Asociación De Vecinos Tulip/Monteverde, Inc. v. Junta De Planificación
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Opinion
EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
Asociación de Vecinos Tulip/Monteverde, Inc.: Clara Emilia Frontera De Guerra, Nilsa Certiorari Iris López de Laureano; Efrén de Jesús García; Asociación de 2007 TSPR 141 Residentes Urb. Campiña; Comisión De Ciudadanos al Rescate de 171 DPR ____ Caimito, Inc., Etc.
Demandantes Recurridos
v.
Junta de Planificación de Puerto Rico; José A. López Pérez, Rubén Mercado Brignoni
Demandados Peticionarios
Número del Caso: CC-2005-346
Fecha: 19 de julio de 2007
Tribunal de Apelaciones:
Región Judicial de San Juan
Juez Ponente:
Hon. Carlos J. López Feliciano
Abogados de la Parte Peticionaria:
Lcdo. Bartolo Rodríguez Lcda. Everlidys Rodríguez Pacheco
Abogados de la Parte Recurrida:
Lcdo. José Luis González Castañer Lcdo. Denis D. Martínez Colón
Materia: Revisión Administrativa procedente de la Junta de Planificación de Puerto Rico
Este documento constituye un documento oficial del Tribunal Supremo que está sujeto a los cambios y correcciones del proceso de compilación y publicación oficial de las decisiones del Tribunal. Su distribución electrónica se hace como un servicio público a la comunidad. EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
Asociación de Vecinos Tulip/Monteverde, Inc.: Clara Emilia Frontera De Guerra, Nilsa Iris López de Laureano; Efrén de Jesús García; Asociación de Residentes Urb. Campiña; Comisión de Ciudadanos al Rescate de Caimito, Inc., Etc. CC-2005-346 Demandantes Recurridos
Junta de Planificación de Puerto Rico; José A. López Pérez, Rubén Mercado Brignoni Demandados Peticionarios
SENTENCIA
San Juan, Puerto Rico, a 19 de julio de 2007.
Se nos solicita la revisión de una Sentencia
emitida por el Tribunal de Apelaciones, Región
Judicial de San Juan, mediante la cual revocó una
Resolución emitida por la Junta de Planificación de
Puerto Rico, que aprobó una consulta de ubicación
para el proyecto propuesto por los peticionarios.
Veamos los hechos acaecidos que originan el presente
recurso.
I
En el año 2001, el señor José A. López Pérez,
en adelante señor López Pérez, por conducto del
señor Jesús Conde, en adelante señor Conde, CC-2005-346 2
sometieron a la consideración de la Junta de Planificación de
Puerto Rico, en adelante La Junta, la Consulta Número 2001-
17-0371-JPU para la ubicación de un proyecto residencial
multifamiliar en una finca con cabida de 2.3998 cuerdas que
radica en la Calle Tulip, Alturas de Borinquen Gardens en el
Municipio de San Juan.1 El 9 de enero de 2002, la Junta
emitió Resolución denegando dicha consulta.2 La Junta
determinó que:”…el proyecto propuesto no cumplía con los
Objetivos y Políticas Publicas del Plan de Uso de Terrenos de
Puerto Rico ni con la calificación y clasificación del Plan
de Ordenación de San Juan…”3
El 24 de abril de 2002, el señor López Pérez, por
conducto del señor Rubén Mercado Brignoni, en conjunto la
parte proponente, sometió ante la consideración de la Junta
la Consulta número 2002-17-0363-JPU, para la ubicación del
mismo proyecto que había sido sometido en la Consulta número
2001-17-0371-JPU.4 Se utilizarían las mismas 2.3998 cuerdas
para ubicar un proyecto de desarrollo residencial de setenta
(70) apartamentos, distribuidos en cuatro (4) edificios.5
El 26 de junio de 2002, la Junta emitió una Resolución
mediante la cual acordó dejar en suspenso la consulta
presentada por la parte proponente hasta tanto dicha parte
1 Apéndice del recurso de Certiorari, págs. 147-148. 2 Íd. 3 Íd. 4 Íd., pág. 149-158. 5 Íd. 3 CC-2005-346
demostrara la diferencia entre el nuevo proyecto y el
proyecto previo, ya evaluado y denegado.6 El 29 de agosto de
2002, la Junta concedió a la parte proponente treinta (30)
días adicionales para que sometiera una serie de documentos
necesarios para la celebración de una vista pública.7 Ese
mismo día, la Asociación de Vecinos Tulip/Monteverde, Inc.,
presentó su oposición al proyecto propuesto y solicitó que se
le notificara de cualquier trámite de vista o revisión
relacionado con el proyecto. El 30 de octubre de 2002, la
Junta declaró con lugar la solicitud de intervención de la
Asociación de Vecinos de Tulip/Monteverde, Inc.8
El 24 de febrero de 2003 se celebró una vista pública en
la Junta, presidida por la Oficial Examinadora, licenciada
Vanesa García Quiñones, en la cual las partes interesadas
presentaron sus planteamientos en torno al propuesto
proyecto.9
La Junta permitió que la Sra. Haydee Colón, en
representación de la Comisión de Ciudadanos al Rescate de
Caimito, Inc., y los vecinos de la Urbanización La Campiña,
pudieran intervenir como partes interesadas en la consulta.10
El 15 de diciembre de 2003, la Oficina de Asuntos Legales de
la Junta emitió un informe sobre la audiencia pública
celebrada el 24 de febrero de 2003. La Oficial Examinadora
6 Íd., pág. 158. 7 Íd., págs. 164-165. 8 Íd., págs. 167-168. 9 Íd., pág. 169. 10 Íd., págs. 171-175. 4 CC-2005-346
concluyó en dicho informe, entre otras cosas, que la
“Quebrada Cheo” ubicaba en el terreno del proyecto propuesto,
durante aguaceros fuertes, inundaba la marginal al fondo de
la calle Tulip.11 Sostenido por comentarios emitidos por
algunas de las agencias administrativas que evaluaron el
proyecto se expresó lo siguiente:
1. La Autoridad de Energía Eléctrica, en adelante A.E.E.,
indicó que no tenía objeción a que se aprobara el proyecto.
Indicó, además, que la parte proponente debía obtener el
endoso de la División de Servicios de Riego, Represas y
Embalses de la A.E.E.12
2. La Autoridad de Acueductos y Alcantarillados, en
adelante A.A.A., indicó que no endosaba el proyecto, ya que
la parte proponente nunca respondió a una comunicación que se
le envió. En esa comunicación se le inquirió a que formara
parte de un grupo de empresas que están desarrollando
proyectos en la misma área para realizar mejoras al sistema
de acueductos del Barrio Caimito.13
3. La carta del Departamento de Recursos Naturales y
Ambientales, en adelante D.R.N.A., evaluó la primera consulta
del proyecto. Manifestó que el proyecto debía cumplir con el
Reglamento de Planificación #25 (Reglamento de Siembra, Corte
y Forestación de Puerto Rico). Señaló, además, que debido a
que el proyecto colindaba con una quebrada, se debía dedicar
11 Íd., págs. 176-188. 12 Íd., pág. 394. 13 Íd., págs. 189-190. 5 CC-2005-346
a uso público una franja de terreno, más una adicional. Se
requirió obtener de la Junta de Calidad Ambiental, en
adelante J.C.A., el permiso para el control de erosión y
sedimentación, y cualquier otro permiso requerido por dicha
agencia. Se indicó, además, que una vez tomadas en
consideración las recomendaciones antes expuestas, el
D.R.N.A. no tenía objeción al desarrollo preliminar del
proyecto propuesto. 14
4. El Instituto de Cultura Puertorriqueña, en adelante
I.C.P., exhortó a la parte proponente a radicar en la
División de Arqueología del I.C.P. una solicitud de
evaluación arqueológica y pagar la cuota correspondiente, a
tenor con el Reglamento para la Radicación y Evaluación
Arqueológica de Proyectos de Construcción y Desarrollo.15
5.
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EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
Asociación de Vecinos Tulip/Monteverde, Inc.: Clara Emilia Frontera De Guerra, Nilsa Certiorari Iris López de Laureano; Efrén de Jesús García; Asociación de 2007 TSPR 141 Residentes Urb. Campiña; Comisión De Ciudadanos al Rescate de 171 DPR ____ Caimito, Inc., Etc.
Demandantes Recurridos
v.
Junta de Planificación de Puerto Rico; José A. López Pérez, Rubén Mercado Brignoni
Demandados Peticionarios
Número del Caso: CC-2005-346
Fecha: 19 de julio de 2007
Tribunal de Apelaciones:
Región Judicial de San Juan
Juez Ponente:
Hon. Carlos J. López Feliciano
Abogados de la Parte Peticionaria:
Lcdo. Bartolo Rodríguez Lcda. Everlidys Rodríguez Pacheco
Abogados de la Parte Recurrida:
Lcdo. José Luis González Castañer Lcdo. Denis D. Martínez Colón
Materia: Revisión Administrativa procedente de la Junta de Planificación de Puerto Rico
Este documento constituye un documento oficial del Tribunal Supremo que está sujeto a los cambios y correcciones del proceso de compilación y publicación oficial de las decisiones del Tribunal. Su distribución electrónica se hace como un servicio público a la comunidad. EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
Asociación de Vecinos Tulip/Monteverde, Inc.: Clara Emilia Frontera De Guerra, Nilsa Iris López de Laureano; Efrén de Jesús García; Asociación de Residentes Urb. Campiña; Comisión de Ciudadanos al Rescate de Caimito, Inc., Etc. CC-2005-346 Demandantes Recurridos
Junta de Planificación de Puerto Rico; José A. López Pérez, Rubén Mercado Brignoni Demandados Peticionarios
SENTENCIA
San Juan, Puerto Rico, a 19 de julio de 2007.
