EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
Construcciones José Carro, S.E.
Recurrido Certiorari
v. 2012 TSPR 114
Municipio Autónomo de Dorado et al. 186 DPR ____
Peticionario
Número del Caso: CC-2010-1006
Fecha: 9 de julio de 2012
Tribunal de Apelaciones:
Región Judicial de Bayamón y Aibonito, Panel V
Abogado de la Parte Peticionaria:
Lcdo. Raúl L. Grajales García
Abogados de la Parte Recurrida:
Lcdo. Fernando Barnés Rosich Lcda. Sonia S. Sierra Sepúlveda
Materia: Ley de Municipios Autónomos – Art. 2007 (g) de la Ley Núm. 81 – 1991 pago de arbitrios de construcción; efecto de declarar ineficaz ordenanza municipal que contiene cláusula penal por incumplimiento
Este documento constituye un documento oficial del Tribunal Supremo que está sujeto a los cambios y correcciones del proceso de compilación y publicación oficial de las decisiones del Tribunal. Su distribución electrónica se hace como un servicio público a la comunidad. EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
Construcciones José Carro, S.E. Certiorari Recurrido v. Municipio Autónomo de Dorado et CC-2010-1006 al. Peticionario
Opinión del Tribunal emitida por el Juez Asociado Señor Rivera García
En San Juan, Puerto Rico, a 9 de julio de 2012.
Comparece el Municipio Autónomo de Dorado, en
adelante Municipio o peticionario, y nos solicita
que revoquemos una Sentencia del Tribunal de
Apelaciones que modificó una Resolución emitida
por el Tribunal de Primera Instancia. Mediante el
referido dictamen, el foro primario declaró no ha
lugar las solicitudes de sentencia sumaria
presentadas tanto por el peticionario como por
Construcciones José Carro, S.E. El foro apelativo
intermedio concluyó que procedía la adjudicación
de la controversia sumariamente a base de los
hechos incontrovertidos. En vista de ello,
devolvió el caso al Tribunal de Primera Instancia
para que determinara qué efecto tiene el que la CC-2010-1006 2
ordenanza municipal que impone el arbitrio de construcción
en controversia, solo se haya publicado en un periódico de
circulación general.
Este recurso nos brinda la oportunidad de interpretar
por primera vez el inciso (g) del Art. 2.007 de la Ley de
Municipios Autónomos, Ley Núm. 81-1991 (21 L.P.R.A. sec.
4057), en adelante Ley de Municipios Autónomos o Ley Núm.
81, referente al pago de arbitrios de construcción.
Específicamente, el efecto que conlleva declarar ineficaz
una ordenanza municipal que a su vez contiene una cláusula
de sanción penal por incumplimiento. Por considerar que la
declaración de ineficacia que realice un tribunal solo
tiene el efecto de anular la sanción penal contenida en la
ordenanza, y no la totalidad de esta, revocamos la
determinación del foro a quo. Veamos los antecedentes
fácticos que dieron génesis a la controversia que nos
ocupa.
I
La Autoridad para el Financiamiento de la
Infraestructura (AFI) adjudicó una subasta a favor de
Construcciones José Carro, S.E. a un costo de $29,020,000.
El proyecto de construcción tiene como objetivo el control
de inundaciones y la canalización del Río La Plata dentro
de la demarcación territorial del Municipio de Dorado.
Previo a comenzar los trabajos de construcción, el
Municipio le requirió al recurrido el pago de $1,451,000
por arbitrios de construcción. Ello, conforme lo CC-2010-1006 3
establecido en la Ordenanza Municipal Núm. 59, serie 1997-
1998 (Ordenanza 59)1, según enmendada por la Ordenanza
Municipal Núm. 18, serie 2000-2001 (Ordenanza 18). Esta
última aumentó el por ciento del arbitrio de construcción
establecido originalmente en la Ordenanza 59. El
recurrido, bajo protesta, pagó la referida suma y solicitó
reconsideración al Municipio, la cual fue denegada.
Posteriormente, el recurrido presentó una demanda
ante el Tribunal de Primera Instancia. En esta, afirmó que
realizó el pago bajo protesta y además solicitó que se
declarara la ineficacia de la ordenanza. En apoyo a su
posición, alegó que las Ordenanzas 59 y 18 no fueron
publicadas conforme a la Ley de Municipios Autónomos,
supra, y por ende, que estas nunca entraron en vigor.
