Maldonado v. Junta De Planificación

2007 TSPR 87

• Court: Supreme Court of Puerto Rico
• Decided: May 10, 2007
• Docket: CC-2003-0791
• Status: Published

Opinion

EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO

Víctor S. Maldonado

Recurrido Certiorari vs. 2007 TSPR 87 Junta de Planificación 171 DPR ____ Peticionaria

Número del Caso: CC-2003-791

Fecha: 10 de mayo de 2007

Tribunal de Apelaciones:

Región Judicial de San Juan Panel IV

Juez Ponente:

Hon. Carlos Rodríguez Muñiz

Abogada de la Parte Peticionaria:

Lcda. Aida del C. Silver Cintrón

Abogada de la Parte Recurrida:

Lcda. Heidi Rodríguez

Materia: Solicitud de Revisión Judicial procedente de la Junta de Planificación.

Este documento constituye un documento oficial del Tribunal Supremo que está sujeto a los cambios y correcciones del proceso de compilación y publicación oficial de las decisiones del Tribunal. Su distribución electrónica se hace como un servicio público a la comunidad. EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO

Recurrido CC-2003-791 CERTIORARI vs.

Junta de Planificación

Peticionaria

OPINIÓN DEL TRIBUNAL EMITIDA POR EL JUEZ ASOCIADO SEÑOR REBOLLO LÓPEZ

San Juan, Puerto Rico, a 10 de mayo de 2007

El 5 de septiembre de 2000, el Sr. Víctor S.

Maldonado, por conducto del Ing. Manuel A. Novas,

presentó ante la Junta de Planificación, en

adelante, la Junta, una consulta de ubicación para

el desarrollo de un parque industrial pesado de

aproximadamente 45 cuerdas en el Barrio Cotto Norte

del Municipio de Manatí, así como la posible

enmienda al Mapa de Zonificación Especial de la

Cuenca Hidrográfica de la Laguna Tortuguero.1 El

terreno dónde ubicaría el proyecto propuesto está

clasificado como un Distrito LT-A1 (Laguna

1 Dicha solicitud recibió el número 2000-08-0804- JPU. CC-2003-791 2

Tortuguero-Agrícola Mecanizable) y LT-B1 (Laguna

Tortuguero-Bosques Interiores).

El proyecto propuesto fue sometido ante la

consideración de diversas agencias gubernamentales entre

las que se encontraban la Autoridad de Energía Eléctrica

--en adelante, la AEE--; la Autoridad de Acueductos y

Alcantarillados --en adelante, la AAA--; la Autoridad de

Carreteras y Transportación --en adelante, la ACT--; la

Compañía de Fomento Industrial --en adelante, la CFI--; el

Instituto de Cultura Puertorriqueña --en adelante, el

ICP--; el Departamento de Recursos Naturales y Ambientales

--en adelante, el DRNA--; el Departamento de Agricultura

--en adelante, el DA--; y el Municipio de Manatí.

Luego de evaluar el proyecto solicitado, tanto la AEE

como la CFI y el DA indicaron que no tenían objeción a que

la Junta de Planificación aprobara el proyecto. Por su

parte, la AAA y la ACT condicionaron su recomendación

favorable a que se realizaran diferentes mejoras a la

infraestructura del lugar, mientras que el ICP y el DRNA

solicitaron una evaluación arqueológica y un documento

ambiental para poder emitir su opinión. Por último, el

Municipio de Manatí endosó favorablemente el proyecto por

entender que “era de suma importancia para el desarrollo

económico del Municipio de Manatí”.

El 25 de octubre de 2000, la Junta solicitó del señor

Maldonado que sometiera varios documentos entre los que se

encontraba una evaluación ambiental para celebrar una vista CC-2003-791 3

pública. Así las cosas, el 13 de febrero de 2001, se

celebró la mencionada vista, recibiéndose en la misma la

oposición –-mediante ponencia oral y escrita-- de parte del

Instituto Ambiental COTICAM de Puerto Rico.2

Luego de varios trámites, entre los que se encuentra

la réplica del Ing. Novas a la oposición de COTICAM, la

Junta volvió a evaluar la consulta solicitada y le concedió

término a las partes para que emitieran sus comentarios.

Posteriormente, la oficial examinadora emitió su

recomendación y la Junta decidió archivar sin perjuicio la

consulta por treinta (30) días, hasta que la parte

solicitante sometiera los documentos solicitados.

Mientras todo lo anterior ocurría, el 28 de octubre de

2000, entró en vigor el Plan y Reglamento Especial para la

Cuenca Hidrográfica de la Laguna Tortuguero, el cual tiene

entre sus objetivos establecer la política pública que ha

de guiar el uso de los terrenos del área.

Así las cosas y tras el solicitante cumplir con la

solicitud antes mencionada de la Junta, sobre producción de

documentos, el 17 de enero de 2002, notificada el 25 de

febrero del mismo año, la Junta emitió una resolución

denegando la consulta de ubicación. En síntesis, la

referida agencia resolvió que el proyecto propuesto no

2 Los fundamentos ofrecidos por COTICAM para su oposición se basaron en consideraciones ambientales en cuanto a la ubicación del proyecto propuesto en la Cuenca Hidrográfica de la Laguna Tortuguero; las malas prácticas en el manejo y uso de pesticidas en el sector; obstrucción de las aguas pluviales; y en la existencia de más de 10 pozos cerrados en el área por contaminación. CC-2003-791 4

cumplía con el Plan y Reglamento Especial para la Cuenca

Hidrográfica de la Laguna Tortuguero de 28 de octubre de

2000 e iba en contra de la Ley Núm. 292 de 21 de agosto de

1999 conocida como la Ley para la Protección y Conservación

de la Topografía Cárstica de Puerto Rico, 12 L.P.R.A. §

1151 et seq., y de otras políticas públicas establecidas.

Oportunamente, Maldonado presentó una solicitud de

reconsideración ante la Junta la cual fue acogida el 2 de

abril del mismo año. Transcurridos 90 días desde que la

Junta acogió la moción de reconsideración sin que ésta se

expresara ni concediera prórroga alguna, Maldonado acudió

--mediante recurso de revisión administrativa-- ante el

Tribunal de Apelaciones. Adujo, en síntesis, que la Junta

erró al utilizar el Plan y Reglamento Especial para la

Cuenca Hidrográfica de la Laguna Tortuguero de 28 de

octubre de 2000 para denegar la consulta de ubicación

solicitada y al determinar que el proyecto propuesto atenta

contra los Objetivos y Políticas del Plan de Usos de

Terrenos de Puerto Rico.

Tras analizar los argumentos de ambas partes, el foro

apelativo intermedio, revocó la resolución recurrida y

devolvió el caso para que la Junta, entre otras cosas,

evaluara la consulta de ubicación propuesta a la luz del

Reglamento de Zonificación Especial para la Cuenca

Hidrográfica de la Laguna Tortuguero vigente a la fecha de

su presentación. Además ordenó que, al evaluar la

solicitud, se consideraran los objetivos 5.02, 5.03, 5.04, CC-2003-791 5

5.05 y 5.06 del documento Objetivos y Políticas Públicas

del Plan de Usos de Terrenos de Puerto Rico y que se

remitiera la evaluación ambiental preparada por el

solicitante a la Junta de Calidad Ambiental.

Insatisfecha, la Junta de Planificación acudió

–-mediante recurso de certiorari—- ante este Tribunal.

Alega que procede revocar la sentencia emitida por el foro

apelativo intermedio debido a que dicho foro incidió:

… al entender en el recurso de revisión instado cuando no tenía jurisdicción.

… al determinar que el Plan y Reglamento Especial para la Cuenca Hidrográfica de la Laguna de Tortuguero, de 28 de octubre de 2000, no era de aplicación a la consulta de ubicación de auto [sic].

… al determinar que la Junta de Planificación, indistintamente de si ya tenía criterios suficientes para denegar la consulta, debía someter la EA [Evaluación Ambiental] a la consulta de la Junta de Calidad Ambiental.

… al determinar que la Junta de Planificación debía analizar otras disposiciones del documento de Objetivos y Políticas Públicas Plan de Terrenos a pesar de señalar que la Junta de Planificación había fundamentado su determinación en este aspecto.

Expedimos el recurso solicitado; contando con la

posición de ambas partes y estando en posición de

resolverlo, procedemos a así hacerlo.

I

Evaluamos, en primer término, el primer señalamiento

de error en el cual se sostiene que el Tribunal de CC-2003-791 6

Apelaciones carecía de jurisdicción para entender en el

recurso.

