EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
Sylmarie Orraca López, en Representación del menor GRO Certiorari Recurridos 2014 TSPR 139 v. 192 DPR ____ Estado Libre Asociado de Puerto Rico; Departamento de Educación
Peticionarios
Número del Caso: CC-2014-270
Fecha: 10 de noviembre de 2014
Tribunal de Apelaciones:
Región Judicial de San Juan
Oficina de la Procuradora General:
Lcda. Margarita Mercado Echegaray Procuradora General
Lcda. Milvia A. Rivera Rivera Procuradora General Auxiliar
Abogado de la Parte Recurrida:
Lcdo. Osvaldo Burgos Pérez
Materia: Ley Federal de Educación Especial – Término para reclamar honorarios de abogado al amparo de la Ley IDEA (por sus siglas en inglés)
Este documento constituye un documento oficial del Tribunal Supremo que está sujeto a los cambios y correcciones del proceso de compilación y publicación oficial de las decisiones del Tribunal. Su distribución electrónica se hace como un servicio público a la comunidad. EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
Sylmarie Orraca López, en representación del menor GRO
Recurridos
v. CC-2014-270 Certiorari
Estado Libre Asociado de Puerto Rico; Departamento de Educación
Opinión del Tribunal emitida por el Juez Asociado SEÑOR ESTRELLA MARTÍNEZ (Regla 50)
San Juan, Puerto Rico, a 10 de noviembre de 2014.
Como parte de nuestro deber y responsabilidad
de pautar el derecho e imprimirle la mayor certeza
posible, nos corresponde determinar cuál de los
plazos prescriptivos dispuestos en nuestro
ordenamiento jurídico resulta más análogo para
incoar la reclamación de honorarios de abogado al
amparo de la Ley Federal de Educación Especial
conocida como Individuals with Disabilities
Education Act, infra.
Con el convencimiento de que el término
prescriptivo más análogo para instar la aludida
causa de acción es el que surge del Art. 1867 del
Código Civil de Puerto Rico, infra, expedimos el CC-2014-270 2
recurso ante nuestra consideración con miras a confirmar
el dictamen emitido por el foro recurrido. Sin duda, este
proceder es cónsono tanto con la política pública como con
el alto interés en que se funda la referida legislación
federal.
A continuación, pasamos a reseñar los antecedentes
fácticos y procesales que suscitaron la polémica ante este
Tribunal.
I
La controversia de marras tuvo su génesis el 4 de
junio de 2010, cuando la Sra. Sylmarie Orraca López
(señora Orraca López) presentó una querella ante la Unidad
de Querellas del Programa de Educación Especial (Unidad de
Querellas), adscrita al Departamento de Educación
(Departamento), con el propósito de vindicar los derechos
de su hijo menor de edad. En esencia, la señora Orraca
López solicitó que se le ordenara al Departamento la
compra de servicios educativos privados debido a la falta
de ofrecimientos educativos adecuados para su hijo, quien
padece de daño cerebral, así como de problemas motores,
del habla y de aprendizaje. Celebrada la correspondiente
vista, el 20 de julio de 2010, el foro administrativo
emitió una Resolución en la cual declaró con lugar la
querella incoada por la señora Orraca López.1
Posteriormente, el 23 de marzo de 2011, la señora
Orraca López presentó una segunda querella ante la Unidad
1 Este dictamen advino final y firme el 19 de agosto de 2010. CC-2014-270 3
de Querellas. En esa ocasión, requirió que se le ordenara
al Departamento proveerle al menor un equipo de asistencia
tecnológica para su pie derecho. Luego de la celebración
de la vista, el 18 de septiembre de 2011, el foro
administrativo dictó una Resolución en la que declaró con
lugar la querella reseñada.2
Tras prevalecer en el procedimiento administrativo, el
17 de julio de 2012, la señora Orraca López presentó una
demanda ante el Tribunal de Primera Instancia. En ésta,
reclamó al Estado Libre Asociado (ELA) el pago de los
honorarios de abogado al amparo de la Ley Federal de
Educación Especial, conocida como la Individuals with
Disabilities Education Act (IDEA), 20 USCA sec. 1415(i)
(3)(B)(i)(I). En particular, la señora Orraca López le
requirió al ELA la suma de $3,225 por concepto de
honorarios de abogado incurridos en el procedimiento
administrativo y el pago de $2,500 por los honorarios de
abogado concernientes a la presentación de la demanda, así
como las costas y gastos por la tramitación del litigio.
Luego de varios incidentes procesales, el 31 de
octubre de 2012, la señora Orraca López presentó una
solicitud de sentencia sumaria. Mediante ésta, alegó que
no existía controversia sobre hechos materiales y que IDEA
permitía la concesión de honorarios de abogado a favor de
la parte prevaleciente en el procedimiento administrativo.
A raíz de ello, adujo que procedía dictar sentencia
2 Esta Resolución advino final y firme el 18 de octubre de 2011. CC-2014-270 4
sumaria a su favor, puesto que prevaleció en sus reclamos
ante el foro administrativo. En consecuencia, solicitó el
pago de $3,225 por concepto de honorarios de abogado
concernientes a la tramitación del caso ante la Unidad de
Querellas. Ello, por un total de 21.50 horas trabajadas y
facturadas a razón de $150 por hora. A su vez, reclamó el
pago de $1,537 por los honorarios de abogado incurridos en
el trámite judicial, lo cual correspondía a un total de
10.25 horas trabajadas y facturadas a base de la
mencionada tarifa.
