Hon. Díaz Saldaña v. Hon. Acevedo Vilá Y Otros
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Opinion
EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
Hon. Manuel Díaz Saldaña, En su capacidad como Contralor Del Estado Libre Asociado de Puerto Rico Mandamus
Peticionario 2006 TSPR 108
vs. 168 DPR ____
Hon. Aníbal Acevedo Vilá, en Su capacidad como Gobernador del Estado Libre Asociado de Puerto Rico; y Hon. Juan Carlos Méndez, en su Capacidad como Secretario de Hacienda
Recurridos
Número del Caso: MD-2006-2
Fecha: 30 de junio de 2006
Oficina del Procurador General:
Lcdo. Salvador J. Antonetti Sttutts Procurador General
Abogado de la Parte Peticionaria:
Lcdo. José Julián Álvarez González Lcda. Nilsa Añeses Loperana Lcdo. Ruperto J. Robles
Materia: Mandamus
Este documento constituye un documento oficial del Tribunal Supremo que está sujeto a los cambios y correcciones del proceso de compilación y publicación oficial de las decisiones del Tribunal. Su distribución electrónica se hace como un servicio público a la comunidad. EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
Hon. Manuel Díaz Saldaña, en su capacidad como Contralor del Estado Libre Asociado de Puerto Rico Peticionario
vs. MD-2006-02 Mandamus Hon. Aníbal Acevedo Vilá, en su capacidad como Gobernador del Estado Libre Asociado de Puerto Rico; y Hon. Juan Carlos Méndez, en su capacidad como Secretario de Hacienda Recurridos
SENTENCIA
San Juan, Puerto Rico, a 30 de junio de 2006.
El pasado 28 de abril de 2006, el
Contralor del Estado Libre Asociado de Puerto
Rico, Hon. Manuel Díaz Saldaña, presentó ante
nosotros una petición de mandamus en
jurisdicción original. Nos solicita que
ordenemos al Gobernador del Estado Libre
Asociado, Hon. Aníbal Acevedo Vilá, a dejar sin
efecto su instrucción al Secretario de
Hacienda, Hon. Juan Carlos Méndez Torres, de
autorizar únicamente el desembolso del setenta
y cinco por ciento (75%) de los gastos de
nómina y demás gastos operacionales de la MD-2006-2 2
Oficina del Contralor, proyectados para los meses de mayo
y junio del año en curso.
En vista de los acontecimientos suscitados entre las
Ramas Ejecutiva y Legislativa después del inicio de este
caso, de la legislación aprobada recientemente para
conjurar los problemas fiscales que atraviesa el Gobierno
del Estado Libre Asociado de Puerto Rico, y dado que el
recurso de mandamus es uno discrecional, altamente
privilegiado, denegamos el auto solicitado.
I
El 26 de abril de 2006, el Gobernador emitió su
Orden Ejecutiva Núm. 10, Boletín Administrativo OE-2006-
10 (en adelante, la Orden Ejecutiva). Expuso en ésta que,
a pesar de los esfuerzos realizados por la Rama
Ejecutiva, los fondos estimados disponibles para cerrar
el año fiscal 2005-2006 resultarían insuficientes para
cubrir las operaciones del gobierno para dicho período,
según había informado el Secretario de Hacienda. Añadió
que, de continuar efectuándose de manera corriente los
desembolsos correspondientes a todas las entidades que se
nutrían del Fondo General, el cierre total del gobierno
antes de que culminara el año fiscal sería inminente. En
vista de ello, expresó que era indispensable mantener un
nivel mínimo de funcionamiento gubernamental que
incluyera la operación de los elementos esenciales de las
agencias de seguridad y salud pública, de manera que se MD-2006-2 3
pudiera preservar la razón de estado, la salud y la
seguridad del pueblo.
Conforme a lo anterior, el Gobernador instruyó al
Secretario de Hacienda a autorizar los desembolsos con
cargo al Fondo General de acuerdo a determinadas
directrices incorporadas en la referida Orden Ejecutiva.
Entre éstas, ordenó que sólo se desembolsara a favor de
la Oficina del Contralor de Puerto Rico el setenta y
cinco por ciento (75%) de los gastos de nómina
proyectados para los meses de mayo y junio de 2006.
Además, dispuso que la Oficina del Contralor recibiría
los desembolsos correspondientes a los demás gastos
operacionales en proporción a lo asignado para cubrir su
nómina.
Según los términos establecidos en el séptimo POR
TANTO de la citada Orden Ejecutiva, ésta tendría vigencia
desde el 1ro de mayo de 2006 hasta el 30 de junio de
2006, “salvo que se disponga por ley para el ingreso de
fondos adicionales que sean suficientes para cumplir con
todas las obligaciones del presente año fiscal”. Orden
Ejecutiva Núm. 10, supra, pág. 4.
Así las cosas, el Contralor presentó ante nos el
recurso del epígrafe contra el Hon. Aníbal Acevedo Vilá
como Gobernador de Puerto Rico y contra el Hon. Juan
Carlos Méndez Torres en su capacidad oficial como
Secretario de Hacienda (en adelante, los demandados).
Adujó, esencialmente, que el Gobernador no tenía la MD-2006-2 4
facultad constitucional ni legal para reducir el
presupuesto de la Oficina del Contralor, en vista de que
ésta operaba por mandato constitucional de forma
independiente a la Rama Ejecutiva. Solicitó, por tanto,
que se le ordenara al mandatario dejar sin efecto aquella
parte de la Orden Ejecutiva que instruía el desembolso
exclusivo del setenta y cinco por ciento de los gastos de
nómina y demás gastos operacionales de la Oficina del
Contralor, proyectados para los últimos meses del año
fiscal 2005-2006. Igualmente, reclamó que se le ordenara
al Secretario de Hacienda a certificar como disponible el
presupuesto asignado originalmente a dicha oficina.
El Contralor acompañó su petición con una “Solicitud
de Orden Provisional en Auxilio de Jurisdicción”.
Argumentó que tenía altas probabilidades de prevalecer en
los méritos del caso, y que no había otro remedio en ley
para evitar la violación constitucional del Gobernador,
la cual causaría un daño irreparable. A tenor con lo
alegado, solicitó la expedición de una orden
interlocutoria prohibiendo a los demandados poner en
vigor la Orden Ejecutiva, en lo que a la Oficina del
Contralor respecta.
Posteriormente, los demandados comparecieron a
oponerse a la solicitud de orden provisional en auxilio
de jurisdicción y solicitaron la desestimación de la
petición de mandamus presentada por el Contralor. En
síntesis, adujeron que el caso presentaba una MD-2006-2 5
controversia prematura debido a que el proceso político
estaba operando en búsqueda de soluciones a la crisis
gubernamental, siendo ésta además una cuestión política
que no era susceptible de ser resuelta por los
tribunales. Asimismo, sostuvieron que el Contralor no
tenía capacidad legal ni legitimación activa para instar
el recurso, toda vez que la Ley Orgánica de la Oficina
del Contralor no se la concedía y su alegado daño era uno
generalizado.
Analizados los escritos presentados hasta el
momento, el 2 de mayo de 2006, concedimos al Contralor un
término para que se expresara en torno a los argumentos
de los demandados. Éste así lo hizo. En su réplica expuso
que la controversia estaba madura debido a que los
efectos de la Orden Ejecutiva ya se estaban
experimentando en la Oficina del Contralor; que el caso
no presentaba los elementos requeridos para catalogar la
controversia como una cuestión política, y que el
Contralor posee tanto legitimación activa como capacidad
jurídica para instar el pleito.
Posteriormente, el Contralor reiteró su solicitud de
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EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
Hon. Manuel Díaz Saldaña, En su capacidad como Contralor Del Estado Libre Asociado de Puerto Rico Mandamus
Peticionario 2006 TSPR 108
vs. 168 DPR ____
Hon. Aníbal Acevedo Vilá, en Su capacidad como Gobernador del Estado Libre Asociado de Puerto Rico; y Hon. Juan Carlos Méndez, en su Capacidad como Secretario de Hacienda
Recurridos
Número del Caso: MD-2006-2
Fecha: 30 de junio de 2006
Oficina del Procurador General:
Lcdo. Salvador J. Antonetti Sttutts Procurador General
Abogado de la Parte Peticionaria:
Lcdo. José Julián Álvarez González Lcda. Nilsa Añeses Loperana Lcdo. Ruperto J. Robles
Materia: Mandamus
Este documento constituye un documento oficial del Tribunal Supremo que está sujeto a los cambios y correcciones del proceso de compilación y publicación oficial de las decisiones del Tribunal. Su distribución electrónica se hace como un servicio público a la comunidad. EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
Hon. Manuel Díaz Saldaña, en su capacidad como Contralor del Estado Libre Asociado de Puerto Rico Peticionario
vs. MD-2006-02 Mandamus Hon. Aníbal Acevedo Vilá, en su capacidad como Gobernador del Estado Libre Asociado de Puerto Rico; y Hon. Juan Carlos Méndez, en su capacidad como Secretario de Hacienda Recurridos
SENTENCIA
San Juan, Puerto Rico, a 30 de junio de 2006.