Fundamenta su alegación en el hecho de que la Ordenanza 59
tan solo fue publicada en un periódico de circulación
general, obviando así el requisito de publicación en uno
de circulación regional. Por ello, adujo que no podían
1 La referida ordenanza contiene una sanción penal que lee como sigue en su Sección 21ra., en la pág. 11:
[…]
B. Sanción Penal: Toda persona que voluntariamente, deliberada y maliciosamente ofreciera información falsa a sabiendas de su falsedad, respecto al valor de la obra que genera una actividad de construcción tributable, en cualquiera de las declaraciones deben presentarse ante el Director de Finanzas en conformidad con esta Ordenanza o que deliberada, voluntaria y maliciosamente dejare de rendir la declaración y comenzare la actividad, en adición e independientemente de cualquier disposición administrativa o penal aplicable, convicto que fuere, será castigado con una multa no mayor de $500.00 con una pena de reclusión no mayor de seis (6) meses ambas penas a discreción del tribunal. En el caso de que en una revisión judicial se deje sin efecto una Ordenanza con sanción penal, se entenderá que sólo la sanción penal quedará sin efecto. CC-2010-1006 4
aplicársele las ordenanzas municipales mencionadas y, en
consecuencia, correspondía que se le devolviera el dinero
pagado por arbitrios.
Luego de varias incidencias procesales, el 22 de
febrero de 2010 el Municipio solicitó que se dictara
sentencia sumaria a su favor. Arguyó que la cantidad
cobrada por arbitrios municipales resultó del cálculo
dispuesto por la Ordenanza Núm. 18. Esta establece un 5%
de impuesto sobre el precio total de la obra. Esbozó,
además, que las leyes locales no requerían ser publicadas
para que surtieran efecto y que, específicamente, la Ley
de Municipios Autónomos, supra, no impone la obligación de
publicar las ordenanzas referentes a arbitrios
municipales.
En respuesta a lo anterior, Construcciones José
Carro, S.E. se opuso a esta solicitud y, a su vez,
solicitó sentencia sumaria a su favor. Alegó que la falta
de notificación de las ordenanzas tuvo el efecto de
impedir que estas cobraran vigencia dado que no fueron
aprobadas conforme a derecho. Además, que la Ley de
Municipios Autónomos, supra, establece que las ordenanzas
que impongan sanciones penales se deberán publicar en un
periódico de circulación general y en uno de circulación
regional, requisito que no fue cumplido con respecto a la
Ordenanza 59, la cual imponía una sanción penal.
Tiempo después, el 23 de junio de 2010 el foro
primario emitió una Resolución por la cual denegó resolver CC-2010-1006 5
el caso mediante sentencia sumaria. Fundamentó su decisión
en la existencia de hechos materiales que impiden
adjudicar el pleito sumariamente y en que “resolver que la
ordenanza no fue debidamente publicada conllevaría dejar
sin efecto la intención del legislador”.2
Inconforme con esta determinación, el recurrido
acudió ante el Tribunal de Apelaciones mediante recurso de
certiorari. Adujo que el foro primario erró al sostener la
vigencia de las aludidas ordenanzas, aun cuando estas no
fueron publicadas con arreglo a la ley y a derecho.
Además, señaló que la consecuencia de este incumplimiento
es la ineficacia total de la ordenanza.
Consecuentemente, mediante Sentencia de 23 de
septiembre de 2010 el foro apelativo intermedio modificó
el dictamen del Tribunal de Primera Instancia. Concluyó
que el hecho de la falta de publicación de la Ordenanza 59
no estaba en controversia, por lo que existían hechos
suficientes para emitir una sentencia sumaria.
No conteste con esta determinación el Municipio de
Dorado presentó una moción de reconsideración en la cual
alegó que, aunque no se hubiese publicado correctamente la
referida ordenanza, esto solo conllevaba la nulidad de la
sanción penal contenida en esta y no de la ordenanza en su
totalidad. Fundamentó dicho argumento en la Ley Núm. 199-
1996, promulgada para añadir el Art. 2.007 a la Ley de
Municipios Autónomos, supra. Mediante Resolución de 13 de
2 Apéndice de la petición de certiorari, pág. 271. CC-2010-1006 6
octubre de 2010 el Tribunal de Apelaciones rechazó revisar
su dictamen.
Nuevamente inconforme, el Municipio comparece ante
nos mediante recurso de certiorari señalando que el foro
apelativo intermedio erró en lo siguiente:
Erró el [Tribunal de Apelaciones] en su sentencia al revocar la Resolución del [Tribunal de Primera Instancia] y expresar que la Ordenanza Núm. 59, supra, carece de validez debido a que no fue publicada conforme a derecho.
En esencia, la posición del Municipio es que, de
haberse cumplido el mandato de la Ley de Municipios
Autónomos, supra, sobre cómo publicar una ordenanza que
contiene una sanción penal, solo corresponde que se
declare inválida dicha sanción y no el resto de la
ordenanza. Por lo tanto, solicita que mantengamos en
vigor, y se aplique al caso de autos, las disposiciones
bajo las cuales se realizó el cobro de arbitrios en
cuestión.
Atendido el recurso de certiorari presentado por el
peticionario, el 8 de abril de 2011 expedimos el auto
solicitado. Contando con la comparecencia de ambas partes,
procedemos a resolver.
II
A
La Ley de Municipios Autónomos, Ley Núm. 81-1991, 21
L.P.R.A. sec. 4001 et seq., se creó con el propósito de
garantizar a los municipios un mayor grado de autonomía
fiscal y gobierno propio para atender eficazmente las CC-2010-1006 7
necesidades y el bienestar de sus habitantes. Pfizer
Pharm. V. Mun. de Vega Baja, 182 D.P.R. 267, 286 (2011).