El 25 de junio de 2013, el ELA presentó su oposición a
la solicitud de sentencia sumaria. En lo pertinente, alegó
que la causa de acción instada por la señora Orraca López
estaba prescrita. Argumentó que aunque IDEA permite la
concesión de honorarios a favor de la parte prevaleciente
en el procedimiento administrativo, no establece un
término prescriptivo para incoar tal acción. Por tanto,
arguyó que se debía aplicar, por analogía, el término
prescriptivo de 30 días que dispone la Sec. 4.2 de la Ley
de Procedimiento Administrativo Uniforme (LPAU), 3 LPRA
sec. 2172, para la revisión judicial de las
determinaciones administrativas. Del mismo modo, el ELA
sostuvo que no procedía dictar sentencia sumaria por
existir controversia en relación a las horas facturadas en
el trámite administrativo y porque éstas no eran
razonables.
Trabada la controversia en esos términos, el 3 de
septiembre de 2013, el foro primario emitió una Sentencia CC-2014-270 5
en la que declaró ha lugar la moción de sentencia sumaria
presentada por la señora Orraca López. En su dictamen, el
aludido foro determinó que el plazo prescriptivo dispuesto
en la citada Sec. 4.2 de LPAU no era el más análogo para
la causa de acción en cuestión. Sostuvo que la petición de
honorarios de abogado al amparo de IDEA es una causa de
acción independiente del caso administrativo. De esta
forma, concluyó que el término prescriptivo más análogo
era el establecido en el Art. 1867 del Código Civil de
Puerto Rico, 31 LPRA sec. 5297, el cual concede el término
de 3 años para reclamar el pago de honorarios de abogado.
En lo concerniente a la cuantía de los honorarios, el
foro de instancia determinó que el ELA logró controvertir
la razonabilidad de la tarifa de $150 por hora, por lo que
la modificó a $100 la hora. Para ello, se amparó en el
Memorando Circular Núm. 07-93 de la Oficina del
Gobernador. A raíz de lo anterior, le impuso al ELA el
pago de $3,175 por concepto de honorarios de abogado
incurridos por la señora Orraca López tanto en el trámite
administrativo como en el judicial. Ante el dictamen
emitido, ambas partes presentaron mociones de
reconsideración, pero fueron declaradas no ha lugar.
Inconforme, el ELA acudió ante el Tribunal de
Apelaciones. En su comparecencia, reprodujo los argumentos
expuestos ante el foro apelado en relación al plazo
prescriptivo para la reclamación de honorarios de abogado
basada en la citada sección de IDEA. Asimismo, objetó el CC-2014-270 6
tiempo facturado por el representante legal de la señora
Orraca López en los trámites administrativos y judiciales.
Por su parte, la señora Orraca López presentó un
alegato en el cual planteó que el término prescriptivo más
análogo para la reclamación en cuestión era el dispuesto
en el referido Art. 1867 del Código Civil. A su vez,
sostuvo que el foro primario incidió al reducir el pago
por las horas facturadas. Ante ello, solicitó el pago de
honorarios de abogado a razón de $150 por hora, al igual
que la concesión de honorarios de abogado, costas y gastos
por motivo de la tramitación del procedimiento apelativo.
Así las cosas, el 7 de marzo de 2014, el Tribunal de
Apelaciones emitió una Sentencia en la que modificó el
dictamen apelado. Al igual que el foro primario, el
apelativo dictaminó que IDEA provee para que la parte
prevaleciente en el procedimiento administrativo entable
una causa de acción independiente ante un foro judicial
para recobrar los honorarios de abogado incurridos. Luego
de analizar la causa de acción en cuestión, concluyó que
ésta no era de naturaleza apelativa. Amparándose en ese
fundamento, determinó que el término establecido en la
mencionada Sec. 4.2 de la LPAU no constituía el más
análogo. En cambio, señaló que el plazo establecido en el
Art. 1867 del Código Civil guardaba mayor analogía con la
citada sección de IDEA. Por consiguiente, determinó que a
la causa de acción por concepto de honorarios de abogado
que autoriza IDEA le aplicaba el término prescriptivo de 3 CC-2014-270 7
años, por lo que la reclamación de la señora Orraca López
no estaba prescrita.
Por otra parte, el Tribunal de Apelaciones decretó que
el número de horas invertidas en el trámite administrativo
por el representante legal de la señora Orraca López era
razonable. Ante ello, dictaminó que la reducción de la
tarifa de $150 a $100 por hora efectuada por el foro
primario era improcedente. De acuerdo al foro apelativo,
el memorando utilizado para ello no aplicaba al presente
caso y, además, fue expresamente derogado por la Ley Núm.
237-2004. Así las cosas, revocó la reducción de la tarifa.
Finalmente, le impuso al ELA el pago adicional de $600 por
el trámite apelativo incurrido por la señora Orraca López.
Ante este proceder, el 7 de abril de 2014, el ELA
recurrió ante este Tribunal mediante un recurso de
certiorari y señaló la comisión de los errores siguientes:
Erró el Tribunal de Apelaciones al concluir que el término prescriptivo para instar una reclamación de honorarios de abogado al amparo del estatuto federal IDEA es de tres (3) años contemplado en el Artículo 1867 del Código Civil de Puerto Rico y no el de treinta (30) días dispuesto en la LPAU.
Erró el Tribunal de Apelaciones al imponer al Estado $600 por concepto de honorarios de abogado por el trámite apelativo, adicionales a los ya otorgados por el Tribunal de Primera Instancia.
Esencialmente, el ELA reproduce los argumentos
esgrimidos ante los foros recurridos, en lo referente al
plazo prescriptivo para instar la reclamación de
honorarios de abogado en virtud de IDEA. En la
alternativa, suplica que se deje sin efecto aquella parte CC-2014-270 8
del dictamen del foro apelativo que le impone la
obligación de satisfacer a la parte demandante el pago de
$600 por el trámite apelativo, adicional a los honorarios
de abogado concedidos por el Tribunal de Primera
Instancia. Ello, toda vez que el ELA sostiene que tal
proceder supondría la imposición mecánica de honorarios
por temeridad, aun cuando se trate de un asunto meritorio
que se insta ante un foro revisor.