El pasado 28 de abril de 2006, el
Contralor del Estado Libre Asociado de Puerto
Rico, Hon. Manuel Díaz Saldaña, presentó ante
nosotros una petición de mandamus en
jurisdicción original. Nos solicita que
ordenemos al Gobernador del Estado Libre
Asociado, Hon. Aníbal Acevedo Vilá, a dejar sin
efecto su instrucción al Secretario de
Hacienda, Hon. Juan Carlos Méndez Torres, de
autorizar únicamente el desembolso del setenta
y cinco por ciento (75%) de los gastos de
nómina y demás gastos operacionales de la MD-2006-2 2
Oficina del Contralor, proyectados para los meses de mayo
y junio del año en curso.
En vista de los acontecimientos suscitados entre las
Ramas Ejecutiva y Legislativa después del inicio de este
caso, de la legislación aprobada recientemente para
conjurar los problemas fiscales que atraviesa el Gobierno
del Estado Libre Asociado de Puerto Rico, y dado que el
recurso de mandamus es uno discrecional, altamente
privilegiado, denegamos el auto solicitado.
I
El 26 de abril de 2006, el Gobernador emitió su
Orden Ejecutiva Núm. 10, Boletín Administrativo OE-2006-
10 (en adelante, la Orden Ejecutiva). Expuso en ésta que,
a pesar de los esfuerzos realizados por la Rama
Ejecutiva, los fondos estimados disponibles para cerrar
el año fiscal 2005-2006 resultarían insuficientes para
cubrir las operaciones del gobierno para dicho período,
según había informado el Secretario de Hacienda. Añadió
que, de continuar efectuándose de manera corriente los
desembolsos correspondientes a todas las entidades que se
nutrían del Fondo General, el cierre total del gobierno
antes de que culminara el año fiscal sería inminente. En
vista de ello, expresó que era indispensable mantener un
nivel mínimo de funcionamiento gubernamental que
incluyera la operación de los elementos esenciales de las
agencias de seguridad y salud pública, de manera que se MD-2006-2 3
pudiera preservar la razón de estado, la salud y la
seguridad del pueblo.
Conforme a lo anterior, el Gobernador instruyó al
Secretario de Hacienda a autorizar los desembolsos con
cargo al Fondo General de acuerdo a determinadas
directrices incorporadas en la referida Orden Ejecutiva.
Entre éstas, ordenó que sólo se desembolsara a favor de
la Oficina del Contralor de Puerto Rico el setenta y
cinco por ciento (75%) de los gastos de nómina
proyectados para los meses de mayo y junio de 2006.
Además, dispuso que la Oficina del Contralor recibiría
los desembolsos correspondientes a los demás gastos
operacionales en proporción a lo asignado para cubrir su
nómina.
Según los términos establecidos en el séptimo POR
TANTO de la citada Orden Ejecutiva, ésta tendría vigencia
desde el 1ro de mayo de 2006 hasta el 30 de junio de
2006, “salvo que se disponga por ley para el ingreso de
fondos adicionales que sean suficientes para cumplir con
todas las obligaciones del presente año fiscal”. Orden
Ejecutiva Núm. 10, supra, pág. 4.
Así las cosas, el Contralor presentó ante nos el
recurso del epígrafe contra el Hon. Aníbal Acevedo Vilá
como Gobernador de Puerto Rico y contra el Hon. Juan
Carlos Méndez Torres en su capacidad oficial como
Secretario de Hacienda (en adelante, los demandados).
Adujó, esencialmente, que el Gobernador no tenía la MD-2006-2 4
facultad constitucional ni legal para reducir el
presupuesto de la Oficina del Contralor, en vista de que
ésta operaba por mandato constitucional de forma
independiente a la Rama Ejecutiva. Solicitó, por tanto,
que se le ordenara al mandatario dejar sin efecto aquella
parte de la Orden Ejecutiva que instruía el desembolso
exclusivo del setenta y cinco por ciento de los gastos de
nómina y demás gastos operacionales de la Oficina del
Contralor, proyectados para los últimos meses del año
fiscal 2005-2006. Igualmente, reclamó que se le ordenara
al Secretario de Hacienda a certificar como disponible el
presupuesto asignado originalmente a dicha oficina.
El Contralor acompañó su petición con una “Solicitud
de Orden Provisional en Auxilio de Jurisdicción”.
Argumentó que tenía altas probabilidades de prevalecer en
los méritos del caso, y que no había otro remedio en ley
para evitar la violación constitucional del Gobernador,
la cual causaría un daño irreparable. A tenor con lo
alegado, solicitó la expedición de una orden
interlocutoria prohibiendo a los demandados poner en
vigor la Orden Ejecutiva, en lo que a la Oficina del
Contralor respecta.
Posteriormente, los demandados comparecieron a
oponerse a la solicitud de orden provisional en auxilio
de jurisdicción y solicitaron la desestimación de la
petición de mandamus presentada por el Contralor. En
síntesis, adujeron que el caso presentaba una MD-2006-2 5
controversia prematura debido a que el proceso político
estaba operando en búsqueda de soluciones a la crisis
gubernamental, siendo ésta además una cuestión política
que no era susceptible de ser resuelta por los
tribunales. Asimismo, sostuvieron que el Contralor no
tenía capacidad legal ni legitimación activa para instar
el recurso, toda vez que la Ley Orgánica de la Oficina
del Contralor no se la concedía y su alegado daño era uno
generalizado.
Analizados los escritos presentados hasta el
momento, el 2 de mayo de 2006, concedimos al Contralor un
término para que se expresara en torno a los argumentos
de los demandados. Éste así lo hizo. En su réplica expuso
que la controversia estaba madura debido a que los
efectos de la Orden Ejecutiva ya se estaban
experimentando en la Oficina del Contralor; que el caso
no presentaba los elementos requeridos para catalogar la
controversia como una cuestión política, y que el
Contralor posee tanto legitimación activa como capacidad
jurídica para instar el pleito.
Posteriormente, el Contralor reiteró su solicitud de
orden provisional en auxilio de jurisdicción. Los
demandados nuevamente se opusieron.
Mientras se llevaba a cabo este trámite judicial, el
8 de mayo de 2006, el Hon. Aníbal Acevedo Vilá y los
Presidentes de las cámaras legislativas, Hon. Kenneth
McClintock Hernández y Hon. José Aponte Hernández, MD-2006-2 6
designaron conjuntamente una Comisión Especial como parte
de la búsqueda de soluciones a los problemas fiscales y
presupuestarios del Gobierno de Puerto Rico. Dicha
Comisión rindió un informe con sus recomendaciones el 10
de mayo del presente año. Véase Informe de la Comisión
Especial designada por el Gobernador, Presidentes de
Senado y Cámara de Representantes de 10 de mayo de 2006.
Posteriormente, tanto la Cámara de Representantes como el
Senado aprobaron diversas medidas legislativas para
atender la situación económica del gobierno, las cuales
fueron firmadas por el Gobernador.1
Con mayor pertinencia al caso de autos, el 13 de
mayo de 2006, se aprobó la Ley Núm. 90 conocida como la
Ley para el Financiamiento del Déficit Gubernamental del
2006. En su artículo 2, la Asamblea Legislativa dispuso:
Se autoriza al Banco Gubernamental de Fomento a otorgar un préstamo al Departamento de Hacienda por la cantidad máxima de $741,000,000.00 para el pago de nómina, los gastos operacionales del gobierno central y aliviar el flujo de caja de dicho departamento como parte del déficit gubernamental correspondiente al
1 Véanse, por ejemplo, Ley para el Financiamiento del Déficit Gubernamental del 2006, Ley Núm. 90 de 13 de mayo de 2006; Ley del Fondo de Interés Apremiante, Ley Núm. 91 de 13 de mayo de 2006; Ley para la Imposición de Contribución Extraordinaria de 2006, Ley Núm. 98 de 16 de mayo de 2006; Ley para la Reforma Fiscal de 2006, Ley Núm. 103 de 25 de mayo de 2006; Enmiendas a la Ley de Bonos del Gobierno, Ley Núm. 104 de 25 de mayo de 2006; Enmiendas a la Ley de la Oficina de Gerencia y Presupuesto, Ley Núm. 106 de 25 de mayo de 2006; Ley de Control de Gastos en la Nómina Gubernamental para la Reforma Fiscal del 2006, Ley Núm. 111 de 31 de mayo de 2006; Resolución Conjunta Núm. 119 de 13 de mayo de 2006 (R.C. de la C. 1485). MD-2006-2 7
año fiscal 2005-2006, según recomendado por el Informe emitido por la Comisión Especial Designada por el Gobernador, Presidentes del Senado y la Cámara de Representantes, emitido con fecha de 10 de mayo de 2006. Igualmente, se autorizó al Secretario de Hacienda a
efectuar desembolsos con cargo a dicho financiamiento
para los gastos allí indicados, los cuales incluyen el
gasto de nómina y los gastos operacionales del gobierno
central. Art. 3 de la Ley Núm. 90.