Conforme a esta política pública, esta ley regula las
facultades de los municipios para lograr el mejor
aprovechamiento y fiscalización de las obras que se
realicen dentro de sus límites territoriales.
No obstante, aunque los municipios carecen de poder
inherente para imponer tributos, la Asamblea Legislativa
puede delegarles esa facultad mediante mandato claro y
expreso. HBA Contractors v. Mun. de Ceiba, 166 D.P.R. 443,
453-454 (2005). A esos efectos, la Constitución de Puerto
Rico establece que “[e]l poder del Estado Libre Asociado
para imponer y cobrar contribuciones y autorizar su
imposición y cobro por los municipios se ejercerá según se
disponga por la Asamblea Legislativa, y nunca será rendido
o suspendido”.3
Además, la creación de la Ley de Municipios Autónomos
persigue descentralizar el gobierno y encarnar principios
cardinales democráticos de participación ciudadana. Es por
esto que se ha denominado el municipio como una “unidad
básica para la administración comunitaria”. Torres
Santiago v. Mun. de Coamo, 170 D.P.R. 541, 548 (2007). La
implementación de esta política pública descentralizadora
resultó en un grado mayor de autonomía, mejores
herramientas financieras y una ampliación del marco de
3 Art. VI, Sec. 2, Const. P.R., L.P.R.A., Tomo 1. CC-2010-1006 8
acción del municipio en espacios que le estaban vedados o
grandemente limitados en el pasado. Id.4
Cónsono con lo anterior, el Art. 2.002 de la Ley de
Municipios Autónomos5, dispone que los municipios puedan,
entre otras facultades, imponer contribuciones o arbitrios
sobre las obras de construcción que se realicen dentro de
los límites territoriales del Municipio. Este Artículo
preceptúa, en lo pertinente, lo siguiente:
Además de las que se dispongan en otras leyes, el municipio podrá imponer y cobrar contribuciones o tributos por los conceptos y en la forma que a continuación se establece: (a)[…] (d) Imponer y cobrar contribuciones, derechos, licencias, arbitrios de construcción y otros arbitrios e impuestos, tasas y tarifas razonables dentro de los límites territoriales del municipio, compatibles con el Código de Rentas Internas y las leyes del Estado Libre Asociado de Puerto Rico, incluyendo sin que se entienda como una limitación, por el estacionamiento en vías públicas municipales, por la apertura de establecimientos comerciales, industriales y de servicios, por la construcción de obras y el derribo de edificios, por la ocupación, el uso y la intervención de vías públicas y servidumbres municipales y por el manejo de desperdicios. Toda obra de construcción dentro de los límites territoriales de un municipio, realizada por una persona natural o jurídica privada, o que sea llevada a cabo por una persona natural o jurídica privada a favor o en representación de, o por contrato o subcontrato suscrito con una agencia o instrumentalidad del Gobierno Central o municipal o del gobierno federal, incluyendo aquella obra que no requiera la expedición de un permiso por la Administración de Reglamentos y Permisos o por un municipio autónomo, deberá pagar arbitrio de construcción correspondiente, 4 Véase, además: Exposición de Motivos y Art. 1.002 de la Ley de Municipios Autónomos, 1991 (Parte 1) Leyes de Puerto Rico 459; López v. Mun. de Mayagüez, 158 D.P.R. 620 (2003); Mun. San Juan v. Banco Gub. Fomento, 140 D.P.R. 873, 885 (1996). 5 21 L.P.R.A. sec. 4052. CC-2010-1006 9
previo al comienzo de dicha obra. (Énfasis nuestro.)
El término arbitrio de construcción es definido por
la propia Ley de Municipios Autónomos como “aquella
contribución impuesta por los municipios a través de una
ordenanza municipal aprobada con dos terceras (2/3) partes
[de la legislatura municipal] para ese fin, la cual recae
sobre el derecho de llevar a cabo una actividad de
construcción o una obra de construcción dentro de los
límites territoriales del municipio”.6 En ese sentido, no
existe otra obligación impuesta al municipio para la
implementación de un arbitrio de construcción que no sea
la aprobación del mismo por dos terceras (2/3) partes de
la legislatura municipal.
Además, el Art. 5.007 de la Ley Núm. 817, supra
dispone el término que habrá de transcurrir para que cobre
vigencia una ordenanza municipal al establecer que “[t]oda
ordenanza y resolución regirá desde la fecha que se
indique en su cláusula de vigencia, excepto en el caso de
las ordenanzas que establezcan penalidades y multas
administrativas las cuales empezarán a regir a los diez
(10) días de su publicación en la forma dispuesta en este
subtítulo”.