Examinado el recurso presentado por el ELA, y en
virtud de la facultad que nos confiere la Regla 50 del
Reglamento de este Tribunal, 4 LPRA Ap. XXI-B, expedimos
el auto solicitado y pasamos a resolver la polémica
suscitada.
II
Con el fin de plasmar nuestro discernimiento en torno
a la controversia de autos, exponemos el marco estatutario
y jurisprudencial pertinente. Procedemos.
Como es sabido, en nuestro ordenamiento jurídico la
educación goza de profundas garantías de rango
constitucional. Del texto de la Carta Magna de Puerto Rico
surge expresamente que: ―[t]oda persona tiene derecho a
una educación que propenda al pleno desarrollo de su
personalidad y al fortalecimiento del respeto de los
derechos del hombre y de las libertades fundamentales‖.
Art. II, Sec. 5, Const. ELA, Tomo 1, ed. 2008, pág. 292.
En repetidas ocasiones hemos expresado que el fin de este
precepto constitucional ―es definir las aspiraciones
colectivas sobre la educación y crear un sistema de CC-2014-270 9
enseñanza pública a niveles primario y secundario
exclusivamente [...] sujeto a que el E.L.A. tenga los
recursos necesarios para su implantación‖. Declet Ríos v.
Depto. de Educación, 177 DPR 765, 773 (2009); Asoc.
Academias y Col. Cristianos v. ELA, 135 DPR 150, 168-169
(1994). En armonía con el referido mandato de nuestra
Constitución, se han promulgado varias legislaciones con
la intención expresa de atender los retos educativos de
los menores con necesidades especiales. Indudablemente,
dentro de los esfuerzos más significativos se encuentra el
reconocimiento del derecho de estos menores a recibir y
reclamar educación remedial ante los foros judiciales.
Entre las medidas afirmativas que se han efectuado en
atención a la educación de los menores con necesidades
especiales, se encuentra la aprobación de la Ley de
Servicios Educativos Integrales para Personas con
Impedimentos, Ley Núm. 51-1996 (Ley Núm. 51), 18 LPRA sec.
1351 et seq. En observancia del citado precepto
constitucional y acorde con la legislación federal en esta
materia, el propósito de la Ley Núm. 51 es garantizar
educación pública, gratuita, y apropiada a los estudiantes
con necesidades especiales que asistan a las escuelas
públicas del País. Ello, en el ambiente menos restrictivo
posible, a tenor con su plan individualizado de servicios.
Véase, 18 LPRA sec. 1352.
Cabe señalar que la aprobación de la Ley Núm. 51
respondió a la obligación del Estado de cumplir con las
disposiciones de la Ley Federal de Educación Especial, CC-2014-270 10
conocida como Individuals with Disabilities Education Act,
20 USCA sec. 1401 et seq. Este esquema legal fue
promulgado por el Congreso de los Estados Unidos
(Congreso) con el propósito de asegurar, entre otras
cosas, que todos los menores con necesidades especiales
reciban educación pública, apropiada y gratuita, en
atención a las necesidades particulares de cada
estudiante, y proteger los derechos de éstos y de sus
respectivos padres o tutores. A tales fines, el estatuto
dispone que los estados y territorios que reciben fondos
federales vienen llamados a promover programas de
educación especial pública, gratuita y apropiada,
diseñados para atender las necesidades especiales y
específicas de cada menor. 20 USCA secs. 1415(a). Ello,
con el objetivo de prepararlos para oportunidades de
empleo en el futuro y, sobre todo, para que lleven sus
vidas de manera independiente, entre otros aspectos. 20
USCA sec. 1400(d)(A).
Con relación a los servicios educativos que reciben
los menores, tanto IDEA como la Ley Núm. 51 proveen para
que aquellos padres o tutores que entiendan que estos
servicios no son apropiados o no van acorde con las
necesidades especiales del menor, presenten una querella y
soliciten una vista administrativa ante un oficial
examinador imparcial. 20 USCA sec. 1415(b)(6) y (f);
véase, además, Art. 4(b)(2)(D) de la Ley Núm. 51, 18 LPRA
sec. 1353(b)(2)(D). En síntesis, el foro administrativo
correspondiente debe determinar si el menor recibe una CC-2014-270 11
educación pública, gratuita y apropiada en el ambiente
donde fue ubicado o si se le niega ese derecho. 20 USCA
sec. 1415(f)(3)(E)(i). Ante una determinación adversa
emitida por el foro administrativo, la parte perjudicada
puede acudir en revisión ante los foros judiciales. 20
USCA sec. 1415(i)(2).
III
En lo que atañe al caso de marras, señalamos que a
partir del 1986 el Congreso autorizó expresamente, al
amparo de IDEA, la concesión de honorarios de abogado a la
parte que prevalece en el procedimiento administrativo.
Esta concesión no persigue sancionar sino, más bien,
posibilitar que los padres o tutores de menores con
necesidades especiales puedan vindicar los derechos de
estos últimos. Declet Ríos v. Dpto. de Educación, supra,
pág. 778. Asimismo, el estatuto deja claro que conferir
los mencionados honorarios estará sujeto a la sana
discreción del foro judicial que adjudique tal reclamo. En
cuanto al particular, y en lo vinculado al asunto ante
nos, IDEA dispone lo siguiente:
(i) Administrative procedures
[...]