Con el mismo propósito, además, se aprobó la
Resolución Conjunta Núm. 119 de 13 de mayo de 2006
mediante la cual se facultó al Secretario de Hacienda a
desembolsar a las entidades gubernamentales afectadas por
la Orden Ejecutiva los fondos generados por la Resolución
Conjunta Núm. 118 de 2 de mayo de 2006, entre otros
fondos, para que todos los empleados públicos regresaran
a su taller de trabajo. Asimismo, dichas cantidades iban
dirigidas a garantizarle a estos empleados el pago de una
compensación equivalente a su salario correspondiente a
la quincena de trabajo iniciada el 1ro de mayo de 2006.
Como resultado de estas medidas legislativas, el
Banco Gubernamental de Fomento aprobó el aludido préstamo
y el gobierno recibió los fondos necesarios para
continuar operando durante el año fiscal 2005-2006.
Conforme a ello, la Orden Ejecutiva quedó sin efecto por
sus propios términos, según surgía de su séptimo POR
TANTO. Así lo informó el Secretario de la Gobernación,
Hon. Aníbal José Torres, a través de la Carta Circular de MD-2006-2 8
15 de mayo de 2006. Del mismo modo, mediante Carta
Circular Núm. 1300-27-06 de 16 de mayo de 2006, el
Secretario de Hacienda dejó sin efecto sus cartas
Circulares Núm. 1300-25-06 y 1300-26-06 en las cuales
había impartido instrucciones sobre los procesos a seguir
para el desembolso de los fondos durante los últimos dos
meses del año fiscal 2005-2006, de conformidad con la
Orden Ejecutiva.
En vista de estos hechos, expongamos el derecho
aplicable.
II
El mandamus es uno de los recursos que puede expedir
este Tribunal como parte de su jurisdicción original.
Const. E.L.A., Art. V, Sec. 5, 1 L.P.R.A.; Ley de la
Judicatura de 2003, Art. 3.002(a), 4 L.P.R.A. sec.
24s(a); Art. 650 del Código de Enjuiciamiento Civil
(1933), 32 L.P.R.A. sec. 3422. El recurso de mandamus es
un auto discrecional y altamente privilegiado mediante el
cual se ordena a una persona o personas naturales el
cumplimiento de un acto que en dicho auto se exprese y
que esté dentro de sus atribuciones o deberes. Art. 649
del Código de Enjuiciamiento Civil (1933), 32 L.P.R.A.
sec. 3421; Baez Galib y otros v. C.E.E., 152 D.P.R. 382
(2000).
La expedición del auto de mandamus requiere que el
demandado o demandados ya cuenten con la facultad en ley
para ejecutar el acto ordenado por el tribunal, toda vez MD-2006-2 9
que este recurso no confiere una nueva autoridad. Art.
649 del Código de Enjuiciamiento Civil, supra. Sin
embargo, el acto que se intenta compeler mediante este
recurso debe surgir de la ley como un deber ministerial,
que no admita discreción en su ejercicio por parte del
demandando. Noriega v. Hernández Colón, 135 D.P.R. 406
(1994). Ello significa que la ley debe prescribir y
definir dicho acto con tal precisión y certeza que nada
deja al ejercicio de juicio o criterio alguno. D. Rivé
Rivera, Recursos Extraordinarios, 2da ed., San Juan, Ed.
U.I.A., 1996, pág. 107.
No obstante, hemos aclarado que este deber no
necesariamente tiene que surgir expresamente de un
estatuto, pues le corresponde a los tribunales
interpretar la ley para determinar la presencia o
ausencia del acto ministerial. Hernández Agosto v. Romero
Barceló, 112 D.P.R. 407 (1982). Luego de la referida
evaluación estatutaria, los tribunales pueden determinar
si se intenta “compeler la ejecución de actos ilegales,
contrarios a la política pública o tendentes a auxiliar
un propósito ilegal”, en cuyo caso no procede el recurso
de mandamus. Noriega v. Hernández Colón, supra, a la pág.
456.
En nuestra jurisdicción, además, se ha establecido
firmemente que un auto de mandamus puede ser expedido
contra el Gobernador del Estado Libre Asociado de Puerto
Rico. Véase, D. Rivé Rivera, El Mandamus en Puerto Rico, MD-2006-2 10
46 Rev. C. Abo. P.R. 15, 27-28 (1985). Así lo reconocimos
desde que se introdujo este recurso a nuestro
ordenamiento legal, al resolver que el Gobernador:
...está sujeto al auto de Mandamus lo mismo que cualquier otro funcionario del departamento ejecutivo. Nuestro gobierno es un gobierno de ley y todos los funcionarios, desde el más alto hasta el más inferior están obligados a obedecer la ley sin duda alguna. Lutz v. Post, Gobernador, 14 D.P.R. 860, 869-870 (1908).
Ahora bien, la expedición del recurso que discutimos
requiere el previo análisis de los siguientes factores:
1) el posible impacto que éste pueda tener sobre los
intereses públicos que puedan estar involucrados; 2)
evitar intromisiones indebidas con los procedimientos del
Poder Ejecutivo, y 3) que el acto no se preste a
confusión o perjuicio de los derechos de terceras
personas. Noriega v. Hernández Colón, supra.
Al momento de determinar si se expide o no el auto,
cobra particular importancia el posible impacto que
pudiera tener su expedición sobre los intereses públicos.
Baez Galib y otros v. C.E.E., supra. “De ordinario, el
posible impacto público que tendrá la expedición del
mandamus será proporcional a la importancia del deber
ministerial que se alega ha sido incumplido y que se
pretende vindicar mediante el mandamus.” Id., a la pág.
392. En este sentido, el criterio que gobierna la
expedición de este recurso se parece al que impera en los
injunctions, en donde reviste gran importancia el posible MD-2006-2 11
impacto al interés público. D. Rivé Rivera, op cit., a
las págs. 113-114; A.P.P.R. v. Tribunal Superior, 103
D.P.R. 903 (1975).
Es menester señalar que, desde los inicios de este
recurso extraordinario en nuestro sistema judicial, hemos
interpretado como un acto excepcional el que este
Tribunal, en jurisdicción original, expida un auto de
mandamus. Véanse Palmer v. Guerra, 9 D.P.R. 555 (1905);
Negrón et al. v. El Superintendente de Elecciones, 11
D.P.R. 366 (1906); Partido Popular v. Gallardo, 56 D.P.R.
706 (1940); Dávila v. Superintendente de Elecciones, 82
D.P.R. 264 (1960); P.A.C. v. Gobernador, 85 D.P.R. 156
(1964); Vocero de Puerto Rico v. Hernández Agosto, 130
D.P.R. 501 (1992). Así, en el pasado, hemos indicado que
el ejercicio de nuestra jurisdicción original dependerá
de que la solicitud de mandamus vaya dirigida contra un
principal funcionario del gobierno, que levante
cuestiones de gran interés público, y que se requiera de
un pronto y urgente despacho del asunto que no puede ser
conseguido a través de los tribunales de instancia. Id.
Por último, debemos hacer hincapié en que el auto de
mandamus, por tratarse de un recurso altamente
privilegiado, debe ser expedido luego de una serena y
ponderada evaluación de las circunstancias e intereses
presentes en la controversia. Así lo hemos reconocido
anteriormente, al expresar:
Para que deba expedirse un auto de mandamus, sin embargo, no es suficiente que el MD-2006-2 12
peticionario tenga un derecho claro a lo que solicita y que el demandado tenga la obligación correspondiente de permitir el ejercicio de ese derecho. Se trata de un auto 'altamente privilegiado', según expresa la ley de su creación, 32 LPRA sec. 3421, y los tribunales tienen necesariamente que medir todas las circunstancias concurrentes, tanto al determinar si debe o no expedirse el auto como al fijar el contenido de la orden, una vez resuelta en la afirmativa la cuestión inicial. En otras palabras, el remedio no se concede ex debito justitiae y tan pronto se reconoce el derecho del peticionario, sino únicamente cuando el tribunal esté convencido de que se cumplirán propósitos de utilidad social e individual. Para esos fines, es indispensable estimar qué efectos tendrá la orden en el adecuado cumplimiento de las responsabilidades del funcionario afectado por ella y hasta qué punto habrá de beneficiar al solicitante. Procede, en síntesis, establecer el más fino equilibrio posible entre los diversos intereses en conflicto. (Énfasis nuestro y citas omitidas.) Dávila v. Superintendente de Elecciones, supra, a las págs. 283-284.
