ESTADO LIBRE ASOCIADO DE PUERTO RICO TRIBUNAL DE APELACIONES PANEL IX
REVISIÓN R&B POWER, INC. ADMINISTRATIVA Procedente de la Recurrente Junta de Subastas de la Administración v. de servicios KLRA202400262 Generales de Puerto JUNTA DE SUBASTAS Rico DE LA ADMINSITRACIÓN DE Caso núm.: JR-22- SERVICIOS 186 GENERALES DE PUERTO RICO Sobre: SOLICITUD DE REVISIÓN DE Recurrida RECHAZO GLOBAL DE SUSBASTA Panel integrado por su presidente, el Juez Rivera Colón, el Juez Ronda Del Toro y la Jueza Díaz Rivera.
Díaz Rivera, Jueza Ponente
SENTENCIA
En San Juan, Puerto Rico, a 18 de julio de 2024.
Comparece ante nos R&B Power, LLC (R&B o parte recurrente)
mediante un Recurso de Revisión de Subasta. Nos solicita la
revocación de la Resolución de Rechazo Global emitida y notificada
el 31 de agosto de 2022 por la Junta de Subastas de la
Administración de Servicios Generales (Junta de Subastas o parte
recurrida). Mediante el referido dictamen, la agencia resolvió que
R&B incumplió con la Especificación Núm. UEA-23-018.7, que
establece la fuerza de caballos correspondiente a las excavadoras
compactas objeto de la subasta.
Por los fundamentos que expondremos a continuación, se
confirma el dictamen recurrido.
I.
El 19 de julio de 2022, la Junta de Subastas publicó una
invitación a la Subasta Formal 23-J-00121 (Subasta 23J) sobre la
adquisición de unas excavadoras compactas para el Departamento
de Trasportación y Obras Públicas (DTOP). El 1 de agosto de 2022,
Número identificador SEN2024_________________ KLRA202400262 2
las partes celebraron una reunión pre-subasta con el propósito de
atender las dudas relacionadas con el Pliego de Subasta Formal
Núm. 23J-00121. El aludido documento contenía las
especificaciones, los requisitos y los términos vinculados con la
propuesta de los licitadores.
La fecha límite para remitir las preguntas correspondía al 2
de agosto de 2022. No obstante, el 8 de agosto de 2022, la Junta de
Subastas notificó la Enmienda Número 1 recogida en la
Especificación Núm. UEA-23-01. En esta, aumentó la medida de
treinta y nueve caballos de fuerza (39hp) a cuarenta y ocho caballos
de fuerza (48hp). Ante tal modificación, R&B cursó una carta a la
Junta de Subastas, en la cual indicó que dicha enmienda favorecía
a Multi-Ventas y Servicios PR, Inc. (MVSPR), lo cual constituye una
acción conocida como bid tailoring. Además, solicitó una nueva
reunión pre-subasta, sin embargo, el organismo recurrido rechazó
tal proposición.
Así las cosas, la agencia recurrida celebró el acto de apertura
de subasta. En dicho proceso participaron R&B y González Trading
mediante la presentación de sus ofertas. Evaluadas sus propuestas,
el 31 de agosto de 2022, la Junta de Subastas emitió y notificó una
Resolución de Rechazo Global. En virtud de tal determinación,
resolvió que las entidades participantes incumplieron con la
Especificación Núm. UEA-23-018.7, que contiene la indicación
requerida de la fuerza de caballos que debían exhibir las
excavadoras compactas objeto del litigio.
Oportunamente, el 20 de septiembre de 2022, R&B presentó
un recurso de revisión ante la Junta Revisora de Subastas. No
obstante, el 8 de noviembre de 2022, la Junta Revisora desestimó el
recurso por no cancelar los aranceles a tenor con la Carta Circular KLRA202400262 3
Núm. 2021-06. En efecto, resolvió que carecía de jurisdicción, toda
vez que el recurso no se perfeccionó.
Inconforme con la determinación agencial, el 9 de noviembre
de 2022, R&B acudió ante este Tribunal de Apelaciones mediante
un recurso de revisión judicial. Evaluada la totalidad del expediente,
el 8 de febrero de 2023, esta Curia emitió una Sentencia en la cual
desestimó el recurso bajo el entendido de que R&B no canceló
aranceles y no agotó los remedios administrativos.1
No obstante, el 13 de marzo de 2024, el Tribunal Supremo de
Puerto Rico dictaminó una Opinión y Sentencia en la cual revocó la
determinación del Tribunal Apelaciones, y a su vez, decretó la
nulidad de la tarifa prescrita en la Carta Circular Núm. 2021-06.