La Junta aduce que el foro apelativo intermedio

carecía de jurisdicción para atender el recurso ante su

consideración por alegadamente haberse presentado de forma

tardía. En apoyo a su contención, alega que el recurrido

presentó el recurso ante el Tribunal de Apelaciones

transcurridos los treinta días siguientes a los noventa

días posteriores a la oportuna presentación de la moción de

reconsideración que fue acogida para consideración por la

Junta, ello en contravención con la Sección 3.15 de la Ley

Núm. 170 de 12 de agosto de 1988, mejor conocida como la

Ley de Procedimiento Administrativo Uniforme, 3 L.P.R.A. §

2165. No tiene razón.

Como es conocido, las cuestiones de jurisdicción son

de carácter privilegiado, por lo que un planteamiento de

esa índole puede presentarse tanto ante el tribunal de

primera instancia como en la fase apelativa del caso. Junta

de Planificación v. Frente Unido Pro Defensa del Valle de

Lajas, res. el 26 de agosto de 2005, 2005 T.S.P.R. 117;

Morán Ríos v. Marti Bardisona, res. el 5 de agosto de 2005,

2005 T.S.P.R. 110. En otras palabras, los tribunales deben

ser fieles guardianes de su jurisdicción,

independientemente de que el asunto haya sido planteado

anteriormente o no. Ibid.

La jurisdicción no se presume, toda vez que, previo a

la consideración en los méritos de un recurso, o una vez CC-2003-791 7

cuestionada su jurisdicción, es deber ministerial de todo

tribunal evaluar si la posee pues ello incide directamente

sobre el poder mismo para adjudicar una controversia.

Carattini v. Collazo Systems, res. el 3 de enero de 2003,

2003 T.S.P.R. 1; Sociedad de Gananciales v. A.F.F., 108

D.P.R. 644 (1979). La ausencia de jurisdicción no es

susceptible de ser subsanada, ni las partes pueden

voluntariamente otorgarle jurisdicción sobre la materia a

un tribunal ni éste puede adjudicársela. Vázquez v.

A.R.P.E., 128 D.P.R. 513 (1991)

Los tribunales no tienen discreción para asumir

jurisdicción donde no la hay. Por ello, cuando un tribunal

dicta una sentencia sin tener jurisdicción sobre las partes

o la materia, su decreto es uno jurídicamente inexistente o

ultra vires. Empress Hotel, Inc. v. Acosta, 150 D.P.R. 208

(2000).

En cuanto al término para acudir ante el Tribunal de

Apelaciones para solicitar la revisión de una resolución

emitida por una agencia administrativa, la Sección 3.15 de

la L.P.A.U., ante, dispone que:

“La parte adversamente afectada por una resolución u orden parcial o final podrá, dentro del término de veinte (20) días desde la fecha de archivo en autos de la notificación de la resolución u orden, presentar una moción de reconsideración de la resolución u orden. La agencia dentro de los quince (15) días de haberse presentado dicha moción deberá considerarla. Si la rechazare de plano o no actuare dentro de los quince (15) días, el término para solicitar revisión comenzará a correr nuevamente desde que se notifique dicha denegatoria o desde que expiren esos quince (15) días, según sea el caso. Si se tomare alguna determinación en su CC-2003-791 8

consideración, el término para solicitar revisión empezará a contarse desde la fecha en que se archive en autos una copia de la notificación de la resolución de la agencia resolviendo definitivamente la moción de reconsideración. Tal resolución deberá ser emitida y archivada en autos dentro de los noventa (90) días siguientes a la radicación de la moción de reconsideración. Si la agencia acoge la moción de reconsideración pero deja de tomar alguna acción con relación a la moción dentro de los noventa (90) días de ésta haber sido radicada, perderá jurisdicción sobre la misma y el término para solicitar la revisión judicial empezará a contarse a partir de la expiración de dicho término de noventa (90) días salvo que la agencia, por justa causa y dentro de esos noventa (90) días, prorrogue el término para resolver por un período que no excederá de treinta (30) días adicionales.” (Énfasis nuestro).

Debemos destacar, a su vez, que el Reglamento de

Procedimientos Adjudicativos de la Junta de Planificación,

#6031 de 13 de octubre de 1999, contiene una disposición

prácticamente idéntica a la antes transcrita Sección 3.15

de la L.P.A.U.3

3 En lo pertinente, el inciso 9 del mencionado reglamento dispone lo siguiente: “… En la Resolución, se advertirá a la parte afectada de su derecho a solicitar una reconsideración de la determinación de la Junta, dentro del término de veinte (20) días a partir de la fecha del archivo en autos de la notificación. La Junta, dentro de los quince (15) días de haberse presentado dicha moción deberá considerarla. Si la rechazare de plano o no actuare dentro de los quince (15) días, el término para solicitar revisión, comenzará a correr nuevamente, desde que se notifique dicha denegatoria o desde que expiren esos quince (15) días, según sea le [sic] caso. Si se tomare alguna determinación en su consideración, el término de treinta (30) días para solicitar Revisión Judicial, comenzará a contarse, desde la fecha en que se archiva en autos una copia de la notificación de la Resolución de la Junta, resolviendo definitivamente, la solicitud de reconsideración, cuya resolución, deberá ser emitida y archivada en autos dentro de los noventa (90) días siguientes al [sic] a [sic] (Continúa . . .) CC-2003-791 9

Como podemos notar, ambas disposiciones establecen, en

síntesis, que una vez la Junta –-o una agencia

administrativa-- acoge una oportuna moción de

reconsideración, ésta tiene noventa días, contados a partir

de la presentación de la referida moción, para resolverla.

De lo contrario, la Junta perderá jurisdicción sobre el

caso y el término de treinta días para acudir al Tribunal

de Apelaciones para solicitar la revisión del dictamen

comenzará a contar una vez venzan los noventa días antes

mencionados. En otras palabras, el término para acudir en

alzada vencerá transcurridos 120 días de la presentación de

la moción de reconsideración, acogida y no resuelta por la

Junta.4

En el caso ante nuestra consideración, la moción de

reconsideración se presentó el 18 de marzo de 2002 y la

Junta la acogió el 2 de abril de 2002. No obstante haberla

acogido oportunamente, la Junta dejó transcurrir 90 días

desde la fecha en que se presentó la moción de

reconsideración sin emitir dictamen alguno. El 31 de julio

de 2002, –-135 días después de radicada la moción de

reconsideración-- Maldonado instó un recurso de revisión

___________________________ radicación de dicha solicitud. Si la Junta, dejare de tomar alguna acción con relación a la solicitud de reconsideración dentro de los noventa (90) días de haber sido radicada una solicitud acogida para resolución, perderá jurisdicción sobre la misma y el término para solicitar Revisión Judicial, comenzará a contarse, a partir de la expiración de dicho término de noventa (90) días…” (Énfasis nuestro). 4 Salvo que la Junta, por justa causa y oportunamente, extienda el término. CC-2003-791 10

administrativa ante el Tribunal de Apelaciones. De lo

anterior se desprende que el recurso antes mencionado –-a

priori—- fue uno tardío por haberse presentado

transcurridos los 120 días de la presentación de la moción

de reconsideración.

Ahora bien, nuestro análisis no termina aquí; ello en

vista de que el recurrido Maldonado alega que las

advertencias incluidas en la notificación de la resolución

aquí recurrida fueron defectuosas.

Como se sabe, la Sección 3.14 de la L.P.A.U.

establece que toda orden o resolución emitida por una

agencia advertirá el derecho de solicitar reconsideración o

revisión de la misma con expresión de los hechos

correspondientes y que cumplido este requisito comenzarán a

regir dichos términos, 3 L.P.R.A. § 2164. Cónsono con dicho

precepto, hemos resuelto que el derecho a la notificación

adecuada es parte del debido proceso de ley y que, por

ello, la notificación defectuosa de una resolución no

activa los términos para utilizar los mecanismos post-

sentencia quedando los mismos sujetos a la doctrina de

incuria. Véase: Liana Caro v. Cardona Rivera, res. el 11 de

febrero de 2003, 2003 T.S.P.R. 11; Asoc. Vec. Altamesa Este

v. Mun. San Juan, 140 D.P.R. 24 (1996); Rivera v.

Departamento de Servicios Sociales, 132 D.P.R. 240 (1992);

Aponte v. Secretario de Hacienda, 125 D.P.R. 610 (1990).

Mediante la antes mencionada doctrina de incuria, se

impide a una parte instar un recurso cuando por su dejadez CC-2003-791 11

o negligencia, en conjunto con el transcurso del tiempo y

otras circunstancias pertinentes, se causa perjuicio a la

otra. IM Winner, Inc. v. Mun. de Guayanilla, 151 D.P.R. 30

(2000). En cuanto a ello, hemos reiterado que no basta el

mero transcurso del tiempo para impedir el ejercicio de la

causa de acción, sino que deben evaluarse otras

circunstancias antes de desestimarse el recurso instado,

tales como: 1) la justificación, si alguna, de la demora

incurrida; 2) el perjuicio que esta última acarrea; y 3) el

efecto sobre intereses privados o públicos involucrados.

Ibid; Pérez Villanueva v. J.A.S.A.P., 139 D.P.R. 588

(1995).