(3) Jurisdiction of district courts; attorneys‘ fees
(B) Award of attorneys‘ fees
(i) In general
In any action or proceeding brought under this section, the court, in its discretion, may award CC-2014-270 12
reasonable attorneys‘ fees as part of the costs. CC-2014-270 13
(I) to a prevailing party who is the parent of a child with a disability;
20 USCA sec. 1415(i)(3)(B)(i)(I). (Énfasis suplido).
Recientemente, tuvimos la ocasión de pronunciarnos en
torno a la citada sección de IDEA. De esta forma, en
Declet Ríos v. Dpto. de Educación, supra, págs. 779-780,
expresamos que para determinar la procedencia de
honorarios de abogado al amparo de la aludida sección
tienen que cumplirse varios requisitos, a saber: (1) una
acción instada al amparo de la Sec. 1415 de IDEA; (2) que
los honorarios de abogado sean otorgados a la parte
prevaleciente, según dispuesto y definido por el
mencionado estatuto y; (3) que la cantidad a concederse
sea razonable y determinada conforme a la citada sección.
En Declet Ríos v. Dpto. de Educación, supra, también
resolvimos quién tiene la facultad para otorgar los
honorarios de abogado en virtud de lo dispuesto en IDEA. A
tales efectos, declaramos que el texto de IDEA es diáfano
e inequívoco en cuanto al particular, por lo que
concluimos que solamente los tribunales, en el ejercicio
de su sana discreción, pueden conceder tales honorarios de
abogado. Íd., pág. 781. Dejamos claro que los padres o
tutores de menores con necesidades especiales, que sean la
parte prevaleciente en el procedimiento administrativo,
pueden acudir tanto al Tribunal de Primera Instancia como
al Tribunal de Distrito Federal para que se le confieran
los honorarios de abogado. Íd., pág. 787. CC-2014-270 14
A.
Ahora bien, en IDEA existe un vacío legislativo pues
de sus disposiciones no se desprende cuál es el término
prescriptivo para incoar la causa de acción en reclamo de
los honorarios de abogado.3 Al promulgar esta legislación y
sus respectivas enmiendas, el Congreso guardó silencio al
respecto.4 Ante esa realidad, debemos impartir contenido al
estatuto al adoptar el plazo prescriptivo, ya dispuesto en
nuestro ordenamiento jurídico para otras acciones, que sea
más análogo con la causa de acción que autoriza IDEA.
Véanse, Vélez Rodríguez v. Pueblo Int‘l, Inc., 135 DPR 500
(1994); Lozada Torres v. Collazo, 111 DPR 702 (1981); Olmo
v. Young & Rubicam of PR, Inc., 110 DPR 740 (1981).
Véanse, además, Lampf, Pleva, Lipkind, Prupis & Petigrow
v. Gilberston, 501 US 350, 355 (1991) (―It is the usual
rule that when Congress has failed to provide a statute of
limitations for a federal cause of action, a court
“borrows” or “absorbs” the local time limitation most
analogous to the case at hand.‖); Holmberg v. Armbrecht,
327 US 392, 395 (1946) (―[T]he silence of Congress has
3 Resulta imperativo traer a colación que este vacío normativo en la citada legislación ha ocasionado la presentación de varios recursos ante esta Curia cuya controversia principal estriba, precisamente, en la falta de un período prescriptivo determinado para entablar la acción en cobro de honorarios de abogado que IDEA reconoce. 4 Existe una laguna en la ley cuando en ésta, debidamente interpretada, no se encuentra respuesta a la cuestión jurídica planteada. Véase, J. Puig Brutau, Compendio de Derecho Civil, Ed. Bosch, 1987, Vol. I, pág. 101. CC-2014-270 15
been interpreted to mean that it is federal policy to
adopt the local law of limitation.‖); Campbell v.
Haverhill, 155 US 610, 617 (1895). Ello es lo que se
conoce como la doctrina del ―most analogous statute of
limitations‖, que permite llenar la laguna que causa la
falta de un término prescriptivo para entablar una acción.
Tal función le compete a los foros judiciales.
En lo concerniente al método de las analogías, el
reconocido tratadista Puig Brutau señala lo siguiente:
Cuando las normas no contemplan el supuesto específico del caso que se ha de resolver, existe una laguna legal; pero si está previsto otro supuesto semejante al planteado y en ambos se aprecia identidad de razón, la norma del caso regulado podrá aplicarse por analogía al caso que no lo está, porque la misma razón justifica la identidad de la consecuencia. [...] No sería justo ni lógico que dentro de un mismo ordenamiento no recibieran la misma solución ambos supuestos, a pesar de sus circunstanciales diferencias, cuando coinciden en lo esencial. La analogía significa comprobación de igualdad normativa entre dos casos que no son completamente iguales, pero que lo son en grado suficiente para que el régimen jurídico de uno deba ser igualmente el del otro. J. Puig Brutau, Compendio de Derecho Civil, Ed. Bosch, 1987, Vol. I, pág. 105. (Énfasis suplido).
Empero, en el ejercicio de disipar los vacíos
estatutarios, los tribunales deben ser cautelosos, toda
vez que no puede adoptarse un término prescriptivo, por
más analogía que guarde, que frustre la intención que
emana de la ley en cuestión o la política pública que la
inspira. Matos v. Junta Examinadora, 165 DPR 741, 748-749
(2005). En el quehacer de interpretar la ley, los foros
judiciales deben armonizar, hasta donde sea posible, todas CC-2014-270 16
las disposiciones de la ley con el fin de alcanzar una
interpretación integrada, lógica y razonable de la
intención legislativa. Íd., pág. 749.
Al examinar el proceder de los tribunales federales
con relación a lo que antecede, notamos que entre éstos
existe controversia en términos de cuál plazo prescriptivo
es el más análogo al reclamo de honorarios de abogado en
virtud de IDEA. Véase, T. Lin, Recovering Attorney‘s Fees
Under the Individuals with Disabilities Education Act, 180
Ed. Law Rep. 1 (2003). Esencialmente, la ausencia de
consenso entre los foros judiciales federales reside en
que éstos se encuentran divididos en torno a un asunto
medular, esto es: si la reclamación de honorarios de
abogado que autoriza IDEA es de naturaleza accesoria al
procedimiento administrativo o, por el contrario, se trata
de una causa de acción independiente a éste.5 Veamos.