Véase, R&B Power, Inc. v. Junta de Subastas, 2024 TSPR 24, 13 DPR
___ (2024). Al respecto, nuestro máximo Foro dispuso el siguiente
razonamiento legal:
[a]l arribar a esta conclusión, razonamos, como corolario, que la solicitud de revisión que R&B Power instó ante la Junta Revisora se perfeccionó conforme a derecho, pues, para ello, no tenía que satisfacer arancel alguno. En ese sentido, la Junta Revisora no tiene impedimento para asumir jurisdicción y considerar en sus méritos la referida solicitud.
Consecuentemente, devolvió el caso a la Junta Revisora para que
atendiera en sus méritos la solicitud de revisión instada por R&B. A
esos efectos, el 8 de abril de 2024, este Tribunal de Apelaciones
notificó el correspondiente Mandato a la Junta Revisora. No
obstante, R&B alega que transcurrido treinta (30) días posteriores a
la emisión del Mandato, la Junta Revisora no se ha expresado en
torno a la solicitud de revisión. Ante tal circunstancia, considera que
dicho cuerpo revisor rechazó de plano su petición.
Inconforme con el proceder administrativo, el 24 de mayo de
2024, acudió ante nos mediante un escrito intitulado Recurso de
1 Véase Resolución emitida bajo la designación alfanumérica KLRA2022-00608. KLRA202400262 4
Revisión de Subasta. En su escrito, señala la comisión de los
siguientes errores:
PRIMERO: ERRÓ LA JUNTA DE SUBASTAS AL ENMENDAR LAS ESPECIFICACIONES DEL EQUIPO LUEGO DE LA REUNIÓN PRE-SUBASTA COMPULSORIA Y TRANSCURRIDO EL TÉRMINO LÍMITE PARA QUE LOS LICITADORES SOMETIERAN PREGUNTAS, ADAPTÁNDOLAS PARA FAVORECER A OTRO LICITADOR, EN PERJUICIO DE R&B.
SEGUNDO: ERRÓ LA JUNTA DE SUBASTAS AL NO ADJUDICARLE A R&B LA BUENA PRO DE LA SUBASTA 23J, SEGÚN RECOMENDÓ EL DTOP, CUANDO LA DIFERENCIA EN LA ESPECIFICACIÓN DEL EQUIPO ESTRIBA EN SOLO PUNTO CUATRO (.4) CABALLOS DE FUERZA LO QUE CONSTITUYE UNA “DESVIACIÓN PERMISIBLE” BAJO LA SECCIÓN 7.3.17 (11) DEL REGLAMENTO DE SUBASTAS QUE NO AFECTA EL PROPÓSITO Y OPERACIÓN DEL EQUIPO.
El 4 de junio de 2024, esta Curia emitió Resolución en la cual
concedió a la parte recurrida veinte (20) días para presentar su
posición. Posteriormente, el 25 de junio de 2024, la parte recurrida
presentó una Solicitud de Término Adicional. El 28 de junio de 2024,
la parte recurrida presentó el correspondiente Alegato en Oposición.
Contando con el beneficio de la comparecencia de todas las partes,
procedemos a resolver.
II.
A. Revisión judicial de las determinaciones administrativas
La Ley de Procedimiento Administrativo Uniforme del
Gobierno de Puerto Rico, Ley Núm. 38-2017, según enmendada, (3
LPRA sec. 9601 et seq.) (LPAU), se creó a los fines de uniformar los
procedimientos administrativos ante las agencias.
