, T-JAC v. Caguas Centrum, supra.7
En Puerto Rico, le corresponde a la JP llevar a cabo
dicha evaluación y determinar si lo que procede es una
enmienda a la consulta original o la presentación de una
7 Yorkley esboza este criterio al referirse a las variaciones en la ordenación territorial. Sin embargo, es igualmente aplicable a la consulta de ubicación. La consulta de ubicación se diferencia de una variación en uso porque el mismo reglamento de planificación hace una determinación previa sobre las situaciones en que se podrá dispensar de aplicar la zonificación para aplicar otra en particular. La variación se prevé como un mecanismo para salvaguardar la constitucionalidad de los reglamentos de planificación y zonificación, creando una forma de exceptuar la aplicación del reglamento, adjudicándolo caso a caso cuando se justifique. Véase, T-JAC v. Caguas Centrum, supra, pág. 82; Misión Ind. P.R. v. JP, 146 D.P.R. 64, 117 (1998). CC-2004-633 cons. CC-2004-637 17
nueva consulta. A esos fines, el Reglamento Adjudicativo
de la JP, supra, dispone:
De surgir la necesidad de hacer cambios a un proyecto que alteren la consulta aprobada, se deberá someter una solicitud de enmienda a la Junta explicando en detalle la naturaleza de la enmienda y la razón para la misma, así como toda documentación (planos, estudios, etc.) pertinente y necesaria para que la Junta pueda tomar la determinación correspondiente… Como resultado de la evaluación de los cambios propuestos y dependiendo de la naturaleza y magnitud de los mismos con relación a la consulta original, la Junta podrá requerir la radicación de una nueva consulta y el cobro correspondiente. Sección 7.02 del Reglamento Adjudicativo, supra.
El desarrollo preliminar es un trámite que se da ante
ARPE después de aprobada la consulta de ubicación por la
JP, mediante el cual “se obtiene la aprobación de la
representación gráfica… de la forma en que quedarán
urbanizados los terrenos.” Diccionario Técnico de los
Reglamentos de la JP, pág. D-3. (Énfasis suplido.) Según la
naturaleza del proyecto, dicha representación debe mostrar
la ubicación y organización del desarrollo, incluyendo todo
uso propuesto. Íd. Asimismo, el término “uso” se define
como “el propósito para el cual la estructura o edificio
fue diseñado, es usado o se pretende usar”. Diccionario,
supra, pág. U-1.
Los permisos que otorga ARPE, tales como el de
desarrollo preliminar y el permiso de urbanización, son
fases en un proceso posterior a la probación de la consulta
de ubicación que permite a dicha agencia concretar los
detalles del desarrollo, supervisar la utilización de
ciertos materiales, y autorizar el movimiento de terreno, CC-2004-633 cons. CC-2004-637 18
entre otros asuntos.8 Precisamente, esta es la etapa que
tanto la JP como ARPE definen como la “fase operacional”.9
La importancia social de la ordenación territorial se
reconoció en los Estados Unidos a principios del siglo XX,
como medio para controlar el desparrame urbano y las
condiciones insalubres de las comunidades en las áreas
urbanas densamente pobladas. Así, la zonificación sirvió
de herramienta para limitar el uso de la tierra con el
objetivo de lograr un uso más eficiente y también para
implementar una planificación sistemática e integrada que
asegure la seguridad, salubridad, el desarrollo y bienestar
general del país y de la comunidad. Anderson’s American
Law of Zoning, 4th ed., revisiones de Kenneth H. Young,
§1.14, pág. 21 (1996). La forma en que se logra una
planificación que asegure estos valores para la sociedad es
mediante el estudio de varios factores poblacionales, como
son las necesidades actuales y futuras de la comunidad y
del país, el crecimiento poblacional proyectado, índices
económicos, la existencia y el estado de los sistemas de
sanidad y transportación y de facilidades recreativas, el
8 Véase, Reglamento para la Certificación de Proyectos de Construcción, Reglamento 12 de Planificación de ARPE, según enmendado el 8 de mayo de 1984, aplicable al caso de autos. El primer Reglamento Adjudicativo de la JP se aprobó en 1989, y por lo tanto, no aplicaba en este caso. 9Fase Operacional—Aquella parte de la función de revisión de proyectos que comprende, entre otros, el aplicar y velar por el cumplimiento de las leyes y reglamentos promulgados para el uso, desarrollo y subdivisión de terrenos, así como para la construcción de edificios y estructuras. Art. 3 de la Ley orgánica de la JP, 23 L.P.R.A. sec. 62b(f) y Art. 3 de la Ley Orgánica de ARPE, 23 L.P.R.A. sec. 71b(l). CC-2004-633 cons. CC-2004-637 19
uso actual del suelo, entre otros. Anderson’s American Law
of Zoning, supra, §1.03, pág. 7. El poder de zonificar
complementa el poder de planificar, ya que a través de la
zonificación, el estado regula el uso de la propiedad y
pone en práctica la política pública y los principios de la
planificación que guiarán del desarrollo armonioso del
país.
