CC-1999-37 1
EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
Mariana Hidalgo González, et al.
Demandantes-Recurridos Certiorari
v. 2003 TSPR 36
Municipio de Caguas, et al. 158 DPR ____
Demandados-Peticionarios
Número del Caso: CC-1999-37
Fecha: 6 de marzo de 2003
Tribunal de Circuito de Apelaciones: Circuito Regional VI
Juez Ponente: Hon. Roberto González Rivera
Abogada de la Parte Peticionaria: Lcda. Carmen D. Longoria Arzuaga
Abogados de la Parte Recurrida: Lcdo. David Noriega Rodríguez Lcdo. Rafael Humberto Marchand
Oficina del Procurador General: Lcda. Miriam Álvarez Archilla Procuradora General Auxiliar
Materia: Daños y Perjuicios
Este documento constituye un documento oficial del Tribunal Supremo que está sujeto a los cambios y correcciones del proceso de compilación y publicación oficial de las decisiones del Tribunal. Su distribución electrónica se hace como un servicio público a la comunidad. CC-1999-37 2
Demandantes-Recurridos
vs. CC-1999-37
Municipio de Caguas, et al.
SENTENCIA
San Juan, Puerto Rico, a 6 de marzo de 2003.
En el presente recurso nos corresponde
determinar si ciertos empleados del
Municipio de Caguas tienen legitimación
activa para exigir la creación de un fondo
especial municipal al amparo de la “Ley de
Convenios para la Administración de
Facilidades Municipales”. Por entender que
los empleados carecen de legitimación para
entablar la presente acción, revocamos.
I
La Sra. Mariana Hidalgo González y un
grupo de otros empleados del Departamento
de Salud Municipal de Caguas (en adelante,
los empleados), presentaron, entre otras
cosas, un recurso de Mandamus ante el
Tribunal de Primera Instancia en CC-1999-37 3
donde solicitaron que, al amparo de la “Ley de Convenios
para Administrar Facilidades Municipales”,1 se le ordenara
al Municipio de Caguas (en adelante, el Municipio) crear
una cuenta especial con el dinero recaudado por el cobro de
servicios médicos a pacientes solventes, que acudían al
Centro de Diagnóstico y Tratamiento Municipal (en adelante,
el C.D.T.).
En particular, los empleados alegaron que el Municipio
cobraba a pacientes no-indigentes por los servicios
ofrecidos en el CDT y que por virtud de la “Ley de
Convenios para Administrar Facilidades Municipales”, supra,
estaba obligado a crear un fondo especial con ese dinero y
a utilizar el importe recaudado para el mejoramiento de
los sueldos de los empleados. Además, alegaron que el
Departamento de Salud (en adelante, el Departamento) estaba
incumpliendo con su deber ministerial, bajo la referida
ley, al no asegurar que el Municipio actuara conforme a
ésta.
Por su parte, tanto el Municipio como el Departamento
solicitaron la desestimación de la demanda por entender que
la referida ley era inaplicable a la situación de autos.
Luego del examen de rigor, el Tribunal de Primera Instancia
procedió a atender la controversia en los méritos sin
cuestionar la legitimación activa que tenían los empleados
para instar la presente acción. Así, dicho foro desestimó
las causas de acción contra el Municipio y el Departamento
1 Ley Núm 52 de 2 de julio de 1985, 24 L.P.R.A. sec.74 (a) et.seq. CC-1999-37 4
al coincidir con éstos en que la “Ley de Convenios para
Administrar Facilidades Municipales” no le aplicaba al
C.D.T. en cuestión por éste ser creado, administrado,
financiado y operado por el Municipio exclusivamente sin
ninguna injerencia del Departamento y sin que hubiera
mediado convenio alguno entre el Municipio y el
Departamento en torno a la operación de dicho centro.
Inconformes, los empleados acudieron al Tribunal de
Circuito de Apelaciones, quien revocó la determinación del
Tribunal de Primera Instancia al determinar que la
mencionada ley le era de aplicación al C.D.T. en cuestión.
De esta forma, ordenó la creación del referido fondo
especial.
Oportunamente, el Departamento y el Municipio
recurrieron ante nos señalando como error la aplicación de
la “Ley de Convenios para Administrar Facilidades
Municipales” a la situación de autos. Además, indicaron
que los empleados carecen de legitimación activa para
entablar esta reclamación debido a que no han sufrido daño
alguno a causa de la actuación del Municipio o el
Departamento. Esto pues, a su juicio, aunque se cree el
aludido fondo, el Municipio tendría total discreción para
disponer del dinero recaudado sin que se requiera que el
mismo sea invertido necesariamente para el mejoramiento de
los sueldos de los empleados.
