EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
Consejo para la Protección del Patrimonio Arquelógico Terrestre de Puerto Rico Certiorari Recurrido 2006 TSPR 102 v. 168 DPR ____ Gobierno Municipal de Barceloneta, Sol Luis Fontánez Olivo, Alcalde
Peticionario
Número del Caso: CC-2004-462
Fecha: 20 de junio de 2006
Tribunal de Apelaciones:
Región Judicial de San Juan-Panel II
Jueza Ponente:
Hon. Mildred G. Pabón Charneco
Abogado de la Parte Peticionaria:
Lcdo. Alejandro G. Carrasco Castillo
Abogada de la Parte Recurrida:
Lcdo. Esperanza Esteban Rodríguez
Materia: Impacto Yacimiento Arqueológico Angostura
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Consejo para la Protección del Patrimonio Arqueológico Terrestre de Puerto Rico
Recurrido CC-2004-462 Certiorari v.
Gobierno Municipal de Barceloneta, Sol Luis Fontánez Olivo, Alcalde
Opinión del Tribunal emitida por la Juez Asociada señora Rodríguez Rodríguez
San Juan, Puerto Rico, 20 de junio de 2006
El Gobierno Municipal de Barceloneta cuestionó
en este recurso la facultad del Consejo para la
Protección del Patrimonio Arqueológico Terrestre de
Puerto Rico para emitir, motu proprio, una orden
paralizando unos trabajos de mantenimiento y limpieza
en un canal de escorrentía que efectuaba el
Municipio. El Municipio adujo que el Consejo se
excedió en sus facultades al paralizar dichas labores
ya que su ley orgánica no le facultaba para así
actuar.
El foro apelativo intermedio sostuvo que el
Municipio no agotó los procedimientos administrativos CC-2004-462 2
ante el Consejo, por lo que declinó revisar la
determinación administrativa. El peticionario rechazó esa
conclusión y sostuvo que no existiendo facultad en ley para
que el Consejo pudiera emitir dicha orden, la misma era
nula por lo que se dictó sin jurisdicción para ello, y como
resultado de lo cual no tenía que agotar los remedios
administrativos.
Trabada así la controversia, pasamos a exponer el
trasfondo fáctico del caso.
I
En la primera semana del mes de noviembre de 2003, el
Municipio de Barceloneta se encontraba realizando unas
obras públicas de mantenimiento y limpieza de cauces
pluviales. Entre los lugares que limpiaba se encontraba el
canal de escorrentía localizado al oeste del
establecimiento comercial conocido como Prime Outlets.
Este canal discurre en dirección norte, paralelo a la
Carretera Estatal P.R. 140.
El canal se encontraba obstruido por chatarra
abandonada, así como otros desperdicios sólidos, incluyendo
unos treinta a cuarenta postes de hormigón que obstruían el
canal. Los trabajos de limpieza consistían en la remoción
de los escombros y del sedimento y en la tala de la
vegetación circundante al canal que obstruía el flujo
normal del agua. El Municipio alegó que la obstrucción del
canal producía inundaciones en las comunidades aledañas por
lo que era imprescindible su limpieza. CC-2004-462 3
El 6 de noviembre de 2003, el Arqueólogo Carlos Pérez
Merced le notificó al Municipio un boleto de falta
administrativa imponiendo una multa de $10,000, bajo el
fundamento que los trabajos que desempeñaba el Municipio
habían impactado un área arqueológica reconocida y además,
porque el Municipio no había notificado al Consejo para la
Protección del Patrimonio Arqueológico Terrestre de Puerto
Rico (el “Consejo”), del hallazgo de materiales
arqueológicos como requiere la Ley Núm. 112 de 20 de julio
de 1988, según enmendada, 18 L.P.R.A. secs. 1551 et seq.,
(“Ley Núm. 112”).1 Se le ordenó al Municipio que en un
término no mayor de quince (15) días presentara ante el
Consejo los planos, permisos y memorial explicativo que le
autorizaban a llevar a cabo dichos trabajos. En esa misma
fecha, también le fue notificada una orden de paralización
de los trabajos que se efectuaban.2
El 12 de noviembre de 2003, el Consejo notificó al
Municipio un nuevo boleto de falta administrativa por
alegadamente haber hecho caso omiso tanto de la orden de
presentar los correspondientes planos y permisos, así como
de la orden de paralización.3 Inconforme con la acción del
Consejo, el 14 de noviembre de 2003, el Municipio presentó
una solicitud de reconsideración de la orden de
paralización emitida. Indicó en la misma que era
imprescindible que ésta se dejara sin efecto toda vez que
1 Apéndice del recurso de certiorari, pág. 47. 2 Id., pág. 46. 3 Id., pág. 49. CC-2004-462 4
los trabajos de limpieza del canal eran necesarios para
aliviar el problema de inundaciones de áreas circundantes
que se generaba como consecuencia de la obstrucción del
canal pluvial.