Consecuentemente, desde la aprobación del procedimiento provisto
por la LPAU, los entes administrativos están precisados a conducir
sus procesos de reglamentación, adjudicación y concesión de
licencias y permisos de conformidad con los preceptos de este
estatuto y el debido proceso de ley. López Rivera v. Adm. de
Corrección, 174 DPR 247, 254-255 (2008). KLRA202400262 5
La Sección 4.1 de la LPAU, dispone que las decisiones
administrativas finales pueden ser revisadas por el Tribunal de
Apelaciones. (3 LPRA sec. 9671). La finalidad de esta disposición es
delimitar la discreción de los organismos administrativos para
asegurar que estos ejerzan sus funciones conforme a la ley y de
forma razonable. Simpson y otros v. Consejo de Titulares y otros,
2024 TSPR 64, 213 ___ (2024). Véase, además, Capó Cruz v. Jta. de
Planificación et al., 204 DPR 581, 590-592 (2020); Empresas Ferrer,
v. ARPe, 172 DPR 254, 264 (2007). Es decir, la revisión judicial
permite a los tribunales garantizar que las agencias administrativas
actúen dentro de los márgenes de las facultades que le fueron
delegadas por ley. Capote Rivera y otros v. Voilí Voilá Corp. y otros,
2024 TSPR 29, 213 DPR ___ (2024). A su vez, posibilita el poder
constatar que los organismos administrativos “cumplan con los
mandatos constitucionales que rigen el ejercicio de su función,
especialmente con los requisitos del debido proceso de ley”. Íd. Así,
la revisión judicial constituye el recurso exclusivo para revisar los
méritos de una decisión administrativa sea esta de naturaleza
adjudicativa o de naturaleza informal. Capote Rivera y otros v. Voilí
Voilá Corp. y otros, supra; Depto. Educ. v. Sindicato Puertorriqueño,
168 DPR 527 (2006).
Es norma reiterada que las decisiones de los organismos
administrativos están revestidas de una presunción de regularidad
y corrección, OCS v. CODEPOLA, 202 DPR 842, 852-853 (2019). Esto
debido a que, mediante esta norma se reconoce el peritaje del que
gozan los organismos administrativos en aquellas materias que le
han sido delegadas por ley. OCS v. Universal, 187 DPR 164, 178
(2012); The Sembler Co. v. Mun. de Carolina, 185 DPR 800, 821
(2012). KLRA202400262 6
Nuestro máximo Foro ha establecido que, al ejercer la revisión
judicial los tribunales no pueden descartar de forma absoluta la
determinación de una agencia, sino que primero tienen que
examinar la totalidad del expediente y determinar si la
interpretación de la agencia representó un ejercicio razonable de su
discreción administrativa, así fundamentado en la pericia particular
de esta, en consideraciones de política pública o en la apreciación
de la prueba. Capote Rivera y otros v. Voilí Voilá Corp. y otros, supra;
Otero v. Toyota, 163 DPR 716 (2005).
Cónsono con lo anterior, la sección 4.5 de la LPAU establece
que los tribunales deben sostener las determinaciones de hechos de
las agencias si están basadas en "evidencia sustancial que obra en
el expediente administrativo". (3 LPRA sec. 9675). Como vemos, la
norma anterior nunca ha pretendido ser absoluta. Por eso, el
Tribunal Supremo ha resuelto con igual firmeza que los tribunales
no pueden extender un sello de corrección, so pretexto de
deferencia, a las determinaciones o interpretaciones administrativas
irrazonables, ilegales, o simplemente, contrarias a derecho. Super
Asphalt v. AFI y otro 206 DPR 803, 819 (2021); Graciani Rodríguez
v. Garage Isla Verde, 202 DPR 117, 127 (2019).
Sin embargo, la citada Sección 4.5 de la LPAU, supra, dispone
que "[l]as conclusiones de derecho serán revisables en todos sus
aspectos por el tribunal". Aun así, se sustituirá el criterio de la
agencia cuando no se pueda hallar fundamento racional que
explique o justifique el dictamen administrativo. Rolón Martínez v.
Supte. Policía, 201 DPR 26, 36-37 (2018). Por ende, "los tribunales
deben darle peso y deferencia a las interpretaciones que la agencia
realice de aquellas leyes particulares que administra". Torres Rivera
v. Policía de PR, 196 DPR 606, 627 (2016). Lo anterior responde a
la vasta experiencia y conocimiento especializado que tienen las KLRA202400262 7
agencias sobre los asuntos que le son encomendados. González
Segarra et al. v. CFSE, 188 DPR 252, 276 (2013).
Al revisar las decisiones de las agencias, el criterio rector que
debe guiar a los tribunales es la razonabilidad de la actuación,
aunque ésta no tiene que ser la única o la más razonable. Vargas
Serrano v. Inst. Correccional, 198 DPR 230, 237 (2017). Por lo tanto,
al momento de examinar un dictamen administrativo se determina
que: (1) la decisión administrativa no está basada en evidencia
sustancial; (2) la agencia erró en la aplicación de la ley (3) el
organismo administrativo actuó de manera irrazonable, arbitraria o
ilegalmente; o (4) su actuación lesiona derechos constitucionales
fundamentales, entonces la deferencia hacia los procedimientos
administrativos cede. Empresas Ferrer v. ARPe, supra, pág. 264.