Se nos solicita la revisión de una Sentencia
emitida por el Tribunal de Apelaciones, Región
Judicial de San Juan, mediante la cual revocó una
Resolución emitida por la Junta de Planificación de
Puerto Rico, que aprobó una consulta de ubicación
para el proyecto propuesto por los peticionarios.
Veamos los hechos acaecidos que originan el presente
recurso.
I
En el año 2001, el señor José A. López Pérez,
en adelante señor López Pérez, por conducto del
señor Jesús Conde, en adelante señor Conde, CC-2005-346 2
sometieron a la consideración de la Junta de Planificación de
Puerto Rico, en adelante La Junta, la Consulta Número 2001-
17-0371-JPU para la ubicación de un proyecto residencial
multifamiliar en una finca con cabida de 2.3998 cuerdas que
radica en la Calle Tulip, Alturas de Borinquen Gardens en el
Municipio de San Juan.1 El 9 de enero de 2002, la Junta
emitió Resolución denegando dicha consulta.2 La Junta
determinó que:”…el proyecto propuesto no cumplía con los
Objetivos y Políticas Publicas del Plan de Uso de Terrenos de
Puerto Rico ni con la calificación y clasificación del Plan
de Ordenación de San Juan…”3
El 24 de abril de 2002, el señor López Pérez, por
conducto del señor Rubén Mercado Brignoni, en conjunto la
parte proponente, sometió ante la consideración de la Junta
la Consulta número 2002-17-0363-JPU, para la ubicación del
mismo proyecto que había sido sometido en la Consulta número
2001-17-0371-JPU.4 Se utilizarían las mismas 2.3998 cuerdas
para ubicar un proyecto de desarrollo residencial de setenta
(70) apartamentos, distribuidos en cuatro (4) edificios.5
El 26 de junio de 2002, la Junta emitió una Resolución
mediante la cual acordó dejar en suspenso la consulta
presentada por la parte proponente hasta tanto dicha parte
1 Apéndice del recurso de Certiorari, págs. 147-148. 2 Íd. 3 Íd. 4 Íd., pág. 149-158. 5 Íd. 3 CC-2005-346
demostrara la diferencia entre el nuevo proyecto y el
proyecto previo, ya evaluado y denegado.6 El 29 de agosto de
2002, la Junta concedió a la parte proponente treinta (30)
días adicionales para que sometiera una serie de documentos
necesarios para la celebración de una vista pública.7 Ese
mismo día, la Asociación de Vecinos Tulip/Monteverde, Inc.,
presentó su oposición al proyecto propuesto y solicitó que se
le notificara de cualquier trámite de vista o revisión
relacionado con el proyecto. El 30 de octubre de 2002, la
Junta declaró con lugar la solicitud de intervención de la
Asociación de Vecinos de Tulip/Monteverde, Inc.8
El 24 de febrero de 2003 se celebró una vista pública en
la Junta, presidida por la Oficial Examinadora, licenciada
Vanesa García Quiñones, en la cual las partes interesadas
presentaron sus planteamientos en torno al propuesto
proyecto.9
La Junta permitió que la Sra. Haydee Colón, en
representación de la Comisión de Ciudadanos al Rescate de
Caimito, Inc., y los vecinos de la Urbanización La Campiña,
pudieran intervenir como partes interesadas en la consulta.10
El 15 de diciembre de 2003, la Oficina de Asuntos Legales de
la Junta emitió un informe sobre la audiencia pública
celebrada el 24 de febrero de 2003. La Oficial Examinadora
6 Íd., pág. 158. 7 Íd., págs. 164-165. 8 Íd., págs. 167-168. 9 Íd., pág. 169. 10 Íd., págs. 171-175. 4 CC-2005-346
concluyó en dicho informe, entre otras cosas, que la
“Quebrada Cheo” ubicaba en el terreno del proyecto propuesto,
durante aguaceros fuertes, inundaba la marginal al fondo de
la calle Tulip.11 Sostenido por comentarios emitidos por
algunas de las agencias administrativas que evaluaron el
proyecto se expresó lo siguiente:
1. La Autoridad de Energía Eléctrica, en adelante A.E.E.,
indicó que no tenía objeción a que se aprobara el proyecto.
Indicó, además, que la parte proponente debía obtener el
endoso de la División de Servicios de Riego, Represas y
Embalses de la A.E.E.12
2. La Autoridad de Acueductos y Alcantarillados, en
adelante A.A.A., indicó que no endosaba el proyecto, ya que
la parte proponente nunca respondió a una comunicación que se
le envió. En esa comunicación se le inquirió a que formara
parte de un grupo de empresas que están desarrollando
proyectos en la misma área para realizar mejoras al sistema
de acueductos del Barrio Caimito.13
3. La carta del Departamento de Recursos Naturales y
Ambientales, en adelante D.R.N.A., evaluó la primera consulta
del proyecto. Manifestó que el proyecto debía cumplir con el
Reglamento de Planificación #25 (Reglamento de Siembra, Corte
y Forestación de Puerto Rico). Señaló, además, que debido a
que el proyecto colindaba con una quebrada, se debía dedicar
11 Íd., págs. 176-188. 12 Íd., pág. 394. 13 Íd., págs. 189-190. 5 CC-2005-346
a uso público una franja de terreno, más una adicional. Se
requirió obtener de la Junta de Calidad Ambiental, en
adelante J.C.A., el permiso para el control de erosión y
sedimentación, y cualquier otro permiso requerido por dicha
agencia. Se indicó, además, que una vez tomadas en
consideración las recomendaciones antes expuestas, el
D.R.N.A. no tenía objeción al desarrollo preliminar del
proyecto propuesto. 14
4. El Instituto de Cultura Puertorriqueña, en adelante
I.C.P., exhortó a la parte proponente a radicar en la
División de Arqueología del I.C.P. una solicitud de
evaluación arqueológica y pagar la cuota correspondiente, a
tenor con el Reglamento para la Radicación y Evaluación
Arqueológica de Proyectos de Construcción y Desarrollo.15
5. La Autoridad de Carreteras y Transportación, en adelante
A.C.T., indicó que el proyecto no se afectaba por vías
propuestas en el Plan Vial de la Región Metropolitana de San
Juan. Se le requirió a la parte proponente que consultara al
Municipio de San Juan con relación a los accesos y mejoras a
las vías municipales. Se le solicitó, además, una aportación
conforme lo dispuesto bajo el Reglamento de las Nuevas
Competencias para Viabilizar el Desarrollo Urbano (Reglamento
de Planificación Número 21).16
14 Íd., págs. 225-226. 15 Íd., pág. 191. 16 Íd., pág. 182. 6 CC-2005-346
6. El Municipio de San Juan, indicó que ya había comentado
sobre dicho proyecto en la consulta número 2001-17-0371-
JPU.17
En su informe, la Oficial Examinadora determinó que el
proyecto cumplió con el requisito del Reglamento de
Ordenación Territorial de San Juan18 que dispone que los
terrenos del proyecto propuesto tengan que estar localizados
o colindar con el área desarrollada dentro del ámbito de
expansión urbana.19 También se determinó que el proyecto
cumplió con todo el trámite administrativo que se desprendía
del expediente administrativo.20 Sin embargo, la Oficial
Examinadora determinó que la topografía del predio era
accidentada, por lo que, durante la fase de construcción, se
podía anticipar movimiento de tierra.21 Dicha actividad, a
su vez, podría ocasionar el arrastre de sedimentación,
erosión, generación de polvo, deforestación y problemas de
inundaciones en el sector. Indicó, además, que la parte
proponente no sometió plan alguno de acción para atender
dicha posible situación.22
Conforme a estos señalamientos, la Oficial Examinadora
concluyó que la parte proponente no pudo demostrar ningún
17 Íd. 18 Reglamento de Ordenación Territorial de San Juan, con vigencia de 28 de marzo de 2003. 19 Apéndice del Recurso de Certiorari, págs. 184-185. 20 Íd., pág. 185. 21 Íd., pág. 186. 22 Íd. 7 CC-2005-346
beneficio significativo que brindaría su proyecto al
desarrollo del sector o la infraestructura del mismo.23
Tomando en consideración las determinaciones de hechos y
conclusiones de derecho, no recomendó la aprobación del
proyecto.24
El 21 de enero de 2004, la Junta refirió el documento de
evaluación ambiental, presentado por la parte proponente, a
la J.C.A. para su evaluación.25
El 20 de febrero de 2004, la J.C.A., notificó, mediante
carta, el cumplimento del proyecto con el Artículo 4(c) de la
Ley Sobre Política Pública Ambiental26 sujeto a que se
acataran ciertas medidas de mitigación y requerimientos de
varias agencias.27
El 2 de marzo de 2004, la parte proponente sometió a la
Junta información adicional con respecto a la infraestructura
del proyecto. Acompaño además, planos en donde se reducía la
cantidad de apartamentos a sesenta y tres (63) y se
modificaron el número de estacionamientos a setenta (70).28
El 3 de marzo de 2004, la Junta concedió treinta (30)
días a la parte proponente para que sometiera evidencia de
que era parte del grupo de empresas que se disponían a
23 Íd. 24 Íd., pág. 187. 25 Íd, págs. 192-239. 26 Ley Número 9, del 18 de junio de 1980, según enmendada. 27 Apéndice del Recurso de Certiorari, págs. 31-32. 28 Íd., págs. 243-268. 8 CC-2005-346
realizar proyectos para beneficio de la infraestructura de la
A.A.A.29
El 15 de marzo de 2004, la parte proponente sometió una
comunicación escrita a la A.A.A. relacionada al requisito de
pertenecer al combinado de desarrolladores de proyectos para
la A.A.A.30 En la misma, la parte proponente informa que el
ingeniero Ramón Flores de la A.A.A., le había indicado en el
pasado que el grupo de empresas ya tenían los proyectos en
etapas finales y era difícil entrar en ese momento en el
mismo. También se informó que el ingeniero Flores, en ese
momento, solicitó los planos que ilustraran la toma de agua
más cercana al proyecto. Se informó además, que la consulta
del proyecto estaba a la espera del visto bueno de la A.A.A.