Luego de expedir el auto solicitado y examinar las
comparecencias de las partes, procedemos a resolver.
II CC-1999-37 5
Antes de entrar a examinar los méritos del caso, es
necesario que determinemos si los empleados tienen
legitimación activa para incoar la presente acción. Esto
pues, los tribunales existen únicamente para resolver
controversias genuinas surgidas entre partes opuestas que
tienen un interés real en obtener un remedio que afecte sus
relaciones jurídicas. ELA v. Aguayo, 80 D.P.R. 552, 558-559
(1958). Énfasis suplido. Por ello, tenemos el deber de
examinar si los demandantes poseen legitimación activa,
elemento necesario para la debida adjudicación de los
méritos de una controversia. Hernández Torres v. Gobernador
129 D.P.R. 824, 835 (1992).
La legitimación activa es un instrumento de
autolimitación judicial cuya función es asegurar al
tribunal que el promovente de la acción es uno cuyo interés
es de tal índole que con toda probabilidad, habrá de
proseguir su causa de acción vigorosamente y habrá de traer
a la atención del tribunal las cuestiones en controversia.
Colegio de Ópticos de P.R. v. Vani Visual Center, 124
D.P.R. 559, 564 (1989); Hernández Agosto v. Romero Barceló
112 D.P.R. 407, 413 (1982). En consideración a los
principios de justiciabilidad, para que un tribunal ejerza
su jurisdicción en la resolución de una controversia, la
parte demandante tiene que demostrar que tiene un interés
legítimo en el resultado del caso.
En ausencia de una ley que expresamente le confiera
legitimación, el promovente de una reclamación, puede
comparecer como parte demandante y demostrar su interés CC-1999-37 6
real en la resolución de la controversia al satisfacer cada
uno de los siguientes requisitos: (1) la parte que reclama
debe haber sufrido un daño claro y palpable; (2) el daño
debe ser real, inmediato y preciso, no abstracto o
hipotético; (3) debe existir una relación causal razonable
entre la acción que se ejecuta y el daño alegado; (4) y la
causa de acción debe surgir al amparo de la Constitución o
de alguna ley. Municipio de Ponce v. Autoridad de
Carreteras y Transportación, res. el 29 de diciembre de
2000, 2000 T.S.P.R. 194; Colegio de Peritos Electricistas
de Puerto Rico v. Autoridad de Energía Eléctrica, res. el
22 de febrero de 2000, 2000 T.S.P.R. 28; Hernández Torres
v. Hernández Colón, 131 D.P.R. 593 (1992); Hernández Torres
v. Hernández Colón, 129 D.P.R. 824 (1992).
A la luz de esta normativa, pasemos a discutir la
situación que tenemos ante nos.
III
Cuando se cuestiona la legitimación de una parte
debemos asumir que las alegaciones del demandante son
ciertas y evaluar su causa de acción de la manera más
favorable para el demandante. Colegio de Peritos
Electricistas de P.R. v. Autoridad de Energía
Eléctrica,supra; Colegio de Ópticos de P.R. v. Vani Visual
Center, supra, 567. Sin embargo, incluso a la luz de este
parámetro, entendemos que los empleados no cumplen con los
requisitos necesarios para tener legitimación activa y en
consecuencia poder entablar esta causa de acción. Veamos. CC-1999-37 7
Los empleados reclaman el derecho a obtener mejores
salarios a base del supuesto de que el Municipio cobra a
los pacientes solventes por los servicios médicos ofrecidos
en el C.D.T. Aducen que la propia ley que faculta al
Municipio a cobrar por estos servicios le ordena crear una
cuenta especial para el depósito de lo facturado a estos
pacientes. Este dinero deberá ser utilizado, argumentan los
empleados, en beneficio de éstos. Arguyen que debido a que
el Municipio no ha creado el mencionado fondo, el dinero
cobrado a estos pacientes, si alguno, no está siendo
utilizado en beneficio de los empleados por lo que éstos
están sufriendo un daño. Siguiendo este razonamiento, los
empleados reclaman como daño el no obtener todo el dinero
que debió haber sido depositado en el fondo especial que el
Municipio nunca creó.