En resumidas cuentas, los casos deberán ser examinados

a la luz de sus hechos y circunstancias particulares,

considerando además que “[s]obre todo es preciso tener en

cuenta los méritos y demás circunstancias del caso

específico, ya que la doctrina de incuria sigue vinculada a

la idea fundamental de la equidad: se acude a la ‘razón’ y

a la ‘conciencia’ para encontrar soluciones justas,

apartándose del rigorismo intransigente de los términos

fatales.” Pueblo v. Valentín, 135 D.P.R. 245 (1994).

De una lectura de las advertencias hechas por la Junta

al peticionario en la resolución recurrida, se desprende

que las mismas no fueron del todo claras y podían –-como en

efecto lo hicieron-- causar confusión. Veamos.

Las mencionadas advertencias, establecen en primera

instancia que: CC-2003-791 12

“Si la Junta acoge la Solicitud de Reconsideración deberá resolver la misma dentro de los noventa (90) días siguientes a la radicación de dicha solicitud. El término de treinta (30) días para solicitar la Revisión Judicial comenzará a contarse desde la fecha en que se archiva en autos una copia de la notificación de la Resolución de la Junta resolviendo definitivamente la Solicitud de Reconsideración, cuya resolución deberá ser emitida y archivada en autos.” (Énfasis nuestro)

Sin embargo, más adelante indican lo siguiente:

“Si la Junta dejare de tomar alguna acción con relación a la Solicitud de Reconsideración dentro de los noventa (90) días de haber sido acogida bajo estudio, perderá jurisdicción sobre la misma y el término para solicitar la Revisión Judicial empezará a contarse a partir de la expiración de dicho término de noventa (90) días, salvo que la Junta, por justa causa y dentro de esos noventa (90) días prorrogue el término para resolver por un periodo que no excederá de treinta (30) días adicionales.” (Énfasis nuestro).

Como se puede apreciar, dicha advertencia resulta

contradictoria al expresar, por un lado, que el término de

90 días que tiene la Junta para resolver una moción de

reconsideración oportunamente presentada y acogida

comenzará a decursar con la presentación de ésta y, por el

otro, indicar que la Junta perderá jurisdicción para

atender la moción de reconsideración transcurridos 90 días

de haber sido acogida para estudio.

Ante dicha incongruencia –-la cual es claramente

contraria a la L.P.A.U. y al Reglamento de Procedimientos

Adjudicativos de la Junta-- no nos queda otra alternativa

que resolver que las advertencias incluidas en la

resolución emitida por la Junta en el presente caso fueron

defectuosas y que, por lo tanto, no activaron el término CC-2003-791 13

para recurrir en alzada al Tribunal de Apelaciones. Como

consecuencia de ello y según expresamos anteriormente, la

tardanza en presentar el recurso ante el foro apelativo

intermedio debe analizarse conforme la doctrina de incuria.

De un análisis cuidadoso del expediente ante nuestra

consideración, se desprende que el recurrido Maldonado

actuó conforme a uno de los supuestos incluidos en la

advertencia que se incluyó en la resolución que le fue

notificada. Asimismo, éste no se cruzó de brazos ni

desplegó conducta demostrativa de dejadez o negligencia al

presentar el recurso de revisión administrativa ante el

Tribunal de Apelaciones 15 días después de vencido el

término que disponen tanto la Ley de Procedimiento

Administrativo Uniforme como el Reglamento de

Procedimientos Adjudicativos de la Junta. Finalmente,

resulta pertinente destacar que la tardanza incurrida por

el peticionario no fue excesiva y que la Junta no ha

alegado perjuicio alguno por ella o para algún interés

público o privado que amerite desestimar el caso. Por el

contrario, somos del criterio que el presente caso contiene

controversias de alto interés público las cuales ameritan

que se atiendan en los méritos.

En vista de lo antes expuesto, resolvemos que con

relación al recurso presentado por el recurrido Maldonado

ante el Tribunal de Apelaciones, el aludido foro tenía

jurisdicción para atenderlo. CC-2003-791 14

II

Como es sabido, la Constitución del Estado Libre

Asociado de Puerto Rico establece en el Artículo VI,

Sección 19, 1 L.P.R.A., que “será política pública del

Estado Libre Asociado la más eficaz conservación de sus

recursos naturales, así como el mayor desarrollo y

aprovechamiento de los mismos para el beneficio general de

la comunidad”. Véase además, Misión Ind., P.R., v. J.C.A.,

145 D.P.R. 908 (1998); Paoli Méndez v. Rodríguez, 138

D.P:R. 449 (1995).

Conforme dicho mandato constitucional, en el pasado

hemos expresado que “ha sido política pública del Gobierno

del Estado Libre Asociado de Puerto Rico dirigir el proceso

de planificación de nuestra isla hacia un desarrollo

integral sostenible asegurando el juicioso uso de las

tierras y fomentando la conservación de los recursos

naturales para el disfrute y beneficio de todos.” A.R.P.E.,

et als. v. Rivera Morales, res. el 8 de mayo de 2003, 2003

T.S.P.R. 75, citando al documento Objetivos y Políticas

Públicas del Plan de Usos de Terrenos de Puerto Rico, 23

R.P.R. §§ 650.821 et seq.

Siguiendo la política pública antes mencionada, la

Asamblea Legislativa aprobó la Ley Sobre Política Pública

Ambiental, Ley Núm. 416 de 22 de septiembre de 2004, la

cual derogó la Ley Sobre Política Pública Ambiental

anterior, Ley Núm 9 de 18 de junio de 1970. Entre los fines

que tuvo la Legislatura para aprobar la mencionada ley CC-2003-791 15

están, entre otros, los siguientes: 1) establecer una

política pública que estimule una deseable y conveniente

armonía entre el hombre y su medio ambiente; 2) fomentar

los esfuerzos que impedirían o eliminarían daños al

ambiente y la biosfera y estimular la salud y el bienestar

del hombre; 3) enriquecer la comprensión de los sistemas

ecológicos y fuentes naturales importantes para Puerto

Rico.5

La Ley Núm. 416 –-así como su predecesora, la Ley Núm.

9 antes mencionada—- dispone a su vez, en su Artículo 4,

que todos los departamentos, agencias, municipios,

corporaciones e instrumentalidades públicas del Estado

Libre Asociado de Puerto Rico y sus subdivisiones políticas

deberán, al máximo grado posible, interpretar, aplicar y

administrar todas las leyes y cuerpos reglamentarios

vigentes y los que en lo futuro se aprueben en estricta

conformidad con la política pública enunciada en dicha Ley.

Asimismo, la Asamblea Legislativa aprobó la Ley

Orgánica de la Junta de Planificación de Puerto Rico, Ley

Núm. 75 de 24 de junio de 1975, 23 L.P.R.A. §§ 62 et seq.

Esta Ley se aprobó con el propósito general de “guiar el

desarrollo integral de Puerto Rico de modo coordinado,

adecuado, económico, el cual, de acuerdo con las actuales y

futuras necesidades sociales y los recursos humanos,

ambientales, físicos y económicos, hubiere de fomentar en

5 Es menester desatacar que los fines que tuvo la Legislatura para aprobar ambas leyes son idénticos. CC-2003-791 16

la mejor forma la salud, la seguridad, el orden, la

convivencia, la prosperidad, la defensa, la cultura, la

solidez económica y el bienestar general de los actuales y

futuros habitantes, y aquella eficiencia, economía y

bienestar social en el proceso de desarrollo, en la

distribución de población, en el uso de las tierras y otros

recursos naturales, y en las mejoras públicas que tiendan a

crear condiciones favorables para que la sociedad pueda

desarrollarse integralmente.” Art. 4 Ley Núm. 75, 23

L.P.R.A. § 62c; véase, Hernández v. Centro Unido de

Detallistas, res. el 10 de agosto de 2006, 2006 T.S.P.R.

131.

Entre las facultades que la Legislatura le otorgó a

la Junta de Planificación, para que pudiera lograr los

propósitos propuestos, están el adoptar y aprobar los

reglamentos que autoriza la Ley; el Reglamento de

Zonificación y el Reglamento de Lotificación; y

cualesquiera otros necesarios o que le autorice promulgar

cualquier otra ley. 23 L.P.R.A. § 62j(4).