El 26 de abril de 2004, la Asociación de Vecinos
Tulip/Monteverde, Inc. sometió a la Junta una segunda
oposición al proyecto.31 Argumentaron, entre otras cosas,
que setenta (70) estacionamientos son insuficientes para
sesenta y tres (63) apartamentos. Esto, alegadamente
provocaría que se usara la vía pública como estacionamiento y
agravaría el ya existente problema de congestión vehicular.
El 17 de mayo de 2004, la Junta ordenó a la parte
proponente re-diseñar el proyecto de manera tal que cumpliera
con los estacionamientos requeridos.32 En cumplimiento con
29 Íd., págs. 241-242. 30 Íd., págs. 269-270. 31 Íd., págs. 272-274. 32 Íd., págs. 292-294. 9 CC-2005-346
dicha orden, el 2 de junio de 2004, la parte proponente
sometió un nuevo diseño del proyecto con noventa (90)
estacionamientos.33
El 4 de junio de 2004, la Junta emitió una resolución
mediante la cual determinó que era viable el desarrollo de
los terrenos para el uso propuesto, por lo que aprobó la
consulta para la ubicación del proyecto.34 Luego de todos
los incidentes procesales, la Junta formuló las
correspondientes determinaciones de hechos. Determinó que
todas las agencias concernidas le impartieron su aprobación
al proyecto; que cumplía con los requisitos de zonificación
según el Plan de Ordenación Territorial del Municipio de San
Juan; que el predio objeto de la consulta muestra un
comportamiento con marcada tendencia al desarrollo
residencial; que los desperdicios sólidos serián recogidos
por una compañía privada durante la etapa de construcción y
el proyecto estaba fuera del área alegadamente inundable. A
raíz de esto, la Junta determinó que el proyecto era uno
viable. Sin embargo, emitió una serie de comentarios y
recomendaciones que la parte proponente tendría que cumplir
para obtener la aprobación del proyecto de construcción de la
Autoridad de Reglamentos y Permisos, en adelante A.R.P.E.
Entre ellas, señaló que el proyecto tenía que cumplir con los
requerimientos de estacionamientos aplicables; las
recomendaciones de la J.C.A.; tomar medidas necesarias para
33 Íd., págs. 295-297. 34 Íd., págs. 298-311. 10 CC-2005-346
evitar que residuos de sustancias orgánicas e inorgánicas
tengan acceso a cualquier cuerpo de agua o al sistema
pluvial; coordinar con la A.A.A. para la conexión del
proyecto y cumplir con las recomendaciones y requisitos de
varias agencias. La Junta no adoptó las determinaciones ni
las conclusiones que formuló la Oficial Examinadora en su
informe.
Inconformes, el 8 de julio de 2004, la Asociación de
Vecinos Tulip/Monteverde presentó un escrito de
reconsideración ante la Junta.35 En la misma, los vecinos le
advirtieron a la Junta, sobre la imposibilidad de que el
proyecto pudiera ser construido en el terreno propuesto.
Alegaron, entre otras cosas, que se presentaron planos
incorrectos; discrepancia en la ubicación de la quebrada y la
franja de diez (10) metros requeridas; la omisión de una
servidumbre de cables eléctricos; problemas de
estacionamiento y otras discrepancias contenidas en la
autorización de la Junta.
El 14 de julio de 2004, la Junta determinó acoger la
solicitud de reconsideración presentada por los vecinos.36
El 23 de agosto de 2004, la parte proponente presentó una
oposición a la solicitud de reconsideración.37 En ella
argumentó, entre otras cosas, que muchas de las
preocupaciones de los vecinos ya fueron atendidas, razón por
35 Íd., pág. 321-333. 36 Íd., pág. 334. 37 Íd., págs. 340-343. 11 CC-2005-346
la cual la Junta aprobó el proyecto; que se dejaría un área
entre la quebrada y la construcción; que se levantaría un
muro de contención para evitar desprendimiento de tierra; que
se realizarían estudios técnicos para probar estabilidad del
suelo; que se había rediseñado el proyecto para atemperarlo a
las condiciones del sector; y que todos los vecinos del
proyecto habían sido notificados como se exigía.
El 4 de octubre de 2004, la licenciada Aida Silver
Cintrón de la Oficina de Asuntos Legales de la Junta, emitió
una opinión legal en torno a la moción de reconsideración.38
Recomendó que se re-examinara por la unidad técnica de la
agencia los planteamientos de densidad y que se asegurara el
cumplimiento con lo aprobado. Recomendó, además, celebrar
una inspección ocular del predio para aclarar los
planteamientos de los vecinos y de la parte proponente.
El 8 de octubre de 2004, la Junta determinó prorrogar el
término para resolver las solicitudes de reconsideración
acogidas y mantener en suspenso la consulta hasta tanto la
parte proponente se expresara sobre las preocupaciones de los
vecinos. Además, se ordenó la celebración de una vista
ocular a la cual debían comparecer la Unidad de Hidrología y
la Oficina de Asesores Legales de la Junta.39
38 Íd., págs. 351-353. 39 Íd., págs. 47-48, 356-358. 12 CC-2005-346
El 25 de octubre de 2004, la parte proponente, en
cumplimiento con la orden del 8 de octubre de 2004, se
expresó en torno a las preocupaciones de los vecinos.40
La vista ocular se realizó en los predios en cuestión el
21 de octubre de 2004. El 27 de octubre de 2004, se redactó
el Acta de Inspección Ocular, en adelante “El Acta”, y se
presentó ante la Junta el 9 de noviembre de 200441
El 10 de noviembre de 2004 la Junta dictó una Resolución
mediante la cual denegó las solicitudes de reconsideración
presentadas por los opositores al proyecto, y se reafirmó en
la aprobación de la consulta.42
Ante la determinación desfavorable, los vecinos
acudieron al Tribunal de Apelaciones mediante un recurso de
revisión.43 El 27 de enero de 2005, notificada el 7 de
febrero de 2005, el foro intermedio apelativo emitió
Sentencia revocando la Resolución de la Junta autorizando el
proyecto. Determinó que a base de la prueba presentada no
procedía autorizar la consulta. En esencia, adoptó los datos
recogidos en el informe del 15 de diciembre de 2003 de la
Oficial Examinadora de la Junta. Sostuvo que la A.A.A. no
había endosado el proyecto ya que no se contaba con la
infraestructura necesaria; que no se modificó el proyecto
para cumplir con el requisito de crear una franja de
amortiguamiento de diez (10) metros entre la quebrada y él
40 Íd., págs. 359-363. 41 Íd., págs. 373-379. 42 Íd., págs. 398-401. 43 Íd., págs. 112-397. 13 CC-2005-346
mismo; que no se explicó la razón para descartar el informe
de la Oficial Examinadora en violación al debido proceso de
ley; que la parte proponente del proyecto no formó parte del
combinado de empresas y desarrolladores de la A.A.A.; que el
proyecto propuesto se aprobó en documentos relacionados a la
primera consulta que fue denegada; y que la Junta abusó de su
discreción al aprobar la consulta, ya que sus conclusiones no
estaban respaldadas por las determinaciones de hechos, como
tampoco sustentadas por los documentos y el informe de la
Oficial Examinadora.
Insatisfecho, el peticionario acude ante nos mediante recurso
de Certiorari, alegando la comisión de los errores
siguientes:
A. ERRÓ EL HONORABLE TRIBUNAL DE APELACIONES AL REVOCAR LA RESOLUCIÓN EMITIDA POR LA JUNTA DE PLANIFICACIÓN EL 4 DE JUNIO DE 2004.