6 21 L.P.R.A. sec. 4001 (cc). 7 21 L.P.R.A. sec. 4207(f). CC-2010-1006 10
Por otro lado, el Art. 2.003 de la Ley de Municipios
Autónomos8, supra, dispone que toda ordenanza que imponga
una sanción penal “comenzará a regir diez (10) días
después de su publicación en uno o más periódicos de
circulación general y de circulación regional, siempre y
cuando el municipio se encuentre dentro de la región
servida por dicho periódico”. En este sentido, la ley le
impone al municipio la obligación de publicar la ordenanza
en aquellos casos en que contenga disposiciones de
carácter penal. Específicamente, deberá ser publicada en
un periódico de circulación general y uno de circulación
regional. Es decir, para que la sanción penal cobre vida
deberá cumplir con los requisitos establecidos
estatutariamente.
Conviene puntualizar, que en su concepción, el
anterior precepto legal daba la opción al municipio de
escoger cumplir con el requisito de publicación por medio
de un periódico de circulación general o uno de
publicación regional. Sin embargo, antes de aprobarse la
ley, este cuerpo legal cambió la letra “o” por la letra
“y”.9 En virtud de ello, no cabe duda que la intención
legislativa fue concretar como requisito indispensable
para la aprobación de una ordenanza municipal que contenga
una sanción penal, el que se publique la misma tanto en un
8 21 L.P.R.A. sec. 4053. 9 Informe de Conferencia del Sustitutivo del Senado al P. de la C. 1296 de 29 de agosto de 1991, 6ta Sesión Ordinaria, 11ma. Asamblea Legislativa, pág. 2. CC-2010-1006 11
periódico de circulación general como en uno de
circulación regional.
El estado de derecho vigente para la imposición y
cobro de arbitrios ha sufrido varios cambios y
modificaciones a través de numerosas enmiendas a la Ley
Núm. 81, supra. Entre estas, se encuentra la Ley Núm. 199-
1996, la cual fue promulgada para añadir el Art. 2.007 a
la Ley de Municipios Autónomos, supra. La referida ley,
establece un procedimiento para la determinación del
arbitrio de construcción, su imposición, cobro,
exenciones, reclamaciones, rembolsos, sanciones
administrativas y penales y la facultad para formalizar
acuerdos por escrito.
El citado artículo, establece lo siguiente:
Pago del arbitrio de construcción- Reclamaciones y otros
(g) Incumplimiento.-
(2) Sanción penal.- Toda persona que voluntariamente, deliberada y maliciosamente ofreciera información falsa, a sabiendas de su falsedad, respecto al valor de la obra que genera una actividad de construcción tributable, en cualquiera de las declaraciones deben presentarse ante el Director de Finanzas en conformidad con este subcapítulo; o que deliberada, voluntaria y maliciosamente dejare de rendir la declaración y comenzare la actividad de construcción o dejare de pagar el arbitrio y comenzare la actividad, en adición e independientemente de cualquier disposición administrativa o penal aplicable, convicto que fuere, será castigado con una multa no mayor de quinientos $500.00 o con una pena de reclusión no mayor de seis (6) meses o ambas penas a discreción del tribunal. En el caso de que en una revisión judicial se deje sin efecto una CC-2010-1006 12
ordenanza con sanción penal, se entenderá que sólo la sanción penal quedará sin efecto. (Énfasis nuestro.)10
En armonía con lo anterior, es de señalar que la
sanción penal impuesta por parte de los municipios equivale
a una privación de la propiedad de una persona. Por lo
tanto, requiere al implementarse que se cumpla con las
garantías del debido proceso de ley. Este requisito de
publicación tiene el efecto de informar a la ciudadanía de
las ordenanzas aprobadas, así cumple con la máxima
constitucional de que nadie será privado de su propiedad
sin el debido proceso de ley.
Respecto al efecto que conlleva incumplir con los
requisitos de publicación, la ley es clara. “En el caso de
que en una revisión judicial se deje sin efecto una
ordenanza con sanción penal, se entenderá que sólo la
sanción penal quedará sin efecto”.11 En síntesis, su
incumplimiento resulta en la nulidad de la sanción penal y
no de la ordenanza en su totalidad.
Analizado el marco estatutario que provee para la
imposición de arbitrios de construcción por parte de los
municipios mediante ordenanzas municipales, pasemos a
examinar los preceptos reconocidos en nuestro ordenamiento
jurídico aplicables a la interpretación de las leyes y al
principio de hermenéutica legal.
10 Véase Art. 2.007(g)(2), Ley de Municipios Autónomos, 21 L.P.R.A. sec. 4057 (g)(2). 11 Id. CC-2010-1006 13
B
Como es harto sabido, aun la más clara de las leyes
requiere interpretación.12 Nuestro ordenamiento jurídico
consigna determinadas normas de hermenéutica legal las
cuales, en mayor o menor medida, se imponen como principios
rectores del ejercicio de la función adjudicativa de los
tribunales. Entre tales principios, se destaca aquel
contenido en el Art. 14 del Código Civil, 31 L.P.R.A. sec.