En esta tarea, los foros judiciales analizarán los aspectos
siguientes: (1) si el remedio concedido por la agencia fue apropiado;
(2) si las determinaciones de hecho que realizó la agencia están
sostenidas por evidencia sustancial, y (3) si las conclusiones de
derecho fueron correctas. Asoc. Fcias v. Caribe Specially et al. II, 179
DPR 923, 940 (2010). Mientras que, las determinaciones de hecho
se deben sostener si las mismas se basan en evidencia sustancial
que surja de la totalidad del expediente administrativo, Rolón
Martínez v. Supte. Policía, 201 DPR 26, 36 (2018), las
determinaciones de derecho pueden ser revisadas en su totalidad.
Torres Rivera v. Policía de PR, supra, pág. 627.
Si bien es cierto que la revisión judicial no equivale a la
sustitución automática del criterio e interpretación del organismo
administrativo, Rebollo v. Y Motors, 161 DPR 69, 77 (2004), los
tribunales revisores descartarán el criterio de los entes
administrativos cuando "no se pueda hallar fundamento racional
que explique o justifique el dictamen administrativo". Rolón Martínez KLRA202400262 8
v. Supte. Policía, supra. Si la interpretación y la aplicación del
derecho no es correcta, el foro apelativo está obligado a intervenir.
JP, Plaza Santa Isabel v. Cordero Badillo, 177 DPR 177, 187 (2009).
"En esas circunstancias, [el foro apelativo] cederá la deferencia que
merecen las agencias en las aplicaciones e interpretaciones de las
leyes y los reglamentos que administra". Super Asphalt Pavement,
Corp. v. AFI y otros, 206 DPR 803, 819 (2021). Véase, además,
Capote Rivera y otros v. Voilí Voilá Corp. y otros, supra; Rolón
Martínez v. Supte. Policía, supra.
B. El procedimiento de subasta
En su obligación de proveer servicios a la ciudadanía, el
Estado utiliza diversos medios de licitación pública o subastas, por
el cual invitan a uno o varios proponentes a presentar ofertas para
la realización de obras o para la adquisición de bienes y servicios.
Transporte Rodríguez Asfalto, Inc. v. Junta de Subastas, Mun.
Aguadilla 194 DPR 711, 716 (2016). Al respecto, nuestro máximo
Foro ha reiterado que:
[e]l propósito primordial del proceso de subasta es proteger los fondos públicos, fomentando la libre y diáfana competencia entre el mayor número de licitadores posibles. Así, se pretenden evitar influencias ajenas al beneficio para el interés público. Por medio de las subastas gubernamentales el Gobierno maximiza la posibilidad de obtener el mejor contrato, mientras se protegen los intereses y activos del pueblo contra el dispendio, el favoritismo, la corrupción y el descuido al otorgarse los contratos. De esta forma, el Gobierno puede llevar a cabo sus funciones como comprador de una forma eficiente, honesta y correcta para proteger los intereses y el dinero del pueblo.
Así, cualquier controversia que se derive de los
procedimientos de subasta deben decidirse a la luz del interés
público. Municipio de Aguada v. W Contruction, LLC y otros, 2024
TSPR 69, 213 DPR ___ (2024). Cónsono con lo anterior, el 23 de julio
de 2019, la Asamblea Legislativa aprobó la Ley Núm. 73-2019 (3
LPRA sec. 9831 et seq.), conocida como la Ley de la Administración
de Servicios Generales para la Centralización de las Compras del KLRA202400262 9
Gobierno de Puerto Rico de 2019. En su Exposición de Motivos, se
establece como política pública del Gobierno de Puerto Rico, la
centralización de los procesos de compras gubernamentales de
bienes, obras y servicios, en aras de lograr mayores ahorros fiscales
y la transparencia en la gestión gubernamental. Consecuentemente,
se le delega a la Administración de Servicios Generales (ASG) la
responsabilidad de implantar dicha política pública y de coordinar
y dirigir el proceso de adquisición de bienes y servicios y la
contratación de servicios del Gobierno de Puerto Rico. PVH Motor v.
ASG, 209 DPR 122 (2022).
Como parte de sus disposiciones, la Ley Núm. 73-2019 creó
la Junta de Subastas, adscrita a la ASG. Artículo 47 de la Ley Núm.
73-2019 (3 LPRA sec. 9836). La Junta de Subastas tiene naturaleza
cuasijudicial y está facultada para evaluar y adjudicar, mediante un
procedimiento uniforme, las subastas del Gobierno de Puerto Rico
que se realicen en cumplimiento con las disposiciones de la ley. Así
pues, la ASG está facultada para constituir un Comité Evaluador de
Subastas, cuya función principal será evaluar el cumplimiento, por
parte de los licitadores, de los requisitos de licitación establecidos
para cada subasta en particular. Íd.