B. ERRÓ EL TRIBUNAL DE APELACIONES AL CONCLUIR QUE EL DICTAMEN DE LA JUNTA DE PLANIFICACIÓN NO SE APOYÓ EN LA TOTALIDAD DEL EXPEDIENTE.
C. ERRÓ EL TRIBUNAL DE APELACIONES AL DETERMINAR QUE LAS CONCLUSIONES DE LA JUNTA DE PLANIFICACIÓN NO ESTÁN RESPALDADAS POR LAS DETERMINACIONES DE HECHOS, COMO TAMPOCO ESTÁN SUSTENTADAS POR LOS DOCUMENTOS.
Con el beneficio de la comparecencia de las partes,
estamos en posición de resolver los asuntos traídos ante
nuestra consideración. Veamos. 14 CC-2005-346
II
A.
La revisión judicial de las decisiones administrativas
tiene como fin primordial limitar la discreción de las
agencias y asegurarse que éstas desempeñen sus funciones
conformes a la ley.44 Al evaluar la decisión de una agencia,
el tribunal debe determinar si ésta actuó arbitraria, ilegal
o de forma tan irrazonable que sus actuaciones constituyeron
un abuso de discreción.45 El criterio rector será la
razonabilidad de la agencia recurrida. Así pues, al realizar
su función revisora el tribunal está obligado a tomar en
cuenta la especialización y experiencia de la agencia sobre
las cuestiones que tuviera ante sí.46 Al evaluar los casos,
es necesario distinguir entre cuestiones de interpretación
estatutaria, en la que los tribunales son especialistas, y
cuestiones propias para la discreción o pericia
administrativa.47 Cuando una agencia interpreta un
estatuto que viene llamada a poner en vigor de forma tal que
44 Torres Acosta v. Junta Examinadora de Ingenieros, 161 D.P.R. ____, 2004 T.S.P.R. 65, 2004 J.T.S. 71; Miranda v. C.C.C., 141 D.P.R. 775, 786 (1996). 45 Torres Acosta v. Junta Examinadora de Ingenieros, supra; Franco v. Departamento de Educación, 148 D.P.R. 703, 710 (1988). 46 Rebollo Vda. de Liciaga v. Yiyi Motors, 161 D.P.R. _____ (2004), 2004 T.S.P.R. 2, 2004 J.T.S. 4. 47 Adorno Quiles V. Hernández, 126 D.P.R. 191, 195 (1990); Rebollo Vda. de Liciaga v. Yiyi Motors, supra. 15 CC-2005-346
produce resultados contrarios al propósito de esa ley, dicha
interpretación no prevalece.48
La revisión de las determinaciones de hechos está
limitada por lo establecido en la sección 4.5 de la Ley de
Procedimiento Administrativos Uniforme, en adelante L.P.A.U.,
que dispone lo siguiente49:
“2175. Alcance El Tribunal podrá conceder el remedio apropiado si determina que el peticionario tiene derecho a un remedio.
Las determinaciones de hechos de las decisiones de las agencias serán sostenidas por el tribunal, si se basan en evidencia sustancial que obra en el expediente administrativo.” (Énfasis Nuestro)
Siempre y cuando estén sustentadas por evidencia
sustancial50 que obre en el récord administrativo, las
determinaciones de hechos formuladas por la agencia serán
sostenidas.51 Esto es así, porque las decisiones de las
agencias administrativas tienen a su favor una presunción de
legalidad y corrección, la cual debe ser respetada por los
tribunales mientras la parte que la impugna no produzca
48 Mun. De San Juan v. J.C.A., 149 D.P.R. 263, 279-280 (1999). 49 Ley de Procedimiento Administrativos Uniforme, Ley Núm. 170 del 12 de agosto de 1988, según enmendada, 3 L.P.R.A. secs. 2101 et seq. 50 “Evidencia Sustancial” es aquella relevante que una mente razonable podría aceptar como adecuada para sostener una conclusión. Rebollo Vda. de Liciaga v. Yiyi Motors, supra; Misión Ind. P.R. v. J.P., supra. 51 Torres Acosta v. Junta Examinadora de Ingenieros, supra; O.E.G. v. Rodríguez Martínez, 159 D.P.R.____ (2003), 2003 T.S.P.R. 48, 2003 J.T.S. 51, Rivera Concepción v. A.R.P.E., 152 D.P.R. 116, 121. 16 CC-2005-346
suficiente evidencia como para derrotarla.52 No obstante,
las conclusiones de derecho son revisables en todos sus
aspectos.53 “Esto no significa, sin embargo, que al ejercer
su función revisora, el tribunal pueda descartar libremente
las conclusiones e interpretaciones de la agencia,
sustituyendo el criterio de ésta por el propio. Al contrario
hemos reiterado consistentemente antes y después de la
vigencia de la L.P.A.U.-que, de ordinario, los tribunales
deben deferencia a las interpretaciones y conclusiones de los
organismos administrativos.”54 Si de la totalidad del récord
administrativo se sostienen las determinaciones adoptadas por
el foro administrativo, los tribunales no deben sustituirlas
por su propio criterio.55
El proceso de revisión judicial comprende tres (3)
áreas: (1) La concesión del remedio apropiado; (2) la
revisión de las determinaciones de hecho conforme al criterio
de evidencia sustancial; y (3) la revisión de las
conclusiones de derecho.56 El récord administrativo
constituirá la base exclusiva para la acción de la agencia en
52 Henríquez v. Consejo de Educación Superior, 120 D.P.R. 194, 210 (1987); M.&B.S., Inc. v. Depto. de Agricultura, 118 D.P.R. 319 (1987). 53 Torres Acosta v. Junta Examinadora de Ingenieros, supra; O.E.G. v. Román González, 159 D.P.R.____ (2003), 2003 T.S.P.R. 70, 2003 J.T.S. 74. 54 Rebollo Vda. de Liciaga v. Yiyi Motors, supra. 55 Íd. 56 Torres Acosta v. Junta Examinadora de Ingenieros, supra; Mun. De San Juan v. J.C.A., supra. 17 CC-2005-346
un procedimiento adjudicativo y para la revisión judicial
ulterior.57
Finalmente, sobre este tema, el foro judicial podrá
sustituir el criterio de la agencia por el propio sólo en
aquellas ocasiones que no encuentre una base racional que
fundamente la actuación administrativa.58 “No obstante, es
axioma judicial que ante la prueba pericial y documental, el
tribunal revisor se encuentra en igual posición que el foro
recurrido y por tanto, está facultado para apreciar la prueba
apoyándose en su propio criterio.”59
B.
La Ley Orgánica de la Junta de Planificación autoriza a
la Junta a hacer determinaciones sobre los usos de terrenos
dentro de los límites territoriales de Puerto Rico.60 En
áreas zonificadas, la consulta de ubicación es el
procedimiento mediante el cual la Junta pasa juicio sobre
propuestos usos de terrenos que no son permitidos
ministerialmente por la reglamentación aplicable, pero que
las disposiciones reglamentarias proveen para que se
consideren.61 La consulta de ubicación es pública o privada
57 Mun. De San Juan v. J.C.A., supra. 58 Rebollo Vda. de Liciaga v. Yiyi Motors, supra. 59 Íd.; Dye Tex de P.R. v. Royal Ins. Co., 150 D.P.R. 658 (2000); Rodríguez Roldán v. Mun. De Caguas, 133 D.P.R. 694 (1993). 60 Ley Orgánica de la Junta de Planificación, Ley Núm. 76 de 24 de junio de 1975, 23 L.P.R.A. § 22 et seq. 61 Hernández v. Centro Unido de Detallistas, Etc., 168 D.P.R. _____ (2006), 2006 T.S.P.R. 131, 2006 J.T.S. 140. 18 CC-2005-346
dependiendo de quién la origina, e incluye los proyectos de
desarrollo extensos a considerarse bajo las disposiciones
reglamentarias vigentes.62
Al estudiar, tramitar y resolver una consulta de
ubicación, la Junta tomará en consideración los documentos
siguientes: La Ley Orgánica de la Junta63; la Ley de
Municipios Autónomos64; planes regionales adoptados por la
Junta; los objetivos y políticas del Plan de Usos de Terrenos
de Puerto Rico; los mapas de zonificación y de zonas
susceptibles a inundaciones; planes de usos de terrenos; los
planes de ordenación territorial; los usos existentes en el
sector; la situación de la infraestructura física y social en
el lugar; distancia entre los terrenos y las áreas
construidas y la importancia agrícola o ambiental de los
terrenos; rasgos topográficos; densidad poblacional; y otras
condiciones sociales, económicas y físicas análogas, entre
otros.65
La sección 7.01 del Reglamento de Procedimientos
Adjudicativos de la Junta, supra, dispone lo siguiente:
“La aprobación de una consulta pública no implica, en forma alguna, la aprobación del proyecto de transacción
62 Sección 2.00 del Reglamento de Zonificación de Puerto Rico, Reglamento Núm. 6211, efectivo el 5 de noviembre de 2000. 63 Ley Núm. 75 del 24 de junio de 1975, según enmendada. 64 Ley Núm. 81 del 30 de agosto de 1991, según enmendada. 65 Sección 7.01 del Reglamento de Procedimientos Adjudicativos, Reglamento Núm. 6031, efectivo el 12 de noviembre de 1999. 19 CC-2005-346
o de construcción en sí, el cual deberá regirse por lo establecido en este Reglamento y por cualquier Resolución de la Junta, eximiendo de la presentación a tal proyecto de transacción o de construcción. No obstante, lo anterior, la Junta podrá autorizar conjuntamente con la consulta de ubicación para el uso de terrenos, la transacción correspondiente a solicitud de agencia proponente o podrá delegar en la A.R.P.E. la transacción conjuntamente con las etapas posteriores en la A.R.P.E.”66
C.