En fin, la planificación es un ejercicio integrador
que busca salvaguardar el bienestar social y económico del
país. Así se plasma en las leyes habilitadoras de la JP y
ARPE. Es por eso que hemos resuelto que una declaración de
impacto ambiental, como instrumento de planificación, tiene
que integrar todas las etapas o fases de desarrollo de un
proyecto. Colón Cortés v. Pesquera 150 D.P.R. 724, 779-780
(2000). Este enfoque responde a que una agencia no podrá
tomar las decisiones que le incumben, ejercer sus
facultades y aplicar su pericia eficientemente sino se le
presenta el proyecto en su totalidad y de forma integrada.
Por eso, aunque la consideración de un proyecto por las
agencias de planificación se den en distintas etapas y cada
una de ellas resulte en la expedición de determinado
permiso hasta obtener, finalmente, la autorización para un
uso particular, no se trata de procesos separados y
distintos, sino que son partes integrales de la
autorización de un mismo proyecto. La misión y deber
ministerial de la agencia a la que se le haya encomendado
alguna o algunas etapas en la consideración de un proyecto CC-2004-633 cons. CC-2004-637 20
siempre es evaluar la viabilidad del desarrollo particular
en su totalidad. Por tal razón, ni el promovente ni la
agencia podrá fraccionar un proyecto presentado a ésta para
su consideración.
Antes de examinar en detalle la controversia que nos
ocupa, debemos recordar que las decisiones de las agencias
administrativas merecen la deferencia de los tribunales.
Rebollo v. Yiyi Motors, 161 D.P.R. 69, 77 (2004); PRTC v.
J. Regl. Tel. de P.R., 151 D.P.R. 269 (2000). Sin embargo,
los tribunales pueden revocar la determinación de una
agencia y sustituir su criterio si dicha agencia ha actuado
de forma ilegal, arbitraria o caprichosa de manera que su
decisión constituya un abuso de discreción. Torres Acosta
v. Junta Examinadora de Ingenieros, 161 D.P.R. 696, 707
(2004); Rebollo v. Yiyi Motors, supra. Por otro lado, la
sección 4.5 de la Ley de Procedimiento Administrativo
Uniforme claramente dispone que las conclusiones de derecho
de una agencia son revisables en su totalidad. Ley Núm.
170 de 12 de agosto de 1988, según enmendada, 3 L.P.R.A.
sec. 2175.
III
El Tribunal de Apelaciones determinó que ARPE no se
extralimitó de sus facultades cuando aprobó el desarrollo
alterno del proyecto porque no otorgó el permiso para
aquella parte del proyecto que excedía los 60,000 pies
cuadrados autorizados por la JP en la consulta de
ubicación. Concluimos que erró el foro apelativo pues con CC-2004-633 cons. CC-2004-637 21
su actuación ARPE, en realidad, evaluó y tomó decisiones
sobre la construcción de un proyecto distinto al que fue
aprobado por la JP, actuación que pretendió subsanar
aludiendo a un proceso de “enmienda de autorización” por la
JP que era improcedente.