La disposición en la cual los empleados fundamentan su
reclamación es la sec. 6 de la “Ley de Convenios para
Administrar Facilidades Municipales”, 24 L.P.R.A. sec. 74
(f). En particular, dicha sección dispone que los fondos
que se recobren de pacientes no-indigentes atendidos en el
C.D.T. serán distribuidos entre el Municipio y el
Departamento de Salud, en proporción a la cantidad aportada
por cada cual, según acordado mediante convenio entre
éstos. Se establece, además, que el importe que corresponda
al Municipio “será utilizado única y exclusivamente para la
operación de la facilidad, incluyendo el mejoramiento de
los sueldos y condiciones de trabajo de los empleados”.Id. CC-1999-37 8
De la transcrita disposición se desprende que el
Municipio tiene discreción para disponer de los fondos que
le correspondan entre las múltiples necesidades que la
operación de un C.D.T. representa. La ley limita el uso de
los fondos a dos propósitos; (1) la operación de la
facilidad o (2) el mejoramiento de sueldos o condiciones de
trabajo. Dicho estatuto no le impone un mandato a los
municipios de asignar los fondos que recaude para
mejoramiento de sueldos de los empleados. El legislador,
aunque limitó los usos de los fondos recaudados a través
del cobro por los servicios a los pacientes solventes con
el fin de que ese dinero se reinvirtiera en el mismo C.D.T.
en que se generó, le otorgó discreción a los municipios
para decidir en cual de las dos (2) alternativas,
dispuestas por el legislador, invierte lo obtenido. El
Municipio no tiene necesariamente que invertir en ambas. Su
discreción estriba en escoger en cual de las dos categorías
invierte lo obtenido.
Los empleados no pueden reclamar que la actuación del
Municipio, al no crear el fondo, les ha causado un daño
claro, palpable, real, inmediato y preciso pues es
discrecional del Municipio el destinar o no el referido
fondo especial al mejoramiento de sus salarios. Así, aunque
el Municipio cree el referido fondo, este hecho por sí
sólo, no significaría que los empleados se beneficiarían
del mismo. El legislador le otorgó discreción a los
municipios para utilizar ese dinero ya sea en las
operaciones del C.D.T. o en el mejoramiento de los salarios CC-1999-37 9
de sus empleados. Por tanto, los empleados no pueden
reclamar un daño por la actuación del Municipio al no crear
el fondo ya que la creación del mismo no implicaría que
éstos necesariamente verían sus salarios aumentados.
La ausencia de un daño real, inmediato y preciso en
los empleados, ocasionado por la acción u omisión del
Municipio o el Departamento nos indica que los empleados
carecen de legitimación para entablar esta causa de acción.
Debemos tener presente que la discreción del Municipio no
consiste en meramente determinar a cuales empleados les
mejora el sueldo sino en excluir a todos los empleados del
Departamento de Salud Municipal de recibir en la
distribución de esos fondos y asignar la distribución de
ese dinero a la otra categoría delimitada por el
legislador, entiéndase la operación de la facilidad.
De igual forma, nos parece que el remedio de Mandamus
que solicitan los demandantes no va dirigido a sanar el
daño que se alega, pues aún cuando se obligue al Municipio
a crear el fondo especial, esto no significa que los
empleados del C.D.T. serán beneficiados. Esto es así porque
el Municipio tiene total discreción para utilizar los
fondos en las operaciones de la facilidad como, por
ejemplo, para mejorar la planta física del C.D.T. y comprar
equipo y no necesariamente lo tiene que utilizar, aunque a
su discreción podría, en mejorar las condiciones de
trabajo y/o los sueldos de los empleados.
En este sentido, los empleados han fallado en demostrar
la existencia de un daño claro, palpable, real, inmediato y CC-1999-37 10
preciso provocado por la actuación del Municipio o el
Departamento. Ante la inexistencia de un daño es imposible
demostrar la conexión entre el daño sufrido y la causa de
acción ejercitada, requisitos indispensables para tener
legitimación activa y, en consecuencia, poder comparecer
como demandantes en esta causa de acción. Esto nos obliga a
concluir que los empleados municipales no tienen
legitimación para entablar esta causa de acción.
Como es sabido, no podemos ceder ante la tentación de
obviar los principios de legitimación activa para adjudicar
los méritos en un caso. Hernández Torres v. Hernández Colón
131 D.P.R. 593,598 (1992); Hernández Torres v. Gobernador
129 D.P.R. 824 (1992). En vista de ello, estamos
imposibilitados de considerar el reclamo de los empleados
en los méritos por lo que resolvemos que incidió el
Tribunal de Circuito de Apelaciones al así hacerlo.
Por las razones esbozadas anteriormente, se revoca la
determinación del Tribunal de Circuito de Apelaciones y
procedemos a desestimar la presente acción.