La Junta puede ordenar la celebración de vistas
administrativas a iniciativa propia o a petición de partes, o
vistas públicas en cualquier caso que entienda que merece
seguir ese procedimiento, cuando así lo establezca la
reglamentación o legislación vigente.67
Sin embargo, las agencias, como la Junta, no están
obligadas a adoptar las conclusiones y recomendaciones de sus
oficiales examinadores.68 La función de un oficial
examinador consiste en celebrar una vista pública a la cual
comparecen las partes y, una vez terminada la prueba, rendir
un informe detallado a la agencia expresándole su
recomendación.69 La agencia tiene la facultad estatutaria
para dictaminar sobre las cuestiones en controversia a base
66 Íd. 67 Íd. 68 Henríquez v. Consejo de Educación Superior, supra. 69 Baudilio Rivera v. J.R.T., 70 D.P.R. 342, 345-346 (1949). 20 CC-2005-346
de su propia consideración del récord.70 El informe del
oficial examinador no pasa de ser una mera recomendación, la
cual la agencia, de acuerdo con la ley que la creó y con su
propio reglamento, tiene discreción para alterar.71 Esto no
quiere decir que las conclusiones del oficial examinador no
merecen consideración en la revisión judicial. Esto es así,
ya que dichas conclusiones forman parte del récord
administrativo. Además, cuando el informe del oficial
examinador es contrario e incompatible con el de la agencia,
particularmente en cuestiones que dependen del contacto
inmediato con la prueba, la función revisora de los
tribunales debe tornarse más rigurosa.72
III
Con el trasfondo normativo antes expuesto, pasamos a
resolver si erró el Tribunal de Apelaciones al revocar la
resolución de la Junta aprobando el proyecto propuesto.
En su sentencia, el foro intermedio apelativo señaló que
la resolución de la Junta del 4 de junio de 2004, aprobando
el proyecto propuesto, descartó las recomendaciones de la
oficial examinadora del 15 de diciembre de 2003, sin detallar
las razones para tal curso de acción. Diferimos. Veamos.
70 Henríquez v. Consejo de Educación Superior, supra. 71 Baudilio Rivera v. J.R.T., supra; Hernández García v. J.R.T., 94 D.P.R. 22, 28 (1967). 72 Íd.; J.R.T. v. Escuela Cooperativa Eugenio María de Hostos, 107 D.P.R. 151, 157 (1978). 21 CC-2005-346
En la resolución de la Junta del 4 de junio de 2004, la
Junta expuso un resumen de los hechos del caso, sus propias
determinaciones de hechos y conclusiones de derecho. En sus
determinaciones de hechos, la Junta determinó, entre otras
cosas, lo siguiente: Que el proyecto ubicaría en un terreno
con cabida de 2.3998 cuerdas; que el área aledaña al predio
objeto de consulta muestra un comportamiento con marcada
tendencia al desarrollo residencial; que los terrenos bajo
consulta están dentro del área de expansión urbana del
Municipio de San Juan; que el terreno está clasificado como
suelo urbano y calificado en un distrito de ordenación
residencial uno (R-1); que el acceso vehicular sería a través
de la Calle Tulip; que los desperdicios sólidos serían
recogidos por una compañía privada durante la etapa de
construcción; que el cuerpo de agua conocido como “Quebrada
Cheo” ubica en el fondo del terreno del proyecto propuesto;
que varias agencias sometieron sus comentarios al proyecto;
que la topografía del terreno es accidentada y que el
proyecto propuesto ubicaría en el lote del terreno que
contiene una franja estrecha con el mismo nivel de la calle;
que el desarrollo propuesto tendría un costo aproximado de
$2,450,000 y generaría aproximadamente cien (100) empleos en
la etapa de construcción y unos diez (10) en la etapa
operacional; que el predio ubica fuera del área inundable; y
que la J.C.A. certificó el cumplimiento con la Ley sobre
Política Pública Ambiental, supra. 22 CC-2005-346
En sus conclusiones, la Junta determinó, entre otras
cosas, lo siguiente: Que el proyecto estaba en armonía con
varias metas y objetivos del Plan de Usos del Terreno de la
Región Metropolitana de San Juan; que el proyecto propuesto
se encontraba en una posición céntrica dentro de un área de
pleno desarrollo; que el proyecto contaba con la
infraestructura necesaria para obtener acceso a la carretera
y obtener los servicios de energía eléctrica; que el proyecto
cumplía con la densidad poblacional establecida por el Plan
de Ordenación Territorial y que se cumplió con la
notificación a los dueños de terrenos colindantes.
La Junta acordó, entre otras cosas, lo siguiente: Que
A.R.P.E. determinaría cuál será la próxima etapa en el
trámite del proyecto; que previo a dar comienzo con la
construcción se debía obtener de la J.C.A. permisos para el
polvo fugitivo, permiso para realizar una actividad generante
de desperdicios sólidos y permiso para el control de erosión
y prevención de sedimentación; que se deberían tomar medidas
necesarias para evitar que sustancias orgánicas e inorgánicas
ganaran acceso a cualquier cuerpo de agua o sistema pluvial;
que se debía cumplir con el Reglamento de Siembra, Corte y
Reforestación de Puerto Rico73; que se debía coordinar con la
A.A.A. para la conexión del proyecto; que se debía cumplir
con las recomendaciones del D.R.N.A. contenidas en su carta
fechada 26 de junio de 2001; que el almacenaje, manejo y
disposición de los desperdicios sólidos debía realizarse de
73 Reglamento de Siembra, Corte y Reforestación de Puerto Rico, #5922, con vigencia el 24 de noviembre de 1998. 23 CC-2005-346
conformidad con la reglamentación vigente; y que se debía
cumplir con disposiciones reglamentarias de la Junta, el
Reglamento de Ordenamiento Territorial de San Juan74 y la Ley
de Reciclaje75.
Las conclusiones y determinaciones de hechos a las que
llegó la Junta en su resolución final son completas,
detalladas, y minuciosas. El sostener que la Junta descartó
las recomendaciones de la Oficial Examinadora sin base para
hacerlo es incorrecto. La Junta emitió una resolución final
de trece (13) páginas detallando porqué aprobó el proyecto
propuesto. Aunque fueron descartadas, entendemos que las
recomendaciones de la Oficial Examinadora fueron consideradas
por la Junta durante la preparación de la resolución final.
El hecho que la resolución final de la Junta hizo referencia
a señalamientos específicos del informe de la Oficial
Examinadora, es evidencia de por sí, de que se tomó en
consideración del informe de la Oficial Examinadora al
momento de emitir la resolución final. Además, no podemos
olvidar que el informe de la Oficial Examinadora no pasa de
ser una mera recomendación, la cual la Junta, tiene
discreción de alterar o hasta ignorar. La Junta no está
obligada a adoptar las conclusiones y recomendaciones de sus
oficiales examinadores.76
74 Reglamento de Ordenación Territorial de San Juan, supra. 75 Ley para Reducción y Reciclaje de Puerto Rico, Ley Núm. 70 de 18 de septiembre de 1992, según enmendada. 76 Henríquez v. Consejo de Educación Superior, supra. 24 CC-2005-346
Repasemos algunas divergencias específicas entre el
informe de la Oficial Examinadora y la resolución de la
Junta.
El informe de la Oficial Examinadora indicó que el
proyecto propuesto no contaba con la infraestructura
necesaria, ya que en la carta de 14 de febrero de 2003 la
A.A.A. indicó que no endosaba el proyecto. La Junta
reconoció en su resolución la ausencia del endoso de la
A.A.A. La parte proponente explicó que cuando se le solicitó
que se uniera al Combinado de Desarrolladores de la A.A.A. ya
era muy tarde. Sostuvo que era difícil unirse al grupo por
la etapa en que se encontraba el desarrollo de los proyectos.
Es evidente, que la Junta aceptó esta explicación y aprobó la
consulta. Inclusive, en la resolución final, la Junta ordenó
a la parte proponente que previo al inicio de su construcción
realizara la coordinación correspondiente con la A.A.A. para
la conexión del proyecto propuesto.
El informe de la Oficial Examinadora, indicó además, que
la Calle Tulip es utilizada como acceso por al menos cuatro
(4) desarrollos, por lo que el proyecto agravaría el alegado
problema de congestión vehicular ya existente. En su
resolución final, la Junta tomó en consideración esta
recomendación, pero sostuvo que la Autoridad de Carreteras y
Transportación de Puerto Rico no tenía objeción al proyecto
propuesto y que la Calle Tulip tenía el acceso controlado.
