Municipio Autónomo De San Sebastián v. QMC Telecom
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Opinion
EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
Municipio Autónomo de San Sebastián, et al Certiorari Peticionarios 2014 TSPR 45 v. 190 DPR ____ QMC Telecom, LLC; Oficina de Gerencia de Permisos y otros
Recurridos
Número del Caso: CC-2012-233
Fecha: 24 de marzo de 2014
Foro de Procedencia:
Junta Revisora de Permisos y Uso de Terrenos
Abogados de la Parte Peticionaria:
Lcdo. Pedro Saadé Lloréns Lcdo. Omar Saadé Yordan
Abogados de la Recurrida:
Lcdo. Miguel Rodríguez Marxuach QMC Telecom
Lcda. Margarita Mercado Echegaray Oficina de Gerencia y Permisos
Amicus Curiae:
Lcdo. Jaime Toro Monserrate
Materia: Ley 161-2009, Ley sobre la Construcción Instalación y Ubicación de Torres de Telecomunicaciones en Puerto Rico. Definición del término ―residencia‖ foro con jurisdicción para revisar las decisiones de la Junta Revisora de Permisos y uso de terrenos.
Este documento constituye un documento oficial del Tribunal Supremo que está sujeto a los cambios y correcciones del proceso de compilación y publicación oficial de las decisiones del Tribunal. Su distribución electrónica se hace como un servicio público a la comunidad. EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
Municipio Autónomo de San Sebastián, et al
Peticionarios
v. CC-2012-233
QMC Telecom, LLC; Oficina de Gerencia de Permisos y otros
Opinión del Tribunal emitida por el Juez Presidente señor HERNÁNDEZ DENTON.
En San Juan, Puerto Rico, a 24 de marzo de 2014.
Este recurso nos brinda la oportunidad, por un
lado, de aclarar el alcance del Art. 13.1 de la Ley
Núm. 161-2009, infra, a la luz de nuestras
expresiones en Cordero v. OPGPe, 187 D.P.R. 445
(2012), y por otro, de interpretar el término
―residencia‖ establecido en la Ley sobre la
Construcción, Instalación y Ubicación de Torres de
Telecomunicaciones de Puerto Rico, Ley Núm. 89-2000,
27 L.P.R.A. sec. 321 et seq., (Ley Núm. 89-2000). Por
los fundamentos expuestos a continuación, revocamos
la determinación de la Junta Revisora de Permisos y
Uso de Terrenos (Junta Revisora).
I.
El 16 de marzo de 2010, QMC Telecom,LLC(QMC)
solicito un permiso de construcción de torre de CC-2012-233 2
telecomunicación ante la Administración de Reglamentos y
Permisos (ARPe). La facilidad de telecomunicaciones se
construiría en el Barrio Altosano del Municipio Autónomo de
San Sebastián (Municipio). El 23 de marzo de 2010, una vez
atendida la solicitud, la ARPe notificó una ―Notificación de
Aprobación de Permiso de Construcción Certificado‖. En dicha
misiva, se requirió el cumplimiento con ciertas condiciones
para la expedición final del permiso, entre ellas, que el
Municipio endosara el proyecto.
En julio de 2010, QMC presentó la evidencia requerida.
Con relación al Municipio, sometió dos cartas. En una, el
Municipio expresaba su endoso al proyecto, condicionado a que
se cumplieran con todas las exigencias impuestas por la
agencia y a que los vecinos no se opusieran. En la otra, de
fecha posterior, el Municipio retiró su endoso a la
construcción, porque los vecinos cercanos se opusieron al
referido proyecto. Ante ello, QMC presentó una carta en la
que argumentó que Ley Núm. 89-2000, supra, no requería el
endoso del Municipio, por lo que reiteraba su solicitud de
permiso de construcción.
Paralelamente, el 23 de marzo de 2010, el Sr. Víctor
Rivera Pastrana presentó una Querella ante la ARPe. En ella,
consignó su oposición a la construcción de la facilidad de
telecomunicaciones. Ante esto, se celebró una vista
administrativa en donde testificaron el señor Rivera Pastrana
y la Sra. Zulma I. Figueroa Marti. Esta última se opuso a la
solicitud de permiso porque la ubicación de la facilidad
afectaría el valor de su propiedad y planes futuros, dado que CC-2012-233 3
parte de su propiedad se encontraba dentro del radio de
seguridad. Por su parte, QMC presentó un ―Radio Frequency
Hazard Assessment‖, un ―Power Density Simulation‖ y una
certificación del Ing. Roger R. Fraiters Negrón, en las
cuales indicó que las emisiones de la facilidad de
telecomunicaciones no excederían los límites máximos
permitidos por la Comisión Federal de Comunicaciones (FCC,
por sus siglas en inglés). También presentó la declaración
jurada del Ing. Axel Hernández Vázquez, quien certificó que
se había notificado a todos los vecinos dentro de una
distancia de cien metros de la construcción propuesta. Tras
la celebración de la vista, treinta y nueve vecinos
presentaron ante la ARPe una carta expresando sus
preocupaciones con la facilidad de telecomunicaciones.
El 16 de noviembre de 2010, la ARPe emitió una
Resolución mediante la cual desestimó la querella. Concluyó
que QMC cumplió con toda la legislación y reglamentación
aplicable. Señaló, además, que los vecinos no habían
sustentado sus contenciones con evidencia, mientras que QMC
presentó todos los documentos requeridos por la agencia. Por
ello, el 14 de marzo de 2011, la ARPe emitió el permiso de
construcción a favor de QMC. No obstante, no notificó esta
Resolución a la señora Figueroa Marti ni al Sr. José M.
Crespo Morales.
En vista de lo anterior, estos últimos presentaron una
Querella en la Oficina del Inspector General de Permisos
(OIGPe), agencia creada por la Ley para la Reforma del CC-2012-233 4
Proceso de Permisos de Puerto Rico, Ley Núm. 161-2009, 23
L.P.R.A. sec. 90011, et seq. (Ley Núm. 161-2009). El 9 de
agosto de 2011, la OIGPe ordenó a la antigua ARPe, ahora
Oficina de Gerencia y Permisos (OGPe), a notificar la
referida Resolución. La OGPe notificó nuevamente la
Resolución el 30 de septiembre de 2011.
Inconformes, los peticionarios presentaron un escrito de
revisión administrativa ante la Junta Revisora. Alegaron
violación al debido proceso de ley y que parte de la
propiedad de la señora Figueroa Marti, específicamente, la
terraza, unos columpios, una estructura de almacenamiento de
herramientas y una estructura de cultivos hidropónicos, se
encontraba dentro del radio de seguridad. La OGPe se opuso a
la solicitud de revisión. Estando el recurso pendiente ante
su consideración, la Junta Revisora declaró con lugar una
solicitud de intervención presentada por el Municipio y los
hijos de la señora Figuera Marti. Tras la celebración de una
vista, la Junta Revisora emitió una Resolución el 16 de
febrero de 2013. En esta, confirmó la expedición del permiso
de construcción. Entendió que QMC había cumplido con los
requisitos legales y reglamentarios que rigen la
presentación, tramitación y evaluación de permisos.
Aún inconformes, el Municipio, el Alcalde, el señor
Crespo Morales y la señora Figueroa Marti, por sí y en
representación de sus hijos menores de edad, presentaron un
recurso de certiorari ante nos. El 5 de junio de 2012,
acordamos expedir para revisar únicamente el siguiente CC-2012-233 5
señalamiento de error: ―[e]rró la Junta Revisora al confirmar
el permiso de la construcción a pesar de que se violan las
distancias de seguridad vigentes en derecho‖.1 Así las cosas,
las partes presentaron sus alegatos y comparecieron como
amigos de la corte la Junta Reglamentadora de
Telecomunicaciones, T-Mobile de Puerto Rico, LLC, PRTC/Claro,
Open Mobile, Sprint, AT&T y la ―Personal Communications
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EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
Municipio Autónomo de San Sebastián, et al Certiorari Peticionarios 2014 TSPR 45 v. 190 DPR ____ QMC Telecom, LLC; Oficina de Gerencia de Permisos y otros
Recurridos
Número del Caso: CC-2012-233
Fecha: 24 de marzo de 2014
Foro de Procedencia:
Junta Revisora de Permisos y Uso de Terrenos
Abogados de la Parte Peticionaria:
Lcdo. Pedro Saadé Lloréns Lcdo. Omar Saadé Yordan
Abogados de la Recurrida:
Lcdo. Miguel Rodríguez Marxuach QMC Telecom
Lcda. Margarita Mercado Echegaray Oficina de Gerencia y Permisos
Amicus Curiae:
Lcdo. Jaime Toro Monserrate
Materia: Ley 161-2009, Ley sobre la Construcción Instalación y Ubicación de Torres de Telecomunicaciones en Puerto Rico. Definición del término ―residencia‖ foro con jurisdicción para revisar las decisiones de la Junta Revisora de Permisos y uso de terrenos.
Este documento constituye un documento oficial del Tribunal Supremo que está sujeto a los cambios y correcciones del proceso de compilación y publicación oficial de las decisiones del Tribunal. Su distribución electrónica se hace como un servicio público a la comunidad. EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
Municipio Autónomo de San Sebastián, et al
Peticionarios
v. CC-2012-233
QMC Telecom, LLC; Oficina de Gerencia de Permisos y otros
Opinión del Tribunal emitida por el Juez Presidente señor HERNÁNDEZ DENTON.