Así lo pronunció y manda el Tribunal y certifica la
Secretaria del Tribunal Supremo. El Juez Asociado señor
Corrada del Río emitió Opinión Disidente a la cual se unió
el Juez Asociado señor Rebollo López. El Juez Asociado
señor Rivera Pérez inhibido.
Patricia Otón Olivieri Secretaria del Tribunal Supremo CC-1999-37 11
v. CC-1999-37
Municipio de Caguas, Departamento de Salud, et al.
Opinión Disidente emitida por el Juez Asociado señor Corrada del Río a la cual se une el Juez Asociado señor Rebollo López.
San Juan, Puerto Rico a 6 de marzo de 2003.
El recurso de autos nos daba la
oportunidad de expresarnos, en primer lugar,
sobre las facultades y deberes del Secretario
de Salud conforme a la Ley Núm. 56 de 21 de
junio de 1969 (en adelante Ley 56), 24
L.P.R.A. sec. 61 et seq.; y si el Municipio de
Caguas (en adelante Municipio), posee la
autoridad en ley para, mediante ordenanzas
municipales, fijar las tarifas a cobrar en sus
facilidades de salud. En segundo lugar, si el
Municipio, conforme a la sección 6 de la Ley
Núm. 52 de 2 de julio de 1985 (en adelante Ley
52), 24 L.P.R.A. sec. 74f, tiene que crear una
cuenta especial para los fondos que recobre por los servicios
prestados a pacientes solventes en un centro de salud operado
por el Municipio exclusivamente con fondos municipales. No
obstante, la mayoría de este Tribunal, lacónicamente resuelve
que los empleados demandantes, aquí recurridos, carecen de
legitimación activa para incoar la presente acción, y en
consecuencia, desestima la demanda. Veamos en detalle.
El caso de autos gira en torno a un Centro de
Diagnóstico y Tratamiento (en adelante CDT) construido en
1982 por el Municipio en terrenos de su propiedad. Desde sus
inicios, el CDT opera únicamente bajo la administración del
Municipio, el cual aporta los recursos necesarios para su
funcionamiento y es patrono de todos los empleados que allí
trabajan.2
Mediante ordenanzas municipales, la Asamblea Municipal
de Caguas fijó los costos razonables a cobrar por los
servicios de asistencia médico-hospitalaria brindados en el
CDT. Véase, Mun. Caguas, P.R., Ordenanza Municipal Núm. 7 (4
de agosto de 1982); Mun. Caguas, P.R., Ordenanza Municipal
Núm. 30 (22 de junio de 1987); Mun. Caguas, P.R., Ordenanza
2 Los recurridos, Mariana Hidalgo y otros, empleados del Municipio en el CDT, exponen ante este Tribunal que, el Departamento de Salud aportó $8,630,000.00 durante el período de 1984 al 1994 para sufragar los gastos de operación del CDT, mediante convenios suscritos entre el Municipio y el Departamento de Salud. No obstante, estas alegaciones no han de ser consideradas por este Tribunal, ya que dicha prueba no estuvo ante la consideración del Tribunal de Primera Instancia y es inconsistente con los hechos estipulados por las partes. Véase, Apéndice de la Petición de Certiorari, pág. 208. Municipal Núm. 4 (8 de julio de 1997). Entre otras cosas, en
las ordenanzas aprobadas por la Asamblea Municipal, se
establece que el CDT opera exclusivamente con fondos del
Municipio, sin aportación alguna del Gobierno Estatal. En la
Ordenanza Municipal Núm. 4, supra, la Asamblea Municipal
expresa que está facultada para determinar las tarifas a
cobrar en el CDT, en vista de que “[l]a Ley Número 81, del 30
de agosto de 1991, conocida como la Ley de Municipios
Autónomos del Estado Libre Asociado de Puerto Rico faculta a
la Asamblea Municipal a autorizar la imposición de
contribuciones sobre la Propiedad, Tasas Especiales,
Arbitrios, Tarifas, derechos o impuestos dentro de los
límites jurisdiccionales del Municipio.”
El 26 de marzo de 1997 varios empleados del Departamento
de Salud Municipal, entre otros, personal de oficina,
enfermeras, técnicos de salud, médicos, dentistas,
paramédicos (en adelante recurridos), presentaron ante el
Tribunal de Primera Instancia (en adelante TPI), una petición
de interdicto, de mandamus y cobro de dinero contra el
Municipio, su alcalde, el Departamento de Salud de Puerto
Rico (en adelante Departamento), su Secretaria, y el Estado
Libre Asociado de Puerto Rico (en adelante E.L.A.). Adujeron,
en síntesis, que el Municipio y su alcalde no cumplieron con
su deber ministerial de crear un fondo especial para el
control del dinero obtenido a través de la facturación de los
servicios prestados en el CDT a personas no-indigentes, el
cual debía usarse para la operación del CDT, incluyendo el mejoramiento de sueldos y condiciones de trabajo de los
empleados.