La Junta tomó estos hechos en consideración al aprobar la
consulta. 25 CC-2005-346
El informe de la Oficial Examinadora señaló además, que
el área confronta un problema de inundación al final de la
Calle Tulip. Sin embargo, después de tomar en consideración
el señalamiento de la Oficial Examinadora, la Junta sostuvo
que el predio del proyecto propuesto estaba ubicado fuera del
área inundable.
El informe de la Oficial Examinadora indicó además, que
la construcción del proyecto podría ocasionar el arrastre de
sedimentación, erosión, generación de polvo fugitivo,
causando mayores problemas de inundación. Después de tomar
en consideración este señalamiento de la Oficial Examinadora,
la Junta emitió una serie de instrucciones a la proponente
que tendría que seguir y permisos que tenía que obtener para
atemperar esta situación.
Luego de exponer todas sus conclusiones de hecho y
conclusiones de derecho la Junta llegó a su determinación de
aprobar la consulta. Es menester señalar, que después de la
aprobación del proyecto, la Junta acogió unas mociones de
reconsideración de los opositores del proyecto, las cuales
atendió y denegó. Por las razones antes descritas entendemos
que la Junta no actuó de forma arbitraria o irrazonable.
Por otro lado, el foro intermedio apelativo señala que
con posterioridad al informe emitido por la Oficial
Examinadora, el 15 de diciembre 2003, la parte promovente
sometió un documento de evaluación ambiental a la J.C.A. que
estaba acompañado de los documentos correspondientes al
primer proyecto, Consulta Número 2001-17-0371-JPU, que fue 26 CC-2005-346
denegado el 9 de enero de 2002 y notificado el 20 de febrero
de 2002. Primero, tenemos que señalar que el lugar de
ubicación del proyecto inicial y el actual, es exactamente el
mismo lugar. La única diferencia estriba en un re-diseño
conceptual, en donde se reduce el número de apartamentos.
Segundo, en el expediente del caso de marras, aparecen cartas
de varias agencias, con fecha posterior a febrero 2002, en
que se deniega la primera consulta, que se refieren al
proyecto actual, donde manifiestan no tener objeción alguna
al proyecto. Ejemplo de esto son, el Municipio de San
Juan77, D.R.N.A.78, I.C.P.79, A.E.E.80 y la Autoridad de
Desperdicios Sólidos81. La Junta al tomar su determinación
contó con el beneficio de los comentarios y recomendaciones
de las agencias gubernamentales pertinentes. Todos esos
endosos, comentarios y recomendaciones eran favorables a la
aprobación de la consulta.
En conclusión, entendemos que el Tribunal de Apelaciones
erró al revocar la resolución de la Junta. La Junta basó su
determinación en la totalidad de la evidencia que obra en el
expediente. La Junta tomó en consideración las distintas
recomendaciones de las agencias consultadas. Las inquietudes
señaladas en el informe de la Oficial Examinadora fueron
77 Apéndice del recurso de Certiorari, págs. 25-31. 78 Íd., págs. 22-23. 79 Íd., pág. 20. 80 Íd., pág. 21. 81 Íd., págs. 33-35. 27 CC-2005-346
consideradas y contempladas por la Junta. Las conclusiones
de la Junta están sustentadas por lo documentos y el informe
de la Oficial Examinadora. Al sustituir su criterio, por el
de la Junta, el foro intermedio apelativo obvió el
conocimiento técnico y especializado que dicha agencia tiene
sobre el uso de terrenos en Puerto Rico. Por ello, resulta
forzoso concluir que la Junta no abusó de su discreción al
aprobar la consulta, ya que su dictamen se apoyó en la
totalidad del expediente.
Concluimos que los errores señalados fueron cometidos
por el Tribunal de Apelaciones.
IV
Por los fundamentos antes expuestos, revocamos la
Sentencia emitida por el Tribunal de Apelaciones y devolvemos
el caso a la Junta de Planificación para que continúen los
procedimientos de conformidad con lo aquí resuelto.
Lo acordó el Tribunal y certifica la Secretaria del
Tribunal Supremo. La Jueza Asociada señora Fiol Matta
disiente con Opinión escrita. El Juez Asociado señor Fuster
Berlingeri no intervino.
Aida Ileana Oquendo Graulau Secretaria del Tribunal Supremo EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
Asociación de Vecinos Tulip/Monteverde, Inc.; Clara Emilia Frontera de Guerra; Nilsa Iris López Laureano; Efrén de Certiorari Jesús García; Asociación de Residentes Urb. La Capiña; Comisión de Ciudadanos al Rescate de Caimito, Inc.; Asociación de Residentes Urb. Borinquen Gardens CC-2005-346 Recurridos
Junta de Planificación de Puerto Rico; José A. López Pérez, Rubén Mercado Brignoni Peticionarios
Opinión disidente emitida por la Jueza Asociada señora FIOL MATTA
En San Juan, Puerto Rico, a 19 de julio de 2007.
La sentencia emitida por este Tribunal concluye
que la Junta de Planificación de Puerto Rico no
actuó arbitrariamente al aprobar la consulta de
ubicación de un proyecto residencial multifamiliar
ubicado en la Calle Tulip del Barrio Caimito en el
Municipio de San Juan. Sin embargo, la decisión de
la Junta de Planificación no está sustentada por el
expediente administrativo del proyecto propuesto.
Por el contrario, el expediente demuestra que la
Junta de Planificación actuó arbitraria e
irrazonablemente al aprobar dicha consulta. Por eso,
disiento. CC-2005-1129 2
Reiteradamente hemos establecido que al revisar las
decisiones administrativas este Tribunal debe determinar si
la agencia actuó arbitraria, irrazonable o ilegalmente. El
Tribunal debe evaluar si las determinaciones de hechos de
la agencia se sustentan en evidencia sustancial que surja
del expediente administrativo y si las conclusiones de
derecho son razonables y conforme al derecho aplicable
según la totalidad de dicho expediente. Sección 4.5 de la
Ley de Procedimiento Adjudicativo Uniforme, 3 L.P.R.A.
2175. Véase además, Misión Industrial v. J.C.A., 145 D.P.R.
908, 929 (1998), Mun. de San Juan v. J.C.A., 152 D.P.R.
673, 707-708 (2000), Rivera Concepción v. A.R.P.E., 152
D.P.R. 116, 121-124 (2000), Assoc. Ins. Agencies, Inc. v.
Com. Seg. P.R., 144 D.P.R. 425, 435-438 (1997).
Respecto a las recomendaciones de un oficial
examinador, hemos reconocido que aunque la agencia no
está obligada a acogerlas, tiene la obligación de
considerarlas, analizarlas y discutirlas razonablemente,
pues en estricto derecho, dichas recomendaciones forman
parte del expediente administrativo. Misión Industrial v.
J.C.A., supra, en las págs. 933-934. Además, cuando la
decisión de la agencia es contraria a la recomendación de
un oficial examinador, particularmente en cuestiones que
dependen del contacto inmediato con la prueba, nuestra
función revisora debe ser más rigurosa. Henríquez v. CC-2005-1129 3
Consejo de Educación Superior, 120 D.P.R. 194, 208 (1984),
Oficina del Comisionado de Seguros v. A.E.E.L.A., 2007
T.S.P.R. 112, J.R.T. v. Escuela Coop. E.M. de Hostos, 107
D.P.R. 151, 157 (1978).
La Ley Orgánica de la Junta de Planificación de
Puerto Rico, 23 L.P.R.A. sec. 62 et seq., le otorga la
facultad a la Junta de Planificación de adoptar Planes de
Usos de Terrenos que designen la distribución,
localización, extensión e intensidad de los usos de
terrenos del país. Esta ley exige que exista estrecha
relación entre la designación de los usos del terreno y
la disponibilidad de toda la infraestructura física y
social. Además, establece que una vez la Junta de
Planificación adopte un Plan de Usos de Terrenos todo
proyecto propuesto deberá estar de acuerdo con las
recomendaciones de dicho plan. 23 L.P.R.A. 62m.82
82 La Ley Orgánica de la Junta de Planificación dispone en lo pertinente:
La Junta de Planificación preparará y adoptará Planes de Usos de Terrenos y podrá adoptar aquellos que preparen los organismos gubernamentales y/o entidades que ésta designe. La Junta de Planificación asesorará, coordinará y asistirá a estos organismos y entidades en la preparación de la metodología a utilizarse en la formulación de estos Planes de Usos de Terrenos de manera que en términos físicos y ambientales estén de conformidad con las políticas y estrategias de desarrollo de Puerto Rico adoptadas por la Junta en el Plan de Desarrollo Integral. Los Planes de Usos de Terrenos, dependiendo de si son planes de desarrollo regional, urbano, rural, municipal, CC-2005-1129 4
De la misma forma, la Ley de Municipios Autónomos,
21 L.P.R.A. sec. 4001 et. seq., en armonía con la Ley
Orgánica de la Junta de Planificación, 23 L.P.R.A. sec.