Por otro lado y en lo relativo a la zona cárstica de

Puerto Rico, el 21 de agosto de 1999 se aprobó la Ley para

la Protección y Conservación de la Fisiografía Cárstica de

Puerto Rico.6 En esta Ley se expresó que “es política

pública del Estado Libre Asociado de Puerto Rico proteger,

conservar y manejar para beneficio de ésta y futuras

6 Ley Núm. 292 de 21 de agosto de 1999, 12 L.P.R.A. §§ 1151 et seq. CC-2003-791 17

generaciones la fisiografía cárstica de Puerto Rico”. De

igual forma, en la mencionada Ley se establece que:

“El Secretario del Departamento de Recursos Naturales y Ambientales ordenará a los Negociados de Geología, Recursos de Agua, Programa de Zona Costanera, Patrimonio Natural y al Negociado de Pesca y Vida Silvestre que lleven a cabo un estudio que defina las áreas que, debido a su importancia y función ecológica, hidrológica y ecosistémica, no puedan ser utilizados bajo ningún concepto para la extracción de materiales de la corteza terrestre con propósitos comerciales, ni para explotaciones comerciales. Dicho estudio ofrecerá alternativas para que las actividades antes señaladas puedan llevarse a cabo bajo condiciones apropiadas en otras áreas de la zona cárstica. Las recomendaciones de este estudio se incorporarán en el Reglamento para la Extracción de Materiales de la Corteza Terrestre y en los reglamentos de la Junta de Planificación para zonificar aquellas áreas de la zona cárstica que deban conservarse.” (Énfasis nuestro.) 12 L.P.R.A. § 1153.

Conforme a la antes mencionada Ley, el 28 de octubre

de 2000, se aprobó el Plan y Reglamento Especial para la

Cuenca Hidrográfica de la Laguna Tortuguero y el Mapa de

Zonificación Especial, el cual derogó el Reglamento de la

Cuenca Hidrográfica de la Laguna Tortuguero de 1978. Dicho

Plan y Reglamento establece una zonificación especial para

la cuenca hidrográfica de la Laguna Tortuguero, la cual

determina el uso y la intensidad básica de las actividades

actuales y propuestas en el área. Además, dispone que todo

proyecto radicado ante la Junta de Planificación y la

Administración de Reglamentos y Permisos deberá cumplir con

lo allí establecido y con la Ley Sobre Política Pública

Ambiental, ante. Finalmente y en lo pertinente, se indica, CC-2003-791 18

que no se deberán aprobar pozos de inyección y que “no se

aprobarán otros proyectos industriales en la Cuenca.”

Como se puede apreciar de lo antes mencionado, en

Puerto Rico --por mandato constitucional-- existe una clara

política pública dirigida a proteger nuestros recursos

naturales. Asimismo, se desprende que dicha política está

plasmada tanto en un sinnúmero de leyes de carácter general

como de carácter específico y que todo organismo

adjudicativo tiene el deber ineludible de utilizarla a la

hora de tomar decisiones que puedan afectar el medio

ambiente.

Por otro lado, no podemos pasar por alto que desde el

1979 se han aprobado reglamentos dirigidos a proteger la

sensitiva zona cárstica de Puerto Rico. Dicho interés de

conservación, es tan importante que en el 1999 transcendió

el área reglamentaria para enmarcarse en una ley

independiente la cual penaliza con multas administrativas a

las personas que realicen ciertas actividades en el área

sin el permiso del Secretario del Departamento de Recursos

Naturales y Ambientales de Puerto Rico.7

Expuesta la política pública ambiental en Puerto Rico

y el interés gubernamental particular de proteger el área

cárstica, nos corresponde atender las controversias

específicas surgidas entre las partes.

7 Entre las actividades prohibidas están: la extracción, excavación y remoción de roca caliza con propósitos comerciales o de nivelación de terrenos. 12 L.P.R.A § 1152. CC-2003-791 19

A.

En su segundo señalamiento de error, la Junta arguye

que el foro apelativo intermedio erró al resolver que para

analizar el proyecto propuesto la Junta no podía utilizar

el Plan y Reglamento Especial para la Cuenca Hidrográfica

de la Laguna Tortuguero aprobado días después de haberse

presentado la consulta de ubicación. Por su parte, el

recurrido Maldonado alega que el Tribunal de Apelaciones

actuó correctamente al así resolver, ya que utilizar el

nuevo reglamento –-el cual contiene una prohibición de

aprobar nuevos proyectos industriales en la cuenca y de

permitir pozos de inyección—- para analizar su solicitud

implicaría la aplicación retroactiva de un reglamento

inexistente a la fecha de la presentación de la misma.

Evaluadas dichas alegaciones, consideramos que la

controversia principal surgida entre las partes puede

resumirse de la siguiente manera: ¿si un Reglamento de

Zonificación aprobado con posterioridad a la presentación

de una solicitud de consulta de ubicación puede utilizarse

como fundamento para denegar la consulta? Veamos.

La controversia antes expresada no ha sido atendida,

ni resuelta, anteriormente por este Tribunal. En vista de

ello --y con fines meramente ilustrativos-- examinamos la

jurisprudencia norteamericana sobre la materia y los

comentarios al respecto de diversos tratadistas. El

mencionado análisis revela que en la mayoría de los Estados

de la nación Americana la presentación de una solicitud de CC-2003-791 20

un permiso, antes de entrar en vigor una nueva

reglamentación de zonificación, no concede un derecho a

obtener el mismo para algún uso prohibido por la nueva

ordenanza.8

Varias jurisdicciones han requerido, como condición a la aplicación de la referida regla general, que la nueva regulación ya esté en proceso de aprobación (“pending”) al solicitarse el permiso en controversia. Urey v. Zoning Hearing Bd. Of City Hermitage, 806 A.2d 502 (2002).

En cuanto al concepto de “legally pending”, se ha

resuelto que un nuevo reglamento se considerará “pendiente

de aprobación” cuando el cuerpo rector ha decidido revisar

un esquema de zonificación en particular y ha iniciado un

procedimiento de reglamentación, anunciando a la ciudadanía

sus intenciones de celebrar vistas públicas sobre el mismo.

Sherman v. Reavis 257 S.E.2d 735, 737 (1979);9 Continental

Southeastern Group v. City of Folly Beach, 348 S.E.2d 837

(1986).

En resumidas cuentas, la doctrina antes expuesta

–-conocida en las jurisdicción norteamericana como “the

8 “Ordinarily an application for a permit made before a zoning ordinance becomes effective gives in itself no right to a use excluded by the ordinance”. Eugene McQuilin, The Law of Municipal Corporations, Third Ed. (2000), Vol. 8, pág. 567, § 25.155. Véase, además, Coral Springs St. Sys. v. City of Sunrise, 371 F.3d 1320 (11th Cir. 2004); County of Santa Fe v. Public Serv. Co., 311 F.3d 1031 (10th Cir. 2002); Stratos v. Town of Ravenel, 376 S.E.2d 783 (S.C. App. 1989). 9 “An ordinance is legally pending when the governing body has resolved to consider a particular scheme of rezoning and has advertised to the public its intention to hold public hearings on the rezoning.” CC-2003-791 21

pending ordinance doctrine”-- permite que un permiso de

construcción sea denegado utilizando como fundamento un

reglamento aprobado posteriormente pero que estuviera en

proceso formal de aprobación --“pending”—- antes de la

presentación de la petición. A su vez, un reglamento en

proceso de aprobación es uno que haya comenzado a

evaluarse, ya sea mediante la publicación de avisos o la

celebración de vistas públicas, antes de la fecha de

presentación de la solicitud. Lo primordial para determinar

si la reglamentación es una pendiente es evaluar si el

proceso de aprobación de la misma ya había comenzado

oficialmente y si se habían hecho gestiones tendentes a

informar al pueblo sobre el particular.

Un fundamento adicional en apoyo a la aplicación de la

doctrina de la “reglamentación pendiente” –-“pending

ordinance doctrine”—- en nuestra jurisdicción, es que aquí,

al igual que en los Estados en donde mayoritariamente se ha

adoptado la misma, una solicitud de permiso no concede un

derecho adquirido para su aprobación. En cuanto a ello, en

el pasado hemos expresado que en materia de permisos de

construcción la persona adquiere un derecho –-que impide su

derogación por una ley posterior-- una vez el mismo se haya

expedido y ésta actuare conforme el mismo e incurriere en

gastos sustanciales. Fraternidad Phi Delta Pi v. Junta de

Planificación, 76 D.P.R. 585 (1954), citando a Yokley,

Zoning Law and Practice, segunda ed. pág. 234. CC-2003-791 22

Así pues, un solicitante no adquiere un derecho a

obtener una consulta de ubicación por el mero hecho de

presentar su solicitud en un momento en el que la

reglamentación vigente permite la misma. Por ende, si a la

fecha de la presentación de la solicitud existe una nueva

reglamentación pendiente de aprobación, y la misma se

aprueba antes de que la solicitud se resuelva, dicha

reglamentación puede ser utilizada a la hora de conceder o

denegar la solicitud de consulta. Claro está, distinto es

el caso en el que la consulta de ubicación haya sido

concedida antes de entrar en vigor la nueva reglamentación,

toda vez que en ese momento el solicitante ya tiene un

derecho adquirido del cual no puede ser despojado sin un

debido proceso de ley.