Conforme al trasfondo jurídico esbozado, nos toca
determinar si en este caso procede la expedición del auto
de mandamus.
IV
El Contralor del Estado Libre Asociado de Puerto
Rico nos solicita que expidamos un auto de mandamus
dirigido al Gobernador, en consideración a que éste
ordenó que se desembolsara únicamente el setenta y cinco
por ciento (75%) de los gastos de nómina y demás gastos
operacionales de la Oficina del Contralor, proyectados
para mayo y junio de 2006. Nos solicita que le ordenemos MD-2006-2 13
al Primer Ejecutivo dejar sin efecto dicha directriz,
toda vez que no posee la facultad legal ni constitucional
para obrar de esa manera.
Al atender este planteamiento, tomamos conocimiento
judicial de que al ser aprobada la Ley para el
Financiamiento del Déficit Gubernamental del 2006, supra,
y la Resolución Conjunta Núm. 119 de 13 de mayo de 2006,
entre otras piezas legislativas, cesaron aquellas razones
aducidas por el Gobernador en su Orden Ejecutiva para
ordenar el desembolso limitado de los gastos de la
Oficina del Contralor. Igualmente, tomamos conocimiento
judicial de que, a partir de la aprobación de estas
medidas, el Gobierno del Estado Libre Asociado de Puerto
Rico recibió los fondos necesarios para continuar sus
operaciones en la última etapa del año fiscal 2005-2006.
Siendo así, la directriz contenida en la Orden Ejecutiva,
cuya reversión solicita el Contralor en este caso, perdió
su eficacia por sus propios términos. Es decir, el
Contralor ya obtuvo el remedio que nos solicitó. El
Gobernador ya ejecutó el acto que el Contralor le
pretendía obligar mediante una orden de este Tribunal.
En atención a este cuadro fáctico, procede denegar
el auto de mandamus solicitado. El auto de mandamus no
debe expedirse para resolver una controversia que, como
la de autos, ya ha sido resuelta por las Ramas Ejecutiva
y Legislativa. El carácter altamente privilegiado de este
recurso requiere que su expedición tenga lugar solamente MD-2006-2 14
en circunstancias extraordinarias, cuando el balance de
los intereses envueltos amerite la intervención del foro
judicial.
Conforme a lo expresado, denegamos el auto de
mandamus solicitado por el Contralor y ordenamos el
archivo del caso sin mayor pronunciamiento.
Así lo pronunció, manda el Tribunal y certifica la
Secretaria del Tribunal Supremo. El Juez Asociado señor
Fuster Berlingeri emitió Opinión de Conformidad. La Juez
Asociada señora Rodríguez Rodríguez concurre con el
resultado sin opinión escrita. El Juez Asociado señor
Rivera Pérez emitió Opinión Disidente.
Aida I. Oquendo Graulau Secretaria del Tribunal Supremo EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
Hon. Manuel Díaz Saldaña, en su capacidad como Contralor del E.L.A. de P.R.
Peticionario
vs. MD-2006-2 Mandamus Hon. Aníbal Acevedo Vilá, en su capacidad como Gobernador del E.L.A. de P.R.; y Hon. Juan C. Méndez, en su capacidad como Secretario de Hacienda
Recurrido
Opinión de Conformidad emitida por el Juez Asociado señor FUSTER BERLINGERI.
Estoy conforme con el dictamen de la mayoría
del Tribunal de denegar el recurso instado por el
Contralor de Puerto Rico en el caso de autos. Ello
en vista de que la controversia particular entre el
peticionario y el Gobernador de Puerto Rico que
motivó este pleito, en estos momentos, se
desvaneció. El recorte presupuestario anunciado por
el Gobernador y que el Contralor impugnaba aquí, a
última hora no llegó a materializarse. De pronto no
tenemos nada concreto que resolver y procede, pues,
que ordenemos el archivo del recurso pendiente.
Lo anterior no obstante, vista la opinión
disidente que se ha emitido en el caso de autos,
creo menester abordar la vital cuestión que está MD-2006-2 2
presente al fondo de la acción instada por el Contralor. Me
parece necesario destacar que existe otro parecer jurídico
sobre el asunto en controversia, distinto al de la opinión
disidente. Me refiero a la cuestión de si el Gobernador de
Puerto Rico tiene facultad para ordenar recortes como el del
caso de autos en un presupuesto ya aprobado, cuando las
asignaciones dispuestas en éste, exceden los recursos
disponibles. La cuestión se refiere particularmente a la
facultad del Gobernador: (1) sobre aquellas asignaciones
dispuestas en el presupuesto anterior, cuando éste vuelve a
estar vigente; y (2) que atañen a entidades que no forman
parte de la Rama Ejecutiva. ¿Qué límites tiene el Gobernador
en tales circunstancias?
Se trata de un asunto importante que no está atendido de
manera concreta en el texto de la Constitución del país, por
lo que ha sido objeto de graves disputas entre la Rama
Ejecutiva y la Rama Legislativa. Veamos.
Si hay algo que resalta de modo contundente del designio
constitucional adoptado por el propio pueblo de Puerto Rico
en 1952 es la preeminencia del Gobernador frente a la
Asamblea Legislativa en la determinación de los asuntos
públicos del país, sobre todo en los relativos al
presupuesto. Don José Trías Monge, en su monumental obra MD-2006-2 3
sobre nuestra Constitución, explica una y otra vez,2 que a
pesar de que la ocasión era propicia para ello, la Convención
Constituyente no logró las reformas necesarias para evitar
que hubiese una excesiva concentración de poderes en el
Ejecutivo y un desnivel con respecto a los de la Asamblea
Legislativa. Indica Trías Monge que
“. . .la Asamblea Legislativa de tiempos de la Convención Constituyente era un organismo de prestigio y eficiencia declinante;. . .a cargo de un papel dependiente y pasivo frente a la Rama Ejecutiva. . .”
y que ello contribuyó en gran medida a que no se lograse
establecer en la Constitución un claro esquema “de
responsabilidades verdaderamente compartidas”. Trías Monge,
supra, pág. 140.
Como se sabe, nuestra Constitución dista mucho de
incorporar un esquema puro de separación de poderes. Así
pues, Serrano Geyls indica que “varios desarrollos de gran
importancia han constituido desviaciones considerables de la
teoría tradicional de la separación de poderes”. Derecho
Constitucional de Estados Unidos y Puerto Rico, Ed. 1986,
Vol. I, pág. 581. Uno de esos desarrollos es la intensa
participación del Ejecutivo en el proceso legislativo, sobre
todo en lo relativo al presupuesto.
La preeminencia del Gobernador con respecto al
presupuesto surge patentemente al considerar, a la luz del
historial constitucional, el proceso que da lugar a la
2 Véase, Historia Constitucional de Puerto Rico, Vol. III, págs. 107-114; 135-140; 152-153; 162-163. MD-2006-2 4
confección e implantación del presupuesto, y al examinar en
conjunto las disposiciones constitucionales sobre el
particular. En primer lugar, en la Sección 4 del Art. IV se
le encomienda al Gobernador dirigirle anualmente un mensaje a
la Asamblea Legislativa sobre las condiciones del Tesoro de
Puerto Rico y sobre los desembolsos propuestos para el año
económico siguiente. Es el Gobernador, pues, quien inicia el
proceso de confeccionar y aprobar el presupuesto,
presentándole a la Legislatura los proyectos de
administración sobre el particular.
Una vez las cámaras legislativas aprueban las medidas
presupuestarias, éstas no se convierten en ley hasta que el
Gobernador les extiende su conformidad y les imparte su
firma. En ese proceso, el Gobernador puede “eliminar una o
más partidas, o disminuir las mismas, reduciendo al mismo
tiempo los totales correspondientes” cuando algún proyecto de
ley “asigne fondos en más de una partida”. Esta facultad, el
llamado “veto de partidas”, le permite al Gobernador realizar
modificaciones de las partidas y del total presupuestario sin
ninguna intervención legislativa, y la Asamblea Legislativa
no tiene facultad alguna para revocar las referidas acciones
del Gobernador, ni siquiera por mayoría especial. Véase,
Diario de Sesiones de la Constituyente, Vol. II, pág. 879 y
Vol. III, págs. 1950-1951.