En San Juan, Puerto Rico, a 24 de marzo de 2014.
Este recurso nos brinda la oportunidad, por un
lado, de aclarar el alcance del Art. 13.1 de la Ley
Núm. 161-2009, infra, a la luz de nuestras
expresiones en Cordero v. OPGPe, 187 D.P.R. 445
(2012), y por otro, de interpretar el término
―residencia‖ establecido en la Ley sobre la
Construcción, Instalación y Ubicación de Torres de
Telecomunicaciones de Puerto Rico, Ley Núm. 89-2000,
27 L.P.R.A. sec. 321 et seq., (Ley Núm. 89-2000). Por
los fundamentos expuestos a continuación, revocamos
la determinación de la Junta Revisora de Permisos y
Uso de Terrenos (Junta Revisora).
I.
El 16 de marzo de 2010, QMC Telecom,LLC(QMC)
solicito un permiso de construcción de torre de CC-2012-233 2
telecomunicación ante la Administración de Reglamentos y
Permisos (ARPe). La facilidad de telecomunicaciones se
construiría en el Barrio Altosano del Municipio Autónomo de
San Sebastián (Municipio). El 23 de marzo de 2010, una vez
atendida la solicitud, la ARPe notificó una ―Notificación de
Aprobación de Permiso de Construcción Certificado‖. En dicha
misiva, se requirió el cumplimiento con ciertas condiciones
para la expedición final del permiso, entre ellas, que el
Municipio endosara el proyecto.
En julio de 2010, QMC presentó la evidencia requerida.
Con relación al Municipio, sometió dos cartas. En una, el
Municipio expresaba su endoso al proyecto, condicionado a que
se cumplieran con todas las exigencias impuestas por la
agencia y a que los vecinos no se opusieran. En la otra, de
fecha posterior, el Municipio retiró su endoso a la
construcción, porque los vecinos cercanos se opusieron al
referido proyecto. Ante ello, QMC presentó una carta en la
que argumentó que Ley Núm. 89-2000, supra, no requería el
endoso del Municipio, por lo que reiteraba su solicitud de
permiso de construcción.
Paralelamente, el 23 de marzo de 2010, el Sr. Víctor
Rivera Pastrana presentó una Querella ante la ARPe. En ella,
consignó su oposición a la construcción de la facilidad de
telecomunicaciones. Ante esto, se celebró una vista
administrativa en donde testificaron el señor Rivera Pastrana
y la Sra. Zulma I. Figueroa Marti. Esta última se opuso a la
solicitud de permiso porque la ubicación de la facilidad
afectaría el valor de su propiedad y planes futuros, dado que CC-2012-233 3
parte de su propiedad se encontraba dentro del radio de
seguridad. Por su parte, QMC presentó un ―Radio Frequency
Hazard Assessment‖, un ―Power Density Simulation‖ y una
certificación del Ing. Roger R. Fraiters Negrón, en las
cuales indicó que las emisiones de la facilidad de
telecomunicaciones no excederían los límites máximos
permitidos por la Comisión Federal de Comunicaciones (FCC,
por sus siglas en inglés). También presentó la declaración
jurada del Ing. Axel Hernández Vázquez, quien certificó que
se había notificado a todos los vecinos dentro de una
distancia de cien metros de la construcción propuesta. Tras
la celebración de la vista, treinta y nueve vecinos
presentaron ante la ARPe una carta expresando sus
preocupaciones con la facilidad de telecomunicaciones.
El 16 de noviembre de 2010, la ARPe emitió una
Resolución mediante la cual desestimó la querella. Concluyó
que QMC cumplió con toda la legislación y reglamentación
aplicable. Señaló, además, que los vecinos no habían
sustentado sus contenciones con evidencia, mientras que QMC
presentó todos los documentos requeridos por la agencia. Por
ello, el 14 de marzo de 2011, la ARPe emitió el permiso de
construcción a favor de QMC. No obstante, no notificó esta
Resolución a la señora Figueroa Marti ni al Sr. José M.
Crespo Morales.
En vista de lo anterior, estos últimos presentaron una
Querella en la Oficina del Inspector General de Permisos
(OIGPe), agencia creada por la Ley para la Reforma del CC-2012-233 4
Proceso de Permisos de Puerto Rico, Ley Núm. 161-2009, 23
L.P.R.A. sec. 90011, et seq. (Ley Núm. 161-2009). El 9 de
agosto de 2011, la OIGPe ordenó a la antigua ARPe, ahora
Oficina de Gerencia y Permisos (OGPe), a notificar la
referida Resolución. La OGPe notificó nuevamente la
Resolución el 30 de septiembre de 2011.
Inconformes, los peticionarios presentaron un escrito de
revisión administrativa ante la Junta Revisora. Alegaron
violación al debido proceso de ley y que parte de la
propiedad de la señora Figueroa Marti, específicamente, la
terraza, unos columpios, una estructura de almacenamiento de
herramientas y una estructura de cultivos hidropónicos, se
encontraba dentro del radio de seguridad. La OGPe se opuso a
la solicitud de revisión. Estando el recurso pendiente ante
su consideración, la Junta Revisora declaró con lugar una
solicitud de intervención presentada por el Municipio y los
hijos de la señora Figuera Marti. Tras la celebración de una
vista, la Junta Revisora emitió una Resolución el 16 de
febrero de 2013. En esta, confirmó la expedición del permiso
de construcción. Entendió que QMC había cumplido con los
requisitos legales y reglamentarios que rigen la
presentación, tramitación y evaluación de permisos.
Aún inconformes, el Municipio, el Alcalde, el señor
Crespo Morales y la señora Figueroa Marti, por sí y en
representación de sus hijos menores de edad, presentaron un
recurso de certiorari ante nos. El 5 de junio de 2012,
acordamos expedir para revisar únicamente el siguiente CC-2012-233 5
señalamiento de error: ―[e]rró la Junta Revisora al confirmar
el permiso de la construcción a pesar de que se violan las
distancias de seguridad vigentes en derecho‖.1 Así las cosas,
las partes presentaron sus alegatos y comparecieron como
amigos de la corte la Junta Reglamentadora de
Telecomunicaciones, T-Mobile de Puerto Rico, LLC, PRTC/Claro,
Open Mobile, Sprint, AT&T y la ―Personal Communications
Industry Association‖. Además, el 7 de mayo de 2013,
celebramos una vista oral en donde surgió una controversia en
torno a la jurisdicción de este Tribunal para atender la
controversia en los méritos. Por lo tanto, solicitamos a las
partes que presentaran memorandos de derecho con sus
posiciones al respecto. Con el beneficio de la comparecencia
de todas las partes, procedemos a resolver.
II.
A. Jurisdicción
Según hemos reiterado en múltiples ocasiones, la
jurisdicción es el poder o autoridad de un tribunal para
considerar y decidir casos y controversias. S.L.G. Solá–
Moreno v. Bengoa Becerra, 182 D.P.R. 675, 682 (2011). Los
tribunales debemos ser celosos guardianes de nuestra
jurisdicción, por lo que los asuntos concernientes a la
jurisdicción son privilegiados y deben ser atendidos de forma
preferente. González v. Mayagüez Resort & Casino, 176 D.P.R.
1 Las Juezas Asociadas señoras Fiol Matta y Rodríguez Rodrígez y el Juez Asociado señor Estrella Martínez hubieran atendido los señalamientos de error adicionales. CC-2012-233 6
848, 856 (2009). Al tratarse de un asunto que incide sobre el
poder del tribunal para adjudicar una controversia, la falta
de jurisdicción se puede levantar motu proprio pues un
tribunal no tiene discreción para asumir jurisdicción donde
no la hay. Souffront v. A.A.A., 164 D.P.R. 663, 674 (2005).
Si un tribunal carece de jurisdicción, solo resta así
declararlo y desestimar la reclamación sin entrar en los
méritos de la controversia. Íd. Con este marco normativo,
debemos evaluar la Ley Núm. 161-2009, supra, para determinar
si tenemos jurisdicción para atender el presente recurso.
La Ley Núm. 161-2009, supra, se adoptó para establecer un
procedimiento nuevo para la solicitud, evaluación y concesión
de permisos de uso, construcción y desarrollo de terrenos en
Puerto Rico. Exposición de Motivos, Ley Núm. 161-2009, supra.
Esta ley derogó la Ley Orgánica de la Administración de
Reglamentos y Permisos, Ley Núm. 76 de 24 de junio de 1975,
23 L.P.R.A. ant. sec. 71, et seq. (Ley Núm. 76-1975). Así
pues, la ARPe quedó reemplazada por la OGPe como la agencia
administrativa encargada de la concesión de permisos. 23
L.P.R.A. sec. 9012d. No obstante, el Art. 19.10 de la Ley
Núm. 161-2009, 23 L.P.R.A. sec. 9011 nota, dispuso que la Ley
Núm. 76-1975 sería derogada ―al año de entrar en vigor esta
ley‖. Por su parte, a pesar de que la Ley Núm. 161-2009,
supra, entró en vigor inmediatamente, es decir, el 1 de
diciembre de 2009, el Art. 19.13 estableció un periodo de
transición de un año: CC-2012-233 7
[e]xcepto por el Artículo 19.10, todos los Artículos de esta Ley entrarán en vigor inmediatamente a partir de su aprobación.…
No obstante, habrá un periodo de transición de un (1) año contado a partir de la aprobación de esta Ley. El Gobernador, o la persona en quien él delegue, tendrá facultad para adoptar aquellas medidas transitorias y tomar las decisiones necesarias para que se efectúe la transferencia ordenada por esta Ley sin que se afecten los servicios ni la programación normal de las funciones transferidas. 23 L.P.R.A 9011 nota.