Indiscutiblemente, aunque el gobierno debe procurar que las
obras públicas se realicen al precio más bajo posible, existen otros
criterios, además del precio, que tienen que ser evaluados por la
Junta de Subastas al momento de adjudicarla. Maranello, Inc. v.
OAT, 186 DPR 780 (2012); C. Const. Corp. v. Mun. de Bayamón, 115
DPR 559 (1984). Algunos de estos factores incluyen que las
propuestas sean conforme a las especificaciones de la agencia, la
habilidad del postor para realizar y cumplir con el contrato, la
responsabilidad económica del licitador y su reputación e integridad
comercial entre otros factores. Maranello, Inc. v. OAT, supra. KLRA202400262 10
Además, según ha resuelto nuestro máximo Foro las
consideraciones de orden público como los servicios o productos
técnicos, la probabilidad de realizar la obra de manera más eficiente
y dentro del tiempo acordado, y los materiales que ofrezca un postor
de la propuesta que no es la más económica, pueden llevar a la
agencia a seleccionarlo, si ello corresponde a sus mejores intereses.
Maranello, Inc. v. OAT, supra; Empresas Toledo v. Junta de Subastas,
168 DPR 771 (2006).
De otro lado, el Tribunal Supremo ha resuelto que en el
contexto de las subastas gubernamentales la norma general es que
la Junta de Subastas de la agencia goza de amplia discreción en la
evaluación de las propuestas sometidas ante su consideración.
Maranello, Inc. v. OAT, supra; Accumail P.R. v. Junta Sub. A.A.A., 170
DPR 821 (2007). Como regla general, la agencia u organismo público
es quien posee una vasta experiencia y especialización que la
colocan en mejor posición que el foro judicial para seleccionar el
postor que más convenga al interés público. Maranello, Inc. v. OAT,
supra; Empresas Toledo v. Junta de Subastas, supra.
Así, una vez se adjudique la buena pro, los tribunales no
deben sustituir el criterio de la agencia o junta concernida, a menos
que se demuestre que la decisión se tomó de forma arbitraria o
caprichosa o que medió fraude o mala fe. Maranello, Inc. v. OAT,
supra. En ausencia de estos elementos ningún postor tiene derecho
a quejarse cuando otra proposición es elegida como la más
ventajosa. Íd. La cuestión debe decidirse a la luz del interés público.
Íd. En estos casos, la determinación de la agencia será sostenida si
cumple con el criterio de razonabilidad. Íd.
i. Notificación
El Artículo 53 de la Ley Núm. 73-2019 (3 LPRA sec. 9836f)
establece que, KLRA202400262 11
[u]na vez adjudicado un asunto ante la consideración de la Junta de Subastas, esta procederá́ a notificar su determinación final, según los procedimientos y mecanismos que se establezcan en el Reglamento Uniforme de Compras y Subastas. La notificación de adjudicación de subasta será notificada adecuadamente, mediante correo federal certificado con acuse de recibo o correo electrónico, a todas las partes que tengan derecho a impugnar tal determinación. La notificación se realizará de manera simultánea y utilizando el mismo método de notificación para todas las partes. La notificación de adjudicación estará́ debidamente fundamentada y deberá incluir los fundamentos que justifican la determinación, aunque sea de forma breve o sucinta, en aras de que los foros revisores puedan revisar tales fundamentos y así́ determinar si la decisión fue arbitraria, caprichosa o irrazonable. Como mínimo, la notificación debe incluir: (1) los nombres de los licitadores que participaron en la subasta y una síntesis de sus propuestas; (2) los factores o criterios que se tomaron en cuenta para adjudicar la subasta; (3) los defectos, si alguno, que tuvieran las propuestas de los licitadores perdidosos; y (4) la disponibilidad y el plazo para solicitar revisión administrativa ante la Junta Revisora de Subastas de la Administración de Servicios Generales y revisión judicial. La determinación final de la Junta de Subastas contendrá determinaciones de hechos y conclusiones de derecho. La parte adversamente afectada por una actuación, determinación final o resolución de la Junta de Subastas podrá presentar un recurso de revisión, conforme a lo establecido en el Capítulo VIII de esta Ley.