Contamos con una “Opinión” del Secretario de Justicia

de Puerto Rico, emitida en el año 1970, sobre una

controversia similar a la hoy ante nuestra consideración,

en la cual se “adoptó” la misma posición que hoy

mayoritariamente prevalece en la jurisdicción

norteamericana sobre este punto.10 Aun cuando las

“opiniones” emitidas por el Secretario de Justicia de

Puerto Rico no obligan a los tribunales11, señalamos la

misma por el valor persuasivo que ésta pueda tener. Es de

10 Opinión Número 30 de 1970 del Secretario de Justicia de Puerto Rico. 11 Véase: In re Secretario de Justicia, 118 D.P.R. 827, 855 (1987). CC-2003-791 23

notar que en dicha ocasión, el mencionado funcionario

determinó que un Oficial de Permisos de la Junta de

Planificación podía utilizar el Reglamento Núm. 4 del 7 de

febrero de 1970 para evaluar las solicitudes de permisos

que estaban sin resolver al entrar el mismo en vigor.12

En vista de todo lo anteriormente expuesto, y del alto

interés público que ostenta la protección del medio

ambiente y de los recursos naturales en nuestra

jurisdicción, resolvemos que la normativa antes mencionada

es una que debe ser adoptada en nuestra jurisdicción. Al

respecto, nos hacemos eco de las siguientes expresiones

hechas en Sherman v. Reavis, ante, a los efectos de que:

“It would be utterly illogical to hold that, after a zoning commission had prepared a comprehensive zoning ordinance or an amendment thereto, which was on file and open to public inspection and upon which public hearings had been held, and while the ordinance was under consideration, any person could by merely filing an application compel the municipality to issue a permit which would allow him to establish a use

12 De particular pertinencia a nuestra controversia resultan las expresiones vertidas en el- escolio número 2 de la mencionada “opinión” del Secretario de Justicia, en el cual se expresa:

“According to some authorities, where, after the making of an application for a permit but before a decision thereon, the regulations applicable to the subject matter of the permit sought are changed, the application is governed by the regulations as changed, and a municipality may properly refuse a building permit for a land use repugnant to a pending and later-enacted zoning ordinance even though the application for the permit is made when the intended use conforms to existing regulations, provided that no permit has been issued and relied on in good faith to the substantial detriment of the holder of the permit.” Citando a 101 C.J.S., Zoning, 221. CC-2003-791 24

which he either knew or could have known would be forbidden by the proposed ordinance, and by so doing nullify the entire work of the municipality in endeavoring to carry out the purpose for which the zoning law was enacted.”

Una vez resuelto lo anterior, corresponde determinar

si en el presente caso el Plan y Reglamento Especial para

la Cuenca Hidrográfica de la Laguna Tortuguero de 28 de

octubre de 2000, estaba pendiente de aprobación a la fecha

de la presentación de la consulta de ubicación en

controversia. De contestar esa interrogante en la

afirmativa, debemos resolver si, al tenor de las

disposiciones incluidas en el mencionado Plan y Reglamento,

la Junta actuó correctamente al denegar la consulta de

ubicación solicitada. Veamos.

B.

De un análisis del expediente ante nuestra

consideración, se desprende que la consulta de ubicación

objeto de controversia fue presentada por el recurrido el 5

de septiembre de 2000 y que el Plan y Reglamento Especial

para la Cuenca Hidrográfica de la Laguna Tortuguero fue

firmado por el entonces Gobernador de Puerto Rico,

Hon. Pedro Rosselló González, el 28 de octubre de 2000, o

sea que el referido Reglamento entró en vigor 43 días

después de la presentación de la consulta de ubicación en

controversia. Asimismo, del propio documento se desprende

que el 23 de noviembre de 1999 –-casi diez meses antes de

la presentación de la consulta de ubicación-- la Junta de

Planificación celebró vistas públicas para ofrecerle la CC-2003-791 25

oportunidad a los organismos gubernamentales, los

propietarios de terrenos y otros grupos de interés para

participar y comentar el reglamento.

Al amparo de lo anterior, resulta forzoso concluir que

de la Laguna Tortuguero de 28 de octubre de 2000, era un

documento “pendiente de aprobación” al momento en que se

presentó por el recurrido Maldonado la consulta de

ubicación. Resulta obvio, que la Junta de Planificación,

tenía intenciones de prepara dicho plan y reglamento y

había comenzado el proceso de aprobación mucho antes de que

el recurrido solicitara permiso para establecer un parque

industrial pesado en terrenos ubicados en la cuenca

hidrográfica de la laguna Tortuguero. Tan es así que, el 23

de noviembre de 1999, la Junta presentó el referido

documento en una vista pública a la cual asistieron

organismos gubernamentales, propietarios de terrenos y

otras personas con interés.

Visto lo anterior, somos del criterio que conforme a

la doctrina antes mencionada de “pendiente de aprobación”

–-la cual hoy adoptamos en nuestra jurisdicción—- la Junta

podía utilizar el Plan y Reglamento Especial para la Cuenca

2000 para evaluar la consulta de ubicación solicitada por

el recurrido. Así pues, corresponde determinar si procedía

la denegación de la misma a la luz de las normas

establecidas en dicho documento. CC-2003-791 26

C.

Ya mencionamos que el recurrido Maldonado solicitó una

consulta de ubicación con el propósito de construir un

parque industrial pesado en un terreno de aproximadamente

45 cuerdas, más tres o cuatro cuerdas de una finca a

segregarse, sito en el Barrio Cotto Norte de Manatí y que

dicho terreno ubica en los predios protegidos tanto por el

antiguo como por el nuevo Reglamento Especial de la Cuenca

Hidrográfica de la Laguna Tortugero.

El referido Reglamento clasifica los terrenos donde se

propone la ubicación del proyecto solicitado como LT-A1 y

LT-B1 -–esencialmente la misma categoría que el anterior

reglamento--. Específicamente, para los terrenos ubicados

en el Distrito LT-A1 dicho Reglamento establece los

siguientes usos: 1) agrícola tales como siembra de

productos, siempre y cuando se utilicen fertilizantes y

plaguicidas orgánicos que no contaminen; 2) usos y

edificios accesorios estrechamente relacionados o

complementarios a los cultivos llevado a cabo como uso

principal en la finca; 3) vivienda para una familia. Por

otro lado, para los terrenos ubicados en el distrito LT-B1

se disponen los siguientes usos: 1) agrícola; 2) edificios

de usos accesorios a los usos principales; 3) venta de

productos cosechados en la finca incluyendo la madera; 3)

talleres de artesanía; 4) casa de una o dos familias con

ciertos requisitos. CC-2003-791 27

De igual forma, debemos destacar que el Plan y

Reglamento Especial para la Cuenca Hidrográfica de la

Laguna Tortuguero de 28 de octubre de 2000, dispone entre

las estrategias para los usos industriales que “no se

aprobarán otros proyectos industriales en la Cuenca”.

Además, establece que para la protección de los sistemas

naturales como los sumideros se prohibirá “la construcción

de pozos de inyección que se usan para disponer de las

aguas pluviales, [ya que] éstos alteran el equilibrio

hidrogeológico subterráneo.”

Visto lo anterior, resulta meridianamente claro que el

proyecto propuesto por el recurrido no está entre los usos

permitidos por el Plan y Reglamento Especial antes

mencionado. Peor aún, la aprobación de parques

industriales, como el que el recurrido pretende establecer,

está expresamente prohibida en dicho documento. Así lo dejó

establecido la Junta en su resolución y así lo observamos

nosotros de un análisis del Reglamento. Además, de la

resolución de la Junta de Planificación se desprende que el

proyecto solicitado propone que se utilicen dos pozos de

inyección (Clase V y Tipo B5) para las aguas de

escorrentías, lo que también está expresamente prohibido

por el aludido documento.

Además de los anteriores fundamentos, la Junta de

Planificación también resolvió que el proyecto propuesto

atenta contra varios objetivos y políticas públicas del CC-2003-791 28

Plan de Usos de Terrenos de Puerto Rico.13 No discutiremos

los mismos ya que consideramos que, con los fundamentos

iniciales -–relativos a la prohibición de aprobar nuevos

parques industriales en el área y nuevos pozos de

inyección—-, era suficiente para denegar el proyecto

solicitado.

13 Específicamente utilizó la Política Pública 30.02 y 31.00 las cuales obligan a:

“Política Pública 30.02: Controlar las actividades de desarrollo de terrenos, la construcción y las lotificaciones que pudieran afectar adversamente la calidad de las aguas, en particular en las áreas de recarga de los acuíferos y en las cuencas inmediatas de los lagos y embalses, incluyendo entre otros, actividades tales como la pavimentación excesiva que aumenta el caudal de aguas de escorrentía, el uso indiscriminado de fertilizantes y plaguicidas que desmerecen la calidad de nuestros cuerpos de agua, el desmonte, la remoción de la capa vegetal y los movimientos de tierra que provocan la erosión y sedimentación.”

“Política Pública 31.00: Propiciar la protección de áreas con suelos kársticos que por las formaciones calcáreas y por sus características hidrogeológicas proveen beneficios para los acuíferos, protegen las aguas superficiales y mantienen la integridad ecológica de los sistemas naturales.