Respecto al Departamento y a la Secretaria, arguyeron
que éstos, al no efectuar una supervisión adecuada para el
establecimiento del referido fondo, faltaron a su deber
ministerial como custodios de la política pública recogida
por la Ley 56, supra, según enmendada.3 En vista de ello, los
recurridos alegaron que éstos le eran financieramente
responsables por cualquier suma de la cual el Municipio no
fuese responsable.
Así las cosas, el TPI señaló vista para el 30 de abril
de 1997. Previo a la celebración de la vista, el Municipio y
el Departamento sometieron sendas mociones de desestimación.
El Municipio y su alcalde, por su parte, sostuvieron que la
Ley 52, supra, no le aplicaba al CDT. En esencia, fundaron su
contención en que, contrario a lo expuesto en dicho estatuto,
el Departamento y el Municipio no administraban conjuntamente
el CDT sino que éste operaba únicamente bajo la dirección del
Municipio, inclusive que el Departamento no aportaba fondos
de tipo alguno. El Departamento adujo, inter alia, que el CDT
en cuestión pertenece al Municipio y que no tenía relación
alguna con éste.4 Como señalara la mayoría, ninguno de ellos
cuestionó la legitimación activa de los empleados aquí
recurridos para incoar el pleito.
3 La Ley 52, 24 L.P.R.A. sec. 74a et seq., enmendó la Ley 56, supra. 4 Alegó, además, que la petición no cumplía con los requisitos para la expedición de un interdicto ni de un mandamus. Llegado el día del señalamiento, “[l]as partes
estipularon que nunca ha mediado un convenio entre el
municipio de Caguas y el Departamentod [sic] de Salud para la
operación del C.D.T. También estipularon que en términos de
la creación de una cuenta especial para el manejo de los
dineros que se recaudan en dicho centro con fines de
reinvertir el dinero en la operación de las facilidades,
incluyendo el mejoramiento de los sueldos y condiciones de
trabajo de los empleados, no han seguido” las disposiciones
de la Ley Núm. 52, Sec. 6, supra.5 Tras escuchar los
argumentos esgrimidos por las partes, el TPI acogió las
solicitudes del Municipio y del Departamento y, por tanto,
dictó sentencia desestimando la demanda el 5 de mayo de 1997.
Concluyó que la Ley 52, supra, no aplicaba al CDT ya que el
Departamento y el Municipio nunca lo administraron en
conjunto.
Inconformes, el 16 de mayo de 1997, los recurridos
acudieron ante el Tribunal de Circuito de Apelaciones (en
adelante TCA) impugnando dicho dictamen. El TCA, mediante
sentencia de 15 de abril de 1998 revocó la sentencia del TPI,
declaró con lugar la demanda y le ordenó al alcalde abrir
una cuenta especial para el control de los fondos, conforme a
la Ley 56, supra. El TCA, aun cuando reconoció que el CDT era
uno “sui generis” por éste funcionar exclusivamente con
fondos municipales y no existir convenio alguno para una
administración conjunta del mismo, concluyó que la Ley 56,
supra, aplicaba al Municipio ya que dicha ley tenía como
5 Apéndice de la Petición de Certiorari, pág. 208. propósito integrar y armonizar los servicios de salud
provistos por el Estado y los municipios a la población.
Indicó que, al basarse el Municipio en la Ley 56, supra, para
generar ingresos y descartar las otras disposiciones de la
misma, no se cumplía con la política pública recogida en tal
estatuto.6 Por lo que, coligió que el Municipio “opera[ba] un
sistema de salud contrario a las expectativas que dispone la
Ley 56 en cuanto al cobro y distribución de los fondos.”7 Por
último, dispuso que, aunque el CDT ha funcionado únicamente
con fondos municipales, la Secretaria de Salud posee
autoridad conforme a la Ley 56, supra, para instrumentar la
misma e intervenir con el Municipio.