Cónsono con esto, nuestro Tribunal Supremo ha expresado
que la notificación de la adjudicación de una subasta debe ser
fundamentada, al menos de forma sumaria y sucinta. L.P.C. & D.,
Inc. v. Autoridad de Carreteras, 149 DPR 869 (1999). Es decir, al
menos debe incluir la siguiente información: los nombres de los
licitadores en la subasta y una síntesis de sus propuestas; los
factores o criterios que se tomaron en cuenta para adjudicar la
subasta; los defectos, si alguno, que tuvieran las propuestas de los
licitadores perdidosos y la disponibilidad y el plazo para solicitar la
reconsideración y la revisión judicial. Íd.
ii. Reglamento Núm. 9230 del 18 de noviembre de 2019
La ASG, en virtud de las facultades que le fueron concedidas
en la Ley Núm. 73-2019, adoptó el Reglamento Uniforme de
Compras y de Subastas de Bienes, Obras y Servicios No
Profesionales de la Administración de Servicios Generales del
Gobierno de Puerto Rico, Reglamento Núm. 9230 de 18 de KLRA202400262 12
noviembre de 2019. En este, se establecen todas las normas y los
procedimientos a seguir por la ASG en la tramitación de todas sus
compras y subastas.
Con relación a la controversia que nos atañe, la Sección 7.3.5
del Reglamento Núm. 9230 regula las enmiendas al pliego de
subastas. Específicamente, dicha sección establece que solo se
podrán efectuar enmiendas al pliego de subasta:
1. Cuando la agencia peticionaria someta enmiendas; 2. Cuando a juicio del Administrador los términos allí dispuestos sean irrazonables; 3. Cuando se descubra algún error sustancial e insubsanable en el pliego de subasta; 4. Cuando se interese aumentar o disminuir términos o cantidades o variar condiciones o especificaciones; 5. Cuando se reconsideren los términos del pliego.
De otro lado, el Reglamento 9230 define Criterios de
Evaluación como aquellos
[c]riterios enumerados en el pliego de subasta o solicitud de propuestas los cuales son utilizados por la Administración Auxiliar de Adquisiciones o Juntas de Subastas para evaluar, clasificar y recomendar ofertas o propuestas para su adjudicación. También incluye los criterios enumerados en una solicitud de cualificaciones a ser evaluados por el Comité Evaluador de Subastas o Propuestas para recomendar la cualificación de un proponente potencial.
Cónsono con lo anterior, la Sección 7.3.17 (2) del Reglamento
9230 establece los criterios básicos de evaluación utilizados por la
Junta de Subastas para evaluar las ofertas:
a. La exactitud con la cual el licitador ha cumplido con las especificaciones, los términos y las condiciones del pliego de la subasta formal. b. La calidad de lo bienes, obras y servicios no profesionales ofrecidos y como estos cumplen con las especificaciones y satisfacen las necesidades establecidas. En las situaciones en que se efectuaron pruebas con muestras suministradas por el licitador, se incluirá la evaluación de la muestra del bien entre los aspectos de este criterio de calidad. c. Si el precio es competitivo y comparable con el prevaleciente en el mercado. Además, aplicar el porciento de preferencia establecido si la persona o la entidad ha presentado una Resolución de la Junta para la Inversión en la Industria Puertorriqueña o cualquier documento acreditativo de preferencia, según dispuesto en leyes preferenciales. d. La habilidad reconocida del licitador para llevar a cabo trabajos de la naturaleza bajo la consideración en obras y servicios no profesionales. KLRA202400262 13
e. La responsabilidad económica del licitador y las experiencias de la Administración con el cumplimiento de contratos anteriores de naturaleza igual o parecida. f. El término de entrega más próximo, si este se ha hecho constar como una de las condiciones. g. La capacidad económica y financiera, así como la trayectoria y experiencia previa del licitador para proveer esto servicios o bienes y cumplir con los términos de entrega y garantías del producto o servicio. h. El período específico o los términos aplicables a cada garantía, sus limitaciones y condiciones, los pasos requeridos para reclamar la garantía, que entidad proveerá el servicio de reemplazo, subsanación, corrección o reparación del bien o el servicio. i. Si el licitador cualifica como empresa minoritaria o de mujeres, u otra para la cual se deba conceder una preferencia bajo cualquier ley aplicable. j. Cualquier otro criterio pertinente que represente el mejor valor para el Gobierno de Puerto Rico. Todos estos criterios se tabularán y presentarán en forma comparativa entre licitadores y este informe formará parte del expediente de la subasta.
Además, el Reglamento 9230 define el término
Especificaciones como un conjunto de características primordiales
de bienes, obras o servicios no profesionales, utilizados como
referencia para cada renglón de cotización, subasta o propuesta:
características físicas, funcionales, de estética o de calidad
requerida, con las que se describen los bienes, obras y servicios no
profesionales. Artículo 1.6 (28) del Reglamento 9230, supra.