14, el cual dispone que: “[C]uando la ley es clara y libre
de toda ambigüedad, la letra de ella no debe ser
menospreciada bajo el pretexto de cumplir su espíritu”.
Con el fin de remediar las controversias y adjudicar
los derechos que corresponden a las partes en un pleito,
los tribunales tenemos la ineludible labor de interpretar
los estatutos aplicables a la situación de hechos en
particular que nos atañe. R.E. Bernier y J.A. Cuevas
Segarra, Aprobación e interpretación de las leyes en Puerto
Rico, 2da ed. rev., San Juan, Pubs. J.T.S., 1987, Vol. 1,
pág. 241. Este proceso de interpretación, que recibe el
nombre de hermenéutica legal, conlleva auscultar,
averiguar, precisar y determinar cuál fue la voluntad
legislativa al aprobar la ley. Id.
Así pues, es de amplia aceptación el entendido de que
sólo hay una regla de interpretación que es absolutamente
invariable y ésta es que debe descubrirse y hacerse cumplir
la verdadera intención y deseo del poder legislativo. Srio.
12 Véase, E.L.A. v. Frig. y Alm. del Turabo, Inc., 155 D.P.R. 27 (2001); Nadal v. Depto. Rec. Nat., 150 D.P.R. 715 (2000). CC-2010-1006 14
del Trabajo v. P.R. Cereal Extracts Inc., 83 D.P.R. 267,
275-276 (1961).
Como corolario de la doctrina, los tribunales, al
ejercer su función interpretativa de la ley, deberán
considerar el propósito o intención de la Asamblea
Legislativa al aprobar la misma. Ello, a fines de propiciar
la obtención del resultado querido por el legislador
originalmente. Piovanetti v. S.L.G. Touma, S.L.G. Tirado,
178 D.P.R. 745, 767 (2010); Piñero v. A.A.A., 146 D.P.R.
890, 898 (1998); García v. E.L.A., 146 D.P.R. 725, 733
(1998).
Hemos reiterado en ocasiones anteriores que los
tribunales, como intérpretes finales de las leyes, nos
encontramos en la obligación de lograr un resultado que se
ajuste al propósito y a la política pública que inspiró a
la Legislatura al aprobarlas. Ifco Recycling, Inc. v.
Autoridad de Desperdicios Solidos, 2012 T.S.P.R. 35, res.
el 27 de febrero de 2012, 184 D.P.R. ___ (2012); Consejo
Titulares v. DACo, 181 D.P.R. 945, 958 (2011). Esta
normativa tiene como objetivo lograr que, finalmente, la
determinación que el tribunal realice asegure el resultado
que el legislador quiso obtener al aprobar la ley. Id.
A tenor con todo lo anterior, señalan los tratadistas
Bernier y Cuevas Segarra que:
la intención legislativa de una ley no debe buscarse en una frase aislada o en una de sus secciones; sino en el contexto de todo el estatuto, tomando en cuenta el propósito seguido por el legislador. Por eso, un artículo de una ley no debe interpretarse aisladamente, sino CC-2010-1006 15
considerando la ley en su totalidad. Bernier y Cuevas Segarra, op. cit., a la pág. 245.
La voluntad de la Asamblea Legislativa al adoptar el
estatuto queda reflejada a través del historial legislativo
de la disposición legal. Pueblo v. Zayas Rodríguez, 147
D.P.R. 530, 539 (1999). Primeramente, debemos acudir a la
exposición de motivos de la ley, la cual, como regla
general, recoge el propósito que inspiró su creación. Id.
Otra fuente que puede arrojar luz sobre la intención del
legislador en la aprobación de la ley son las
manifestaciones de los miembros del cuerpo durante el
trámite legislativo. Bernier y Cuevas Segarra, op. cit.,
pág. 242. Esto incluye los datos recogidos en el informe
emitido por la comisión legislativa que estudió el proyecto
de ley y las expresiones de los legisladores en el
hemiciclo durante la sesión de aprobación del estatuto,
según recogidas en el Diario de Sesiones. Id.
Examinadas las normas aplicables a la interpretación
de las leyes y al principio de hermenéutica legal, pasemos
a delinear los contornos de la figura procesal de sentencia
sumaria.
C
Las Reglas de Procedimiento Civil fueron concebidas
para asegurar ”…una solución rápida y económica de todo
procedimiento”. Regla 1 de Procedimiento Civil, 32 L.P.R.A.
Ap. III R.1. A tales efectos, la Regla 36 de Procedimiento
Civil, 32 L.P.R.A. Ap. III R.36, preceptúa lo referente al
mecanismo de la sentencia sumaria. El propósito principal CC-2010-1006 16
de la moción de sentencia sumaria es propiciar la solución
justa, rápida y económica de litigios civiles que no
contengan controversias genuinas de hechos materiales. En
vista del ánimo dinámico de estas, no ameritan la
celebración de un juicio en su fondo, ya que lo único que
resta es dirimir una controversia de derecho. Quest
Diagnostics v. Mun. San Juan, 175 D.P.R. 994 (2009).