Ante una controversia similar a la de autos, en Powers
v. Indiana Dept. of Educ., Div. of Special Educ., 61 F.3d
552 (7mo Cir. 1995), el Séptimo Circuito del Tribunal de
Circuito de Apelaciones de los Estados Unidos (Tribunal de
Circuito) resolvió que el término más análogo para
entablar la reclamación de honorarios de abogado al amparo
de IDEA, era el de 30 días que establecía el estatuto
local de Indiana para acudir en revisión judicial de
5 Para una discusión en cuanto al particular, véase D.A. Craig, Actions Founded on Statutory Liability: Adopting a Limitations Period for Attorneys‘ Fees Actions Brought Under the Individuals with Disabilities Education Act, 79 Ind. L.J. 493 (2004). CC-2014-270 17
determinaciones administrativas. Amparándose en sus
pronunciamientos previos, el referido foro razonó, en lo
pertinente, que:
[A]lthough the promptness of a decision on attorneys‘ fees is not as important as a quick decision in questions of educational placement, both the school district and the parents still have an interest—along with the attorney—in the expeditious resolution of this matter. Thus we concluded that the attorneys‘ fees claim was in many ways ancillary to the judicial review of the final administrative decision. Íd., pág. 556. (Citas omitidas).
Al resolver el caso King ex rel. King v. Floyd County
Bd. of Educ., 228 F.3d 622 (6to Cir. 2000), el Sexto
Circuito acogió una postura similar a la adoptada por el
Séptimo Circuito. Esto es, determinó que la causa de
acción de honorarios de abogado que reconoce IDEA es
accesoria al procedimiento administrativo, por lo que está
sujeta al término estatutario de 30 días para acudir en
revisión judicial de los dictámenes administrativos. A
tales efectos, el Sexto Circuito expresó lo siguiente:
It is true that there would be no claim for attorney fees were it not for the statute. But where the statute creating the claim makes the claim part and parcel of the administrative proceeding, it seems to us that the statute makes the claim analogous to a cause of action for judicial review of the proceeding to which the claim is appended. That analogy is closer, as we see it, than the analogy involving Kentucky‘s general five-year statute of limitations for actions on statutory liabilities not subject to some other limitations period. It is difficult for us to conceive of a legislature intentionally authorizing the filing of a fee application up to five years after termination of the proceeding to which the application relates; it seems most unlikely, in other words, that the five-year statute was designed for ancillary proceedings of the sort in question here, as opposed to claims CC-2014-270 18
that can properly be characterized as independent. Íd., pág. 626.
No obstante, en Zipperer v. Sch. Bd. of Seminole
Cnty., 111 F.3d 847 (11mo Cir. 1997), el Undécimo Circuito
tomó un proceder disímil al seguido por las
determinaciones judiciales reseñadas. Es decir, resolvió
que la causa de acción en cuestión guarda más analogía con
una acción independiente. De esta forma, rechazó la visión
de equiparar el reclamo de honorarios de abogado que
autoriza IDEA con un recurso de revisión judicial de un
dictamen administrativo. El Undécimo Circuito fundamentó
su postura en el análisis siguiente:
[T]he short statutes of limitations associated with appeals of administrative procedures, while appropriate when a child‘s Individualized Education Plan is at issue in a substantive appeal of an administrative determination, are too short to vindicate the underlying federal policies associated with the fee-claims provisions of the IDEA. [...] We acknowledge that a short period of limitations for claims brought pursuant to section 1415(e)(2) ‗assure[s] prompt resolution of disputes over education plans for [disabled] children.‘ Nonetheless, the resolution of claims for attorneys‘ fees is less urgent and, in reality, is more likely to be resolved by the attorneys’ interest in prompt payment than by a short period of limitations. A four-year period of limitations, like the award of attorneys‘ fees to parents who are prevailing parties, is likely to encourage the involvement of parents, as represented by attorneys, in securing appropriate public educations for their children. We conclude that the application of a four-year statute of limitations to claims for attorneys‘ fees under the IDEA is consistent with the policies of the federal statute. Íd., pág. 851. (Énfasis suplido) (Citas omitidas).
Cabe puntualizar que esta Curia también se ha
pronunciado en lo concerniente a la referida reclamación CC-2014-270 19
de honorarios de abogado, si bien no hemos pautado cuál es
el plazo prescriptivo para incoarla. Al respecto, en
Declet Ríos v. Dpto. de Educación, supra, pág. 783, aunque
sin mencionarlo, seguimos la postura del Undécimo Circuito
plasmada en el caso Zipperer v. Sch. Bd. of Seminole
Cnty., supra. Ello, pues, expresamos que los padres o
tutores de menores con necesidades especiales que
prevalecen en sus reclamos ante el foro administrativo,
pueden acudir a los tribunales en una acción
independiente, con el propósito de reclamar los honorarios
de abogado incurridos. En aquella ocasión, señalamos que
la interpretación realizada era conteste con los intereses
que el Congreso intenta proteger y con la política pública
que emana de la aludida legislación federal. Del mismo
modo, concluimos que el dictamen emitido aseguraba el
acceso a la justicia de los menores con necesidades
especiales y de sus padres o tutores. Declet Ríos v. Dpto.
de Educación, supra, pág. 786.
Superada en nuestra jurisdicción la disyuntiva que se
manifiesta en los tribunales federales en torno a la
naturaleza de la reclamación en cuestión, solo nos resta
adentrarnos a determinar cuál es el término prescriptivo
que debe gobernarla.