Finalmente, en casos en que no se logra aprobar un
presupuesto para un año económico, por lo que por mandato
constitucional continúa rigiendo el presupuesto del año MD-2006-2 5
anterior, es el Gobernador quien autoriza los desembolsos
presupuestarios correspondientes.
Como puede observarse, la injerencia del Gobernador
sobre todo lo relacionado al presupuesto, según lo dispuesto
por la Constitución, es abarcadora y determinante. Es tan
amplia esa injerencia que uno de los asesores principales de
la Convención Constituyente, el profesor Carl J. Friedrich,
criticó más tarde que se hubiese concentrado tanto poder
sobre el presupuesto en el Gobernador porque, según él, se
reducía la Legislatura “a poco más que un sello de goma”.3
(Énfasis suplido).
Es menester resaltar que la crítica de Friedrich
mencionada antes surgió precisamente por razón de la
disposición constitucional otorgándole al Gobernador el
llamado veto de partidas, referido antes. Friedrich estimaba
que tal facultad “hacía demasiado fuerte la posición del Jefe
del ejecutivo”4 con respecto al presupuesto. (Énfasis
suplido.) El poder de vetar o modificar partidas, fijado en
la Sección 20 del Art. III de la Constitución, fue tomado
directamente de la Carta Orgánica Jones y correspondía al
Artículo 34 de dicha Carta. Se trataba de una disposición que
fue interpretada por este Tribunal en tres ocasiones: Ferrao
v. Cordero, Auditor, 67 D.P.R. 337 (1947); León Parra v.
Fitzimmons, 61 D.P.R. 351 (1943), y en, De La Rosa v.
Winship, Gobernador, 47 D.P.R. 330 (1934). En dichas
3 Véase el capítulo introductorio de la obra La Nueva Constitución de Puerto Rico, págs. 15-26, particularmente la pág. 21. 4 Ibid. MD-2006-2 6
decisiones resolvimos concretamente que el poder del
Gobernador de vetar partidas presupuestarias incluía el poder
de reducir dichas partidas. Más aún, también resolvimos que
se trataba de un amplio poder que tenía el Gobernador, de
naturaleza legislativa, e intimamos que era tan amplio como
la misma facultad legislativa sobre el presupuesto. Incluso
señalamos que al Gobernador ejercer tal poder no se violaba
la doctrina de separación de poderes. Ello porque cuando el
Gobernador ejercía dicho veto, actuaba como parte del proceso
legislativo. De la Rosa v. Winship, Gobernador, supra, pág.
334. En el Informe de la Rama Legislativa de la Convención
Constituyente se hizo claro que al otorgarle al Gobernador el
veto de partidas en la Sec. 20 del Art. III de la
Constitución se procuraba concederle la misma facultad que
éste ya tenía sobre el veto de partidas, en virtud del Art.
34 de la Carta Jones. Véase, IV Diario de Sesiones de la
Convención Constituyente, 2586.
Tenía razón, pues, Friedrich al pensar que al otorgarle
el veto de partidas al Gobernador se fortalecían enormemente
sus facultades sobre el presupuesto. Nótese que dicho poder
se otorgó tal como estaba constituido entonces en el Art. 34
de la Carta Jones, y según lo había interpretado este
Tribunal. Reiteradamente hemos resuelto que cuando se toma
una norma jurídica, de otro ordenamiento, debe presumirse que
se adopta también la interpretación y alcance que tenía dicha
norma en ese ordenamiento. Véase, Rodríguez Rosado v. Syntex,
res. el 30 de septiembre de 2003, 160 D.P.R. ___ (2003), 2003 MD-2006-2 7
TSPR 145, 2003 JTS 147; Pueblo v. Vargas De Jesús, 146 D.P.R.
702, 709-710 (1998); Pérez Maldonado v. JRT, 132 D.P.R. 972
(1993). En este caso, no es necesario descansar en este
conocido principio de hermenéutica pues sabemos por el propio
historial constitucional que en la propuesta de la Escuela de
Administración Pública a la Convención Constituyente,
recomendando que se adoptara en la Constitución el veto de
partidas de la Carta Jones, se citaba la jurisprudencia de
este Tribunal sobre el referido Art. 34 de la Carta Jones.
Véase, La Nueva Constitución, supra., págs. 424-426. Véase,
además, Diario de Sesiones, supra, Vol. II pág. 879, Vol. III
págs. 1950-1951.
En resumen, pues, al otorgarle al Gobernador el veto de
partidas, la intención clara de los miembros de la Convención
Constituyente fue la de concederle un amplísimo poder sobre
el presupuesto. El asunto se aprobó en la Convención
Constituyente con clara conciencia de lo que se hacía y con
muy poco debate en oposición. Véase, Trías Monge, supra,
págs. 162-163.
III
A la luz de todo lo anterior, parece lógica una sola
conclusión con respecto al asunto que aquí nos concierne.
Dado que la Constitución le encomienda vastos poderes al
Gobernador con respecto a la confección, aprobación e
implantación del presupuesto, por implicación su autoridad
también incluye la facultad y el deber de velar porque se MD-2006-2 8
cumpla siempre el fundamental mandato incorporado en la
Sección 7 del Art. VI de la Constitución, de que las
asignaciones presupuestarias correspondientes a un año
económico no podrán exceder los recursos totales calculados
para dicho año. No tendría coherencia jurídica alguna que se
exija constitucionalmente que en cualquier año las
asignaciones presupuestarias de ese año no pueden exceder los
recursos anticipados para el mismo, pero que dicho principio
fundamental no tenga que seguirse cuando las asignaciones en
un año particular surgen del presupuesto del año anterior.
Los esenciales propósitos económicos y políticos que informan
el principio que prohíbe los déficits presupuestarios son
válidos siempre, y no hay nada en el historial de la
Constitución que permita suponer lo contrario, sobre todo
cuando en el Informe a la Convención Constituyente sobre las
disposiciones constitucionales relativas al presupuesto se
enfatizó que con éstas se procuraba “mantener la estabilidad
económica del gobierno”. IV Diario de Sesiones 2587.
Tampoco tendría coherencia jurídica alguna que se le
concediesen al Gobernador los abarcadores poderes sobre el
presupuesto que se le dieron, sobre todo el veto de partidas
con el alcance y significado que ya hemos precisado, pero que
se le hubiese negado la facultad de aplicar el veto de
partidas al llamado presupuesto constitucional; es decir, al
presupuesto dispuesto en la Sección 6 del Art. VI de la
Constitución. Lo lógico, más bien, es inferir que la facultad
y deber del Gobernador de evitar presupuestos deficitarios se MD-2006-2 9
extiende a cualquier presupuesto, incluyendo el de un año
anterior que entra en vigor también para el siguiente año
económico porque por impase entre las ramas políticas no se
logró aprobar un presupuesto propio para ese año.
Del indiscutible historial de la Constitución, pues,
surge claramente que con relación a la situación prevista en
la Sección 6 del Art. VI de la Constitución, el llamado
presupuesto constitucional, el Gobernador tiene el deber de
ejercer su discreción para lograr que se realice el referido
mandato de la Sección 7 de ese mismo Artículo, de que las
asignaciones no excedan los recursos anticipados. Ello,
sujeto sólo a lo dispuesto en la Sección 8 del Art. VI sobre
las prioridades en los desembolsos. Pero, más allá de esas
prioridades, al procurar un balance entre asignaciones y
recursos presupuestarios, el Gobernador sólo está limitado
por su buen juicio con respecto a lo que requiere el bien
común. Conforme a lo que sucedió en la Convención
Constituyente, a las inferencias incuestionables que surgen
del historial de la Constitución y del análisis contextual de
nuestra ley fundamental, el Gobernador tiene clara autoridad
constitucional para hacer los ajustes y reducciones
presupuestarias que en buena lid procedan, incluso la que se
cuestionó en el caso de autos.5
5 Debe quedar claro que de ningún modo se juzgan aquí los méritos de la reducción concreta impugnada en el caso de autos. Si fue acertada o no es un asunto político que rebasa la evaluación judicial. Sólo se afirma aquí que el Gobernador tiene facultad constitucional para hacer reducciones como la de autos. Nada decimos o intimamos sobre si fue prudente realizarla o no. MD-2006-2 10
En vista de lo anterior, no tiene razón el Contralor en
sus planteamientos ante nos en este caso, por lo que procede
que se deniegue el recurso solicitado.