El 21 de noviembre, el Municipio presentó una nueva
moción ante el Consejo notificando que retiraba la moción
de reconsideración presentada porque entendía que el
Consejo se había excedido en sus facultades al emitir la
orden de paralización.
El 24 de noviembre, el Consejo emitió una resolución
en la que modificó su orden de paralización indicando lo
siguiente:
Vista la solicitud de reconsideración de orden de paralización, presentada por la parte querellada, la misma fue evaluada por los Miembros del Consejo.
Evaluada dicha solicitud, el cuerpo Consejal no tiene objeción a lo planteado y solicitado siempre y cuando se obtenga la autorización del dueño de los terrenos y se acredite que las personas a las que les solicita el permiso son los dueños registrales de la porción a ser afectada.
En esta resolución nada se señaló sobre la moción retirando
la solicitud de reconsideración.
Así las cosas, el 8 de diciembre de 2003 el Municipio
acudió ante el Tribunal de Apelaciones del dictamen del
Consejo de paralizar las obras de mantenimiento y limpieza
del canal pluvial. En su escrito, cuestionó la facultad
del Consejo para dictar órdenes de paralización. Argumentó
que la sección 11 de la Ley Núm. 112, 18 L.P.R.A. sec.
1561, disponía que para procurar una orden de paralización CC-2004-462 5
el Consejo tenía que acudir al Tribunal de Primera
Instancia para que fuera éste quien emitiera la misma.
Arguyó que la letra de la ley era clara y no admitía
interpretación en contrario.
El 18 de diciembre de 2003, el Consejo se opuso al
recurso instado por el Municipio fundamentado,
principalmente, en que éste tenía que agotar los
procedimientos administrativos disponibles de la Ley Núm.
112 y la Ley de Procedimiento Administrativo Uniforme de
Puerto Rico, Ley Núm. 70 de 12 de agosto de 1988, según
enmendada (en adelante “L.P.A.U”).4 Adujo además que tanto
la Ley Núm. 112, como el Reglamento sobre Multas
Administrativas promulgado al tenor de ésta, en su sección
9.04, facultaba al Consejo a ordenar dicha paralización
para hacer cumplir el mandato de la Ley Núm. 112.
Mediante sentencia de 16 de marzo de 2004, el foro
apelativo intermedio confirmó la determinación del Consejo.
Determinó que el Consejo no había emitido una resolución
final sobre la controversia, por lo que declinaba revisar
el recurso en esa etapa de los procedimientos. Indicó,
además, que la orden de paralización no ocasionó un daño
irreparable al Municipio y que no estaba claro si en
efecto, el Consejo carecía de jurisdicción para emitir un
remedio de esa naturaleza.
Inconforme, el Municipio recurrió ante este Tribunal,
vía certiorari, en revisión de dicha sentencia. En su
4 3 L.P.R.A. sec 2101, et seq. CC-2004-462 6
escrito señaló la comisión de tres errores.5 El 25 de junio
de 2004 denegamos la expedición del auto de certiorari
presentado; en reconsideración, expedimos el mismo.