Oportunamente, el 13 de mayo de 1998, el Municipio
presentó una moción de reconsideración ante el TCA arguyendo,
entre otras cosas, que el TCA debió devolver el caso para la
celebración de una vista ya que se extralimitó al declarar
con lugar la demanda cuando sólo tenía ante su consideración
una solicitud de desestimación y no se realizó una vista
6 El 3 de agosto de 1982 la Asamblea Municipal de Caguas aprobó la Ordenanza Núm. 7, Serie 1982-83, autorizando a la Administración del Municipio a cobrar por los servicios de salud prestados a personas no médico-indigentes, con el fin de recobrar parte del costo de los mismos. Para ello, la Asamblea Municipal se apoyó en la Ley 56, supra. Posteriormente, se aprobó la Ordenanza Núm. 30, Serie 1986- 87, para enmendar las tarifas de varios de los servicios prestados. No obstante, no se hizo referencia a la Ley 56, supra. Véase, íd., págs. 108-114.
El 3 de julio de 1997 la Asamblea Municipal, basándose en la Ley 56, supra, y en la Ley Núm. 81 de 30 de agosto de 1991, 21 L.P.R.A. sec. 4001 et seq. (Ley de Municipios Autónomos), aprobó la Ordenanza Núm. 4, Serie 1997-98 estableciendo nuevos precios para los servicios médicos provistos en el CDT. Véase, íd., págs. 115-119. 7 Apéndice de la Petición de Certiorari, pág. 97. evidenciaria en relación con la causa de acción de cobro de
dinero.8 Los recurridos se opusieron9 y, posteriormente,
presentaron varias mociones las cuales el TCA no acogió.10
El 8 de octubre de 1998 el TCA dictó resolución en
reconsideración. Referente al planteamiento de devolver el
8 Adujo, además, que la Ley 56, supra, no le aplica porque, al aprobar la misma, el legislador no contempló situaciones como la del CDT; que la política pública establecida por dicho estatuto está desapareciendo con la reforma de salud; que no era necesario ampararse en la Ley 56, supra, ya que la Ley de Municipios Autónomos autoriza el cobro por los servicios municipales prestados; que cumple con la Ley 56, supra, porque utiliza los fondos recaudados para el funcionamiento de las facilidades. 9 Argumentaron, en síntesis, que el Municipio violó la ley al
no establecer el fondo especial y que la Asamblea Municipal
no tenía autoridad, en ley, para establecer los precios a
cobrar por los servicios médicos prestados.
10 Los recurridos solicitaron al TCA que tomase conocimiento judicial de que el Municipio operaba sus facilidades médicas con un presupuesto combinado. A tales efectos, anejaron copias certificadas de diversos contratos que evidenciaban la trasferencia de fondos del Departamento al Municipio y, al respecto, una certificación de la Administración de Facilidades y Servicios de Salud de que el Municipio recibió $8,630,000.00 durante el período de 1984 al 1994 para la compra de medicamentos, equipo y sufragar otros gastos de operación.
Aún cuando el TCA expresó que tales hechos eran susceptibles de conocimiento judicial, concluyó que era continúa... 9 ...continuación impropio acoger dicha solicitud, pues, estaría adjudicando prueba que el TPI no tuvo ante su consideración y que era contraria a la estipulada por las partes ante el TPI.
Además, los recurridos no expusieron ante el TCA ni ante este Tribunal, circunstancias suficientes en derecho por las cuales debía considerarse dicha prueba y no las estipulaciones ante el TPI. Es obligación de las partes poner a los tribunales en posición para resolver conforme a Derecho, las cuestiones planteadas ante sí. caso para la celebración de una vista a los fines de
determinar si los recurridos tenían una causa de acción en
cobro de dinero, el TCA señaló que el Municipio no podía
levantar tal argumento ya que sometió el asunto “como una
cuestión de derecho para que se resolviera la única
controversia que presenta este caso, la aplicabilidad de la
Ley 56 y sus consecuencias jurídicas.”11 Ello, máxime cuando
presentó una moción de desestimación –acogida por el TPI como
una moción de sentencia sumaria-, estipuló los hechos objeto
de la controversia, no solicitó un plazo para contestar la
demanda, comenzar un descubrimiento de prueba y solicitar la
realización de una vista.
Además, el TCA indicó que las ordenanzas municipales
fijando las tarifas a cobrar a las personas solventes eran
válidas, pues son un ejercicio legítimo en beneficio de la
salud de los ciudadanos del Municipio. Añadió, no obstante,
que dichas ordenanzas implicaban un cumplimiento parcial con
la Ley 56, supra, y que, bajo el derecho vigente, los
municipios, por sí solos, no tenían el poder para establecer
las tarifas y cobrarle a las personas solventes parte de los
gastos por los servicios prestados. Por lo que, el TCA
ordenó, entre otras cosas, que el Municipio estableciese un
plan para el manejo y distribución del dinero recaudado y
obtuviese la aprobación de la Secretaria para fijar las
tarifas de los servicios brindados. Finalmente, modificó la
sentencia para devolver el caso al TPI para la realización de
una vista a los efectos de determinar: (1) la cantidad cobrada desde la vigencia de las ordenanzas municipales; (2)
la suma a consignar en el fondo especial; y (3) la aportación
del Departamento conforme al plan de trabajo y presupuesto
que presente el alcalde.