JAIME B. FUSTER BERLINGERI JUEZ ASOCIADO EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
Hon. Manuel Díaz Saldaña, en
su capacidad como Contralor
del Estado Libre Asociado de
Puerto Rico MD-06-02
v.
Hon. Aníbal Acevedo Vilá, en su capacidad como Gobernador del Estado Libre Asociado de Puerto Rico; y Hon. Juan Carlos Méndez en su capacidad como Secretario de Hacienda Demandados
Opinión Disidente emitida por el Juez Asociado señor Rivera Pérez.
San Juan, Puerto Rico, a de 30 de junio de 2006.
La Mayoría procede a denegar nuevamente por
académico el presente recurso. Aunque no
utilizan expresamente como fundamento tal
doctrina, su razonamiento queda allí enmarcado.
Sostienen que no debe expedirse el auto
solicitado para resolver una controversia que ya
ha sido resuelta por la Rama Ejecutiva y la
Legislativa. Ciertamente, el proceso político
entre la Rama Legislativa y la Ejecutiva,
dirigido a crear fuentes de recaudo adicionales
para el año fiscal 2005-2006 concluyó. No
obstante, tal controversia es distinguible de la
presente. La primera quedó enmarcada como una MD-2006-2 2
cuestión política, la nuestra contiene un asunto
justiciable de alto interés público.
Puntualizan que dicho tipo de recurso sólo ha de expedirse
“en circunstancias extraordinarias” cuando el balance de
los intereses envueltos amerita la intervención del foro
judicial. Sostienen que el presente caso no contiene tales
circunstancias. Discrepamos de tal criterio y curso de
acción.
El asunto relacionado con la intervención impropia e
indebida del Gobernador de Puerto Rico con los fondos
públicos asignados por estatuto a la Oficina del Contralor,
está presente, tiene vigencia y está vivo. Conducta de tal
naturaleza ha sido observada por el Gobernador en forma
recurrente y repetitiva, incurriendo en acciones muy serias
y graves, violatorias al esquema democrático constitucional
vigente. El Gobernador de Puerto Rico no tiene el poder ni
la facultad para, mediante Orden Ejecutiva, enmendar una
ley vigente que está constitucionalmente obligado a cumplir
y hacer cumplir. Está impedido de incurrir en tal
actuación para intervenir los fondos asignados por
disposición legislativa a la Oficina del Contralor, para
sufragar sus gastos. El cuadro presente en el caso ante
nos, contiene las “circunstancias extraordinarias” que
requiere nuestro ordenamiento jurídico para que la
intervención de este Tribunal sea imprescindible. La
“prudencia y la experiencia” es el fundamento principal 3 MD-2006-2
para hacer mandatoria la intervención de este Tribunal para
proteger y garantizar a nuestro pueblo “los mejores
intereses de la justicia y la democracia”.
Al no intervenir este Tribunal en este asunto claudica
a su ministerio de proteger y garantizar al pueblo su
democracia, frente a la crisis constitucional más grave y
seria de su historia. Hoy, con este nefasto
pronunciamiento el pueblo no ha contado con su principal
recurso para garantizar que su sistema de gobierno
democrático funcione, el TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO.
DISENTIMOS con vehemencia de lo aquí actuado por la
Mayoría.
El presupuesto de la Oficina del Contralor de Puerto
Rico, de ahora en adelante el Contralor, para el año fiscal
2005-2006 ascendía a la suma de $42,000,000.
El Gobernador de Puerto Rico, de ahora en adelante el
Gobernador, dispuso el desembolso de los fondos asignados a
la Rama Legislativa, a base de lo establecido en la
Resolución Conjunta Núm. 927 de 30 de junio de 2004,
mediante la Orden Ejecutiva 2005-58 de 30 de agosto de
2005, enmendada por la Orden Ejecutiva 2005-78 de 16 de
diciembre de 2005. La asignación presupuestaria a la Rama
Legislativa totalizó $106,600,000.
El pasado 26 de abril de 2006, el Gobernador promulgó
la Orden Ejecutiva 2006-10, en adelante OE-2006-10, por la 4 MD-2006-2
que instruyó al Secretario de Hacienda de Puerto Rico, de
ahora en adelante el Secretario, a cómo proceder con el
desembolso de dichos fondos durante los meses de mayo y
junio de 2006. Por virtud de la misma, redujo a la Oficina
del Contralor su partida de nómina a un setenta y cinco por
ciento (75%) de los fondos asignados a esa dependencia,
bajo custodia y control del Secretario. Tal actuación tuvo
el efecto directo de reducir unilateralmente los fondos
disponibles para la operación de esa dependencia.
Mediante comunicación de 25 de abril de 2006, cursada
antes de emitida por el Gobernador su OE-2006-10, el
Contralor le solicitó por escrito que desistiera de su
intención de intervenir con sus fondos asignados por
disposición legislativa para los gastos de operación de su
oficina. No recibió ninguna respuesta, salvo copia de la
OE-2006-10.
El Contralor presentó recurso de mandamus contra el
Gobernador y el Secretario, invocando nuestra jurisdicción
original. Alega que el Gobernador carece de autoridad
constitucional o estatutaria para reducir unilateralmente
los fondos públicos destinados a una entidad para sufragar
sus gastos, que no forma parte de la Rama Ejecutiva.
Sostiene que cualquier intento a esos efectos viola el
principio constitucional de separación de poderes y la
garantía de independencia funcional que disfruta esa
oficina bajo la Constitución de Puerto Rico y nuestra 5 MD-2006-2
infraestructura jurídica estatutaria. Solicita una orden
dirigida al Gobernador para que se deje sin efecto la parte
correspondiente de la OE-2006-10 que pretende intervenir
con sus fondos. Solicita, además, le ordenemos al
Secretario que certifique la suma total de los fondos, bajo
su custodia y control, disponible para sufragar los gastos
presupuestados de su oficina por disposición de la
Resolución Conjunta Número 927, de 30 de junio de 2004.
El 1 de mayo de 2006, el Gobernador y el Secretario
presentaron escrito solicitando de este Tribunal la
desestimación del recurso de mandamus. Arguyen que la
alegada crisis fiscal que sufrió Puerto Rico se reduce a
que el gasto gubernamental presupuestado para el resto del
año fiscal asciende a la suma de $2,000,000,000. No
obstante, hay disponible sólo $1,021,000,000 que se estimó
habrían de ingresar en las arcas del Departamento de
Hacienda durante los meses de mayo y junio de 2006. El
Gobernador sostiene que esta situación lo obligó a utilizar
la autoridad que le confiere el Artículo VI, Sección 6 de
la Constitución de Puerto Rico6 para reducir de forma
sustancial los desembolsos de fondos públicos a diferentes
organismos gubernamentales, de forma tal que los recursos
económicos con que ha de contar el gobierno durante los
meses de mayo y junio del año fiscal 2005-2006 puedan ser
6 Documentos Históricos, 1 L.P.R.A., Art. VI, Sec. 6, pág.408. 6 MD-2006-2
utilizados para garantizar que el Pueblo reciba los
servicios esenciales de seguridad y salud, así como para
asegurar el repago de las obligaciones del gobierno.
Expresa que mostró deferencia a la importancia de las
funciones del Contralor, pues redujo el presupuesto de esa
oficina a sólo un setenta y cinco por ciento (75%) de la
partida de nómina, cuando a la Rama Ejecutiva la redujo a
un cuarenta y seis por ciento (46%) y a la Rama
Legislativa, a un cincuenta por ciento (50%). El
Gobernador puntualiza que el Contralor no estuvo satisfecho
e insistió en recibir de forma inmediata el cien por ciento
(100%) de sus fondos para los últimos dos (2) meses del año
fiscal en cuestión, mayo y junio de 2006; no obstante la
alegada crisis fiscal que sufrió el país. Expresa que, a
diferencia del Contralor, el Juez Presidente del Tribunal
Supremo de Puerto Rico y el Presidente del Senado
reconocieron la magnitud de la crisis fiscal del país y,
aunque opinaron que los poderes concedidos al Gobernador
por el Artículo VI, Sección 8,7 no permiten que se reduzcan
los desembolsos a sus respectivas instituciones, “por lo
menos han tenido suficiente solidaridad con el Pueblo como
para limitar sus reclamos a que se les reconozca un crédito
pagadero durante el próximo año fiscal”. Afirma que si
este Tribunal accede a lo que solicita el Contralor “se
verá enfrascado en la tarea de determinar cómo y a qué fin
7 Const. E.L.A., supra, Art. VI, Sec. 8, pág. 410. 7 MD-2006-2
destinar los fondos del Estado, en medio de una crisis
fiscal, pero sin contar con las destrezas y poderes para
manejar tal responsabilidad de forma efectiva”. Sostiene
que esa no es nuestra tarea. El Gobernador y el Secretario
alegan que tales consecuencias pueden ser evitadas
desestimando el presente recurso. Sostienen su pedimento
en la falta de jurisdicción de este Tribunal para actuar
porque lo solicitado por el Contralor es inoportuno, el
recurso plantea una cuestión política, el Contralor carece
de capacidad jurídica y de legitimación activa para
presentar su recurso. Por último, plantean que el recurso
no fue perfeccionado a tenor con la ley porque la petición
no fue juramentada y pretende utilizar el vehículo de
mandamus para cuestionar una actuación que involucra el
ejercicio de la discreción del Primer Ejecutivo8.