La Ley Núm. 161-2009, supra, también alteró el
procedimiento de revisión de las determinaciones de la Junta
Revisora. Previo a su aprobación, el foro con jurisdicción
para atender las revisiones de la Junta de Apelaciones sobre
Construcciones y Lotificaciones era el Tribunal de
Apelaciones de acuerdo a la Ley de Procedimiento
Administrativo Uniforme (LPAU). 3 L.P.R.A. 2101 et seq. Luego
de su aprobación, el foro con jurisdicción para atender las
revisiones de la Junta Revisora era este Tribunal. 23
L.P.R.A. sec. 9023. No obstante, nos vimos obligados a
aclarar este particular dada la confusión generada por el
lenguaje de la Ley Núm. 161-2009, supra, y varias sentencias
inconsistentes de varios paneles del Tribunal de Apelaciones.
A esos efectos, en Cordero v. OGPe, supra, aclaramos que,
al amparo del Art. 11.13 de la Ley Núm. 161-2009, 23 L.P.R.A.
sec. 9021l, los casos pendientes de adjudicación ante la
antigua Junta de Apelaciones al momento de entrar en vigor la
ley se transferían a la Junta Revisora. Íd., págs. 459-460.
Ese foro resolvería la petición basado en la ley vigente al
momento de la presentación de la solicitud. Íd. Además, CC-2012-233 8
también expresamos que: ―lo dispuesto en el Artículo 13.1 de
la Ley Núm. 161-2009 en lo atinente a las revisiones de las
determinaciones de la Junta Revisora ante este tribunal, es
aplicable únicamente a casos adjudicados por la Junta
Revisora sobre solicitudes que fueron presentadas o
adjudicadas por la O.G.Pe. a partir del 1 de diciembre de
2010‖. Íd., págs. 462-463. (Énfasis suplido). Sin embargo, un
análisis integral de la ley, requiere que dejemos sin efecto
esas expresiones. Veamos.
La Ley Núm. 161-2009, supra, es consistente al disponer
que los casos pendientes al momento de su aprobación serán
resueltos ―al amparo de las disposiciones bajo las cuales se
hubiesen iniciado‖, Art. 2.21 de la Ley Núm. 161-2009, 23
L.P.R.A. sec. 9012t, ―bajo las disposiciones de ley
aplicables al momento de la presentación de dichas
solicitudes‖, Art. 18.2 de la Ley Núm. 161-2009, 23 L.P.R.A.
sec. 9028a, y ―al amparo de las disposiciones de las leyes y
reglamentos vigentes al momento de la presentación de la
solicitud objeto de la revisión‖, Art. 11.13 de la Ley Núm.
161-2009, 23 L.P.R.A. sec. 9021l. (Énfasis suplido). Vemos,
pues, que la ley es clara al establecer la fecha de
presentación de la solicitud de permiso como el momento que
determina cuál ley aplicará al proceso. Consecuentemente, la
ley no menciona que esta será de aplicación a casos
adjudicados luego de su vigencia. Por otro lado, la Ley Núm.
161-2009, supra, es clara al establecer que sus disposiciones
aplicarán a los casos iniciados luego de su fecha de CC-2012-233 9
vigencia. Esta entró en vigor el 1 de diciembre de 2009, no
el 1 de diciembre de 2010. Por lo anterior, dejamos sin
efecto nuestras expresiones relativas a que ostentamos
jurisdicción para revisar casos sobre solicitudes
―adjudicadas por la O.G.Pe. a partir del 1 de diciembre de
2010‖. (Énfasis suplido). Cordero, et al. v. ARPe. et al.,
supra, pág. 463.
Por lo tanto, el Art. 13.1 que designa a este Tribunal
como el foro con jurisdicción para revisar las
determinaciones de la Junta Revisora, es de aplicación a
todos los casos relacionados con solicitudes presentadas
después de la vigencia de la ley, es decir, el 1 de diciembre
de 2009.2
En el caso de epígrafe, la solicitud de permiso de
construcción fue presentada el 16 de marzo de 2010, es decir,
tres meses después de la fecha de vigencia de la Ley Núm.
161-2009. Por tal razón, nos debemos regir por sus
disposiciones. Consiguientemente, de acuerdo al Art. 13.1 de
la ley, supra, esta Alta Curia es el foro con jurisdicción
para revisar el dictamen recurrido.
Concluido que somos el foro con jurisdicción para
atender el recurso de certiorari, pasemos a examinar en los
méritos la controversia.
B. Ley Federal de Telecomunicaciones
2 Por no estar en controversia en este caso, no es necesario expresarnos sobre la enmienda introducida por el Art. 7 de la Ley Núm. 18-2013, al Art. 13.1 de la Ley Núm. 161-2009, supra. CC-2012-233 10
La Ley Federal de Telecomunicaciones, 47 U.S.C.A. secs.
151, et seq. (Ley Federal de Telecomunicaciones), se adoptó
para regular la prestación de servicios de telecomunicaciones
y para crear la FCC. La misma establece un régimen de
desregulación dirigido a eliminar las barreras de competencia
en el campo de las telecomunicaciones y así abrir el mercado
a la libre competencia. Íd. Además, el estatuto eliminó todas
las franquicias de monopolios de las compañías locales,
impuso obligaciones a los acarreadores de servicios
telefónicos y prohibió a los acarreadores locales establecer
condiciones discriminatorias o prohibir la reventa de los
servicios de telecomunicaciones. Íd. Véase además, Caribe
Communications v. P.R.T.C., 157 D.P.R 203, 216 (2002).
Esta ley ocupó el campo con relación a los posibles
efectos ambientales y de salud asociados con la construcción,
instalación y uso de torres de servicios móviles. 47 U.S.C.A.
sec. 332(c)(7). En específico, se dispuso que ningún estado
puede denegar un permiso para la construcción de una
facilidad de telecomunicaciones siempre y cuando se cumpla
con la reglamentación promulgada por la FCC. Íd. No obstante,
este mismo articulado reconoce un área limitada que puede ser
objeto de regulación por parte de los estados:
(7) Preservation of local zoning authority:
(A) General authority: Except as provided in this paragraph, nothing in this chapter shall limit or affect the authority of a State or local government or instrumentality thereof over decisions regarding the placement, CC-2012-233 11
construction, and modification of personal wireless service facilities.
(B) Limitations:
(i) The regulation of the placement, construction, and modification of personal wireless service facilities by any State or local government or instrumentality thereof—
(I) shall not unreasonably discriminate among providers of functionally equivalent services; and
(II) shall not prohibit or have the effect of prohibiting the provision of personal wireless services.
(ii) A State or local government or instrumentality thereof shall act on any request for authorization to place, construct, or modify personal wireless service facilities within a reasonable period of time after the request is duly filed with such government or instrumentality, taking into account the nature and scope of such request.
(iii) Any decision by a State or local government or instrumentality thereof to deny a request to place, construct, or modify personal wireless service facilities shall be in writing and supported by substantial evidence contained in a written record.
(iv) No State or local government or instrumentality thereof may regulate the placement, construction, and modification of personal wireless service facilities on the basis of the environmental effects of radio frequency emissions to the extent that such facilities comply with the Commission's regulations concerning such emissions. Íd.
Como se desprende de esta sección, los estados pueden -
de forma limitada- regular la ubicación, construcción y CC-2012-233 12
modificación de torres de servicios móviles. No obstante,
deben velar por que este tipo de regulación no discrimine
entre proveedores de servicios de telecomunicaciones que
brinden servicios funcionalmente similares, ni prohíba o
tenga el efecto de prohibir, el acceso a servicios
inalámbricos personales. Íd.
C. Ley de Telecomunicaciones de Puerto Rico y Ley sobre la Construcción, Instalación y Ubicación de Torres de Telecomunicaciones de Puerto Rico
Como contraparte estatal a la Ley Federal de
Telecomunicaciones, la Asamblea Legislativa aprobó la Ley de
Telecomunicaciones de Puerto Rico, Ley Núm. 213-1996, 27
L.P.R.A. sec. 256, et seq. (Ley Núm. 213-1996). Esta fue
adoptada para promover la competencia total, igual y leal
entre las compañías que forman parte de ese mercado.
Exposición de Motivos de la Ley Núm. 213-1996, supra. Además,
busca asegurar acceso a mejores y más variados servicios de
telecomunicaciones a costos razonables. Íd. Véase, además,
Claro TV y Junta Regl. Tel. v. OneLink, 179 D.P.R. 177, 188-
193 (2010).