Estimular la conservación de mogotes de naturales kárstica.

Mantener la integridad natural de los sistemas de drenaje en suelos kársticos, desestimulando las alteraciones en las áreas de carga y recarga de los cuerpos de aguas subterráneas y de las cuencas hidrográficas de aguas superficiales.

Evitar las hidromodificaciones en áreas kársticas de vital importancia.

Evitar las alteraciones del equilibrio ecológico e hidrogeológico en aquellas áreas kársticas donde los estudios edafológicos y geológicos recomiendan la protección de dichas funciones.” CC-2003-791 29

Antes de finalizar, debemos reiterar que es harto

conocido que los tribunales debemos deferencia a las

determinaciones de las agencias administrativas, máxime

cuando en la controversia planteada están envueltos asuntos

relativos a sus áreas de especialización o pericia. También

hemos resuelto que dicha deferencia solamente cederá cuando

la determinación no está basada en evidencia sustancial,

cuando se haya errado en la aplicación de la ley, o cuando

ha mediado una actuación irrazonable o ilegal14; situaciones

que, como vimos, no se dan en el presente caso.

Asimismo, debemos recordar que la zona cárstica

contiene uno de los mayores acuíferos freáticos de Puerto

Rico, además de ser una de incomparable valor escénico,

natural, cultural e histórico haciendo de ella un área con

un gran potencial turístico ecológico y de investigación

científica,15 por lo que consideramos le es aplicable en

todo su vigor la política pública del Gobierno de Puerto

Rico dirigida a lograr un desarrollo integral sostenible

asegurando el juicioso uso de las tierras y fomentando la

conservación de los recursos naturales para el disfrute y

beneficio de todos. Véase: A.R.P.E., et als. v. Rivera

Morales, ante.

14 Otero Mercado, et al. v. Toyota de Puerto Rico Corp., et al., res. el 3 de febrero de 2005, 2005 T.S.P.R. 8; Reyes Salcedo v. Policía, 143 D.P.R. 85, 94 (1997); Rivera Santiago v. Secretario de Hacienda, 119 D.P.R. 265 (1987). 15 Véase la Orden Ejecutiva del Gobernador aprobando el Plan y Reglamento Especial para la Cuenca hidrográfica de la Laguna Tortuguero, 2000-OE-56. CC-2003-791 30

Por los fundamentos antes expresados, resolvemos que

de la Laguna Tortuguero, aprobado el 28 de octubre de 2000,

era aplicable a la consulta de ubicación presentada por el

recurrido y que a la luz de las disposiciones del mismo

procedía la denegación de la misma.16 En consecuencia erró

el Tribunal de Apelaciones al ordenar la devolución del

caso ante la Junta de Planificación para la celebración de

procedimientos adicionales.

III

En mérito de lo antes expuesto, procede revocar la

Sentencia emitida por el Tribunal de Apelaciones el 29 de

agosto de 2003 y, en consecuencia, restablecer la

resolución de la Junta de Planificación emitida el 17 de

enero de 2002, la cual denegó la consulta de ubicación

Número 2000-08-0804-JPU.

Se dictará Sentencia de conformidad.

FRANCISCO REBOLLO LÓPEZ Juez Asociado

16 En vista del resultado al que hemos llegado, resulta innecesario discutir los restantes señalamientos de error de la peticionaria. EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO

SENTENCIA

Por los fundamentos expuestos en la Opinión que antecede, la cual se hace formar parte íntegra de la presente, se dicta Sentencia revocatoria de la emitida en el presente caso por el Tribunal de Apelaciones el 29 de agosto de 2003 y, en consecuencia, se restablece la resolución de la Junta de Planificación emitida el 17 de enero de 2002, la cual denegó la consulta de ubicación Número 2000-08-0804-JPU.

Así lo pronunció, manda el Tribunal y certifica la Secretaria del Tribunal Supremo. La Juez Asociada señora Fiol Matta emitió Opinión Concurrente y Disidente a la cual se unió la Juez Asociada señora Rodríguez Rodríguez. El Juez Asociado señor Fuster Berlingeri no interviene.

Aida Ileana Oquendo Graulau Secretaria del Tribunal Supremo EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO

Víctor S. Maldonado Recurrido CERTIORARI

v. CC-2003-791

Junta de Planificación Peticionaria

Opinión Concurrente y Disidente emitida por la Jueza Asociada SEÑORA FIOL MATTA a la cual se une la Jueza Asociada señora Rodríguez Rodríguez

En San Juan, Puerto Rico, a 10 de mayo de 2007.

Concurro con la decisión de este Tribunal

respecto a que el Plan y Reglamento Especial para

la Cuenca Hidrográfica de la Laguna Tortuguero era

aplicable a la consulta de ubicación presentada por

el recurrido y que a la luz de las disposiciones

del reglamento procedía denegar la consulta. Sin

embargo, entiendo que no debemos adoptar la norma

de la “reglamentación pendiente” en nuestra

jurisdicción, por la limitación que ello supone a

las facultades delegadas a la Junta de

Planificación para la planificación integral y

armoniosa del desarrollo de nuestro país. CC-2003-0791 2

La controversia planteada en este caso, sobre si la Junta

de Planificación debió utilizar un reglamento de zonificación

aprobado con posterioridad a la presentación de una consulta de

ubicación como fundamento para denegar la misma es, en esencia,

una controversia sobre la aplicación retroactiva de dicho

reglamento que debemos atender conforme a la doctrina civilista

sobre la irretroactividad de las leyes.17

El artículo 3 del Código Civil de Puerto Rico establece el

principio de irretroactividad de las leyes:

Las leyes no tendrán efecto retroactivo, si no dispusieren expresamente lo contrario. En ningún caso podrá el efecto retroactivo de una ley perjudicar los derechos adquiridos al amparo de una legislación anterior. 31 L.P.R.A. sec. 3.

En ocasiones anteriores, hemos señalado que este principio

no es una norma absoluta y que deberá ser aplicado como una regla general

de interpretación de estatutos. Por esta razón, una ley podrá tener efecto

retroactivo si la intención legislativa así lo dispone de forma expresa o

tácita. Warner Lambert Co. v. Tribunal Superior, 101 D.P.R.

17 El principio de la irretroactividad de las leyes se extiende a la aplicación de los reglamentos administrativos: “La palabra Leyes utilizada por el artículo 3 ha de entenderse en sentido amplio, por lo que el principio de irretroactividad deberá aplicarse a las demás normas jurídicas; por ejemplo, a las disposiciones administrativas.” Francisco Bonet Ramón, Compendio de Derecho Civil, Madrid, Editorial Revista de Derecho Privado, 1959, Tomo I, pág. 203. En la jurisprudencia estadounidense también se han tratado estas controversias como regidas por el efecto retroactivo de los reglamentos de zonificación. Véase, Roland F. Chase, J.D., Retroactive effect of zoning regulation, in absence of saving clause, on pending application for building permit, 50 A.L.R.3d 596 (1973). CC-2003-0791 3

378, 384-388 (1973). Véase además, Vélez Reboyras v. Secretario

de Justicia, 115 D.P.R. 533, 542 (1984), Consejo de Titulares

del Condominio New San Juan v. Williams Hospitalito Group, 2006

T.S.P.R. 94. Ahora bien, el artículo 3 del Código Civil, limita

el efecto retroactivo de una ley para que no se perjudiquen los

derechos adquiridos al amparo de una ley anterior. Por tanto,

para determinar si el efecto retroactivo de una ley es válido se

debe evaluar si dicho efecto surge de forma expresa o tácita,

según la intención legislativa y si éste afecta derechos

adquiridos al amparo de una ley anterior.

En el campo del Derecho Administrativo tenemos que tener en

cuenta que el poder de reglamentación de las agencias proviene

de la facultad que les delega la rama legislativa. Por

consiguiente, al aplicar el principio de irretroactividad de las

leyes a un reglamento es necesario determinar, en primer lugar,

si el reglamento tiene efecto retroactivo; en segundo lugar, si

la agencia que lo adopta tiene la facultad delegada de otorgarle

efecto retroactivo a ese reglamento; y, en tercer lugar, si el

efecto retroactivo del reglamento es válido. El reglamento

tendrá efecto retroactivo si afecta actos jurídicos realizados,

situaciones jurídicas nacidas o hechos acaecidos antes de su

vigencia. L. Díez-Picazo y A. Gullón Ballesteros, Sistema de

Derecho Civil, 9na ed., Madrid, Editorial Tecnos, 1997,

Volumen I, pág. 106. CC-2003-0791 4

La facultad de concederle efecto retroactivo a un

reglamento puede ser delegada de forma expresa o tácita por la

rama legislativa. Si no surge de forma expresa en la ley,

entonces habrá que evaluar si según la intención legislativa y

la naturaleza de la facultad a la que se le intenta dar efecto

retroactivo, es razonable concluir que la delegación a la

agencia fue tácita. La facultad tácitamente delegada debe ser

necesaria para que la agencia pueda adelantar los propósitos de

su ley habilitadora y debe estar dentro de los amplios poderes

expresamente delegados por la Asamblea Legislativa. Caribe

Communications, Inc. v. Puerto Rico Telephone Co., Inc., 2002

T.S.P.R. 83. Véase además, M & BS Inc. v. Departamento de

Agricultura, 118 D.P.R. 319, 325-326 (1987).