Sobre este particular, el profesor Javier Echevarría
nos indica que “[l]a sentencia sumaria constituye un
mecanismo procesal mediante el que se le confiere
discreción al tribunal para dictar sentencia sobre la
totalidad de una reclamación, o sobre cualquier
controversia comprendida en ésta, sin la necesidad de
celebrar una vista evidenciaria”. J. A. Echevarría Vargas,
Procedimiento Civil Puertorriqueño, 1era ed, Ediciones
Situm, Inc., 2010, pág. 204. Usada correctamente, la
sentencia sumaria es un valioso mecanismo procesal para
descongestionar los calendarios judiciales. Carpets & Rugs
v. Tropical Reps, 175 D.P.R. 615, 638 (2009).
Por su parte, la Regla 36.3, 32 L.P.R.A. Ap. III R.
36.3, dispone que para dictarse sentencia sumaria, es
necesario que de las alegaciones, deposiciones,
contestaciones a interrogatorios y admisiones ofrecidas, en
unión a las declaraciones juradas, si las hubiere, surja
que no hay controversia real sustancial en cuanto a ningún
hecho material y que, como cuestión de derecho, debe
dictarse sentencia sumaria a favor de la parte promovente. CC-2010-1006 17
Ramos Pérez v. Univisión, 178 D.P.R. 200 (2010); González
Aristud v. Hosp. Pavía, 168 D.P.R. 127 (2006); Luan Invest.
Corp. v. Rexach Const. Co., 152 D.P.R. 652 (2000).
Respecto a la adjudicación por la vía sumaria, hemos
señalado que cuando “…se present[a] un caso que involucra
una acción que requiera algún elemento subjetivo de
intención, propósito mental o negligencia, o cuando el
factor de credibilidad es esencial, no [se] impide su
concesión si no existe controversia en cuanto a los hechos
materiales”. Abrams Rivera v. E.L.A., 178 D.P.R. 914, 933
(2010).
Según manifiesta el profesor Cuevas Segarra en su
tratado de Derecho Procesal Civil:
Aunque un tribunal Apelativo debe utilizar los mismos criterios que el Tribunal sentenciador al determinar si procede dictar sentencia sumaria, está limitado de dos maneras: sólo puede considerar los documentos que se presentaron ante el foro de primera instancia. Las partes no pueden añadir en apelación exhibits, deposiciones o afidávits que no fueron presentadas oportunamente en el foro de primera instancia, ni pueden esbozar teorías nuevas o esgrimir asuntos nuevos por primera vez ante el foro apelativo. El Tribunal Apelativo sólo puede determinar si existe o no alguna controversia genuina de hechos materiales y si el derecho se aplicó de forma correcta.
J. Cuevas Segarra, Tratado de Derecho Procesal Civil, 2da ed., Ed. Publicaciones JTS, 2011, T. III, pág. 1042.13
Solo procede dictar sentencia sumaria cuando surge
claramente que el promovido no puede prevalecer y que el
Tribunal cuenta con la verdad de todos los hechos
13 Véase, además, Vera v. Dr. Bravo, 161 D.P.R. 308 (2004). CC-2010-1006 18
necesarios para poder resolver la controversia. Corp.
Presiding Bishop CJC of LDS v. Purcell, 117 D.P.R. 714
(1986). Cuando no existe una clara certeza sobre todos los
hechos materiales en la controversia, no procede una
sentencia sumaria. Id.
En ocasiones anteriores, hemos dispuesto que un hecho
material es aquel que puede afectar el resultado de la
reclamación de acuerdo con el derecho sustantivo aplicable.
Ramos Pérez v. Univisión, supra, citando a J.A. Cuevas
Segarra, Tratado de Derecho Procesal Civil, San Juan, Pubs.
J.T.S., 2000. T. I, pág. 609. La Regla 36.1 de
Procedimiento Civil de 2009 se refiere a estos hechos como
“esenciales y pertinentes…”. 32 L.P.R.A. Ap. V.
De igual forma, hemos expresado que “cualquier duda no
es suficiente para derrotar una moción de sentencia
sumaria. Tiene que ser una duda que permita concluir que
existe una controversia real y sustancial sobre hechos
relevantes y pertinentes”. Ramos Pérez v. Univisión, supra,
pág. 214. Toda inferencia que se haga de los hechos
incontrovertidos debe hacerse de la manera más favorable a
la parte que se opone a la misma. Consejo Tit. C. Parkside
v. MGIC Fin. Corp., 128 D.P.R. 538 (1991); Corp. Presiding.
Bishop CJC of LDS v. Purcell, supra.
Al evaluar una moción de sentencia sumaria, los jueces
no están limitados por los hechos o documentos que se
aduzcan en la solicitud, sino que deben considerar todos
los documentos en autos, sean o no parte de la solicitud de CC-2010-1006 19
sentencia sumaria, de los cuales surjan admisiones hechas
por las partes. Cuadrado Lugo v. Santiago Rodríguez, 126
D.P.R. 272 (1990).