Específicamente, se estableció como política pública en
el área de las telecomunicaciones, entre otros propósitos:
reconocer que el servicio de telecomunicaciones persigue un
interés público dentro de un mercado competitivo; proveer
servicio universal a un costo justo, razonable y asequible
para todos los ciudadanos; asegurar un amplio número de
posibilidades competitivas en la oferta de servicios y
facilidades de telecomunicaciones; promover la competencia y CC-2012-233 13
utilizar las fuerzas del mercado como factor primordial en la
determinación de precios, términos, disponibilidad y
condiciones de servicios; asegurar que no existan barreras
reglamentarias ni procedimientos administrativos innecesarios
que entorpezcan la competencia en el mercado; simplificar el
proceso reglamentario en aquellas situaciones en que la
reglamentación sea necesaria y dirigir la reglamentación para
el bienestar del consumidor; penalizar las prácticas
anticompetitivas en el mercado de telecomunicaciones;
desempeñar la función de guardián del ambiente competitivo; y
proveer servicios de telecomunicaciones a todos los
consumidores del país, incluyendo aquellos que tienen bajos
ingresos o residen en áreas rurales o en áreas en que sea
costosa la instalación de estos servicios. 27 L.P.R.A. sec.
265.
Por otro lado, y basado en la autoridad reservada a los
estados en la Sec. 332(c)(7) de la Ley Federal de
Telecomunicaciones, supra, se aprobó la Ley sobre la
Telecomunicaciones de Puerto Rico, Ley Núm. 89-2000, supra.
Mediante esta ley se busca regular la construcción de las
referidas torres y, a su vez, proteger la seguridad y los
derechos de los ciudadanos, estableciendo un balance entre
ambos intereses. Exposición de Motivos de la Ley Núm. 89-
2000, supra. A tono con este fin, se estableció como política
pública la co-ubicación de antenas de telecomunicaciones en
una misma facilidad y la armonización de las necesidades de CC-2012-233 14
cobertura de las empresas de telecomunicaciones con los
intereses de la ciudadanía. Íd.
Según el Art. 3 de esta ley, ―[l]a proliferación de
torres que albergan antenas en zonas urbanas o en las
cercanías de residencias crea desasosiego y temor por la
seguridad y vida de dichos titulares y requiere de
legislación que armonice los intereses comerciales con el de
los ciudadanos de modo que se logre una convivencia sana y
una mejor calidad de vida‖. 27 L.P.R.A. sec. 321. Así pues,
la Ley Núm. 89-2000, supra, establece una serie de requisitos
previo al otorgamiento de permisos de construcción de
facilidades de telecomunicaciones. En síntesis, hay
exigencias de notificación a vecinos o colindantes, normas en
torno a la co-ubicación de las antenas y, de especial
importancia para el caso de autos, requisitos de distancia
entre las torres y residencias aledañas. Véase, 27 L.P.R.A.
secs. 323-325. Con relación a esto último, la ley dispone
que:
(a) Excepto como más adelante se dispone la construcción de toda torre de telecomunicaciones en un distrito residencial o rural, según las clasificaciones de la Junta de Planificación o de los municipios autónomos autorizados a emitir dichas clasificaciones, por la Junta de Planificación conforme a las secs. 4001 et seq. del Título 21, conocidas como ‗Ley de Municipios Autónomos‘, deberá guardar una distancia no menor de la altura de la torre, más un diez por ciento (10%) adicional de la residencia más cercana. Este requisito no será de aplicación si el incumplimiento con las disposiciones de este capítulo no fue creado por el dueño de la torre y sí por desarrollos posteriores autorizados por la Junta de Planificación, en cuyo caso la torre podrá permanecer en su ubicación original. Se permitirá CC-2012-233 15
la ubicación de una torre que no cumpla con lo establecido en este inciso en aquellos casos donde el dueño de la torre y la residencia más cercana sea un mismo titular o, aún siendo dueños distintos, el titular de la residencia permita por declaración jurada la ubicación de la torre en el lugar propuesto siempre que no haya otra residencia existen[te] dentro del radio de distancia dispuesto por este capítulo que no haya consentido dicha ubicación mediante declaración jurada. (Énfasis suplido). 27 L.P.R.A. sec. 323(a).
Además de la Ley Núm. 89-2000, supra, la Junta de
Planificación (JP) adoptó el Reglamento de Planificación Núm.
26 (Reglamento Núm. 26), reglamento vigente a la fecha de la
solicitud del permiso en controversia. Este perseguía
principios análogos a la Ley Núm. 89-2000, supra. En cuanto
al radio de seguridad, el Reglamento Núm. 26 disponía que:
[l]as torres de telecomunicaciones podrán permitirse dentro de los límites territoriales del Estado Libre Asociado de Puerto Rico cumpliendo con las siguientes disposiciones: (1) Distancia de la Residencia más cercana – la torre deberá guardar una distancia no menor de la altura de la torre más un diez por ciento (10%) adicional medidos desde la residencia más cercana. Íd.
No obstante, y según señalado anteriormente, ninguna de
estas disposiciones legales define expresamente el término
―residencia‖.3
D. Principios de hermenéutica
En ausencia de una definición del término ―residencia‖
en la Ley Núm. 89-2000, supra, y en el Reglamento Núm. 26, es
3 El Reglamento Conjunto de Permisos para Obras de Construcción y Uso de Terrenos del 30 de noviembre de 2010, Reglamento de Planificación Núm. 31 (Reglamento Núm. 31), derogó el Reglamento Núm. 26. El capítulo 44 del Reglamento Núm. 31 sobre Proyectos de Construcción, Instalación y Ubicación de Torres y Facilidades de Telecomunicaciones tampoco define el término residencia. CC-2012-233 16
necesario recurrir a los principios de hermenéutica
prevalecientes en nuestro ordenamiento jurídico. Es norma
reiterada que todas las leyes, aunque sean claras, requieren
interpretación. Otero de Ramos v. Srio. de Hacienda, 156
D.P.R. 876, 883-884 (2002). Cuando el lenguaje de una ley es
claro, el texto es la expresión por excelencia de la
intención legislativa. Íd., pág. 900. Por ello, al analizar
una ley se debe acudir primero al propio texto, pues si el
lenguaje es claro y libre de ambigüedad, no debe ser
menospreciado bajo el pretexto de cumplir con su espíritu.
Art. 14 del Código Civil de Puerto Rico, 31 L.P.R.A. sec. 14.
No obstante, la interpretación de una ley no puede ser
únicamente literal, ni únicamente lógica, sino ambas a la
vez. Sucn. Álvarez v. Scto. de Justicia, 150 D.P.R. 252, 275-
276 (2000). Se debe rechazar cualquier interpretación que
conduzca a resultados absurdos. Íd. Además, la interpretación
correcta de una ley requiere el estudio y análisis del texto
íntegro, pues la lectura aislada y desconectada puede crear
confusión. Sánchez Díaz v. E.L.A., 181 D.P.R. 810, 822-823
(2011).
De surgir alguna ambigüedad en el texto del estatuto,
el tribunal debe asegurarse que la interpretación cumple con
los propósitos legislativos. Morales v. Marengo, 181 D.P.R.
852, 859 (2011). Así pues, al interpretar una disposición
específica de una ley, los tribunales deben considerar cuáles
fueron los propósitos perseguidos por la Asamblea Legislativa
al aprobarla y la interpretación debe atribuirle un sentido CC-2012-233 17
que asegure el resultado que originalmente se quiso obtener.
J.P. v. Frente Unido I, 165 D.P.R. 445, 472 (2005).
Por otra parte, según el Art. 15 del Código Civil de
Puerto Rico, 31 L.P.R.A. sec. 15, las palabras de una ley
deben ser entendidas en su más corriente y usual
significación, sin atender demasiado al rigor de las reglas
gramaticales, sino al uso general y popular de las voces.
Véase además, Sucn. Toro v. Sucn. Toro, 161 D.P.R. 391, 401-
402 (2004). Si el estatuto no contiene una definición del
término en controversia, este debe entenderse en el sentido
ordinario y usual que se le adscribe, tomando en
consideración que la interpretación judicial debe hacerse con
fines socialmente útiles. Sánchez Díaz v. E.L.A., supra, pág.
825. De forma que, cuando en el estatuto los términos son
claros y susceptibles de una interpretación incuestionable,
según el significado común de sus palabras y de su
construcción gramatical, los tribunales no deben intercalar
palabras ni suplir omisiones al interpretarlo. Irizarry v. J
& J Cons. Prods. Co., Inc., 150 D.P.R. 155, 165 (2000).
III.
En el caso ante nuestra consideración, la Junta Revisora
determinó que el 56.6% de la propiedad de la señora Figueroa
Marti se encuentra dentro del radio de seguridad establecido
en la Ley Núm. 89-2000, supra. Además, quedó probado que
dentro del referido radio se encuentra: (1) parte de la
terraza no techada, pero adherida a la residencia; (2) unos
cultivos hidropónicos; (3) un área de juegos utilizados por CC-2012-233 18
los hijos de la señora Figueroa Marti que contiene un
columpio y un trampolín; y (4) una estructura para
almacenamiento de herramientas.