Contando con la comparecencia de las partes, estamos en
posición de resolver y pasamos a así hacerlo.
II
La Ley Núm. 112 de 20 de julio de 1988, declaró de
utilidad pública y patrimonio del Pueblo de Puerto Rico,
los yacimientos, objetos, artefactos, documentos o
5 Los errores señalados por el Municipio de Barceloneta fueron los siguientes:
1) Cometió error el Tribunal de Apelaciones al resolver que en la situación de hechos del caso el Municipio de Barceloneta debía agotar los remedios administrativos ante el Consejo para la Protección del Patrimonio Arqueológico Terrestre de Puerto Rico antes de recurrir al foro judicial, a pesar de que se trata de una situación clara en que el organismo administrativo actuó de forma ultra vires al dictar una orden decretando la paralización de unas obras públicas de mantenimiento que realizaba el Gobierno Municipal de Barceloneta ya que la Asamblea Legislativa no le delegó el poder de dictar órdenes de paralización.
2) Procedía la revisión de la resolución administrativa ante el Tribunal de Apelaciones no obstante el hecho de que se trataba de una resolución interlocutoria. Por tratarse de una orden ultra vires, el Municipio de Barceloneta podía preterir el trámite administrativo y recurrir directamente en revisión judicial.
3) Cometió error el Tribunal de Apelaciones al denegar el auto solicitado ya que el Consejo para la Protección del Patrimonio Arqueológico Terrestre de Puerto Rico carece de autoridad legal para emitir órdenes de paralización. CC-2004-462 7
materiales arqueológicos; reconociendo así el valor
incalculable de los mismos no tan solo para la
investigación y el análisis en el campo de la antropología,
sino también para nuestra herencia cultural e histórica
como pueblo caribeño. La Exposición de Motivos de la Ley
Núm. 112 claramente establece que el “fin primordial [de la
ley es] estimular y asegurar el inventario científico y la
protección de esa parte de nuestra herencia cultural e
histórica. Con ello, se podrá estimular y facilitar la
investigación antropológica y se atiende en forma
satisfactoria y halagadora a las demandas de la cultura y
el espíritu.”
Para hacer efectivo el mandato de ley, el estatuto
dispuso para la creación del Consejo para la Protección del
Patrimonio Arqueológico Terrestre de Puerto Rico. El mismo
está adscrito al Instituto de Cultura Puertorriqueña y
tiene como objetivo, “proteger y custodiar estos recursos
arqueológicos y a la vez fomentar el inventario científico
y el estudio de estos valores arqueológicos en armonía con
la política pública del Estado Libre Asociado de Puerto
Rico.” Sección 2, Ley Núm. 112, 18 L.P.R.S. sec. 1552.
La Ley Núm. 112 enumeró las potestades del Consejo,
entre las cuales destaca la facultad para imponer multas
administrativas así como la de demandar y ser demandada.
18 L.P.R.A. secs. 1563 y 1554(j), respectivamente. Esta
ley le reconoció al Consejo amplios poderes para
implementar la política pública establecida por la misma, CC-2004-462 8
indicando que este organismo podrá “ejercer todas las
acciones necesarias para lograr el eficaz cumplimiento de
los propósitos del Capítulo.” 18 L.P.R.A. sec. 1554 (d).
A su vez, le facultó para “ejercer todos los poderes que
sean incidentales y necesarios para el cabal desempeño de
las responsabilidades y deberes que por ley se le asignan.”
(Énfasis nuestro.) 18 L.P.R.A. sec. 1554 (k).
La controversia en este caso gira en torno a la
facultad que le fue conferida en la sección 11 de la Ley
Núm. 112, donde se dispone:
Cuando se realicen obras de construcción, excavación, extracción o movimiento de tierra sin la autorización requerida en la sección 106 de 6 La sección 10 de la Ley Núm. 112 de 20 de julio de 1988, 18 L.P.R.A. sec. 1560, lee como sigue:
Obras- Movimiento de tierras; autorización requerida
A partir de la fecha de aprobación de esta ley, no se podrá iniciar ni continuar obra de construcción o reconstrucción, ni trabajos de trabajos [sic] de excavación, extracción o movimiento de tierras en lugar alguno del que haya documentación previa o indicios fidedignos de presencia de material arqueológico, a menos que se obtenga autorización del Consejo.