Asimismo, la Sección 7.3.17 (10) regula lo concerniente al Rechazo
Global. A esos efectos, la Junta de Subastas:
Podrá rechazar cualquiera o todas las ofertas para una subasta formal en las situaciones siguientes: a. Los licitadores no cumplan con alguno de los requisitos, especificaciones o condiciones estipuladas. b. Los precios obtenidos sean irrazonables o los términos resulten onerosos. c. Cuando las ofertas demuestren que los licitadores controlan el mercado del producto solicitado y se entienda que se han puesto de acuerdo entre sí para cotizar precios excesivos. En tal caso, se realizará el referido correspondiente al Departamento de Justicia. De ocurrir alguna de las circunstancias antes mencionada, la Junta de Subastas deberá emitir una segunda convocatoria del proceso. Solo en caso de que las ofertas recibidas en dicha convocatoria resulten nuevamente en las circunstancias arriba mencionada, procederá el trámite de compra excepcional. La Junta de Subastas deberá levantar un acta de cada proceso en el cual exponga detalladamente la situación particular acaecida como resultado de cada convocatoria. Ambas actas deberán obrar en el expediente, como requisito previo al trámite de compra excepcional. KLRA202400262 14
Por su parte, la Desviación Permisible establecida en la
Sección 7.3.17 (11) establece que,
La Junta de Subastas podrá aceptar desviaciones mínimas en las especificaciones, términos y condiciones de las ofertas recibidas, siempre y cuando concurran los siguientes requisitos: a. Ningún licitador ofrezca el bien o servicio no profesional con las especificaciones requeridas; b. no se afecte el propósito original a que está destinada la subasta y; c. el precio cotizado sea competitivo y comparable con el prevaleciente en el mercado. La Junta de Subastas se reserva el derecho de obviar cualquier informalidad o diferencia de menor importancia en los términos y condiciones, si cumple con el propósito para el que se solicitan y resulta beneficioso para el Gobierno de Puerto Rico. Las desviaciones no podrán afectar sustancialmente la calidad, capacidad o características esenciales de los artículos o servicios solicitados. Deberá incluirse en el expediente de la subasta un memorando explicativo de la desviación permitida.
Asimismo, la Impugnación del Pliego está definido en el
Artículo 1.6 (34) del Reglamento 9230 como la “[s]olicitud que hace
un licitador o un proponente ante la Administración Auxiliar de
Adquisiciones para que revise las especificaciones y condiciones
contenidas en los pliegos de una subasta o propuesta convocada”.
Así, la Sección 7.3.6 del Reglamento 9230 establece lo relativo a la
impugnación del pliego de la subasta. A esos efectos, la mencionada
sección dispone, entre otras cosas, que,
[s]i un licitador interesado en participar en una subasta formal no estuviera de acuerdo con los términos finales, instrucciones, especificaciones o condiciones establecidas en el pliego de la subasta, podrá radicar personalmente ante la Administración Auxiliar de Adquisiciones el correspondiente escrito de impugnación, dentro de los tres (3) días laborables siguientes a la fecha en que la Administración hace disponible los pliegos de la subasta. Toda impugnación del pliego de la subasta radicada fuera del término aquí establecido será rechazada de plano. Deberá notificarse copia del recurso presentado a los licitadores invitados a la subasta formal.
De otro lado, la Sección 7.2.8 del mencionado cuerpo
reglamentario establece lo concerniente a las reuniones pre-
subasta. Específicamente, dicha sección dispone que la
Administración Auxiliar de Adquisiciones podrá celebrar reuniones
pre-subasta no menos de cinco (5) días laborables antes de la fecha KLRA202400262 15
fijada para el acto de apertura. Así pues, toda pre-subasta tendrá el
propósito de aclarar a los licitadores las dudas que surjan en torno
al pliego de subasta. Íd. Además, se establecerá un período y fecha
límite para suministrar preguntas escritas. Íd. Toda pregunta o
solicitud de documentos presentada por los potenciales licitadores
a la Administración Auxiliar de Adquisiciones será canalizada por
medio de la Secretaría de la Administración Auxiliar de
Adquisiciones. Íd. Además, toda pregunta escrita y sometida a la
consideración de la Administración Auxiliar de Adquisiciones será
contestada en el término establecido para ello. Íd. Tanto la pregunta
como la contestación se ofrecerá a los demás licitadores para su
beneficio y para añadir transparencia al proceso. Íd.
III.
En su primer señalamiento de error, la parte recurrente alegó
que erró la Junta de Subastas al enmendar las especificaciones del
equipo luego de la reunión pre-subasta compulsoria y transcurrido
el término límite para que los licitadores sometieran preguntas,
adaptándolas para favorecer a otro licitar en perjuicio suyo.