No obstante, la Junta Revisora confirmó la autorización
emitida por la ARPe a QMC para la construcción de la
facilidad de telecomunicaciones. Para poder otorgar el
permiso, tanto la ARPe como la Junta Revisora determinaron
que el radio de seguridad debía tomar en cuenta únicamente
las paredes de la casa, sin incluir la terraza, el área de
juegos, la estructura de almacenamiento ni el cultivo
hidropónico. Esa misma interpretación es la que nos invita a
adoptar QMC.
Sin embargo, esta interpretación no se sostiene tras un
análisis del historial legislativo de la Ley Núm. 89-2000,
supra, de acuerdo a los principios de hermenéutica que rigen
en nuestro ordenamiento. Veamos.
Surge de la Exposición de Motivos de la Ley Núm. 89-2000
[n]o se puede limitar ni menoscabar el reclamo de personas y comunidades sobre la seguridad de sus propiedades y su salud personal por condiciones reglamentarias creadas por el propio Gobierno.
[…]
Durante la emergencia ocurrida en el país con motivo del paso del Huracán Georges el pasado 21 de septiembre de 1998, tuvimos la experiencia en distintos lugares de Puerto Rico de torres que colapsaron debido a las fuerzas de los vientos huracanados que azotaron a nuestra isla. Hasta el momento no ha ocurrido ninguna desgracia en la que se vean afectadas las vidas de las personas aunque el peligro siempre estará latente mientras una torre esté ubicada dentro del radio de una CC-2012-233 19
residencia. Esta Ley tiene como finalidad regular la construcción de las referidas torres y a la vez proteger la seguridad de nuestros ciudadanos.
El único propósito de esta Ley es establecer un balance entre los intereses de nuestros ciudadanos y el desarrollo de nuestras áreas residenciales. La preocupación de la ciudadanía con relación a sus propiedades y seguridad es una genuina que amerita la más pronta atención de esta Asamblea Legislativa. Exposición de Motivos, Ley Núm. 89-2000, supra. (Énfasis suplido).
Es decir, la Asamblea Legislativa reconoció
expresamente el reclamo legítimo de los individuos y
comunidades sobre su seguridad y la de sus propiedades y
residencias. Ahora bien, al imponer el requisito del radio de
seguridad, se utilizó la palabra ―residencia‖ en vez de
―propiedad‖ o ―colindancia‖.
Por ello, para determinar a qué se circunscribe el
término ―residencia‖ para efectos de la Ley Núm. 89-2000,
supra, debemos regirnos por los principios de hermenéutica y
buscar el significado más corriente y usual, atendiendo al
uso general y popular de las voces. A esos efectos, el
Diccionario de la Real Academia Española define la palabra
residencia, en lo pertinente, como: ―lugar donde se reside;
casa en que se vive […]‖.4 (Énfasis suplido). Es decir,
residencia es lo que popularmente conocemos como casa u
hogar. A su vez, casa es definido como: ―edificio para
4 Diccionario de la Lengua Española, en: http://lema.rae.es/drae/?val=residencia (última visita, 29 de enero de 2014). CC-2012-233 20
habitar‖.5 Por su parte, ―terraza‖ se define como: ―sitio
abierto de una casa desde el cual se puede explayar la
vista‖.6 (Énfasis suplido). Así pues, resulta forzoso
reconocer que la terraza, es decir, la construcción de la
casa expuesta al exterior, independientemente de que esté
techada o no, está comprendida bajo el concepto ―residencia‖
de la Ley Núm. 89-2000, supra. Dado que en el caso de
epígrafe, parte de la terraza de la señora Figueroa Marti se
encuentra dentro del radio de seguridad y que ello es
suficiente para revocar el permiso en cuestión, no es
necesario expresarnos sobre las estructuras accesorias.
Ciertamente, no podemos pasar por alto que la Ley Núm.
89-2000, supra, busca armonizar los reclamos de los
ciudadanos con la necesidad de contar con los avances
tecnológicos que proveen las telecomunicaciones, ambos
intereses legítimos. Por esto, es preciso aclarar que el
término residencia incluye la terraza, siempre y cuando se
encuentre construida o en proceso de construcción al momento
de la solicitud del permiso de edificación de la facilidad de
telecomunicaciones. Así evitamos que, con el único propósito
de impedir la instalación de una facilidad de
telecomunicaciones que cumple con el requisito del radio de
seguridad, se realicen desarrollos posteriores a la
5 Diccionario de la Lengua Española, en: http://lema.rae.es/drae/?val=casa (última visita, 29 de enero de 2014). 6 Diccionario de la Lengua Española, en: http://lema.rae.es/drae/?val=terraza (última visita, 20 de noviembre de 2013). CC-2012-233 21
residencia que tengan como consecuencia colocar la torre
dentro del radio seguridad.
IV.
En vista de que la terraza de la señora Figuera Marti es
parte de su residencia para fines de la Ley Núm. 89-2000,
supra, y que la Junta Revisora determinó que parte de esta se
encuentra dentro del radio de seguridad, se revoca la
determinación de la Junta Revisora. Consecuentemente, se
revoca la expedición del permiso de construcción de la
facilidad de telecomunicaciones solicitado por QMC por no
cumplir con la disposición sobre el radio de seguridad de la
Ley Núm. 89-2000, supra.
Se dictará sentencia de conformidad.
Federico Hernández Denton Juez Presidente EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
SENTENCIA
Por los fundamentos expuestos en la Opinión que antecede, la cual se hace formar parte de la presente Sentencia, se revoca la determinación de la Junta Revisora. Consecuentemente, se revoca la expedición del permiso de construcción de la facilidad de telecomunicaciones solicitado por QMC por no cumplir con la disposición sobre el radio de seguridad de la Ley Núm. 89-2000, supra.
Lo pronunció, manda el Tribunal y certifica la Secretaria del Tribunal Supremo. El Juez Asociado señor Kolthoff Caraballo emitió una Opinión Disidente a la cual se unen los Jueces Asociados señores Rivera García y Feliberti Cintrón. El Juez Asociado señor Martínez Torres y la Jueza Asociada señora Pabón Charneco no intervienen.
Aida I. Oquendo Graulau Secretaria del Tribunal Supremo EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
Municipio Autónomo de San Sebastián, y su Alcalde el Sr. Javier Jiménez Pérez; Zulma I. Figueroa por sí y en representación de sus hijos menores de edad Rachel Marie Segarra y Eric Gabriel Segarra; José M. Crespo Morales CC-2012-233 Certiorari
v.
QMC Telecom, LLC; Oficina de Gerencia de Permisos; Junta Revisora de Permisos y Uso de Terrenos
Opinión Disidente emitida por el Juez Asociado señor Kolthoff Caraballo a la cual se unen los Jueces Asociados señores Rivera García y Feliberti Cintrón
San Juan, Puerto Rico, a 24 de marzo de 2014.
En el presente caso me veo precisado a disentir de
la Opinión mayoritaria, por entender que la Junta
Revisora de Permisos y Uso de Terrenos (Junta Revisora)
no erró al determinar que QMC Telecom, LLC (QMC), cumplió
con el radio de seguridad. CC-2012-233 2
I
Los hechos del caso de epígrafe están muy bien
expuestos en la Opinión del Tribunal por lo que
consideramos innecesario reproducirlos. Así, pasamos a
discutir el derecho aplicable a la controversia ante
nuestra consideración.
II
A. Ley Núm. 89-2000,7 según enmendada, mejor conocida como la Ley sobre la Construcción, Instalación y Ubicación de Torres de Telecomunicaciones de Puerto Rico
El 6 de junio de 2000, la Asamblea Legislativa creó
la Ley Núm. 89-2000, supra, para lograr el desarrollo
ordenado, aprovechar al máximo nuestras facilidades de
infraestructuras y evitar el crecimiento exponencial de
torres de telecomunicaciones en la Isla.8 Esta ley adoptó
como política pública el uso integrado de las facilidades
de telecomunicaciones.
Por otro lado, la Ley Núm. 89-2000, supra, facultó
a la Junta de Planificación (JP) a establecer un
reglamento para atemperar la reglamentación vigente hasta
ese momento a los propósitos perseguidos por esta ley.
Así las cosas, el 23 de julio de 2003 la JP, mediante
Resolución Núm. JP–RP–26–1–2003, derogó el Reglamento
Núm. 6064 y lo sustituyó por el Reglamento Núm. 6721
7 27 LPRA sec. 321 et seq. 8 Véase Exposición de Motivos de la Ley Núm. 89-2000, supra. CC-2012-233 3
(Reglamento de Planificación Núm. 26).9 Este reglamento
perseguía objetivos análogos a los que promueve la Ley
Núm. 89-2000, supra.
Tanto la Ley Núm. 89-2000, supra, como el
Reglamento de Planificación Núm. 26, buscan armonizar no
solo los intereses comerciales, sino también los de los
ciudadanos. Como expresa la Opinión de este Tribunal, a
los fines de cumplir con el objetivo de ―establecer un
balance entre los intereses de nuestros ciudadanos y el
desarrollo de nuestras áreas residenciales‖, esta ley se
encargó de establecer los parámetros que deben regir en
el proceso de otorgamiento de permisos de construcción
para la edificación de torres de telecomunicaciones.10 De
esta manera, se crea un balance entre los avances de la
tecnología, en consideración al desarrollo ordenado de
Puerto Rico y el aprovechamiento máximo de la
infraestructura disponible.