Además, la sentencia sumaria “vela adecuadamente por
el balance entre el derecho de todo litigante a tener su
día en corte y la disposición justa, rápida y económica de
los litigios civiles”. Ramos Pérez v. Univisión, supra,
pág. 220. Ahora bien, “el sabio discernimiento es el
principio rector para su uso porque, mal utilizada, puede
prestarse para despojar a un litigante de su día en corte,
principio elemental del debido proceso de ley”. MGMT. Adm.
Servs. Corp. v. E.L.A., 152 D.P.R. 599, 611 (2000).
Acorde con lo anteriormente expuesto, debe quedar
claro que si los hechos no están en controversia y el
pleito solo presenta una cuestión de derecho, procede
disponer del asunto mediante sentencia sumaria. En lo
pertinente, en Piñero v. AAA, supra, estimamos procedente
el resolver por la vía sumaria una controversia de derecho
que versaba sobre la interpretación de un estatuto y la
validez de una resolución emitida por la Junta de Gobierno
de la A.A.A.
Habiendo examinado el Derecho aplicable a los hechos
del caso ante nos, pasemos a resolver las controversias
inicialmente enunciadas.
III
En el presente caso, la parte recurrida alega que el
cómputo de los arbitrios de construcción no fue calculado CC-2010-1006 20
correctamente. Arguye que el tipo contributivo que le
aplica es uno escalonado de 5%, 4% y 3%. Por su parte, el
municipio indicó que impuso un arbitrio fijo de 5%,
conforme a lo establecido en la Ordenanza Núm. 18. Además,
señaló que el por ciento escalonado pertenece a la
Ordenanza Núm. 59, y que esta cifra fue expresamente
enmendada por al Ordenanza Núm. 18.
Específicamente, la Ordenanza Núm. 59 se creó para
imponer y cobrar arbitrios por concepto de construcciones.
En la misma, se estableció un pago de 5% del costo total de
la obra de un millón de dólares, los próximos 5 millones al
4% y todo exceso de 6 millones al 3%.
A su vez, la Ordenanza Núm. 18 fue implantada para
revisar el tipo contributivo de arbitrios aplicables a
ciertos proyectos de construcción y para enmendar la
Ordenanza Núm. 59. En lo pertinente, esta ordenanza enmendó
el por ciento que se pagaría en las obras de construcción a
uno fijo de 5%.
Como mencionamos anteriormente, la Ley de Municipios
Autónomos, supra, le concede a los municipios la facultad
de imponer arbitrios a toda obra de construcción que se
realice dentro de sus límites territoriales. Esta facultad
del municipio existe independientemente de cualquier otra
contribución o tarifa dispuesta en otras leyes.
Del expediente se desprende que Construcciones José
Carro, S.E., alega que fue inducido a error por empleados
del Municipio de Dorado. Que se le entregó copia de la CC-2010-1006 21
Ordenanza Núm. 59 y que nunca se le informó de la
existencia de la Ordenanza Núm. 18. Además, aduce que las
referidas ordenanzas son nulas por no haber sido
debidamente publicadas conforme lo establece la ley.
Por su parte, el peticionario sostiene que la
Ordenanza Núm. 59 entró en vigor, para fines del cobro de
arbitrios de construcción, independientemente de que no
haya sido publicada conforme a las exigencias que la Ley de
Municipios Autónomos, supra, impone a las ordenanzas que
contienen una sanción penal. En apoyo de su contención,
señala que el Art. 2.007 de la Ley de Municipios Autónomos,
supra, establece expresamente que “en el caso de que en una
revisión judicial se deje sin efecto una ordenanza con
sanción penal, se entenderá que solo la sanción penal
quedara sin efecto”.
Ciertamente, convenimos con el Tribunal de Apelaciones
en que el incumplimiento con el procedimiento de aprobación
de la ordenanza por parte del municipio, es un criterio que
acarrea la ineficacia de la sanción penal contenida en
esta. En ese sentido, colegimos que el foro intermedio
actuó correctamente en su interpretación de la Ley de
Municipios Autónomos, supra, al determinar que es
indispensable la publicación tanto en un periódico de
circulación regional como en uno de circulación general.
Ahora bien, entendemos que erró el foro apelativo
intermedio al devolver el caso al Tribunal de Primera
instancia para que determinara si ese hecho es suficiente CC-2010-1006 22
para anular la aludida Ordenanza Núm. 59, en cuanto al
cobro de los arbitrios de construcción que en ella se
establecen. No podemos coincidir con una interpretación que
obvia el texto claro de la ley, el cual provee para que la
declaración de ineficacia tenga efecto sobre la sanción
penal únicamente. Así pues, somos del criterio de que debe
quedar vigente el remanente de la Ordenanza Núm. 59, en lo
que no corresponda a la sanción penal declarada ineficaz.
Resolver lo contrario, conllevaría la revocación de un
estatuto esencial para la tramitación de los proyectos de
construcción del municipio.