Cuando la obra de construcción o reconstrucción, de excavación, extracción o movimiento de tierras sea en un lugar del cual no haya documentación previa o indicios fidedignos de presencia de material arqueológico y, sin embargo, luego de iniciadas las mismas se descubra cualquier material arqueológico, el contratista o el dueño de la obra, según sea el caso, deberá suspender la misma y notificar al Consejo dentro de las veinticuatro (24) horas siguientes a dicho hallazgo, a fin de poder obtener la autorización correspondiente para la continuación de la obra o trabajos de que se trate. CC-2004-462 9
esta ley, o se violen las condiciones impuestas en la autorización concedida, el Consejo podrá recurrir al Tribunal de Primera Instancia para que emita una resolución ordenando la paralización o suspensión de las obras de que se trate, hasta tanto se cumplan con los requisitos de este capítulo. El tribunal podrá obligar a demoler lo hecho y restaurar o reconstruir el material, estructura o lugar si la obra realizada modifica o destruye la autenticidad o el valor del contenido arqueológico. Si el daño fuere irreparable, el responsable resarcirá al Pueblo de Puerto Rico por los daños causados.
El Municipio entiende que para obtener una orden de
paralización de una obra el Consejo tiene que acudir a los
tribunales para que éstos emitan la misma, si así lo
entiende procedente. Por el contrario, el Consejo arguye
que como parte de sus poderes incidentales y necesarios
para cumplir con el mandato de la Ley Núm. 112, está
facultado para motu proprio emitir órdenes de paralización
y evitar así daños mayores a los yacimientos arqueológicos.
Además, nos indicó que el lenguaje de la sección 11
habla en términos potestativos no mandatarios, al indicar
que el “Consejo podrá recurrir al Tribunal de Primera
Instancia . . . .” (Énfasis nuestro.) A base de lo cual
concluye: “Toda vez que el verbo utilizado por el
legislador, podrá, es uno de carácter optativo, dando así
la libertad para hacer o no hacer.”7 Es decir, es
discrecional del Consejo acudir o no al tribunal en
búsqueda de una orden de paralización y cuando opte por no
hacerlo, puede motu proprio emitir la misma. Finalmente,
_____________________
7 Alegato de la parte recurrida, pág. 17. CC-2004-462 10
indicó que la interpretación de un ente administrativo de
su estatuto habilitador goza de gran deferencia por lo que
debemos acoger la interpretación propuesta por el Consejo.
III
Definida bajo estos términos la controversia ante
nuestra consideración, debemos auscultar con mayor
detenimiento el texto mismo de la sección en controversia,
así como el historial legislativo de la Ley Núm. 112, en
búsqueda de una respuesta.
A
La amplia delegación de facultades cuasi-legislativas
y cuasi-judiciales a las agencias administrativas es una de
las características sobresalientes del estado moderno. El
arsenal administrativo contemporáneo requiere de la
delegación de estos poderes, pues son los que permiten
hacer efectivas y viables las funciones encomendadas al
organismo administrativo.
La delegación de poderes cuasi-judiciales incluye no
sólo la potestad de resolver controversias sino también la
de dictar remedios. La orden de paralización u orden de
cesar y desistir es uno de los remedios que le pueden ser
delegados a las agencias administrativas. El profesor
Swartz nos señala:
Administrative agencies may also be given injunctive power, though the name ‘injunction’ is not used. The cease and desist orders that may be issued by most regulatory agencies are the administrative equivalents of prohibitory injunctions. CC-2004-462 11
B. Schwartz, Administrative Law, Little Brown & Co.,
Canada, 3era Ed., 1991, pág. 93. Véase también, Davis,
Administrative Law Text, West Publishing, New York, 3era
Ed., 1972, págs. 211-212.