El proyecto original, sometido ante la JP en 1987,
vislumbraba un centro comercial de 60,000 pies cuadrados
con unos lotes reservados para ciertos tipos de tiendas, el
cual la JP aprobó considerando la realidad socio-económica
del área en que se ubicaría. Dicho proyecto proponía la
relocalización de un supermercado existente (Rosas) en un
espacio de 20,000 pies cuadrados. Cuando se presentó el
proyecto ante la consideración de ARPE, el promovente ya
había alterado la configuración del proyecto en el
desarrollo preliminar al abandonar la relocalización del
supermercado existente para proponer la ubicación de un
supermercado nuevo (Amigo). Con el Desarrollo Preliminar
Alterno, otra vez se pretendió modificar el proyecto para
reubicar los espacios comerciales y reconceptualizarlo como
parte de un centro comercial mucho más extenso, añadiéndose
unos 34,950 pies cuadrados al área total a desarrollar.
Evidentemente, ya para el 2000 los planos presentados ante
ARPE en la solicitud del Desarrollo Preliminar Alterno se
referían a un proyecto completamente distinto al que fue
considerado y aprobado por la JP. Estos cambios al proyecto
original no solamente alteraron la naturaleza del proyecto
final, sino que además, pueden haber alterado las CC-2004-633 cons. CC-2004-637 22
consideraciones de viabilidad en que se fundó la
determinación de la JP al aprobarlo.
El que ARPE haya aprobado solamente la fracción del
proyecto que cumplía con los límites aprobados en la
consulta de ubicación no subsana su actuación ultra vires.
La realidad es que la JP nunca estudió el proyecto sometido
a ARPE. Por eso no tuvo la oportunidad de evaluar su
viabilidad e impacto. Recordemos que cuando la JP aprobó
la consulta de ubicación tomó en cuenta información sobre
un proyecto comercial específico, motivado por unos
factores socio-económicos determinados y las necesidades
particulares de la población que hacían viable el
desarrollo para el lugar en que se ubicaría. Asimismo
consideró los comentarios y endosos de agencias y
entidades, como el Departamento de Comercio, que se basaban
en un análisis del proyecto según presentado originalmente.
Al aprobar una fracción de otro proyecto como si se tratara
del que fue originalmente adoptado por la JP y continuar
emitiendo sobre la marcha permisos para un proyecto a todas
luces distinto, ARPE actuó en contra de la razón de ser de
su creación y de los poderes que le fueron delegados en la
restructuración de la JP en 1975.
La JP es el organismo director del desarrollo ordenado
de nuestro país y solamente a éste le incumben las
determinaciones de política pública, de tal modo que no son
delegables. ARPE no puede arrogarse estas funciones aunque
entienda que su intervención acelera los procesos de CC-2004-633 cons. CC-2004-637 23
aprobación de permisos, considerando que ARPE se creó para
que la JP pueda dedicar sus esfuerzos a las determinaciones
de política pública y estrategias de desarrollo físico,
económico y social del país. En fin, a ARPE solamente le
incumben los asuntos operacionales, con el propósito
directivo de velar por el cumplimiento de las leyes y los
reglamentos aprobados por la JP. Asoc. Por Bienestar
Vecinos Urb. Huyke v. Banco Santander, supra; The Richards
Group v. Junta de Planificación, supra.