El 5 de mayo de 2006, el Contralor replicó por escrito
a la solicitud de desestimación presentada. Controvierte
la caracterización que hicieran el Gobernador y el
Secretario sobre la cifra de $2,000,000,000 a la que
alegadamente ascendió el gasto gubernamental presupuestado
para el resto del año fiscal en cuestión, o sea los meses
de mayo y junio de 2006. Afirma que tal caracterización no
es correcta. Sostiene que no se trata de “gasto
gubernamental presupuestado” sino de un estimado de los
8 El 2 de mayo de 2006, el Contralor presentó una moción anejando juramento al recurso. 8 MD-2006-2
desembolsos que se necesitarían hacer para absorber el
gasto gubernamental, lo que incluye el presupuestado y el
gasto no presupuestado. Puntualiza que en eso exactamente
es que reside la crisis alegada. Afirma que el estimado de
$2,000,000,000 incluye los excesos en gastos proyectados
sobre lo presupuestado en los que, para el 6 de abril de
2006, habían incurrido por lo menos 48 agencias del
gobierno de la Rama Ejecutiva. Sostiene que el Juez
Presidente del Tribunal Supremo, mediante carta, le informó
al Gobernador que la Rama Judicial contemplaba terminar el
año fiscal 2005-2006, con “un sobrante a consecuencia de
las medidas de austeridad que tomamos durante el presente
año”. Arguye que algo similar aduce la carta del Presidente
del Senado al Gobernador. Expresa que con relación a la
cifra de $1,021,000,000 la realidad es que no se explicó al
país adecuadamente cómo se formuló. Al presente, el
Gobernador ni el Secretario han presentado cifra alguna
sobre cuánto se recaudó y cuánto queda por cobrar por
concepto de la contribución sobre ingresos pagadera el 18
de abril de 2006. El Contralor sugiere cuál es la causa o
origen de la alegada crisis fiscal. Alega que el
Gobernador está facultado y obligado a hacer los ajustes
necesarios en la Rama Ejecutiva a los fines de que los
desembolsos no sobrepasen los fondos públicos disponibles.
El Contralor formula ciertas y determinadas interrogantes
sobre tal asunto. ¿Cuándo es que el Gobernador viene 9 MD-2006-2
obligado a hacer tales ajustes en la Rama Ejecutiva?
¿Cuándo era inminente que se habría de agotar los fondos
públicos en esa rama de gobierno; tan pronto ese escenario
se divisó al final del camino? Afirma que es de
conocimiento público que el Gobernador anunció muy temprano
durante el transcurso del año fiscal en cuestión que ya
divisaba ese escenario en la Rama Ejecutiva. Sostiene que
en ese momento existían dos cursos de acción como
alternativas. Primero, comenzar un proceso ordenado de
recorte de gastos en la Rama Ejecutiva. Segundo, confiar
en que en algún momento se aprobarían medidas de recaudo
adicionales. Afirma que el Gobernador descansó en la
segunda opción. Sostiene que la prudencia y la
Constitución de Puerto Rico requerían que se recurriera
desde entonces a la alternativa de un recorte ordenado de
gastos en la Rama Ejecutiva. Afirma que no debió
producirse nunca lo que vivimos, un gobierno parcialmente
cerrado. Puntualiza que el proceso político, en aquel
momento en marcha en la Rama Legislativa, con el que el
Gobernador nos indicó que no debíamos intervenir, fue el
resultado de acciones u omisiones que se arrastraban, por
lo menos, desde el comienzo del año fiscal 2005-2006.
Sostiene que el actual exceso en los gastos de la Rama
Ejecutiva sobre los presupuestados y por sobre los
estimados de ingresos de esa rama de gobierno fue sometida
al foro político porque no se atendió adecuadamente como 10 MD-2006-2
correspondía. El Contralor es del criterio que el origen
de tal exceso es la falta de control de los gastos de la
Rama Ejecutiva, en previsión de una negativa legislativa a
aprobar legislación para allegar recaudos adicionales.
El Contralor delimita la controversia ante
nos.¿Contiene el Artículo VI, Sección 6 de la Constitución
de Puerto Rico, supra, y la ley que implanta tal precepto,
concebidas para momentos de crisis, cierto límite? ¿Le
otorgan, por el contrario, nuestra Constitución y la
infraestructura jurídica estatutaria al Gobernador de
Puerto Rico la facultad y el poder de producir una crisis y
luego manejar casi a su entero arbitrio el presupuesto “de
todo el gobierno” y no sólo el de la Rama Ejecutiva?
El Gobernador, en su escrito, nos solicitó la
desestimación del recurso porque, entre otras cosas, de
expedirse el recurso hubiéramos interferido con las
negociaciones que se conducían, en ese momento, entre las
Rama Ejecutiva y la Legislativa. Por su parte, el
Contralor arguye que el escrito de la parte recurrida nos
propone que le permitamos al Gobernador negociar desde una
posición de poder, en una situación fiscal como la que
existió en ese momento, aunque carezca de tal facultad; a
pesar de los reclamos ante este Tribunal de la parte
directamente afectada por el ejercicio de ese poder. Afirma
que ese no es el “fino balance” entre los poderes de
gobierno que hemos evocado en el pasado. Nos hace 11 MD-2006-2
referencia a nuestra Opinión en el caso de Hernández Agosto
v. López Nieves.9
El Contralor hace referencia a la determinación de
este Tribunal en Aponte Hernández v. Acevedo Vilá10 de
desestimar por académico una acción presentada ante nos por
los presidentes de los cuerpos legislativos ante una acción
similar del Gobernador a la del caso ante nos. Sostiene
que en aquella ocasión la actuación de este Tribunal podía
explicarse por razón de prudencia. Arguye que este
Tribunal procedió de esa forma porque el Gobernador
desistió de su actitud de intentar reducir unilateralmente
el presupuesto de la Rama Legislativa, y permitió que el
proceso político y sus componentes armonizaran sus
diferencias sin nuestra intervención.11 Arguye que tras ese
evento, no le parece justificada una ulterior exhortación a
la “paciencia y serenidad con el proceso político”.
Sostiene que existe una diferencia dramática entre aquel
escenario y el que nos ocupa. En el caso de Aponte
Hernández v. Acevedo Vilá, supra, el Gobernador, mediante
la Orden Ejecutiva 2005-78, desistió de su curso de acción
que los allí demandantes consideraban inconstitucional. En
el presente caso el Gobernador insistió en tal curso de
9 114 D.P.R. 601, 622 (1983). 10 2006 T.S.P.R. 24, 166 D.P.R._____(2006). 11 El aquí suscribiente disintió sin opinión escrita. La Jueza Asociada señora Rodríguez Rodríguez disintió con opinión escrita. 12 MD-2006-2
acción. Arguye que el escrito del Gobernador propone que
este Tribunal, por segunda vez, demuestre “paciencia y
serenidad” ante su reiterada violación constitucional.
El Contralor rebate extensamente cada uno de los
argumentos de derecho en los cuales el Gobernador y el
Secretario sostienen su pedimento de desestimación del
recurso. Pasamos de inmediato a considerar los mismos.