Al repasar las leyes orgánicas de varias agencias
administrativas del Estado Libre Asociado de Puerto Rico,
encontramos expresamente tal facultad delegada. Así
ocurre, por ejemplo, con la Ley de la Junta de
Planificación, 23 L.P.R.A. sec. 62j(a) (Art. 2, inciso 9);
la Ley de la Administración de Reglamentos y Permisos, 23
L.P.R.A sec. 71x (Art. 25); la Junta de Calidad Ambiental,
12 L.P.R.A. sec. 1131 (22); la Ley de Telecomunicaciones de
Puerto Rico, 27 L.P.R.A. sec. 267f(3); y, el Departamento
de Asuntos del Consumidor, 3 L.P.R.A. sec. 341-l(b) (Art.
4). Como ya vimos, la Ley Núm. 112, también provee para la
emisión de una orden de paralización. La pregunta ahora es
a quién le corresponde la facultad de dictar la misma.
B
Una lectura integrada de las disposiciones de la Ley
Núm. 112, específicamente de las secciones 10 y 11, nos
provee la respuesta.
La sección 10 de la Ley Núm. 112, describe las
acciones que constituyen infracciones a la ley. En
específico, se dispone que no se puede iniciar o continuar
una obra de construcción o reconstrucción, u otros
trabajos, en lugares en que previamente se ha identificado
que yacen materiales arqueológicos, salvo que se obtenga CC-2004-462 12
previamente autorización del Consejo. Por otro lado,
cuando en cualquier otro lugar y mientras se lleven a cabo
unas obras, se descubran artefactos arqueológicos, procede
que se notifique de inmediato al Consejo y no se continúe
con los trabajos. Finalmente, la sección dispone que una
violación de lo allí dispuesto constituye un delito grave.
18 L.P.R.A. sec. 1560.
La sección 11, por su parte, dispone específicamente
que cuando se realicen obras de construcción, excavación,
extracción o movimiento de tierra, sin la autorización que
exige la sección 10 de la ley, “el Consejo podrá recurrir
al Tribunal de Primera Instancia para que emita una
resolución ordenando la paralización o suspensión de las
obras de que se trate.” La sección también provee los
remedios que el propio tribunal tiene disponible ante una
violación de la Ley Núm. 112.
Hay que destacar que esta sección es la única sección
en la ley que hace referencia a la paralización o
suspensión de unas obras que se efectúan en violación al
mandato de la Ley Núm. 112. Y como se puede apreciar, el
lenguaje apunta a que quien la puede emitir es el tribunal
y no el Consejo. Esta parece ser la lectura más razonable
de dicha sección.
El Consejo arguye, como apuntamos, que como la ley
utiliza el vocablo “podrá” ello es indicativo de que es
discrecional acudir o no al tribunal para solicitar dicho
remedio y, cuando se opte por no acudir, el Consejo CC-2004-462 13
entonces queda facultado para, motu proprio, emitir la
misma. Esta lectura se revela forzada y algo atropellada.
La tesis del Consejo nos plantea varios inconvenientes. En
primer lugar, aun cuando la primera parte de la aseveración
es correcta; es decir, que es discrecional del Consejo
acudir o no al tribunal en búsqueda de una orden de
paralización, la conclusión a que llega no es atinada. La
discrecionalidad que se reconoce no es a que el Consejo
pueda emitir por sí una orden de paralización; sino que
éste puede, enfrentado con unas acciones que violen la Ley
Núm. 112, escoger, de entre sus poderes delegados, la
acción remedial que estime más adecuada. Así, puede optar
por imponer una multa, demandar en el tribunal, presentar
una querella criminal, o solicitar del tribunal que expida
una orden de paralización.