Luego de determinar si la agencia tiene la facultad de

atribuirle efecto retroactivo a un reglamento, se debe evaluar

la validez de ese efecto retroactivo, tomando en consideración

si éste surge de forma expresa o tácita del reglamento y si

afecta derechos adquiridos al amparo de un reglamento anterior.

Apliquemos el marco doctrinal explicado al caso que

hoy nos ocupa. En este caso, la Junta de Planificación

utilizó el Plan y Reglamento Especial para la Cuenca

Hidrográfica de la Laguna Tortuguero como uno de los

fundamentos para denegar la consulta de ubicación presentada

por el recurrido antes de que dicho Plan estuviera vigente. CC-2003-0791 5

Evidentemente, el reglamento bajo análisis tiene efecto

retroactivo ya que afecta un hecho acontecido antes de su

vigencia.

La Ley Orgánica de la Junta de Planificación, Ley Núm. 75

de 24 de junio de 1975, delegó a la Junta de Planificación de

Puerto Rico la facultad de crear Planes de Uso de Terrenos y

Reglamentos de Zonificación, con el propósito de guiar el

desarrollo integral de Puerto Rico. 23 L.P.R.A. sec. 62c,m,o. A

base de la facultad delegada y de su conocimiento especializado,

la Junta de Planificación ha adoptado Reglamentos de

Zonificación en los cuales establece las normas esenciales sobre

cómo y dónde deben ubicarse las actividades sociales y

económicas de Puerto Rico.18

La facultad de zonificar es una facultad especializada.

El objetivo de ésta es buscar la armonía y la planificación

integrada entre los usos designados en los terrenos del

país. Al adoptar o enmendar un reglamento de zonificación,

la Junta de Planificación intenta evitar la aprobación de

usos no conformes y contrarios a la política pública

establecida en la nueva reglamentación. Por esto, de acuerdo

a la propia naturaleza de esta facultad es razonable que la

agencia pueda otorgarle efecto retroactivo a dichos

reglamentos. Esta facultad es necesaria para que la agencia

pueda ejercer efectivamente su función de zonificar.

18 Introducción del Reglamento de Zonificación de Puerto Rico, Reglamento núm. 6211 de 5 de noviembre de 2000. CC-2003-0791 6

La facultad de concederle efecto retroactivo a los

Reglamentos de Zonificación no surge de forma expresa en la Ley

Orgánica de la Junta de Planificación. Sin embargo, dado que la

intención legislativa es lograr el desarrollo integral del país,

la facultad de darle efecto retroactivo a los Reglamentos de

Zonificación resulta necesaria para que la Junta pueda adelantar

el propósito de la ley. Por eso, es forzoso concluir que esta

facultad le fue delegada tácitamente a la Junta dentro de su

amplio poder de adoptar Reglamentos de Zonificación.

Una vez determinado que la Junta de Planificación tiene la

facultad de otorgarle efecto retroactivo a los Reglamentos de

Zonificación, corresponde evaluar la validez del efecto

retroactivo del reglamento bajo análisis. Este reglamento,

llamado el Plan y Reglamento Especial para la Cuenca

Hidrográfica de la Laguna Tortuguero fue adoptado por la Junta

de Planificación con el propósito de controlar los usos de los

terrenos en esta cuenca y proteger, conservar y restaurar los

sistemas naturales que la componen. En el capítulo V sobre

Instrumentos de Implantación del reglamento, se dispone que la

zonificación establecida en el mismo “determinará el uso y la

intensidad básica de las actividades actuales y propuestas en el

área estudiada”. (Énfasis suplido) Plan y Reglamento Especial

para la Cuenca Hidrográfica de la Laguna Tortuguero, de 28 de

octubre de 2000, Capítulo V (A)(1). Además, añade que todo

proyecto presentado ante la Junta de Planificación y la CC-2003-0791 7

Administración de Reglamentos y Permisos deberá cumplir con lo

establecido en el reglamento y que su vigencia será inmediata.

Id.

Ante la evidente intención expresa de la Junta de aplicar

retroactivamente este reglamento a las actividades propuestas o

proyectos presentados en la agencia, debemos examinar la

posibilidad de que el reglamento afecte derechos adquiridos al

amparo de un reglamento anterior. En ese análisis no podemos

olvidar que la mera solicitud de un permiso de construcción no

confiere ningún derecho adquirido al solicitante. Fraternidad

Phi Delta Pi v. Junta de Planificación, 76 D.P.R. 585, 591

(1954). Para que exista tal derecho es necesaria la previa

aprobación del permiso por la agencia pertinente y que la

persona que lo obtenga haya incurrido en gastos sustanciales

actuando a base de dicho permiso. Al respecto hemos expresado lo

siguiente:

Efectivamente, la regla generalmente establecida, que ahora adoptamos, determina que una vez se haya expedido un permiso de construcción por un funcionario debidamente autorizado, y la persona que ha obtenido el permiso ha actuado a base de ese permiso y ha incurrido en gastos sustanciales, el derecho logrado en virtud de la construcción se convierte en un derecho adquirido que el gobierno no puede destruir en virtud de una revocación del permiso. Yokley, Zoning Law and Practice, segunda ed. pág. 234, et seq., sec. 100, y casos allí citados y discutidos.” (Énfasis suplido) Fraternidad Phi Delta Pi v. Junta de Planificación, 76 D.P.R. 585, 591 (1954).

La presentación de una consulta de ubicación es el

inicio de un proceso de evaluación por la Junta de

Planificación para determinar si permitirá el uso propuesto CC-2003-0791 8

en un predio determinado.19 En una consulta de ubicación el uso

propuesto es, de por sí, un uso no permitido por la zonificación

aplicable al predio determinado, dejando a la discreción de la

agencia su consideración y posible autorización. Sección 3.03

del Reglamento de Procedimientos Adjudicativos de la Junta de

Planificación, Reglamento 6031 del 12 de noviembre de 1999. Este

proceso de evaluación no concluye sino hasta la aprobación o

denegación final del permiso. Debido a que el solo acto de

presentar una consulta de ubicación no supone, ni garantiza, la

aprobación del permiso, tampoco puede conceder un derecho bajo

la reglamentación vigente al momento de presentarse la consulta.

En este caso, el recurrido presentó una consulta de

ubicación el 5 de septiembre de 2000. El Plan y Reglamento

Especial para la Cuenca Hidrográfica de la Laguna Tortuguero

entró en vigencia el 28 de octubre de 2000. Finalmente, la

consulta de ubicación del recurrido fue denegada el 17 de

enero de 2002, tomando en consideración el reglamento

19 La sección 2.00 del Reglamento de Procedimientos Adjudicativos de la Junta de Planificación define una consulta de ubicación, en lo pertinente, como “el procedimiento ante la Junta de Planificación, para que evalúe, pase juicio y tome la determinación que estime pertinente, sobre propuestos usos de terrenos que no son permitidos ministerialmente por la reglamentación aplicable en áreas zonificadas, pero que las disposiciones reglamentarias proveen para que se consideren por la Junta de Planificación.” (Énfasis suplido) Sección 2.00 (7) del Reglamento de Procedimientos Adjudicativos de la Junta de Planificación, Reglamento 6031 del 12 de noviembre de 1999. CC-2003-0791 9

aplicable a la Cuenca Hidrográfica de la Laguna Tortuguero hacía

más de un año.