62j(14),83 le concede la facultad a la Junta de
Planificación de aprobar Planes de Ordenación Municipal
propuestos por los municipios con el propósito de
establecer el uso del suelo dentro de sus límites
territoriales. Estos planes deberán cumplir con las
políticas públicas, leyes, reglamentos u otros documentos
o dependiendo de su alcance geográfico, designarán la distribución, localización, extensión, e intensidad de los usos de los terrenos para propósitos urbanos, rurales, agrícolas, de explotación minera, bosques, conservación y protección de los recursos naturales, recreación, transportación y comunicaciones, generación de energía, y para actividades residenciales, comerciales, industriales, educativas, públicas e institucionales. Deberá existir una estrecha relación entre la designación de estos usos de terrenos y la disponibilidad y programación de toda la infraestructura física y social, incluyendo los sistemas de transportación y comunicación. Los Planes de Usos de Terrenos, así como la disponibilidad y programación de la infraestructura física social, serán la base para la preparación y revisión de los mapas de zonificación. Toda obra o proyecto a ser realizado por cualquier persona o entidad deberá estar de acuerdo con las recomendaciones de los Planes de Usos de Terrenos, una vez adoptadas por la Junta de Planificación y aprobados por el Gobernador. (Énfasis suplido) 23 L.P.R.A. 62m. 83 La Junta tendrá las siguientes facultades y funciones:
Hacer determinaciones sobre usos de terrenos dentro de los límites territoriales del Estado Libre Asociado de Puerto Rico, con sujeción a las normas y requisitos consignados en este Capítulo, o en cualquier otra ley aplicable, para tales casos. 23 L.P.R.A. sec. 62j(14). CC-2005-1129 5
del gobierno central relacionados con la ordenación
territorial de los municipios, entre estos los Planes de
Usos de Terrenos. 21 L.P.R.A. sec. 4602. Véase además,
sección 5.01 del Reglamento sobre los Planes de Ordenación
Municipal y la Transferencia y Administración de
Facultades, Reglamento de Planificación Número 24,
Reglamento núm. 5087 de 20 de mayo de 1994 (en adelante,
Reglamento de Planificación núm. 24).
Hay tres tipos de Planes de Ordenación Municipal: Plan
Territorial, Plan de Ensanche y Plan de Área. En lo
pertinente a este caso, un Plan Territorial es un
instrumento de ordenación integral y estratégico del
territorio municipal que define los elementos fundamentales
de tal ordenación. A su vez, un Plan Territorial consiste
de tres componentes: memorial, programa y reglamentación.
Un Reglamento de Ordenación Territorial contiene
disposiciones sobre la clasificación del suelo municipal y
normas sobre el uso, los niveles de intensidad y las
características de las estructuras y el espacio público.
Una vez la Junta de Planificación aprueba un Plan
Territorial con su reglamento, toda decisión sobre el uso
del terreno municipal se hará conforme al mismo. 21
L.P.R.A. sec. 4603. Véase además, secciones 7.01, 2.00(37)
del Reglamento de Planificación núm. 24.
Una consulta de ubicación es un procedimiento que
permite a la Junta de Planificación autorizar por vía de CC-2005-1129 6
excepción, ciertos usos de terrenos que no son permitidos
ministerialmente por la reglamentación aplicable en áreas
zonificadas. Además, mediante este procedimiento se
evalúan usos de terrenos propuestos como proyectos de
desarrollos extensos o regionales, y usos de terrenos
propuestos que pueden afectar significativamente el
desarrollo de áreas no zonificadas. El propósito de este
procedimiento es evaluar los usos que se proponen y
determinar si éstos son cónsonos con la distribución de
usos de terrenos planificada en el país. Por eso, la
Junta de Planificación requiere expresamente cierta
información que le permita llevar a cabo la evaluación.
Es en ese momento procesal que la Junta de Planificación
debe evaluar la información requerida, si es que ha de
cerciorarse, como lo requiere su ley orgánica, que el uso
propuesto no está en violación de la reglamentación que
establece los usos de terrenos planificados en el país.
Sólo así podrá cumplir con la función que le corresponde
en la etapa de consulta de ubicación. Esto sin limitar
los otros elementos de juicio que la Junta de
Planificación puede considerar al evaluar estas
consultas, tales como: los Mapas de Zonas Susceptibles a
Inundaciones y otra reglamentación ambiental aplicable.
Secciones 2.00(7), 7.01 del Reglamento de Procedimientos
Adjudicativos de la Junta de Planificación, Reglamento de CC-2005-1129 7
Planificación núm. 6031 del 12 de noviembre de 1999.84
84 El Reglamento de Procedimientos Adjudicativos de la Junta de Planificación dispone en los pertinente:
La Junta de Planificación, estudiará, tramitará y resolverá las consultas de ubicación, tomando en consideración, entre otros, los siguientes documentos y elementos de juicio: Ley Orgánica de la Junta de Planificación (Ley Núm. 75 del 24 de junio de 1975, según enmendada), Ley de Municipios Autónomos (Ley 81 del 30 de agosto de 1991, según enmendada); Plan de Desarrollo Integral, Objetivos y Políticas Públicas del Plan de Usos de Terrenos de Puerto Rico; Planes de Usos de Terrenos (incluye Mapas de Expansión Urbana); Mapas de Zonificación; Mapas de Zonas Susceptibles a Inundaciones; Planes de Ordenación Territorial, adoptados por la Junta de Planificación y aprobados por el Gobernador; Planes Regionales, adoptados por la Junta y aprobados por el Gobernador; Reglamentos de Planificación y otra reglamentación aplicable; Programa de Inversiones de Cuatro Años, localización específica del proyecto, usos existentes en el sector, situación de la infraestructura física y social en el lugar (calles, acueductos y alcantarillado, energía eléctrica, transportación, recogido de basura, servicio policíaco y otros); rasgos topográficos, condición de inundabilidad, condición del subsuelo, densidad poblacional, grado de contaminación del ambiente, distancia entre los terrenos y las áreas construidas, importancia agrícola, ambiental o turística de los terrenos, y otras condiciones sociales, económicas y físicas análogas. Además de lo anterior, en las consultas públicas, se tomará en consideración, entre otros: el costo del proyecto, la disponibilidad y procedencia de fondos, programación de la obra, posibles conflictos con obras de otros organismos gubernamentales. Si se tratare de una transacción, también se considerará la necesidad de la misma, si la propiedad fue ofrecida a otros organismos gubernamentales, conveniencia de que la propiedad pase de pública a privada, y otras leyes aplicables al tipo de transacción. La aprobación de una consulta pública no implica, en forma alguna, la aprobación del proyecto de transacción o de construcción en CC-2005-1129 8
En este caso, los reglamentos aplicables que
establecen los usos de terrenos planificados en la
ubicación del proyecto propuesto son el Plan de Usos de
Terrenos de Puerto Rico y el Plan de Ordenación Territorial
del Municipio de San Juan.85 La Junta de Planificación
determinó que el proyecto propuesto cumplía con las metas,
objetivos y estrategias del Plan de Usos de Terrenos de
Puerto Rico. Sin embargo, de forma arbitraria y contraria a
las exigencias legales, no consideró el cumplimiento con el
Plan de Ordenación Territorial del Municipio de San Juan
como factor pertinente a su decisión sino que se limitó a
imponer el cumplimiento con dicho plan, específicamente,
con el Reglamento de Ordenación Territorial del Municipio,
como una condición futura, cuando del expediente
sí, el cual deberá regirse por lo establecido en este Reglamento y por cualquier Resolución de la Junta, eximiendo de la presentación a tal proyecto de transacción o de construcción. (Énfasis suplido) Sección 7.01 del Reglamento de Procedimientos Adjudicativos de la Junta de Planificación, Reglamento de Planificación núm. 6031 del 12 de noviembre de 1999. 85 El Plan de Ordenación Territorial del Municipio de San Juan fue aprobado por la Junta de Planificación mediante Resolución el 9 de octubre de 2002, Núm. JP-PT-18-1, aprobado por la Asamblea Municipal de San Juan mediante la Ordenanza Municipal Núm. 73, serie 2001-2002, de 26 de febrero de 2002, y aprobado mediante Orden Ejecutiva el 13 de marzo de 2003, OE-2003-16. CC-2005-1129 9
administrativo surge que el proyecto propuesto está en
clara violación del reglamento.86
El proyecto propuesto fue sometido y evaluado como un
desarrollo residencial extenso. El Reglamento de Ordenación
Territorial del Municipio establece los requisitos que la
Junta de Planificación debe considerar al momento de
evaluar este tipo de desarrollo y especifica que sólo se
podrá dispensar de los mismos a aquellos proyectos que sean
para vivienda pública o cuyas circunstancias así lo
justifiquen. La sección 4.04(c)(2) del Reglamento de
Ordenación Territorial del Municipio dispone los siguientes
requisitos para los desarrollos residenciales extensos:
(a) Los terrenos en los cuales se propone la urbanización estarán localizados o colindando con el área desarrollada dentro del ámbito de expansión urbana. (b) La densidad propuesta alcanzará los mínimos y no excederá los máximos establecidos en el Plan de Usos de Terrenos vigente ni el Plan de Ordenación Territorial. (c) Se celebrará vista pública con notificación a los dueños de los terrenos circundantes cuando el desarrollo residencial extenso tenga acceso a una calle municipal con rodaje menor de 8.00 metros por la cual acceden más de diez (10) estructuras residenciales en una distancia de 250 metros, medidos desde las entradas al proyecto. (d) Si la infraestructura necesaria para atender las necesidades del proyecto
86 En su resolución aprobando la consulta de ubicación la Junta de Planificación impuso como condición al proyecto propuesto lo siguiente:
6. Deberá cumplir con el Reglamento de Ordenamiento Territorial del Municipio Autónomo de San Juan. CC-2005-1129 10
propuesto y para mitigar sus efectos directos e indirectos está disponible o puede proveerse. (e) El proyecto podrá incluir el desarrollo de una o más estructuras principales en un mismo solar si se propone segregar el mismo. (f) Se podrá dispensar de los requerimientos de este Reglamento cuando se trate de desarrollos para vivienda pública y las circunstancias así lo justifiquen. (Énfasis suplido).