Por otro lado, aunque la regla general es que los
términos permisibles como “podrá” deben interpretarse como
concediendo discreción y que los términos mandatarios como
“deberá” deben interpretarse como que ordenan algo de forma
concluyente, --e.g., Capó v. A. Hartman & Cia, 57 D.P.R.
196, 200 (1940), Pueblo v. Díaz Torres, 89 D.P.R. 720, 732
(1963), Boneta ex parte, 39 D.P.R. 154, 166 (1929), Srio.
de Justicia v. Tribunal Superior, 95 D.P.R. 158, 161
(1967)—- hemos dispuesto en el pasado que cabe interpretar
a los mismos indistintamente si de esa forma se logra
cumplir con el propósito del estatuto. Espasas Dairy Inc.
v. JSM, 94 D.P.R. 816, 826 (1967). En este caso “podrá” no CC-2004-462 14
tiene el alcance pretendido, se refiere más bien a que sólo
procede la orden de paralización cuando la expida el
tribunal, solo con esta interpretación hacemos cumplir el
propósito de la ley.
Reiteradamente hemos señalado que el objetivo de la
interpretación estatutaria es poner en vigor y hacer
efectiva la intención del legislador; por lo que nuestra
interpretación debe propender hacer eficaz el objetivo
perseguido por el legislador. Departamento de Hacienda v.
TLD, res. 17 de marzo de 2005, 163 D.P.R. ___, 2005 TSPR
32. Cuando el lenguaje es claro e inequívoco, “el texto de
la ley es la expresión por excelencia de la intención
legislativa.” Pérez Pérez v. Gobierno Municipal de Lares,
155 D.P.R. ___ (2001). En este caso, como vimos, no tan
solo es claro el texto de la ley sino, como veremos
también, lo es su historial legislativo.
IV
En el año 1985 se presentaron tres proyectos de ley
con el propósito de crear un organismo administrativo para
salvaguardar los yacimientos arqueológicos terrestres en
Puerto Rico, a saber: el P. de la C. 8,8 el P. del S. 68,9
y finalmente, el P. de la C. 574,10 que se convirtió en la
Ley Núm. 112. En todos los proyectos se proveía para la
expedición de órdenes de paralización. El Proyecto de la
8 Presentado el 14 de enero de 1985. 9 Presentado el 5 de febrero de 1985. 10 Presentado el 11 de agosto de 1985. CC-2004-462 15
Cámara Número 8,11 contenía el siguiente lenguaje: “Cuando
se realicen obras sin la autorización aquí requerida o se
violen las condiciones impuestas en la autorización
concedida, la Comisión podrá, mediante orden judicial,
ordenar la paralización de un proyecto hasta que se cumplan
con los requisitos de esta ley.”12 (Énfasis nuestro.)
Por su parte, en el Proyecto del Senado Número 68,13
contenía un lenguaje distinto, específicamente facultaba a
la Junta a emitir dichas órdenes. La sección pertinente
leía: “La Junta podrá expedir órdenes provisionales de
paralización de trabajos, obras, procesos de construcción,
reconstrucción, excavación, movimiento de tierras o
cualquier otro, para que se tomen medidas preventivas o de
control necesarias para cumplir con los propósitos de la
ley.”14 (Énfasis nuestro.) Vemos entonces que ambas
cámaras legislativas abordaban este asunto desde
11 Referido a las Comisiones de Recursos Naturales y Calidad Ambiental, De lo Jurídico Penal y de Hacienda. Texto Aprobado en Votación Final por el Senado, 16 de enero de 1985, 10ma Asamblea Legislativa, Primera Sección Ordinaria, pág. 12.) 12 Dicha sección sólo sufrió una enmienda: se sustituyó la palabra “Comisión” por “Consejo.” 13 Referido a las Comisiones de Desarrollo Social y Cultural, de Hacienda y de Gobierno Estatal, Texto Aprobado en Votación por el Senado, 16 de enero de 1986, 10ma Asamblea Legislativa 1era Sesión Ordinaria, pág. 11. 14 En el primer Informe Conjunto del Senado sobre el P. de la S. 68, se hicieron unas enmiendas a dicha sección. Finalmente leía: “El Instituto de Cultura o la Junta podrá ordenar la paralización de las acciones antes mencionadas hasta tanto se cumpla con los requisitos de esta ley.” Informe de las Comisiones de Desarrollo Social y Cultural de Hacienda y Gobierno Estatal, 6 de mayo de 1985, 10ma Asamblea Legislativa, 1era Sesión Ordinaria, pág. 6. Posteriormente se sustituyó la palabra Junta por Consejo. CC-2004-462 16
perspectivas distintas. El Senado interesaba otorgarle al
Consejo dicha facultad expresamente, mientras que la Cámara
le confería la facultad al tribunal.