Ahora bien, la Ley Núm. 89-2000, supra, es una ley
de telecomunicaciones. Por lo tanto, es menester
interpretar sus disposiciones en armonía con los demás
9 Cabe destacar que el Reglamento de Planificación Núm. 26 fue derogado por virtud del Reglamento Conjunto de Permisos para Obras de Construcción y Uso de Terrenos de 30 de noviembre de 2010, Reglamento Núm. 7951 (Reglamento de Planificación Núm. 31). No obstante, puesto que tanto el proceso sobre el permiso de construcción de QMC como la resolución emitida por la OGPe tuvieron lugar con anterioridad a la efectividad del Reglamento de Planificación Núm. 31, al estar aún vigente el Reglamento de Planificación Núm. 26, este es el reglamento aplicable a la controversia ante nuestra consideración. 10 Véase Exposición de Motivos de la Ley Núm. 89-2000, supra. Opinión mayoritaria, pág. 13. CC-2012-233 4
estatutos de telecomunicaciones tanto a nivel federal
como local.
B. Ley Federal de Comunicaciones
En el 1934, el Congreso de Estados Unidos aprobó la
Ley Federal de Comunicaciones, 47 USCA sec. 151 et seq.
Esta ley proveyó para la creación de la Comisión Federal
de Comunicaciones (FCC, por sus siglas en inglés) cuyo
propósito primordial era regular el servicio telefónico
interestatal.11 Con relación a los servicios
intraestatales estos eran regulados por las comisiones
estatales.12 Esta ley se creó principalmente para
proteger a los consumidores de la AT&T, la cual -mediante
una política intensa de consolidación- había adquirido un
monopolio de todos los segmentos de la industria de las
telecomunicaciones.13 Por varias décadas, la sociedad
había percibido a la industria telefónica como un
―monopolio natural‖ que no permitía la competencia, en la
que solo existía un proveedor de servicio y la que debía
ser reglamentada para beneficio de los consumidores.14
Como resultado de esta ideología monopolística, muchos
estados permitieron que compañías locales adquirieran un
11 PRTC v. J. Reg. Tel. de P.R., 151 DPR 269, 279 (2000). 12 Íd. 13 Íd., págs. 278-279. 14 Íd. CC-2012-233 5
monopolio de los servicios de telecomunicaciones.15 Sin
embargo, a través de los años, con el desarrollo de la
industria de telecomunicaciones y con el avance en la
tecnología, muchos comenzaron a retar la premisa básica
de la teoría del ―monopolio natural‖. Como resultado de
ello, dicha teoría comenzó a deteriorarse y comenzaron a
surgir nuevas oportunidades para la competencia.16
A tenor de lo anterior, la legislación federal fue
objeto de adaptación, cambios y modificaciones.
Finalmente, el Congreso aprobó la Ley Federal de
Telecomunicaciones de 1996 (Ley Federal). Como bien
señala la Opinión mayoritaria, mediante esta nueva ley se
abrió el mercado de las telecomunicaciones, promoviendo
la competencia y estableciendo un régimen de
desreglamentación dirigido a eliminar las barreras de la
competencia.17 Para cumplir con este régimen, la Sec. 253
de la Ley Federal prohíbe a los estados legislar para
impedir que una entidad provea servicios interestatales o
intraestatales.
En cuanto a los servicios móviles, y por razón de
los posibles efectos ambientales y de salud asociados a
este tipo de antenas, la Ley Federal ocupó el campo.
Así, esta ley estableció en la Sec. 332(c)(7) que ningún
estado podrá denegar la construcción de una torre de
15 Íd. 16 Íd., citando a G.J. Guzzi, Breaking Up the Local Telephone Monopolies: The Local Competition Provisions of the Telecommunications Act of 1996, 39 B.C.L. Rev. 151 (1997). 17 Véase Opinión mayoritaria, págs. 9-10. CC-2012-233 6
telecomunicaciones por los riesgos a la salud que puedan
causar las ondas de radio, siempre que estas cumplan con
lo dispuesto por la FCC. Ahora bien, en la misma sección
la Ley Federal indicó que no se limitará la autoridad de
los estados para decidir sobre la construcción,
instalación y ubicación de las torres.
Así pues, la Sec. 332(c)(7) de la Ley Federal
recoge lo relacionado a la reglamentación que pueden
establecer los estados en cuanto a servicios móviles. En
lo pertinente, dispone:
(7) Preservation of local zoning authority (A) General Authority.--Except as provided in this paragraph, nothing in this Act shall limit or affect the authority of a State or local government or instrumentality thereof over decisions regarding the placement, construction, and modification of personal wireless service facilities. (B) Limitations.-- (i) The regulation of the placement, construction, and modification of personal wireless service facilities by any State or local government or instrumentality thereof-- (I) shall not unreasonably discriminate among providers of functionally equivalent services; and (II) shall not prohibit or have the effect of prohibiting the provision of personal wireless services. (ii) ...
(iii) ...
(iv) No State or local government or instrumentality thereof may regulate the placement, construction, and modification of personal wireless service facilities on the basis of the environmental effects of radio frequency emissions to the extent that such facilities comply with CC-2012-233 7
the Commission's regulations concerning such emissions. (Énfasis nuestro).
Como podemos observar, esta sección dispone que
ningún estado puede imponer requisitos onerosos que
impidan la instalación de servicios inalámbricos.
C. Ley Núm. 213-1996,18 según enmendada, mejor conocida como la Ley de Telecomunicaciones de Puerto Rico (Ley de Telecomunicaciones)
Como resultado de la aprobación de la Ley Federal,
supra, la Asamblea Legislativa de Puerto Rico aprobó la
Ley Núm. 213-1996, supra. Esta ley declaró como política
pública reconocer el servicio de telecomunicaciones como
uno cuya prestación persigue un fin de alto interés
público, fomentar el desarrollo de la infraestructura de
las telecomunicaciones, asegurar la disponibilidad del
más amplio número de facilidades y asegurar que no
existan barreras reglamentarias ni procedimientos
administrativos innecesarios que entorpezcan la
competencia en el mercado.19 Además, propició que se
proveyera el servicio universal a un costo justo,
razonable y asequible para todos los ciudadanos.20 De
esta manera, la Asamblea Legislativa pretende asegurar
que se le dé acceso al servicio de telecomunicaciones a
18 27 LPRA sec. 265 et seq. 19 Clases A, B y C v. PRTC, 183 DPR 666, 675 (2011); Claro TV y Junta Regl. Tel. v. OneLink, 179 DPR 177, 188-189 (2010); Caribe Comms., Inc. v. PRTC, 157 DPR 203, 216-218 (2002). 20 Claro TV y Junta Regl. Tel. v. OneLink, supra; Caribe Comms., Inc. v. PRTC, supra. CC-2012-233 8
los consumidores en todo Puerto Rico, incluyendo a los de
bajos ingresos económicos y los que residen en áreas
rurales o en áreas en que sea costoso el acceso a tales
servicios.21
Así, siguiendo el mismo objetivo de la Ley Federal,
la Ley de Telecomunicaciones en su Art. I-2 declaró como
política pública –en lo pertinente- lo siguiente:
Será la política pública del Estado Libre Asociado de Puerto Rico:
(a) Reconocer el servicio de telecomunicaciones como uno cuya prestación persigue un fin de alto interés público dentro de un mercado competitivo; (b) que se provea el servicio universal a un costo justo, razonable y asequible para todos los ciudadanos; ........ (e) fomentar la inversión de capital en el desarrollo de la infraestructura de las telecomunicaciones; (f) asegurar la disponibilidad del más amplio número de posibilidades competitivas en la oferta de servicios y facilidades de telecomunicaciones; (g) promover la competencia y utilizar las fuerzas del mercado como factor primordial en la determinación de precios, términos, disponibilidad y condiciones de servicio; (h) propiciar la interconexión y la interoperabilidad entre las compañías de telecomunicaciones; ........ (q) Dar acceso a servicios de telecomunicaciones, razonablemente comparables a los provistos en áreas urbanas, a los consumidores en toda la Isla, incluyendo a los de bajos ingresos y los que residen en áreas rurales o en áreas en que sea costoso el acceso a tales servicios; (r) garantizar el disfrute del servicio brindado sin temor de interrupciones o interferencias irrazonables. (Énfasis nuestro.) ........