IV
En atención a la controversia particular que nos
ocupa, conviene recordar que en nuestro ordenamiento
jurídico la prescripción extintiva es una figura de
naturaleza sustantiva regida por las disposiciones del CC-2014-270 20
Código Civil. Fraguada Bonilla v. Hosp. Aux. Mutuo, 186
DPR 365, 373 (2012); SLG Serrano-Báez v. Foot Locker, 182
DPR 824, 831 (2011); COSSEC et al. v. González López et
al., 179 DPR 793, 805 (2010); Santos de García v. Banco
Popular, 172 DPR 759, 766 (2007). La aludida figura
jurídica denota la extinción de un derecho o la liberación
de una obligación por motivo de la inercia de una parte en
ejercerlo durante un tiempo determinado. Fraguada Bonilla
v. Hosp. Aux. Mutuo, supra, págs. 372-373; véase, además,
M.J. Argañarás, La prescripción extintiva, Buenos Aires,
TEA, 12 (1966). Su propósito es evitar la incertidumbre en
las relaciones jurídicas, castigar la inercia en el
ejercicio de los derechos, así como estimular el ejercicio
rápido de las acciones. Fraguada Bonilla v. Hosp. Aux.
Mutuo, supra, pág. 373; COSSEC et al. v. González López et
al., supra, pág. 806; Campos v. Cía. Fom. Ind., 153 DPR
137, 143 (2001). Asimismo, busca ―promover la seguridad en
el tráfico jurídico y la estabilidad de las relaciones
jurídicas‖. Fraguada Bonilla v. Hosp. Aux. Mutuo, supra,
pág. 373.
En repetidas ocasiones este Tribunal ha señalado que
la existencia de plazos prescriptivos responde a una
política firmemente establecida que fomenta la solución
expedita de las reclamaciones. Fraguada Bonilla v. Hosp.
Aux. Mutuo, supra, pág. 373; Campos v. Cía. Fom. Ind.,
supra, pág. 143. De esta manera, se evita la incertidumbre
que acarrea la presentación de antiguas reclamaciones y
las consecuencias inevitables que vienen con el transcurso CC-2014-270 21
del tiempo, a saber: pérdida de evidencia, memoria
imprecisa y dificultad para encontrar testigos. Fraguada
Bonilla v. Hosp. Aux. Mutuo, supra, pág. 373; Campos v.
Cía. Fom. Ind., supra, pág. 144.
De acuerdo a nuestros pronunciamientos
jurisprudenciales, la prescripción extintiva aplica como
cuestión de derecho con el transcurso del tiempo; claro
está, con la excepción de que acontezca alguno de los
supuestos previstos en nuestro ordenamiento jurídico.
Fraguada Bonilla v. Hosp. Aux. Mutuo, supra, pág. 373;
COSSEC et al. v. González López et al., supra, págs. 805–
806; Santos de García v. Banco Popular, supra, pág. 766.
Ello, pues, del Art. 1873 del Código Civil, 31 LPRA sec.
5303, surge de forma diáfana que ―[l]a prescripción de las
acciones se interrumpe por su ejercicio ante los
tribunales, por reclamación extrajudicial del acreedor y
por cualquier acto de reconocimiento de la deuda por el
deudor‖. No obstante, transcurrido el periodo de tiempo
establecido por ley sin reclamo alguno por parte del
titular del derecho, se origina una presunción legal de
renuncia o abandono. Fraguada Bonilla v. Hosp. Aux. Mutuo,
supra, pág. 374; Zambrana Maldonado v. ELA, 129 DPR 740,
752 (1992). Véase, además, J. Puig Brutau, Caducidad,
prescripción extintiva y usucapión, 3ra ed., Barcelona,
Bosch, pág. 32 (1996). Por tal motivo, la prescripción
conlleva, de ordinario, la desestimación de aquellas
reclamaciones incoadas fuera del término previsto para
ello. CC-2014-270 22
A tono con lo anterior, en Puerto Rico rige la norma
de que ―[l]as acciones prescriben por el mero lapso del
tiempo fijado por la ley‖. 31 LPRA sec. 5291. A esos
efectos, nuestro Código Civil cuenta con un detallado
esquema en el cual se delinea el término prescriptivo para
las acciones. Véase, 31 LPRA secs. 5291-5305. En lo que
respecta al asunto ante este Tribunal, el Art. 1867,
inciso 1, del referido cuerpo jurídico dispone un plazo
prescriptivo de 3 años para el cumplimiento de ciertas
obligaciones, entre las que se encuentra la siguiente:
(1)La de pagar a los jueces, abogados, registradores, notarios, peritos, agentes y curiales, sus honorarios y derechos, y los gastos y desembolsos que hubiesen realizado en el desempeño de sus cargos u oficios en los asuntos a que las obligaciones se refieran. 31 LPRA sec. 5297(1). (Énfasis suplido).
Aunque los pronunciamientos de este Tribunal en
relación al Art. 1867 no son amplios, hemos tenido la
oportunidad de examinarlo. A tales fines, en Aponte v.
Srio. de Hacienda, ELA, 125 DPR 610, 619-620 (1990),
citando a Q.M. Scaevola, Código Civil, Madrid, Ed. Reus,
1965, Tomo XXXII, Vol. 2, pág. 848, expresamos que al
promulgar este precepto jurídico el legislador parece
haberse ―inspirado en una común idea de retribución de los
servicios profesionales y laborales‖. Otros tratadistas,
por su parte, sostienen que la prescripción trienal
plasmada en el Art. 1867 se aplica a los créditos
dirigidos a obtener la remuneración de servicios
prestados. L. Díez-Picazo, La prescripción en el Código CC-2014-270 23
Civil, Barcelona, Ed. Bosch, pág. 200 (1964); J. Puig
Brutau, Caducidad, prescripción extintiva y usucapión, op.
cit., pág. 170.