Bajo el crisol doctrinario anteriormente expuesto,
colegimos que el propósito de la Ley Núm. 81, supra, es
otorgar facultades de gobierno a los municipios para
facilitar la tramitación y fiscalización de las obras de
construcción que han de realizarse dentro de sus límites
territoriales. Con el fin de preservar esta política
pública, colegimos que la disposición contenida en el Art.
2.007 de la Ley de Municipios Autónomos debe ser
interpretada de forma literal, en aras de sostener la
validez de las ordenanzas municipales.
Conviene puntualizar, que ante una ley clara y libre
de toda ambigüedad, no debemos menospreciar su letra y
contenido. No podemos coincidir con la determinación
emitida por el Tribunal de Apelaciones, en la cual
interpreta de forma aislada las disposiciones de la Ley
Núm. 81. De igual forma, no nos persuaden los argumentos CC-2010-1006 23
esgrimidos por el recurrido, más bien los interpretamos
como un intento de crear un subterfugio para evitar el pago
de las contribuciones impuestas por el municipio.
Conforme a la discusión precedente, es menester
interpretar este estatuto integradamente, armonizando el
significado de sus distintas secciones y respetando la
intención de la Asamblea Legislativa al redactar el mismo.
Nos vemos impedidos de invalidar una ordenanza municipal en
su totalidad por un tecnicismo en la interpretación de un
artículo de la ley que provee para su creación.
Por último, aunque el foro de instancia determinó que
no había controversia en que la Ordenanza Núm. 59 solo se
publicó en el periódico El Vocero, denegó la moción de
sentencia sumaria del recurrido por entender que existen
controversias sobre hechos materiales. No obstante, el
Tribunal de Apelaciones revocó esta determinación
fundamentándose en que “el TPI tenía que adjudicar la
controversia que se le planteó a base de los hechos
incontrovertidos”.14
En consecuencia, devolvió el caso al foro primario
“para que adjudique si el hecho de que la Ordenanza 59 sólo
se publicó en un periódico de circulación general tiene el
efecto de que la misma no ha entrado en vigor y, en
consecuencia, si procede declarar ha lugar la reclamación
de la peticionaria [Construcciones José Carro, S.E]”.15
14 Véase, Apéndice de la petición de certiorari, pág. 290. 15 Id. CC-2010-1006 24
Resuelta la anterior controversia, concluimos que no
existen hechos materiales que impidan adjudicar el pleito
sumariamente. Por lo que coincidimos con el foro apelativo
intermedio en que estamos ante un asunto que es susceptible
de resolverse por la vía sumaria, en este caso, a favor del
Municipio.
IV
Por los fundamentos antes expuestos, se revoca
parcialmente la Sentencia recurrida. Por un lado, se
confirma la determinación del foro apelativo intermedio en
cuanto resolvió que incidió el foro primario al estimar que
este caso no era uno susceptible de resolverse por la vía
sumaria. Por otro lado, se revoca el dictamen impugnado en
cuanto devolvió el caso al Tribunal de Primera Instancia
para que determinara qué efecto tiene, si alguno, que la
Ordenanza Núm. 59 solo se publicó en un periódico. A tenor
con los principios que anteceden, un incumplimiento de esa
naturaleza no habría librado al recurrido del pago por
concepto de arbitrios requerido por el Municipio; que es
independiente a la sanción penal dispuesta en la referida
ordenanza. En consecuencia, se mantiene en vigor el
arbitrio impuesto por el municipio y se declara con lugar
la moción de sentencia sumaria presentada por este.
Se dictará sentencia de conformidad.
Edgardo Rivera García Juez Asociado EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
Construcciones José Carro, S.E. Certiorari
Recurrido CC-2010-1006 v.
Municipio Autónomo de Dorado, et al
SENTENCIA
Por los fundamentos antes expuestos, se revoca parcialmente la Sentencia recurrida. Por un lado, se confirma la determinación del foro apelativo intermedio en cuanto resolvió que incidió el foro primario al estimar que este caso no era uno susceptible de resolverse por la vía sumaria. Por otro lado, se revoca el dictamen impugnado en cuanto devolvió el caso al Tribunal de Primera Instancia para que determinara qué efecto tiene, si alguno, que la Ordenanza Núm. 59 solo se publicó en un periódico. A tenor con los principios que anteceden, un incumplimiento de esa naturaleza no habría librado al recurrido del pago por concepto de arbitrios requerido por el Municipio; que es independiente a la sanción penal dispuesta en la referida ordenanza. En consecuencia, se mantiene en vigor el arbitrio impuesto por el municipio y se declara con lugar la moción de sentencia sumaria presentada por este.
Así lo pronunció y manda el Tribunal y certifica la Secretaria del Tribunal Supremo. La Juez Asociada señora Rodríguez Rodríguez no intervino. El Juez Asociado señor Feliberti Cintrón no interviene.
Aida I. Oquendo Graulau Secretaria del Tribunal Supremo