Reiteramos la norma de Colón Cortés v. Pesquera,
supra, según la cual los proyectos no pueden fraccionarse
para lograr la aprobación de permisos porque esta actuación
priva a las agencias concernidas de evaluar correctamente
los factores necesarios y las consecuencias de los
proyectos ante su consideración. En este caso, la
aprobación parcial por ARPE del proyecto mediante el
Desarrollo Preliminar Alterno tuvo el efecto de fraccionar
el proyecto ante su consideración en detrimento de la
facultad de la JP de ordenar integradamente la
planificación de este país. Además, las alteraciones al
proyecto presentadas ante ARPE resultaron en cambios
significativos que podrían haber variado la determinación
original de la JP de aprobar la consulta de ubicación. Por
eso, la JP debe evaluar el proyecto para determinar la
procedencia de una nueva consulta de ubicación o una
enmienda a la original, según su deber de ordenar la
planificación integrada tomando en cuenta la totalidad de CC-2004-633 cons. CC-2004-637 24
proyecto propuesto. Por último, el cumplimiento de los
acuerdos que recoge la JP en la consulta de ubicación es un
requisito para la validez de los permisos posteriores. De
suma importancia son también las condiciones establecidas
en la consulta.
Por todo lo antes dicho, procede revocar la sentencia
del Tribunal de Apelaciones y devolver el caso a la JP para
que evalúe el proyecto conforme a las normas aplicables.
Atendidas las circunstancias particulares de este caso,
mantenemos la vigencia de los permisos otorgados por ARPE
hasta tanto la JP evalúe el proyecto.
Se dictará sentencia de conformidad.
Liana Fiol Matta Jueza Asociada EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
Administración de Reglamentos CC-2004-633 Certiorari y Permisos Recurrida --------------------------- Cons. Pueblo Internacional, LLC Peticionario CC-2004-637 v.
SENTENCIA
Por los fundamentos expuestos en la Opinión del Tribunal que antecede, la cual se hace formar parte integrante de la presente Sentencia, se revoca la sentencia del Tribunal de Apelaciones y se devuelve el caso a la Junta de Planificación de Puerto Rico para que evalúe el proyecto conforme a las normas aplicables. Atendidas las circunstancias particulares de este caso, se mantienen vigentes los permisos otorgados por la Administración de Reglamentos y Permisos hasta tanto la Junta de Planificación evalúe el proyecto.
Lo acordó y manda el Tribunal y certifica la Secretaria del Tribunal. El Juez Presidente señor Hernández Denton emitió opinión disidente y concurrente. El Juez Asociado señor Rivera Pérez concurre sin opinión escrita.
Dimarie Alicea Lozada Secretaria Interina del Tribunal Supremo EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
Hatillo Cash & Carry e * Isidro Rosa * * Peticionarios * * v. * CC-2004-633 * Administración de Reglamentos * Y Permisos * * Recurrida * ************************************ Pueblo International, LLC * * Peticionario * * v. * CC-2004-637 * Administración de Reglamentos y * Permisos * * Recurrida * ***********************************
Opinión Disidente y Concurrente emitida por el Juez Presidente SEÑOR HERNÁNDEZ DENTON
San Juan, Puerto Rico, a 27 de mayo de 2008.
Aunque coincidimos con la determinación tomada por este
Tribunal respecto a devolver el caso a la Junta de
Planificación para que la agencia evalúe el proyecto en
controversia y determine si procede una enmienda a la
consulta de ubicación o la presentación de una nueva
consulta, disentimos de la parte III de la Opinión, por
entender que la norma allí establecida limita indebidamente
la facultad de la Administración de Reglamentos y Permisos
(ARPE) para evaluar y conceder aquellos permisos que se
ajusten a lo aprobado previamente por la Junta de
Planificación. CC-2004-633 y CC-2004-637 2
De entrada, diferimos de la Opinión del Tribunal en
tanto concluye que con sus actuaciones ARPE intervino con un
asunto que no es de su incumbencia; a saber, la toma de
decisiones que involucran la implantación de política
pública sobre planificación, cosa que le atañe a la Junta de
Planificación. En primer lugar, es preciso subrayar que -
según surge de la propia Opinión del Tribunal- durante la
concesión de los mencionados permisos por parte de ARPE,
dicha agencia reiteró que sus autorizaciones estaban
supeditadas a lo aprobado por la Junta de Planificación.