Al explicar la razón de ser de la limitación temporal,
los tratadistas coinciden en que el breve plazo
prescriptivo de 3 años está fundado en que los créditos a
que se refiere se cobren sin demora o en un tiempo muy
corto, pues se entiende que son ―deudas de la vida
cotidiana, a cuya realización conviene que la ley le dé
algún impulso‖. Díez-Picazo, op. cit., pág. 200; J. Puig
cit. pág. 170. Véase, además, Culebra Enterprises Corp. v.
ELA, 127 DPR 943, 951 (1991). Por ello, se justifica un
acortamiento de los plazos prescriptivos normales.
En virtud de la normativa que antecede, pasamos a
resolver la polémica que nos ocupa.
V
Conforme indicamos, tras prevalecer en el foro
administrativo correspondiente, la señora Orraca López
instó una demanda ante el Tribunal de Primera Instancia con
el propósito de reclamar los honorarios de abogado
incurridos tanto en el trámite administrativo como en el
judicial. Para ello, se amparó en la Sec. 1415(i)
(3)(B)(i)(I) de IDEA. Enfrentado con el vacío legislativo
en relación al término prescriptivo para incoar la referida
causa de acción, el foro primario determinó que el plazo
más análogo era el dispuesto en el Art. 1867 de nuestro CC-2014-270 24
Código Civil. Así las cosas, concluyó que la reclamación de
la señora Orraca López no estaba prescrita.
Inconforme, el ELA recurrió ante el Tribunal de
Apelaciones. En su dictamen, el foro apelativo confirmó que
el plazo trienal que surge del Art. 1867 era el más
análogo. Asimismo, modificó la partida otorgada por
honorarios y, a su vez, le impuso al ELA el pago adicional
de $600 por concepto de los honorarios de abogado
incurridos por la señora Orraca López en el trámite
apelativo. No conteste, el ELA acudió ante este Tribunal.
Tal como expusimos, IDEA guarda silencio en torno a
cuál es el término prescriptivo para recobrar los
honorarios de abogado en virtud de su Sec. 1415(i)
(3)(B)(i)(I). Por tanto, la ley adolece de deficiencias que
ameritan ser resueltas. Ante ello y en armonía con los
pronunciamientos jurisprudenciales expuestos, esta Curia
debe ejercer su facultad para impartir contenido al
estatuto en cuestión y, de esa forma, suplir la evidente
laguna jurídica mediante la aplicación del plazo
prescriptivo más análogo. Ello, particularmente, tratándose
de controversias que son susceptibles de repetirse si no se
delimita la normativa aplicable.
Examinada la controversia de autos a la luz del marco
estatutario y jurisprudencial pertinente, resolvemos que
ante la realidad de que en nuestra jurisdicción la
reclamación de honorarios de abogado que IDEA reconoce es
una acción independiente del procedimiento administrativo,
el período prescriptivo para incoarla es el dispuesto en el CC-2014-270 25
Art. 1867 del Código Civil. Esto es, determinamos que a la
causa de acción que permite la Sec. 1415(i)(3)(B)(i)(I) de
IDEA le aplica, por ser la más análoga, la llamada
prescripción trienal.
Varias razones apoyan a la idoneidad del referido
término trienal como el ―most analogous statute of
limitations‖ para la causa de acción que permite IDEA.
Ello, pues, tanto la acción de recobro de honorarios al
amparo de la Sec. 1415(i)(3)(B)(i)(I) como la reclamación
de honorarios de abogado que surge del inciso 1 del Art.
1867 del Código Civil son: (1) obligaciones de naturaleza
pecuniaria o de cobro de dinero; (2) procuran el pago de
una obligación de hacer o la retribución de servicios
prestados y; (3) el monto final está sujeto al criterio de
razonabilidad,6 entre otros factores. Ninguno de los otros
plazos prescriptivos que encontramos en nuestro
ordenamiento jurídico se ajusta o guarda estrecha analogía
con la naturaleza y objetivos de la causa de acción en
cuestión.
Asimismo, somos del criterio que el plazo prescriptivo
de 3 años resguarda la política pública e intención que
6 A pesar de la ausencia en disponer lo concerniente al plazo prescriptivo para incoar la reclamación de honorarios de abogado, IDEA sí establece con meridiana claridad que la suma a concederse por concepto de tales honorarios, debe ser razonable. Véase, 20 USCA sec. 1415(i)(3)(B)(i)(I). A tono con ello, la parte prevaleciente deberá presentar prueba de la cantidad solicitada por concepto de honorarios de abogado, especificándolos adecuadamente, para que el foro judicial, en el ejercicio de su sana discreción, pueda determinar la razonabilidad de la cantidad a imponerse. Declet Ríos v. Dpto. de Educación, 177 DPR 765, 786 (2009). CC-2014-270 26
promueve IDEA. Concluimos que éste no frustra el objetivo
en que se fundó la autorización para conferir los
honorarios de abogado al amparo de esta ley, a saber: que
los padres o tutores tengan acceso a la justicia y puedan
vindicar los derechos de sus hijos con necesidades
especiales sin verse limitados por razones económicas.
Declet Ríos v. Dpto. de Educación, supra, pág. 784. Véase,
además, D.A. Craig, Actions Founded on Statutory
Liability: Adopting a Limitations Period for Attorneys‘
Fees Actions Brought Under the Individuals with
Disabilities Education Act, 79 Ind. L.J. 493 (2004). De
esta forma, suplimos el silencio del legislador en
perfecta hermenéutica. Por todo lo anterior, resolvemos
que los foros recurridos actuaron correctamente al no
decretar la desestimación de la demanda presentada por la
señora Orraca López bajo el argumento de que estaba
prescrita.