Según la Sección 7.2.8 del Reglamento 9230, supra, la
Administración Auxiliar de Adquisiciones podrá celebrar reuniones
pre-subasta no menos de cinco (5) días laborables antes de la fecha
fijada para el acto de apertura. Es decir, la Junta de Subastas tiene
discreción para llevar a cabo una reunión pre-subasta. Según surge
del expediente ante nos, la Junta de Subastas celebró una (1)
reunión pre-subasta, sin embargo, no estaba obligada a celebrar
una segunda reunión pre-subasta. Por consiguiente, no
encontramos indicio de que la Junta de Subasta haya actuado de
forma irrazonable. Es decir, la determinación de la Junta de Subasta
de celebrar una sola reunión pre-subasta representó un ejercicio
razonable de su discreción administrativa. KLRA202400262 16
Por otra parte, debemos auscultar si incidió la Junta de
Subasta al enmendar las especificaciones del equipo luego de la
reunión pre-subasta. Según surge del derecho que antecede, la
Sección 7.3.5 del Reglamento 9230, supra, dispone, entre otras
cosas, que solo se podrán efectuar enmiendas al pliego de la subasta
“[c]uando se interese aumentar o disminuir términos o cantidades,
o variar condiciones o especificaciones”. Así, nada requiere la citada
disposición reglamentaria a los efectos de que la Junta de Subastas
debe justificar la enmienda al pliego de subastas.
Con relación a la alegación del recurrente de que la Junta de
Subastas enmendó las especificaciones del equipo, luego de la
reunión pre-subasta y transcurrido el término límite para que los
licitadores sometieran preguntas, surge del expediente que la Junta
de Subastas notificó el cambio en las especificaciones el 5 de agosto
de 2022 y el acto de apertura fue el 15 de agosto de 2022. Por lo
tanto, la Junta de Subastas emitió la enmienda al pliego de subastas
nueve (9) días antes del acto de apertura. Así, la enmienda a las
especificaciones del equipo se hizo ocho (8) días antes de que
expirara el término concedido en la Sección 7.3.5 del Reglamento
Núm. 9230, supra. En consecuencia, el primer error señalado no se
cometió.
En su segundo señalamiento de error, la parte recurrente
adujo que erró la Junta de Subastas al no adjudicarle la buena pro
de la Subasta 23J, según recomendó el DTOP, cuando la diferencia
en la especificación del equipo estriba en solo punto cuatro (.4)
caballos de fuerza lo que constituye una “desviación permisible” bajo
la Sección 7.3.17 (11) del Reglamento de Subastas que no afecta el
propósito y operación del equipo. No le asiste la razón.
En primer lugar, de la Notificación Núm. 1 emitida por la ASG
el 5 de agosto de 2022, surge que la subasta es para la adquisición KLRA202400262 17
de excavadoras compactas para el DTOP, entidades
gubernamentales, exentas y Municipios del Gobierno de Puerto
Rico. Así pues, es menester dejar claro que la aludida excavadora no
era para uso exclusivo del DTOP, sino que también sería utilizada
por otras entidades gubernamentales.
En segundo lugar, con relación a la Desviación Permisible, la
Sección 7.3.17 (11) del Reglamento 9230, supra, establece que la
Junta de Subastas podrá aceptar desviaciones mínimas en las
especificaciones, términos y condiciones de las ofertas recibidas,
siempre y cuando concurran ciertos requisitos. Es decir, las
desviaciones permisibles también pueden ser realizadas por la
Junta de Subastas de forma discrecional. En el caso de autos, la
Junta de Subastas decidió, a su discreción y luego de evaluadas las
ofertas, no realizar una desviación permisible. En consecuencia,
emitió un Rechazo Global ante el incumplimiento de los licitadores
con las especificaciones establecidas en la UEA-23-018. Con esta
actuación, la parte recurrida actuó dentro de la discreción
establecida en la Sección 7.3.17 (10) del Reglamento 9230, supra.
En fin, no hay indicios en el expediente ante nuestra
consideración que demuestren que la actuación de la Junta de
Subastas constituye un abuso de discreción o constituye una
actuación irrazonable, ilegal o contraria a derecho. Así, entendemos
que la actuación de la Junta de Subastas estuvo dentro de los
márgenes de las facultades que le fueron delegadas por ley.
IV.
Por los fundamentos que anteceden, confirmamos el dictamen
recurrido. KLRA202400262 18
Lo acordó y manda el Tribunal, y lo certifica la secretaria del
Tribunal de Apelaciones.
Lcda. Lilia M. Oquendo Solís Secretaria del Tribunal de Apelaciones