Según el Reglamento de Procedimientos Adjudicativos de la

Junta de Planificación, al aprobar o denegar una consulta de

ubicación la Junta debe tomar en consideración, entre otras

cosas, los Reglamentos de Zonificación.20 Dado que el efecto

retroactivo del reglamento en este caso no afectó un derecho

adquirido al amparo del reglamento anterior, estamos ante un

efecto retroactivo válido y la Junta de Planificación aplicó

correctamente el reglamento bajo análisis al denegar la consulta

de ubicación presentada por el recurrido.21

La regla general en las jurisdicciones estatales de los

Estados Unidos apoya esta conclusión. La mayor parte de

20 Sección 7.01 del Reglamento de Procedimientos Adjudicativos de la Junta de Planificación, Reglamento 6031 del 12 de noviembre de 1999. 21 A idéntica conclusión llegó la Opinión Número 30, de 1970 del Secretario de Justicia, la cual reconoce que un reglamento puede tener efecto retroactivo sobre la solicitud de un permiso, aunque de una forma más amplia, ya que no requiere analizar la facultad delegada a la agencia, ni la validez del efecto retroactivo del reglamento. Según la opinión:

Como regla general, una mera solicitud de un permiso no crea un derecho a favor del peticionario; por lo tanto, si hay un cambio en las condiciones requeridas para la expedición del permiso, antes de emitirse decisión sobre una solicitud pendiente, entiendo que tal solicitud debe basarse en las disposiciones en vigor en este momento. No aplica la anterior regla, sin embargo, cuando el solicitante ha actuado de buena fe basándose en algún tipo de autorización. Op. Sec. Just. Núm. 30, 1970. CC-2003-0791 10

estas jurisdicciones han adoptado, como norma general y bajo el

contexto de las ordenanzas municipales de zonificación, que la

solicitud de un permiso de construcción presentada antes de que

una ordenanza de zonificación entre en vigor, no otorga ningún

derecho sobre un uso prohibido por dicha ordenanza. La norma

acogida añade que los derechos de las partes deben ser

determinados a base de la reglamentación vigente al momento en

que se ejerce el uso permitido, en vez de la reglamentación

vigente al momento en que se presenta la solicitud del permiso.

Véase, Eugene McQuilin, The Law of Municipal Corporations, Third

Ed. (2000), Vol. 8, pág. 567-568, sec. 25.155.22 Véase además,

Metro. Dev. Comm'n of Marion County v. Pinnacle Media, LLC, 836

E.N.2d 422, 428 (2006), Arthur C. Fillmore v. Town of

Sanbornton, 319 A.2d 103, 104-105 (1974).

Debemos señalar que la regla general en las

jurisdicciones estadounidenses es más amplia que la aquí

propuesta, ya que no requiere evaluar la facultad delegada a la

agencia, ni la validez del efecto retroactivo de la nueva

ordenanza; más bien reconoce la retroactividad como la regla

22 “In most jurisdictions it is clear that, as a general rule, the denial of an application for a building permit may be based on a zoning regulation enacted or becoming effective after the application was made, or to state the rule conversely, a zoning regulation may be retroactively applied to deny an application for a building permit, even though the permit could have been lawfully issued at the time of application.” Roland F. Chase, J.D., Retroactive effect of zoning regulation, in absence of saving clause, on pending application for building permit, 50 A.L.R.3d 596 sec. 3 (1973). CC-2003-0791 11

general: “As a general rule, a newly enacted zoning ordinance

will apply retroactively to block a building permit applied for

but not granted before the effective date of the new ordinance”

(Énfasis suplido) Yokley, Zoning Law and Practice, cuarta ed.,

volumen 2, sec. 14-7, pág. 14-29.

La opinión mayoritaria propone adoptar en nuestra

jurisdicción, no la norma general antes explicada, sino la norma

de la “reglamentación pendiente” desarrollada en algunas

jurisdicciones de los Estados Unidos. Según esta norma, si se

aprueba un reglamento después de haberse presentado una

solicitud de permiso, este nuevo reglamento se podrá aplicar a

lo solicitado solamente si estaba pendiente de aprobación al

momento en que se presentó la solicitud. Esta norma, sin

embargo, proviene de las jurisdicciones estadounidenses que han

decidido no aplicar la norma general:

Although there are major exceptions, the rule followed in most jurisdictions is that a newly adopted prohibitory zoning regulation may ordinarily be applied with retroactive effect to bar issuance of a building permit that was duly applied for prior to the adoption or the effective date of the new regulation. Some jurisdictions, however, refuse to follow the general rule if the new zoning regulation was not "pending" —that is, officially proposed or in actual process of enactment—when the application for the building permit was filed. (Énfasis suplido) Roland F. Chase, J.D., Retroactive effect of zoning regulation, in absence of saving clause, on pending application for building permit, 50 A.L.R.3d 596, sec. 2 (1973). 23

23 “We consider first the threshold question as to whether the applicant's rights are to be measured under Ordinance 85 in

(Continúa . . .) CC-2003-0791 12

No creo que en este caso debamos desviarnos de la regla

aplicada por la mayoría de las jurisdicciones. Al

condicionar la retroactividad a que la nueva reglamentación

esté pendiente de aprobación cuando se presenta la consulta,

la norma minoritaria de la “reglamentación pendiente”

reconoce, implícitamente, que el solicitante tiene el

derecho a que su solicitud sea evaluada bajo la

reglamentación vigente al momento en que la presenta.

Eugene McQuilin, The Law of Municipal Corporations, Third Ed.

(2000), Vol. 8, pág. 571, sec. 25.155.24 Esto limita y

condiciona la facultad administrativa de aplicar

retroactivamente la nueva reglamentación.

___________________________ effect at the time of the application, or under Ordinance 133 in effect at the time this case went to trial. Idaho has adopted the minority view that the applicant's rights are measured under the law in effect at the time of the application. See: McQuillin, The Law of Municipal Corporations, s 25.155 (3d ed.1965). In Ben Lomond, Inc. v. City of Idaho Falls, 92 Idaho 595, 601, 448 P.2d 209, 215 (1968), we stated:

“At least in those cases like the present one, in which no zoning ordinance was pending at the time an application for a building permit is filed, it is our opinion that an applicant is entitled to a building permit upon compliance with the then existing ordinance.” (Énfasis suplido) Ready-To-Pour, Inc. v. McCoy, 511 P2d 792, 795 (1973). 24 “However, even if he has not made the substantial expenditures in reliance upon the city's position necessary to create an estoppel, he is still entitled to obtain a building permit which is within the provisions of existing zoning so long as the rezoning ordinance which would preclude the intended use is not pending at the time when a proper application is made.” Smith v. City of Clearwater, 383 So. 2d 681, 689 (1980). CC-2003-0791 13

Opino que reconocer este derecho constreñiría

innecesariamente la discreción administrativa y resultaría

en una incongruencia jurídica. Por un lado, la norma de la

“reglamentación pendiente” reconocería un derecho adquirido

a que se adjudique la solicitud bajo la reglamentación

vigente al momento de presentarse una consulta de ubicación,

mientras que por el otro, nuestro ordenamiento no reconoce la

adquisición de derecho alguno sino hasta que se logre la

aprobación final de la consulta y se haya incurrido en

gastos sustanciales actuando a base de dicha aprobación.

Fraternidad Phi Delta Pi v. Junta de Planificación, supra.

Además, la norma de la “reglamentación pendiente”

limitaría la aplicación de un reglamento con efecto

retroactivo válido, ya que condiciona dicha aplicación a que

el reglamento esté pendiente de aprobación al momento de

presentarse la solicitud de un permiso o consulta de

ubicación. Esto traería como consecuencia práctica la

aprobación de permisos que no estarían conformes con la

reglamentación vigente en determinado momento y que

responderían, en vez, a una reglamentación derogada. En el

contexto de un reglamento de zonificación implicaría la

aprobación de usos no conformes a la zonificación vigente,

precisamente el efecto que la Junta de Planificación debe

evitar.

En el caso ante nuestra consideración, el recurrido

propuso el desarrollo de un parque industrial pesado a ser CC-2003-0791 14

ubicado en la Cuenca Hidrográfica de la Laguna Tortuguero.

Conforme a la norma hoy establecida por la Mayoría de este

Tribunal, si el Plan y Reglamento Especial para la Cuenca

Hidrográfica de la Laguna Tortuguero no hubiese estado pendiente

de aprobación cuando el recurrido presentó la consulta de

ubicación, la Junta de Planificación no hubiera podido aplicarlo

y al resolver la consulta se habría visto obligada a desacatar

el reglamento vigente a esa fecha que prohíbe de forma expresa

la aprobación en esa cuenca hidrográfica de proyectos

industriales como el aquí propuesto. La incongruencia me parece

evidente.

IV

Por todo lo anterior, concurro con la Opinión Mayoritaria

respecto a que el Plan y Reglamento Especial para la Cuenca

Hidrográfica de la Laguna Tortuguero era aplicable a la consulta

de ubicación presentada por el recurrido y que a la luz de las

disposiciones del reglamento procedía la denegación de la

consulta. Sin embargo, disiento de la adopción de la norma de la

“reglamentación pendiente” en nuestra jurisdicción.

Nuestro derecho atiende la presente controversia sin

necesidad de introducir nuevas fuentes de derechos adquiridos o

irretroactividad. Ante una controversia sobre la aplicación

retroactiva de un reglamento, debemos determinar, en primer

lugar, si el reglamento tiene efecto retroactivo; en segundo

lugar, si la agencia que lo adopta tiene la facultad delegada de

otorgarle efecto retroactivo a ese reglamento; y en tercer CC-2003-0791 15

lugar, si se trata de una aplicación retroactiva válida. El

momento en que fue propuesto o estaba pendiente de aprobación el

nuevo reglamento realmente no debe ser pertinente.

Liana Fiol Matta Jueza Asociada