Cabe señalar que no alcanza a persuadirnos el
argumento del ELA en el sentido de que la acción de
recobro de honorarios que provee IDEA es una accesoria al
procedimiento administrativo y que, por consiguiente, debe
aplicarle un plazo de 30 días, como si fuera un recurso de
revisión judicial. El planteamiento del Estado no
encuentra sostén jurídico, toda vez que la naturaleza de
la reclamación que surge de IDEA evidentemente difiere de
la naturaleza de la revisión judicial de un dictamen
administrativo. La acción de recobro de honorarios que
autoriza IDEA no es de naturaleza apelativa, ya que no CC-2014-270 27
existe una determinación administrativa que revisar en
este contexto.7 Por tanto, ésta exige unos criterios de
aplicación y ejecución distintos a los de un recurso de
revisión y hasta debe incoarse en un foro judicial
distinto al que se presenta este último.8 Así, cuando se
insta una acción al amparo de la Sec. 1415(i)(3)(B)(i)(I)
de IDEA, el foro judicial correspondiente determinará si
la parte peticionaria fue la que prevaleció en el
procedimiento administrativo y, de esa forma, utilizará su
sana discreción para resolver qué cuantía de honorarios de
abogado sería razonable conferir.9 En consecuencia, el ELA
incide al insistir en plantear que el plazo prescriptivo
más análogo es aquel dispuesto para la revisión judicial
de dictámenes administrativos. Más aún, parece olvidar que
desde el 2009, al resolver el citado caso Declet Ríos,
este Tribunal fue meridianamente claro al determinar que
la reclamación de honorarios de IDEA supone una acción
independiente ante los tribunales.
A su vez, resolvemos que tampoco tiene razón el ELA
cuando aduce que un término prescriptivo de 3 años,
7 Recordemos que solo los tribunales, en el ejercicio de su sana discreción, tienen facultad para conceder los honorarios de abogado al amparo de IDEA. Declet Ríos v. Dpto. de Educación, supra, pág. 781. Por consiguiente, la agencia administrativa no tiene autoridad para ello. 8 Para un análisis de las diferencias entre la reclamación de honorarios de abogado en virtud de IDEA y el recurso de revisión judicial, véase D.A. Craig, supra. 9 En el ejercicio de determinar la cuantía razonable de honorarios de abogado a conferirse, el foro judicial debe examinar los demás criterios enumerados en la Sec. 1415 de IDEA. CC-2014-270 28
inevitablemente, le colocaría en un estado de indefensión.
Todo lo contrario. Entendemos, más bien, que al
establecerse el mencionado plazo se promueve la
negociación entre las partes, lo que, sin duda, le evitará
litigios y gastos innecesarios a éstas.
Atendido lo anterior, determinamos que el período de 3
años para incoar la acción al amparo de la Sec. 1415(i)
(3)(B)(i)(I) de IDEA comienza a discurrir desde el día en
que la Resolución final emitida por el foro administrativo
adviene final y firme. A partir de ese momento, los padres
o tutores adquieren conocimiento de que fueron la parte
prevaleciente, por lo que quedan facultados para ejercer su
derecho de recobrar honorarios de abogado.
En fin, resta por atender el segundo señalamiento del
ELA dirigido a sostener que el pago de $600 adicionales
por el trámite apelativo supone una imposición automática
de honorarios por temeridad. Nuevamente, sostenemos que la
razón tampoco ampara al ELA en este argumento. Es menester
recordar que de la Sec. 1415 de IDEA surge de forma
diáfana e inequívoca que la reclamación de honorarios al
amparo de ésta aplica ―[i]n any action or proceeding
brought under this section‖.10 Ello significa que una vez
10 En lo concerniente a por cuáles trabajos el foro judicial puede otorgar honorarios de abogado al amparo de IDEA, en Declet Ríos v. Dpto. de Educación, supra, pág. 780, interpretamos la Sec. 1415(i)(3)(B)(i)(I), en particular la frase ―[i]n any action or proceeding brought under this section‖, y concluimos que por virtud de ésta el Congreso autorizó la concesión de honorarios por los trabajos efectuados tanto en el procedimiento administrativo como ante los tribunales. CC-2014-270 29
ejercida debidamente la acción independiente en recobro de
honorarios de abogado, los foros judiciales, tanto a nivel
primario como a nivel apelativo, quedan facultados para
imponer honorarios de abogado en virtud de lo dispuesto en
la referida sección. Claro está, la concesión de tales
honorarios estará sujeta a que se determine que éstos son
razonables utilizando el ejercicio de la sana discreción.
Ante ese cuadro, somos del criterio que el Tribunal de
Apelaciones no erró al imponerle al ELA el pago de $600
adicionales por los honorarios de abogado incurridos por
la señora Orraca López en el trámite apelativo. El foro
apelativo posee autoridad para ejecutar tal curso de
acción y la cantidad impuesta no nos parece irrazonable.
VI
Bajo el prisma de los fundamentos que anteceden, y al
amparo de la Regla 50 del Reglamento de este Tribunal, 4
LPRA Ap. XXI-B, confirmamos el dictamen emitido por el
Tribunal de Apelaciones.
Luis F. Estrella Martínez Juez Asociado EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
Estado Libre Asociado de Puerto Rico; Departamento de Educación
SENTENCIA (Regla 50)
Por los fundamentos expuestos en la Opinión que antecede, la cual se hace formar parte de la presente Sentencia, y al amparo de la Regla 50 del Reglamento de este Tribunal, 4 LPRA Ap. XXI-B, se confirma el dictamen emitido por el Tribunal de Apelaciones.
Notifíquese inmediatamente por teléfono, facsímil y por la vía ordinaria.
Así lo pronunció, manda el Tribunal y certifica la Secretaria del Tribunal Supremo. La Juez Asociada señora Rodríguez Rodríguez no intervino.
Aida Ileana Oquendo Graulau Secretaria del Tribunal Supremo