Durante el debate en el Senado sobre el P. de la S.
68, el 24 de junio de 1985, el Senador Fas Alzamora propuso
que se enmendara dicha sección.15 La enmienda propuesta
disponía lo siguiente: “El Instituto de Cultura o la Junta
podrá solicitar ante el organismo pertinente la
paralización de las actividades antes mencionadas hasta
tanto se cumpla con los requisitos de esta ley.”16 (Énfasis
nuestro.) La enmienda del senador Faz Alzamora asemejaba
el proyecto en el Senado al texto del de la Cámara.
Posteriormente, los proyectos antes mencionados se
sustituyeron por el P. de la C. 574, el cual finalmente
culminó en la Ley Núm. 112. En este proyecto el lenguaje
que se incluyó inicialmente sobre las órdenes de
paralización fue muy similar al lenguaje que contenía el P.
de la C. 8 sobre éstas. A saber:
“Cuando se realicen obras sin la autorización aquí requerida o se violen las disposiciones impuestas en la autorización concedida, la Comisión podrá, mediante orden judicial, ordenar la paralización de un proyecto hasta tanto se cumplan los requisitos de esta ley.”17
Una vez en el Senado, se enmendó nuevamente dicha
sección, a los efectos de que dispusiera: “El Consejo 15 Diario de Sesiones del P. de la S. 68, 24 de junio de 1985, pág. 420. 16 Id. pág. 417. 17 Referido de las Comisiones de Recursos Naturales, Calidad Ambiental y de Gobierno, Texto de Aprobación Final por la Cámara, 7 de abril de 1986, 10ma Asamblea Legislativa, 2da Sesión Ordinaria, pág. 10. CC-2004-462 17
podrá recurrir al Tribunal de Primera Instancia”, así
enmendada quedó finalmente aprobada convirtiéndose en ley.18
A la luz del historial legislativo antes expuesto, no
nos cabe la menor duda que la intención del legislador fue
facultar sólo a los tribunales a dictar órdenes de
paralización. Este fue un tema debatido ampliamente por la
Rama Legislativa, de ahí los innumerables cambios
introducidos una y otra vez sobre esta disposición.
Finalmente prevaleció aquella versión que dejaba en manos
de los tribunales la facultad de emitir órdenes de
paralización. No nos corresponde a nosotros pasar juicio
sobre la sabiduría del esquema favorecido por el
legislador. Nuestra función se circunscribe a, mediante
nuestra interpretación del estatuto, hacer viable aquello
que originalmente quiso establecer el legislador.
Antes de finalizar cabe destacar lo siguiente, la Ley
Núm. 10 del 7 de agosto de 1987, 18 L.P.R.A. secs. 1501 et
seq., aprobada con anterioridad a la Ley Núm. 112, dispuso
para la creación del Consejo para la Conservación y Estudio
de los Sitios y Recursos Arqueológicos Subacuáticos,
adscrito también al Instituto de Cultura y con funciones
similares a las que después se le otorgarían al Consejo
para la Protección del Patrimonio Arqueológico Terrestre de
Puerto Rico. Esta ley sin embargo, sí facultó expresamente
al Consejo para la Conservación de Recursos Subacuáticos a
18 Diario de Sesiones del Senado de Puerto Rico sobre el P. de la C. 574, 23 de mayo de 1988, 10ma Asamblea Legislativa, 3era Sesión Extraordinaria, págs. 2056 y 2061. CC-2004-462 18
emitir motu proprio órdenes de cese y desista o de
paralización. Así, en su Art. 8, inciso g, se dispuso
expresamente: “El Consejo tendrá los siguientes deberes y
poderes: [. . .] (g) Expedir, previa notificación y
vistas, órdenes de hacer o no hacer, cesar y, desistir . .