Respecto al requisito de tener la infraestructura
necesaria para atender las necesidades del proyecto
propuesto, la Junta de Planificación discutió el mismo en
sus conclusiones de derecho haciendo referencia a la
infraestructura de energía eléctrica y carreteras e
ignorando por completo la necesidad de infraestructura de
agua. La Junta de Planificación expresó lo siguiente:
De la Determinación de Hechos Número 10 surge que el proyecto cuenta con la infraestructura física necesaria para obtener acceso a la carretera y obtener el servicio de energía eléctrica o puede proveerse con relativa facilidad, mediante mejoras requerida por la agencia.
Según el expediente administrativo y el informe de la
oficial examinadora, el proyecto propuesto no cuenta con la
infraestructura de agua potable y descarga de aguas usadas
necesaria, ya que la Autoridad de Acueductos y
Alcantarillados (AAA) no ha endosado el proyecto.87 La
87 En lo pertinente, la oficial examinadora señaló:
Por otro lado, tenemos que considerar que el proyecto no cuenta con la infraestructura necesaria, toda vez que en carta de 14 de febrero de 2003, la Autoridad de Acueductos y CC-2005-1129 11
Junta de Planificación no exigió que se cumpliera con este
requisito antes de aprobarse la consulta de ubicación, sino
que arbitrariamente impuso, como condición futura al
proyecto, que los proponentes coordinasen con la AAA la
conexión a su infraestructura.88 Esta determinación de la
Junta de Planificación no sólo es contraria a la
reglamentación aplicable, sino también preocupante ya que
según lo exige la Ley Orgánica de la Junta de
Planificación, supra, debe haber una estrecha relación
entre la designación de los usos del terreno del país y la
disponibilidad de toda la infraestructura física necesaria.
23 L.P.R.A. sec. 62m.
Según las determinaciones de hechos de la Junta de
Planificación, la “Quebrada Cheo” discurre al sur del
terreno del proyecto propuesto y dispone de las
escorrentías pluviales de varias urbanizaciones
Alcantarillados indicó que no endosaba el proyecto propuesto. 88 En la resolución aprobando la consulta de ubicación la Junta de Planificación impuso como condición al proyecto propuesto lo siguiente:
Previo al inicio de la construcción deberá realizar la coordinación correspondiente con la Autoridad de Acueductos y Alcantarillados para la conexión del proyecto propuesto (incluyendo la disposición de las aguas de la piscina propuesta), de manera que la planta de tratamiento de aguas usadas a la cual planean conectarse, las líneas y troncales estén en condiciones de aceptar la descarga de las aguas usadas generadas durante la fase operacional del proyecto. Esto incluye obtener todos los permisos necesarios de dicha agencia, previo a su conexión. CC-2005-1129 12
adyacentes, incluyendo parte de las originadas en la Calle
Tulip. Por esto, la sección 5.03(g) del Reglamento de
Ordenación Territorial del Municipio exige que se dedique a
uso público una franja de terreno con un ancho mínimo de
diez (10) metros lineales a ambos lados del cauce o lecho
de dicha quebrada. Aunque la Junta de Planificación
reconoce esta exigencia reglamentaria, el expediente
administrativo revela que el proyecto propuesto no cumple
con dicha exigencia. En primer lugar, en la Evaluación
Ambiental del proyecto propuesto los proponentes afirman
que sólo dejarán una franja de cinco (5) metros desde el
borde de la quebrada. En segundo lugar, en el Acta de
Inspección Ocular que llevó a cabo la propia agencia se
dispuso lo siguiente:
Se observó el predio del proyecto en cuestión desde la parte de la quebrada. Auscultando con el plano del proyecto aprobado, en algunas áreas se desglosa una faja de 10 metros con la colindancia con la quebrada, en otras se describe una faja menor de (5 metros). De dejarse los diez metros en toda la colindancia con la quebrada, interferiría con la estructura que albergaría 40 apartamentos. El proponente describió que en algunas áreas no se estipula hacer muro de contención.89 (Énfasis suplido).
89 Inclusive, el propio plano de ubicación sometido ante la Junta de Planificación e incluido como apéndice en el recurso de certiorari presentado ante este Tribunal demuestra que el proyecto propuesto no deja una franja de diez (10) metros en toda su colindancia con la “Quebrada Cheo”. Lo que es peor, en su recurso de certiorari los peticionarios erróneamente afirman que cumplen con este requisito reglamentario y hacen referencia al plano de ubicación aprobado por la Junta de Planificación que contradice dicha afirmación. CC-2005-1129 13
Contando con esta evidencia en el expediente
administrativo, la Junta de Planificación decidió aprobar
la consulta de ubicación del proyecto propuesto, en clara
violación al Reglamento de Ordenación Territorial del
Municipio de San Juan.
Finalmente, la oficial examinadora señaló que en
eventos de lluvia abundante el nivel de la “Quebrada Cheo”
causa inundaciones al final de la Calle Tulip, donde ubica
el proyecto propuesto. La resolución de la Junta de
Planificación no contradice esta significativa
determinación fáctica, sino que la despacha indicando que
el predio del proyecto propuesto se encuentra fuera del
área inundable. Esto, sin embargo, no es pertinente al
asunto de las inundaciones al final de la Calle Tulip. El
“razonamiento” de la Junta es más bien un non sequitur
puesto que el hecho de que el proyecto propuesto no esté
ubicado en zona inundable no implica razonablemente que su
impacto en la “Quebrada Cheo” no habrá de incrementar las
inundaciones al final de la Calle Tulip. Más aún cuando del
expediente administrativo surge que no se ha dejado la
franja de terreno de diez (10) metros exigida por la
reglamentación aplicable.
Por todo lo anterior es evidente que la
determinación de la Junta de Planificación no está
sustentada por el expediente administrativo ni es
conforme al derecho aplicable según la totalidad de dicho CC-2005-1129 14
expediente. 3 L.P.R.A. 2175. Véase además, Misión
Industrial v. J.C.A., supra, Mun. de San Juan v. J.C.A.,
supra, Rivera Concepción v. A.R.P.E., supra, Assoc. Ins.
Agencies, Inc. v. Com. Seg. P.R., supra. La Junta de
Planificación actuó arbitrariamente al aprobar la consulta
de ubicación del proyecto propuesto y no cumplió con su
función legal en la etapa de consulta de ubicación, ya que
al evaluar la información requerida en dicho momento
procesal no se aseguró de que el uso propuesto no estuviera
en violación de lo requerido por el Plan de Ordenación
Territorial del Municipio de San Juan.
La Junta de Planificación y la sentencia mayoritaria
de este Tribunal tratan de justificar la determinación
arbitraria de dicha agencia afirmando que en la próxima
etapa del proyecto propuesto la Administración de
Reglamentos y Permisos (A.R.P.E.) deberá asegurarse de
que se cumplan las condiciones impuestas por la Junta de
Planificación. Este argumento no tiene mérito, pues
aunque A.R.P.E. debe exigir el cumplimiento con las
condiciones impuestas por la Junta de Planificación, las
leyes y la reglamentación aplicable, la Junta no puede
abdicar su propia obligación de asegurarse que el
proyecto propuesto cumple con la reglamentación que
establece los usos de terrenos del país, según la
información requerida en la etapa de evaluación de la
consulta de ubicación. En el caso ante nuestra CC-2005-1129 15
consideración sucede todo lo contrario. No es que el
proyecto propuesto no incluya información detallada y no
requerida en la etapa de consulta de ubicación que
demuestre su cumplimiento con el Plan de Ordenación
Territorial del Municipio de San Juan, sino que la
información requerida en esta etapa revela que el proyecto
propuesto está en violación de dicho plan. Si permitimos
que la Junta de Planificación actúe de esta manera,
entonces la etapa de consulta de ubicación resultaría
innecesaria y superflua, ya que A.R.P.E. podría adjudicar
la consulta de ubicación en la próxima etapa de evaluación
del proyecto.
Por todas estas razones disiento de la sentencia
mayoritaria que revoca la sabia decisión del Tribunal de
Apelaciones.
Liana Fiol Matta Jueza Asociada
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2007 TSPR 141, Counsel Stack Legal Research, https://law.counselstack.com/opinion/asociacion-de-vecinos-tulipmonteverde-inc-v-junta-de-planificacion-prsupreme-2007.