En vista de ello, el Municipio acudió ante nos, vía
certiorari, imputando la comisión de los siguientes errores:
A. Erró grave y manifiestamente el Honorable Tribunal de Circuito de Apelaciones al determinar que son de aplicación al Municipio de Caguas las disposiciones de la Ley Núm. 56 del 21 de junio de 1969, 24 L.P.R.A. sec. 61 y la Núm. 52 del 2 de julio de 1985, 24 L.P.R.A. sec. 74, so pretexto de hacer cumplir una política pública.
B. La determinación del Tribunal de Circuito de Apelaciones menoscaba indebidamente la autonomía municipal que ampara al Municipio de Caguas conforme la Ley Núm. 81 del 30 de agosto de 1991, conocida como “Ley de Municipios Autónomos”, 21 L.P.R.A. sec. 4001 et. seq.
II
De forma escueta, el Municipio arguyó que los recurridos
carecen de legitimidad activa por éstos no haber sufrido daño
alguno. En vista de tal señalamiento, nos corresponde
determinar los méritos del mismo, toda vez que éste
constituye la médula de la Sentencia de este Tribunal.
Veamos.
Constituye norma reiterada que, un demandante posee
legitimación activa si cumple con los siguientes requisitos:
1) que ha sufrido un daño claro y palpable; 2) que el
11 Apéndice de la Petición de Certiorari, pág. 15. referido daño es uno real, inmediato y preciso y no uno
abstracto o hipotético; 3) que existe conexión entre el daño
sufrido y la causa de acción ejercitada; y 4) que la causa de
acción surge bajo el palio de la Constitución o de una ley.
Véase, Col. Peritos Elec. V. A.E.E., res el 22 de febrero de
2000, 150 D.P.R. __, 2000 TSPR 28, 2000 JTS 43; Coss y U.P.R.
v. C.E.E., 137 D.P.R. 877 (1995); Noriega v. Hernández Colón,
135 D.P.R. 406 (1994); Hernández Torres v. Hernádez Colón,
131 D.P.R. 593 (1992).
Los requisitos de acción legitimada deben ser
interpretados de forma flexible. Véase, Col. Ópticos de P.R.
v. Vani Visual Center, 124 D.P.R. 559 (1989); Pacheco
Fraticeli v. Cintrón Antonsanti, 122 D.P.R. 229 (1988); Solís
v. Municipio de Caguas, 120 D.P.R. 53 (1987). “La doctrina
de legitimación activa se interpreta amplia y liberalmente
cuando la demanda es contra las agencias y los funcionarios
gubernamentales.” García Oyola v. J.C.A., 142 D.P.R. 532,
539 (1997). Cuando la legitimación del demandante es
cuestionada, “debemos asumir que las alegaciones son ciertas
y evaluar su causa de acción de la manera más favorable para
el demandante.” Col. Peritos Elec. V. A.E.E., supra, pág.
746; Col. Ópticos de P.R. v. Vani Visual Center, supra, pág.
567.
Los demandantes y recurridos en este pleito son empleados
del Departamento de Salud de Caguas, que laboran en el CDT
como oficinistas, enfermeras, técnicos de salud, médicos,
dentistas y paramédicos, entre otros. En síntesis, éstos
alegan que el Municipio y demás demandados no han cumplido con las disposiciones de la Ley 56, supra, y la Ley 52,
supra. En específico, los recurridos exigen que se cumplan
las disposiciones referentes a la creación de un fondo
especial, el cual ellos entienden que debe ser utilizado para
la operación del CDT, incluyendo el mejoramiento de sueldos y
condiciones de trabajo de los empleados.
Éstos basan sus reclamaciones a tenor de la sección 4 de
la Ley 56, 24 L.P.R.A. sec. 61(c), y de la sección 6 de la
Ley 52, 24 L.P.R.A. sec. 74(f). Respecto a la utilización de
los fondos recaudados por las instituciones de salud, las
disposiciones concernidas establecen lo siguiente:
a) Sección 4 de la Ley 56, 24 L.P.R.A. sec. 61(c) (1999). . . . .