Tanto en la aprobación del desarrollo preliminar como en la
aprobación del permiso de urbanización, ARPE hizo constar
que el desarrollador debía cumplir con lo establecido en la
consulta de ubicación autorizada por la Junta de
Planificación.
Igual determinación tomó ARPE respecto a la solicitud
para la aprobación del desarrollo preliminar alterno
presentada por el desarrollador, la cual contemplaba, entre
otras cosas, un aumento de 34,950 pies cuadrados en el área
superficial del proyecto. A pesar de dicha solicitud, la
aprobación de ARPE no incluyó el mencionado exceso de
cabida. Por el contrario, una vez más, ARPE expresó que la
aprobación de la solicitud estaba sujeta a lo autorizado por
la Junta de Planificación e, incluso, le advirtió al
desarrollador que para obtener la aprobación del área
adicional debía acudir a la Junta de Planificación. De este CC-2004-633 y CC-2004-637 3
modo, contrario a lo que concluye la Opinión del Tribunal,
ARPE no se arrogó facultades que le competen a la Junta de
Planificación, pues reconoció que era esta última quien
debía evaluar el excedente de cabida en controversia, y se
ciñó en su aprobación a lo que la referida agencia autorizó
mediante la consulta de ubicación. Por otro lado, no vemos
cómo la actuación de ARPE redundó en un fraccionamiento,
pues, a fin de cuentas, del expediente ante nuestra
consideración surge un dato importante que la mayoría omite:
que el Supermercado Amigo fue construido y se encuentra
operando desde el año 2004 y que, después de todo, el
desarrollador construyó dentro de la cabida aprobada por la
Junta de Planificación.
En segundo lugar, entendemos que la mayoría omite hacer
una distinción fundamental al determinar que ARPE se
extralimitó al evaluar y tomar decisiones sobre el proyecto,
“actuación improcedente que pretendió subsanar aludiendo a
un proceso de ‘enmienda de autorización’ por la JP”.
Estamos contestes con la Opinión del Tribunal respecto al
hecho de que ARPE no podía aprobar los 34,950 pies cuadrados
adicionales propuestos por el desarrollador, pues ello
hubiese sido contrario a los parámetros adoptados por la
Junta de Planificación al autorizar la consulta de
ubicación. No obstante, el hecho de que el desarrollador
haya presentado su solicitud con un exceso de cabida no
implica que ARPE estuviese impedida de evaluarla.
Precisamente, por éste incluir un área superficial adicional CC-2004-633 y CC-2004-637 4
a la originalmente contemplada, dicha agencia se limitó en
su aprobación a los parámetros establecidos por la Junta de
Planificación. Ello, a nuestro juicio, no atenta contra
nuestro ordenamiento jurídico ni representa una actuación
ultra vires de parte de la agencia.
Más bien, la determinación a la cual hoy llega la
Opinión del Tribunal a los efectos de catalogar la actuación
de ARPE como una ultra vires porque evaluó el proyecto en
controversia, atenta contra la economía procesal y es
contraria al deber de dicha agencia de trabajar
integradamente como el brazo operacional de la Junta de
Planificación. No podemos perder de vista que la propia Ley
Orgánica de ARPE, Ley Núm. 76 de 24 de junio de 1975,
dispone que dicha agencia deberá “[e]stablecer [un] estrecho
enlace y coordinación con la Junta de Planificación [...]
para lograr que la política pública ambiental, y asimismo la
política pública sobre el desarrollo económico, social y
físico de Puerto Rico [...] se estructuren mediante el
esfuerzo integral de todos los organismos gubernamentales,
para proveer el máximo beneficio a la comunidad
puertorriqueña”. 23 L.P.R.A. sec. 71d, inciso (r).
Lamentablemente, la visión que hoy adopta la Opinión del
Tribunal sobre la relación entre las dos agencias es
contraria al citado mandato estatutario y limita
indebidamente las facultades de ARPE.