21 Íd. CC-2012-233 9
En virtud de la política pública antes reseñada, la
ley creó la Junta Reglamentadora de las
Telecomunicaciones (Junta Reglamentadora) ―como la
agencia encargada de reglamentar los servicios de
telecomunicaciones en Puerto Rico y de dar cumplimiento y
administrar este capítulo‖,22 confiriéndole los poderes y
prerrogativas necesarios para cumplir con dicho
propósito.23 Como esta ley está fundamentada en la
normativa federal, la Asamblea Legislativa limitó la
jurisdicción de la Junta Reglamentadora a ―todo aquello
que no esté en conflicto con las disposiciones
estatutarias y reglamentarias federales, especialmente
las que corresponden a la Comisión Federal de
Comunicaciones, así como aquellas normas federales que
ocupen el campo‖.24
III
El Art. 5 de la Ley Núm. 89-2000, supra, establece
que toda torre de telecomunicaciones ubicada en un
distrito residencial deberá guardar una distancia no
menor de la altura de la torre más un diez por ciento
adicional de la residencia más cercana. Sin embargo, y
como señala la Opinión mayoritaria, al leer dicha ley y
el Reglamento de Planificación Núm. 26, supra, podemos
22 Véase Exposición de Motivos de la Ley Núm. 213-1996, supra; PRTC v. J. Reg. Tel. de P.R., supra, pág. 280. 23 Caribe Comms., Inc. v. PRTC, supra, págs. 218-219; PRTC v. J. Reg. Tel. de P.R., supra, pág. 280. 24 Véase Claro TV y Junta Regl. Tel. v. OneLink, supra, pág. 196; 27 LPRA sec. 267e(a). CC-2012-233 10
observar que no proveen una definición de qué se
entenderá por ―residencia‖ o, más bien, si dicho término
incluye aquellas edificaciones inmediatamente anexas a la
estructura principal de la casa. Así las cosas, en
ausencia de una definición de ―residencia‖ es menester
recurrir a los principios de hermenéutica para
interpretar dicho estatuto.
Nuestro ordenamiento jurídico establece que al
analizar una ley se debe acudir primero al propio texto,
pues si el lenguaje es claro y libre de ambigüedad, no
debe ser menospreciado bajo el pretexto de cumplir con su
espíritu.25 No obstante, cuando existe alguna ambigüedad
en la ley esta debe ser interpretada de manera que tal
interpretación cumpla con el propósito legislativo.26
A tenor de lo anterior, entiendo que la mayoría de
este Tribunal se equivoca al interpretar la ley sin
analizar el propósito legislativo por el cual se incluyó
la palabra ―residencia‖ en el texto de esta. La Opinión
mayoritaria se circunscribe a la definición de
“residencia” y “terraza” que produce el Diccionario de la
Real Academia Española. Así, erra la mayoría al obviar
que los estatutos cardinales a esta controversia son
particulares de una industria. Por lo tanto, sus
términos deben interpretarse bajo el crisol de la
intensión del legislador dirigida a cumplir con las
25 Art. 14 Código Civil de Puerto Rico, 31 LPRA sec. 14. 26 Morales v. Marengo, 181 DPR 852, 859 (2011). CC-2012-233 11
necesidades de dicha industria; en este caso, las
telecomunicaciones.
En primer término, la Opinión mayoritaria no hace
un análisis del propósito por el cual se creó la Ley Núm.
89-2000 ni la intención que tuvo el legislador al incluir
la palabra “residencia” en el texto de la ley, en vez de
“propiedad” o “colindancia”. Aunque bien es cierto que
la palabra de una ley debe ser entendida en su más
corriente y usual significado,27 es claro también que tal
significado, en buena hermenéutica jurídica, no puede en
aras de lo cotidiano escabullirse de aquello que se
ajusta, en estricta lógica, a lo que el legislador
pretendió.
Por lo tanto, en el caso de autos nos correspondía
encontrar la voluntad del legislador y llenar el vacío
utilizando las leyes de telecomunicaciones como marco de
referencia y analizando el propósito por el cual se creó
la Ley Núm. 89-2000, supra. Veamos.
El aspecto de la seguridad en la Ley Núm. 89-2000.
Para poder evaluar en su justa perspectiva la
determinación de la Junta Revisora en este caso, es
menester iniciar el análisis de la controversia
enmarcándola en el contexto del propósito que persigue el
Art. 5 de la Ley Núm. 89-2000, supra, y la Sec. 3.02 del
Reglamento de Planificación Núm. 26, pues fue exclusiva y
expresamente a base de estas que la Agencia definió el
27 Art. 15 del Código Civil de Puerto Rico, 31 LPRA sec. 15. CC-2012-233 12
término ―residencia‖. Es claro que ambas disposiciones
tienen como propósito el que se establezca un radio de
seguridad entre una torre de telecomunicaciones y las
residencias aledañas.
Así, ambos preceptos disponen que una torre de
telecomunicaciones ubicada en un distrito residencial o
rural deberá guardar una distancia no menor de la altura
de la torre más un diez por ciento adicional de la
residencia más cercana. En particular, el Art. 5 de la
ley establece:
a) Excepto como más adelante se dispone la construcción de toda torre de telecomunicaciones en un distrito residencial, o rural según las clasificaciones de la Junta de Planificación o de los Municipios Autónomos autorizados a emitir dichas clasificaciones, por la Junta de Planificación conforme a la Ley de Municipios Autónomos, deberá guardar una distancia no menor de la altura de la torre, más un diez por ciento (10%) adicional de la residencia más cercana. Este requisito no será de aplicación si el incumplimiento con las disposiciones de esta Ley no fue creado por el dueño de la torre y sí por desarrollos posteriores autorizados por la Junta de Planificación, en cuyo caso la torre podrá permanecer en su ubicación original. Se permitirá la ubicación de una torre que no cumpla con lo establecido en este inciso en aquellos casos donde el dueño de la torre y la residencia más cercana sea un mismo titular o, aún siendo dueños distintos, el titular de la residencia permita por declaración jurada, la ubicación de la torre en el lugar propuesto siempre que no haya otra residencia existente dentro del radio de distancia dispuesto por esta Ley que no haya consentido dicha ubicación mediante declaración jurada. ........ f) Toda torre de telecomunicaciones que esté ubicada en un distrito que no sea residencial o rural deberá mantener una distancia mínima desde la torre hasta la estructura más cercana de quince (15) metros. (Énfasis suplido). CC-2012-233 13
Ahora bien, tanto la Exposición de Motivos de la
Ley Núm. 89-2000, supra, como el Art. 3 (Declaración de
política pública) son claros en establecer que el Art. 5
se refiere a la seguridad física del ser humano que
pudiera encontrarse bajo esa estructura que llamamos
―residencia‖. La Exposición de Motivos señala lo
siguiente:
Durante la emergencia ocurrida en el país con motivo del paso del Huracán Georges el pasado 21 de septiembre de 1998, tuvimos la experiencia en distintos lugares de Puerto Rico de torres que colapsaron debido a las fuerzas de los vientos huracanados que azotaron a nuestra isla. Hasta el momento no ha ocurrido ninguna desgracia en la que se vean afectadas las vidas de las personas aunque el peligro siempre estará latente mientras una torre esté ubicada dentro del radio de una residencia. Esta Ley tiene como finalidad regular la construcción de las referidas torres y a la vez proteger la seguridad de nuestros ciudadanos.28 (Énfasis nuestro).
Por otro lado, el Art. 3 (c) de la ley señala lo
c) La proliferación de torres que albergan antenas en zonas urbanas o en las cercanías de residencias crea desasosiego y temor por la seguridad y vida de dichos titulares... (Énfasis suplido).
Es importante recalcar que aunque la Ley Núm.
89-2000, supra, abarca otros aspectos relacionados a la
ubicación de una torre de telecomunicaciones –como por
ejemplo la estética-, cuando menciona la seguridad de las
propiedades se refiere a la seguridad del ciudadano que
se encuentre dentro de esa residencia en el momento en
28 Véase Exposición de Motivos de la Ley Núm. 89-2000, supra. CC-2012-233 14
que pudiera colapsar una torre de telecomunicaciones. En
ese contexto, el riesgo de un peligro se encuentra
limitado al ámbito del ser humano que reside o pudiera
encontrarse dentro de la propiedad (residencia) y no a la
propiedad en sí.
Con esta visión y enfoque coincidió en su alegato
la Oficina de la Procuradora General. De hecho, durante
la vista oral que se celebrara en este caso, la
Procuradora General, Hon. Margarita Mercado Echegaray,
insistió, en síntesis, que el requisito de radio de
seguridad que establece el Art. 5 de la ley se refiere a
la seguridad de los residentes.
Por otro lado, al hablar de seguridad nos referimos
necesariamente al riesgo de un daño que en mayor o menor
grado sea real, pues nadie razonablemente busca
protección de aquello que no tiene la posibilidad de
producirnos un perjuicio. Es por eso que como corolario
de todo lo anterior precisamos entonces contestarnos las
siguientes preguntas: ¿cuánto riesgo físico en realidad
constituye para un ciudadano una torre construida bajo
las condiciones del caso de autos?, ¿cuán real es para el
propio legislador tal riesgo?
Primeramente, notemos que el Art. 5 de la Ley Núm.
89-2000 establece que ninguna torre de comunicación pueda
construirse -sin el aval de los residentes cercanos- a
una distancia menor que el tamaño de la propia torre. De
manera que, en realidad, la disposición de por sí inicia CC-2012-233 15
estableciendo que las residencias aledañas estarán fuera
del radio de caída de la torre. Pero, además, y para
minimizar aún más el riesgo, el artículo en cuestión
establece un margen de error de 10% adicional al tamaño
de la torre. De esta forma, una torre que colapsara, por
ejemplo, de forma totalmente horizontal –lo que, como
veremos más adelante, no se supone ocurra- en su caída
tendría que también moverse totalmente de su base para
que pudiera hacer contacto con una residencia.