Los fondos recaudados bajo esta sección que ingresen al Fondo de Salud serán utilizados, sujeto a las prioridades que establezca el Secretario de Salud, en el mejoramiento de los sueldos del personal y de los servicios y facilidades de salud en que se han recaudado. . . . .
b) Sección 6 de la Ley 52, 24 L.P.R.A. sec. 74(f). Los fondos que recobre la facilidad de pacientes solventes serán distribuidos en proporción a la cantidad aportada por el municipio y el Departamento de acuerdo a las disposiciones de las secs. 74a a 74u de este título, transfiriendo al Departamento los fondos correspondientes a éste. Los fondos que correspondan al municipio serán utilizados única exclusivamente para la operación de la facilidad, incluyendo el mejoramiento de los sueldos y condiciones de trabajo de los empleados. . . . . (Énfasis nuestro.)
Entiende la mayoría de este Tribunal, que de la
transcrita disposición, se desprende que el Municipio tiene
discreción para disponer de los fondos que le correspondan
entre las múltiples necesidades que la operación de un C.D.T. representa; y que esa discreción descansa en la potestad que
éste tiene de escoger en cual de las dos categorías invierte
lo obtenido. O sea que, “[l]a [citada] Ley limita el uso de
fondos a dos propósitos; (1) la operación de la facilidad o
(2) el mejoramiento de sueldos y condiciones de trabajo.”
(Énfasis suplido). A la luz de dicho razonamiento,
inherentemente errado, concluye que “los empleados no pueden
el fondo ya que la creación del mismo no implicaría que éstos
necesariamente verían sus salarios aumentados.”
El análisis que hace la mayoría sobre la citada
disposición legal, soslaya los más elementales principios de
hermenéutica, consagrados en los Artículos 14 y 15 del Código
Civil,12 a los efectos de que cuando “la ley es clara y libre
de toda ambigüedad, la letra de ella no debe ser
menospreciada...”, y que “[l]as palabras de una ley deben ser
generalmente entendidas en su más corriente y usual
significación, sin atender demasiado al rigor de las reglas
gramaticales, sino al uso general y popular de las voces.”
Cónsono con la técnica analítica judicial que incorpora el
uso del diccionario como fuente confiable para determinar el
significado de una palabra, Castillo Camacho v. Dpto. del
Trabajo y Recursos Humanos, res. el 29 de septiembre de 2000;
152 D.P.R.___; 2000 TSPR 142; 2000 JTS 154, el término
“incluyendo”, el cual tiene su raíz en el término “incluir”,
se define como “poner algo dentro de otra cosa o dentro de
sus límites.” Véase el Diccionario de la Real Academia
12 31 L.P.R.A., secs. 14 y 15, respectivamente. Española, Vigésima Segunda Edición, 2001. Así, cuando el
legislador redactó el susodicho artículo 6 de la Ley 52,
supra, al insertar el “incluyendo”, pretendió hacer énfasis
en que los fondos correspondientes al municipio debían de ser
destinados exclusivamente para la operación de la facilidad,
y que el concepto genérico de “operación de la facilidad”
debía comprender o abarcar, por designación específica del
legislador, el mejoramiento de los sueldos y condiciones de
trabajo de los empleados. El término incluyendo sugiere una
interpretación copulativa, y no una interpretación
disyuntiva. Por tanto, la referida ley no le da la
alternativa al Municipio de elegir entre dos categorías para
asignar los fondos, sino que le indica que éstos deben de
asignarse al concepto amplio de “operación de las
facilidades”, el cual, independientemente de todo lo que
pueda abarcar, tiene, por mandato legislativo expreso, que
incluir el aspecto de mejoramiento de sueldos y condiciones
de trabajo de los empleados.
No debe interpretarse arbitrariamente una ley, sino que
la interpretación debe hacerse de forma que propicie el
sentido y significado razonable deducible de su contenido.
Román Mayol v. Tribunal Superior, 101 D.P.R. 807 (1973).
Asimismo, donde la ley no distingue o excluye, no procede
distinguir.
Aplicando lo anterior, vistas las alegaciones de los
demandantes-recurridos y las disposiciones bajo las cuales
hacen sus reclamos, éstos poseen legitimación activa para
entablar este pleito. Tomando las alegaciones de los recurridos como ciertas e interpretando las mismas de la
forma más favorable a éstos, en la medida en que no han sido
mejorados sus sueldos, me veo obligado a concluir que los
demandantes han sufrido daños reales e inmediatos.
Disentimos, por ende, de la Sentencia de este Tribunal.
BALTASAR CORRADA DEL RIO JUEZ ASOCIADO