La determinación del Tribunal tampoco le hace justicia
al conocido principio de que las agencias administrativas CC-2004-633 y CC-2004-637 5
son quienes poseen la pericia o el expertise para evaluar
los asuntos que les han sido encomendados. Por ello, en
reiteradas ocasiones hemos reafirmado que, a la luz de dicha
pericia y experiencia, las decisiones de las agencias
administrativas gozan de una presunción de corrección y
merecen amplia deferencia. Véanse Pacheco v. Estancias, 160
D.P.R. 409, 431 (2003); Misión Ind. P.R. v. J.P., 146 D.P.R.
64, 130 (1998). No obstante, la Opinión del Tribunal deja a
un lado ese reconocido axioma de derecho administrativo y,
en su lugar, le resta herramientas a la agencia para atender
los asuntos ante su consideración en el mejor ejercicio de
su discreción.
Por otro lado, tampoco podemos avalar la conclusión de
que la sustitución de la relocalización de un supermercado
existente por el Supermercado Amigo abone al alegado hecho
de que el proyecto que tuvo ARPE ante sí era totalmente
distinto al que evaluó la Junta de Planificación. Si bien
es cierto que el proyecto originalmente propuesto
contemplaba la relocalización de un supermercado existente y
que al ser presentado ante ARPE –por razones que no se
desprenden del expediente- se alteró la propuesta original
para ubicar el Supermercado Amigo, somos de la opinión que
este asunto puede ser atendido por la Junta de Planificación
mediante una enmienda a la consulta de ubicación. A nuestro
juicio, en casos como el de autos lo procedente es que el
desarrollador presente un nuevo estudio de mercado o
cualquier otro documento mediante el cual, conforme a la CC-2004-633 y CC-2004-637 6
Sección 4.02 del Reglamento de Procedimientos Adjudicativos
de la Junta de Planificación, Reglamento Núm. 6031 de 12 de
noviembre de 1999, la Junta de Planificación pueda
cerciorarse del carácter viable de la ubicación de dicho
negocio en la zona concernida. De esa forma, la agencia
podría estar en posición de reevaluar el asunto y resolver
lo que en derecho proceda.
En fin, somos del criterio que resulta innecesario
limitar, como lo hace la mayoría de este Tribunal en el día
de hoy, la facultad de ARPE para aprobar permisos de
construcción que se ajustan a lo autorizado por la Junta de
Planificación. Nótese que, a fin de cuentas, la Opinión del
Tribunal llega a la misma conclusión a la que llegó ARPE:
que el asunto debe dilucidarse ante la Junta de
Planificación. Según indicamos, ARPE dispuso que para el
pietaje en exceso propuesto por el desarrollador, éste debía
obtener la autorización de la Junta de Planificación. Es
decir, ARPE nunca aprobó dicha autorización, sino que
refirió el asunto a la agencia correspondiente –igual que lo
hace la Opinión del Tribunal en el día de hoy.
No obstante lo anterior, el Tribunal –
contradictoriamente- rechaza la actuación de ARPE y la
describe como “improcedente”. A nuestro juicio, lo que es
verdaderamente improcedente es la decisión que hoy adopta
este Tribunal respecto a la determinación de ARPE. No
entendemos cómo este Foro –después de haberle dedicado
varios años a la consideración de los recursos en CC-2004-633 y CC-2004-637 7
controversia- pretende poner punto final al asunto mediante
un curso de acción que nada abona a lo que ya decidió ARPE.
Por ello, entendemos que el proceder del Tribunal, después
de todo, no es sino un acto de futilidad.
Por todo lo anterior, concurrimos con la determinación
del Tribunal de devolver el asunto a la Junta de
Planificación para que dicha agencia evalúe el proyecto en
cuestión, pero disentimos de la norma hoy establecida por
este Tribunal, por entender que la misma limita
Federico Hernández Denton Juez Presidente