Sin embargo, nótese que, aún en el supuesto
anterior, todavía existiría el 10% de margen de error
adicional. Más aún, y como fue ampliamente argumentado
durante la vista oral, estas torres de
telecomunicaciones, por razón de la ingeniería y las
especificaciones con las cuales están construidas, se
diseñan para colapsar sobre ellas mismas hacia abajo y no
a lo largo. Así ha sido determinado en múltiples
jurisdicciones de los Estados Unidos.29 En todas estas
jurisdicciones los tribunales entendieron que quedó
probado que las torres de telecomunicaciones están
diseñadas para colapsar en pedazos sobre ellas mismas.30
Por otro lado, en el 2000, el Tribunal de Apelaciones
para el Cuarto Circuito resolvió el caso de Petersburg
29 Véanse Bevivino v. Town of Mount Pleasant Bd. Of Zoning Appeals, 402 S.C. 57, 65 (2013); USCOC of New Hamphire RSA #2, Inc., v. City of Franklin, 413 F. Supp. 2d 21, 31 (2006); Group EMF, Inc. v. Coweta County, 131 F. Supp. 2d 1335, 1340 (2000); Iowa Wireless Services, L.P. v. City of Moline, Ill., 29 F. Supp. 2d 915, 921 (1998). 30 Íd. CC-2012-233 16
Cellular Partnership v. Board of Supervisors of Nottoway,
205 F.3d 688 (4to Cir. 2000). Una de las controversias en
ese caso era precisamente la preocupación de la
ciudadanía de que la torre de telecomunicaciones
colapsara. En ese aspecto, el tribunal resolvió que
quedó demostrado que:
[T]he tower was designed to collapse on itself, thus presenting no danger to no one.31 (Énfasis suplido).
Por otro lado, notemos que el Art. 5 no prohíbe que
cualquier persona construya dentro del radio de seguridad
de una torre. Esto es, una persona puede construir para
él y su familia una residencia que no cumpla de forma
alguna con el requisito de seguridad que establece esta
disposición. De igual manera, basta con que los vecinos
cuyas residencias se encuentran dentro del radio de
seguridad avalen bajo declaración jurada la construcción
de una torre para que entonces se pueda también obviar
por completo este requisito. Lo anterior demuestra que
aunque el legislador mostró preocupación por el riesgo
que pudiera representar la construcción de estas torres
para la seguridad física de los residentes de una
comunidad, a su vez acepta que tal riesgo en realidad es
mínimo. De otra manera, ¿cómo podrían entenderse tales
excepciones a riesgo de la seguridad física de adultos y
niños?
31 Petersburg Cellular Partnership v. Board of Supervisors of Nottoway, 205 F.3d 688, 696 (4to Cir. 2000). CC-2012-233 17
Determinado entonces que el riesgo real para los
vecinos aledaños a una torre de comunicaciones
-considerando la manera en que se construyen estas torres
y conforme lo que claramente puede interpretarse de la
ley- es uno mínimo, nos corresponde darle contenido a la
palabra ―residencia‖ del Art. 5 de la Ley Núm. 89-2000.
Esto, en el contexto, además, de que esa ley es un
estatuto de telecomunicaciones subordinado en sus
disposiciones a la Ley de Telecomunicaciones Federal y
que debe, a su vez, ser interpretado en armonía con la
Ley de Telecomunicaciones de Puerto Rico, infra.
En primer lugar y como mencionáramos anteriormente,
el servicio de telecomunicaciones es de alto interés
público. Al analizar la Ley Federal y la Ley de
Telecomunicaciones de Puerto Rico vemos que fomentan el
acceso y disfrute de todos los ciudadanos a los servicios
de telecomunicaciones. Así pues, estas leyes se crearon
con el propósito de eliminar barreras reglamentarias
innecesarias y simplificar los demás requerimientos
reglamentarios.32 El propósito de la desreglamentación
establecida en estas leyes es asegurar la disponibilidad
del más amplio número de facilidades de
32 Clases A, B y C v. PRTC, supra, pág. 675; Claro TV y Junta Regl. Tel. v. OneLink, supra, pág. 190; Caribe Comms., Inc. v. PRTC, supra, pág. 217; PRTC v. J. Reg. Tel. de P.R., supra, págs. 279-280. Véanse, además, 47 USC 253; Qwest Communications Corp. v. City of Berkeley, 146 F. Supp. 2d 1081, 1096-1097 (2001); TCG Detroit v. City of Dearborn, 206 F.3d 618 (6th Cir. 2000); AT&T Corp. v. Iowa Utilities Bd., 525 US 366 (1999); AT&T Communications of Southwest, Inc. v. City of Dallas, 8 F. Supp. 2d 582, 587 (1998). CC-2012-233 18
Tanto el gobierno federal como el gobierno estatal
han establecido políticas y objetivos para el desarrollo
de los servicios de bandas anchas. A estos efectos, y
como por ejemplo, la FCC adoptó el programa conocido como
―National Broadband Plan‖ en el cual establece las
prioridades federales de telecomunicaciones.33 En
síntesis, este programa tiene como objetivo el que se
establezcan redes inalámbricas más rápidas y de mayor
alcance a través de todo el País y sus territorios,
proveyendo ese servicio a la mayor cantidad de viviendas
y personas con acceso a conexiones de banda ancha
económicas y de clase mundial.34 Es por esto que se han
permitido las instalaciones de torres de
telecomunicaciones en áreas residenciales, para poder
expandir la cobertura y asegurarse que todos los
ciudadanos, no importa donde vivan, reciban el servicio.
Para cumplir con estos objetivos, se crearon estas leyes
eliminando toda barrera reglamentaria innecesaria al
desarrollo de las torres de telecomunicaciones.
Considerando todo este marco referencial, nos
correspondía interpretar cómo definió o, mejor aún, qué
quiso incluir el legislador cuando usó el término
―residencia‖ del Art. 5(a) de la mencionada ley, al
33 The National Broadband Plan en http://www.broadband.gov/plan/ (última visita el 13 de agosto de 2013). Véase, además, Federal Communications Commission, Connect America Fund; A National Broadband Plan for Our Future; Establishing Just and Reasonable Rates for Local Exchange Carriers, 26 FCC Rcd. 4554 (2011). 34 Íd. Véase, además, Vermont Public Service Bd v. FCC, 661 F.3d 54 (2011). CC-2012-233 19
referirse al lugar protegido por el radio de seguridad.
Como mencionáramos, al interpretar dicho término debíamos
analizar todas las disposiciones de las leyes pertinentes
armonizándolas con el objetivo de seguridad y el balance
que busca salvaguardar y proteger la Ley Núm. 89-2000,
supra. Así las cosas, equilibrando lo dispuesto en dicha
ley con las leyes de telecomunicaciones antes mencionadas
e interpretando la ley como un texto íntegro, el radio de
seguridad establecido en la Ley Núm. 89-2000, supra,
busca proteger la residencia y la seguridad de los
ciudadanos que se resguardan en ella durante eventos
atmosféricos. Por lo tanto, resultaba forzoso determinar
que el legislador se refería a la estructura residencial
y no a la propiedad ni a estructuras accesorias, como lo
son la terraza, los columpios, las estructuras de
almacenamiento e invernaderos, pues estas no son
estructuras en que las familias puertorriqueñas se
refugian para buscar protección durante un evento
atmosférico. Conforme al contexto de la legislación y la
intención del legislador, no podíamos encontrar otra
posible interpretación a la palabra ―residencia‖.
Por otro lado, establecer requerimientos mayores a
los dispuestos en la Ley Núm. 89-2000, supra, resulta en
un incumplimiento de la política pública desregulatoria
antes mencionada y limita la disponibilidad de terrenos
adecuados para la instalación de torres de
telecomunicaciones. Al interpretar ―residencia‖ como la CC-2012-233 20
estructura residencial más toda estructura accesoria, se
hace casi imposible instalar torres de telecomunicaciones
en distritos residenciales. Esto tiene el efecto de
afectar la habilidad de las compañías de
telecomunicaciones de proveer a los ciudadanos costos más
justos, razonables y asequibles. Como resultado,
entiendo que la construcción e instalación de torres de
telecomunicaciones se tornará más onerosa, esto en contra
de los objetivos de la Ley Federal y de la Ley de
Telecomunicaciones de Puerto Rico, ya que será más
difícil llevar los servicios de telecomunicaciones a
todos los ciudadanos.
En vista de todo lo anterior, la definición
establecida por la Junta Revisora al término en
controversia se ajustaba al Derecho.
IV
Según los fundamentos expuestos, QMC cumplió con el
radio de seguridad establecido en la Ley Núm. 89-2000,
supra. La distancia del radio de seguridad se debía
medir desde el centro de la ubicación de la torre hasta
la residencia más cercana, entendiéndose por ―residencia‖
la estructura principal sin aquellas accesorias como
terraza, marquesina, patio, columpios, edificaciones para
almacenamiento, entre otros. Por lo tanto, entiendo que
la residencia de la peticionaria se encuentra fuera del
radio de seguridad. CC-2012-233 21
V
Por todo lo anterior, disiento respetuosamente del
curso de acción seguido por la mayoría de este Tribunal
y, en consecuencia, confirmaría la resolución de la Junta
Revisora de Permisos y Uso de Terrenos.
Erick V. Kolthoff Caraballo Juez Asociado
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