. El Consejo podrá comparecer ante el Tribunal de Primera
Instancia para solicitar que dicho tribunal ordene el
cumplimento de cualquier orden o citación expedida por el
Consejo.” (Énfasis nuestro.) 18 L.P.R.A sec. 1508(g).
Aún cuando esta ley estaba vigente al momento de la
aprobación de la ley que hoy nos ocupa, y a pesar que las
mismas tratan de asuntos casi idénticos, el legislador no
tuvo a bien autorizar en la Ley Núm. 112 al Consejo a
emitir por sí órdenes de paralización. Debemos respetar la
voluntad del legislador y no podemos, como nos invita el
Consejo, a desatender la clara intención legislativa.
Resolvemos por lo tanto, a base de la discusión que
antecede, que la ley habilitadora del Consejo para la
Rico no le autorizó a emitir, motu proprio, órdenes de
paralización. Para ello, el Consejo tiene que solicitar el
auxilio de los tribunales. Le corresponde a la Asamblea
Legislativa modificar el estatuto para que se provea tal
facultad con las salvaguardas correspondientes.
La orden emitida por el Consejo en el caso de referencia
fue a todas luces nula y su actuación ultra vires. El
Municipio de Barceloneta en su consecuencia, no tenía que CC-2004-462 19
agotar remedios administrativos habida cuenta que el ente
administrativo actuó al margen de sus facultades delegadas.19
E.g., Asociación de Pescadores v. Marina de Puerto del Rey,
Inc., 155 D.P.R. 906 (2001); Junta Examinadora v. Elías, 144
D.P.R. 483 (1997); Guadalupe Saldaña v. Pres. U.P.R., 133
D.P.R. 42 (1993); Delgado Rodríguez v. Nazario Ferrer, 121
D.P.R. 347 (1988).
Procede revocar la determinación del Tribunal de
Apelaciones y dejar sin efecto la orden de paralización
emitida contra el Municipio de Barceloneta.
Se dictará sentencia de conformidad.
Anabelle Rodríguez Rodríguez Juez Asociada
19 Debe quedar meridianamente claro que, no pasamos juicio sobre la corrección y la cuantía de la multa impuesta al Municipio, toda vez que este asunto no se trajo ante nuestra consideración.
Tampoco expresamos criterio alguno si el Municipio, advertido de que el lugar donde trabajaba era uno donde yacían materiales arqueológicos, podía, en virtud de lo dispuesto en la sección 10 de la Ley Núm. 112, continuar sus labores de limpieza.
El asunto en este caso es uno de carácter procesal sobre cuándo y cómo procede una orden paralización bajo la Ley Núm. 112. EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
Consejo para la Protección del Patrimonio Arqueológico Terrestre de Puerto Rico
Recurrido
v. CC-2004-462 Certiorari
Gobierno Municipal de Barceloneta, Sol Luis Fontánez Olivo, Alcalde
SENTENCIA
San Juan, Puerto Rico, a 20 de junio de 2006
Por los fundamentos expuestos en la Opinión que antecede los cuales se incorporan íntegramente a la presente, procedemos a revocar la determinación del Tribunal de Apelaciones y se deja sin efecto la orden de paralización emitida contra el Municipio de Barceloneta.
Así lo pronunció, manda el Tribunal y certifica la Secretaria del Tribunal Supremo. El Juez Asociado señor Rivera Pérez concurre en el resultado sin opinión escrita.
Aida Ileana Oquendo Graulau Secretaria del Tribunal Supremo