MANDAMUS
El mandamus es un recurso extraordinario de equidad
“altamente privilegiado”, que emite el Poder Judicial para
obligar a cualquier persona, corporación, junta o tribunal
inferior a cumplir con un acto que la ley expresamente
ordena como un deber resultante de un empleo, cargo o
función pública.12
El requisito primordial del recurso de mandamus es que
se trate de un deber ministerial impuesto por ley. La
jurisprudencia ha establecido que la determinación de la
procedencia del auto depende de si la actuación solicitada
es un deber ministerial o si, por el contrario, involucra
el ejercicio de discreción, en cuyo caso no puede
12 Véase Arts. 649 y 650 del Código de Enjuiciamiento Civil de 1933, 32 L.P.R.A. secs. 3421 y 3422; Noriega Rodríguez v. Hernández Colón, 135 D.P.R. 406 (1994). 13 MD-2006-2
expedirse.13 El acto es ministerial cuando la Constitución
de Puerto Rico y la ley prescriben y definen el deber que
tiene que ser cumplido con tal precisión y certeza que
nada deja al ejercicio de la discreción o juicio. Cuando
el acto que debe ser cumplido envuelve el ejercicio de
discreción o juicio, no considerado ministerial, está fuera
del ámbito del recurso de mandamus. La decisión de lo que
es, o no, “un deber ministerial” no es algo que se pueda
determinar mediante la aplicación de una fórmula
inflexible.14 Si el deber surge o no claramente de las
disposiciones estatutarias aplicables es una cuestión
sujeta a interpretación judicial que no depende de un
juicio a priori, fundado exclusivamente en la letra del
estatuto. Tal determinación ha de surgir del examen y
análisis de todos los elementos útiles a la función
interpretativa, del examen paciente y riguroso de la
intención legislativa, de la evaluación de todos los
elementos de juicio disponibles para auscultar el propósito
y significado del estatuto en cuestión.15
Al considerar la solicitud de expedición de un auto de
mandamus no es suficiente que el peticionario tenga un
13 Álvarez de Choudens v. Tribunal Superior, 103 D.P.R. 235 (1975). 14 Partido Popular v. Junta de Elecciones, 62 D.P.R. 745, 749 (1944). 15 Hernández Agosto v. Romero Barceló, 112 D.P.R. 407, 418 (1982). 14 MD-2006-2
derecho claro a lo que solicita, y que el demandado tenga
la obligación de permitir el ejercicio de ese derecho. Por
tratarse de un auto “altamente privilegiado”, los
tribunales tienen necesariamente que medir la totalidad de
las circunstancias presentes, tanto al determinar si debe o
no expedirse el auto, como también al fijar el contenido de
su disposición, de haberlo expedido. El remedio se concede
sólo cuando el tribunal está convencido de que con ello se
cumplirán propósitos de utilidad social e individual. Es
indispensable estimar los efectos que tendrá la
intervención judicial en el adecuado cumplimiento de las
responsabilidades y deberes del funcionario afectado, al
amparo de la Constitución de Puerto Rico y de la ley.
Resulta imperativo buscar el más fino “balance y
equilibrio” entre los diversos intereses en conflicto.16
Este Tribunal tiene la obligación de tomar en cuenta,
al momento de considerar un recurso como el presente, el
velar y proteger los intereses públicos que puedan ser
perjudicados con la expedición del auto solicitado. Tiene
el deber ineludible de proteger y garantizar nuestra forma
republicana de gobierno, evitando una intromisión indebida
de la Rama Judicial con los procesos de las ramas políticas
de gobierno. El criterio que gobierna el asunto ante nos
consiste en el impacto que la expedición del auto
16 Dávila v. Superintendente General de Elecciones, 82 D.P.R. 264 (1960). 15 MD-2006-2
solicitado y nuestra intervención pudiera tener sobre el
interés público inmanente del esquema democrático de la
Constitución de Puerto Rico. El presente recurso si
presenta las “circunstancias extraordinarias” que requiere
nuestro ordenamiento jurídico para que la intervención de
este Tribunal sea imprescindible. La experiencia vivida en
dos (2) ocasiones, relativa a alegadas actuaciones iguales
o similares del Gobernador nos obliga, como medida
prudencial, a intervenir para proteger y garantizar “los
mejores intereses de la justicia y la democracia”. Nuestra
intervención en este asunto resulta imprescindible por
razón de utilidad social e individual, por la importancia y
relevancia que tiene para nuestro sistema constitucional de
gobierno democrático. Nuestra intervención resulta
mandatoria ante el reiterado incumplimiento del Gobernador
a sus deberes y obligaciones ministeriales, al amparo de la
Constitución de Puerto Rico y de la ley.
DOCTRINA DE ACADEMICIDAD
Por entender que la Mayoría deniega la expedición del
recurso por academicidad, por no existir, en la actualidad,
un deber ministerial de ley que cumplir de parte del
Gobernador, habremos de discutir y aplicar dicha doctrina
al caso ante nos.
Hemos expresado que los tribunales pierden su
jurisdicción sobre un caso por academicidad, cuando ocurren 16 MD-2006-2
cambios fácticos o judiciales durante el trámite judicial
de una controversia que tornan en académica o ficticia su
solución.17 En Asoc. de Periodistas v. González18, citando
al Profesor L.H. Tribe, expusimos que “[u]na vez se
determina que un caso es académico los tribunales, por
imperativo constitucional (ausencia de ´caso o
controversia´) o por motivo de autolimitación judicial,
deben abstenerse de considerarlo en sus méritos”.19 Lo
anterior es corolario del elemental principio de que los
tribunales existen únicamente para resolver controversias
genuinas, surgidas entre partes opuestas que tienen un
interés real en obtener un remedio que haya de afectar sus
relaciones jurídicas.20 Persigue, además, eludir el uso
innecesario de recursos judiciales, asegurar la existencia
de contiendas que sean vigorosamente litigadas y evitar
precedentes innecesarios.21 Al analizar la academicidad de
un caso, debemos evaluar los eventos anteriores, próximos y
futuros, a fin de determinar si su condición de
17 Cruz v. Adm. de Corrección, 2005 T.S.P.R. 34, 2005 J.T.S. 39, 164 D.P.R.___(2005). 18 127 D.P.R. 704 (1991). 19 Íd., pág. 719. 20 E.L.A. v. Aguayo, 80 D.P.R. 552, 558-559 (1958). 21 C.E.E. v. Depto. de Estado, 134 D.P.R. 927 (1993); Com. de la Mujer v. Srio. de Justicia, 109 D.P.R. 715 (1980). 17 MD-2006-2
controversia viva y presente subsiste con el transcurso del
tiempo.22
Existen excepciones a la doctrina de academicidad. En
virtud de ellas, los tribunales pueden atender un caso
aunque haya habido cambios que parecieran tornar académica
la controversia. Estas son las siguientes: 1) cuando se
plantea en el caso una cuestión recurrente o repetitiva del
asunto planteado que tiende a evadir la revisión judicial;
2) en aquellos casos en que la situación de hechos ha sido
modificada por el demandado, pero no tiene características
de permanencia; 3) donde aspectos de la controversia se
tornan académicos, pero persisten importantes consecuencias
colaterales; y, 4) cuando se ha certificado por el tribunal
una clase de conformidad con la Regla 20 de Procedimiento
Civil23, y la controversia se torna académica para un
miembro de la clase, mas no para el representante de la
misma.24
La excepción sobre el carácter recurrente o repetitivo de
la controversia exige el estudio de tres factores: la
probabilidad de la recurrencia, las partes involucradas en
22 San Antonio Maritime v. P.R. Cement Co., 153 D.P.R. 372 (2001); Emp. Pur. Des.,Inc. v. H.I.E.T.E.L., 150 D.P.R.924 (2000); Pres. del Senado, 148 D.P.R. 737 (1999); P.N.P. v. Gobernador I, 139 D.P.R. 643 (1995); Asoc. de Periodistas v. González, 127 D.P.R. 704 (1991); Noriega v. Gobernador, 122 D.P.R. 650 (1988). 23 32 L.P.R.A. Ap.III, R.20. 24 Cruz v. Adm. de Corrección, supra; Asoc. de Periodistas v. González, supra. 18 MD-2006-2
el procedimiento y la probabilidad de que la controversia
evada la revisión judicial.25 Para que opere la referida
excepción, la recurrencia no tiene que ser entre las mismas
partes.26
Además del carácter recurrente o repetitivo del asunto
planteado y las partes en el litigio, dicho asunto debe ser
de tal naturaleza que puede evadir su adjudicación o
revisión. Esto sucede con mayor frecuencia en aquellas
controversias que son, de por sí, de muy corta duración,
aunque pueden existir otras razones, además de la brevedad
cronológica, que ocasionen que una controversia sea capaz
de eludir la revisión judicial.27
Aunque los tribunales pierden su jurisdicción sobre un
asunto cuando ocurren cambios durante el trámite judicial
de un caso que hacen que este pierda actualidad, los
cambios fácticos o judiciales a los que hace referencia la
jurisprudencia no pueden ser, bajo ninguna circunstancia,
resultado de una actuación del demandado para burlar
nuestra facultad revisora respecto a un caso que está sub
júdice. En la situación en la que el demandado cese de su
actuación ilegal o impropia de forma voluntaria, sin que
25 Íd. 26 Com. de la Mujer v. Srio. de Justicia, supra. 27 Cruz v. Adm. de Corrección, supra; Angeira v. J.L.B.P., 150 D.P.R. 10 (2000); El Vocero v. Junta de Planificación, 121 D.P.R. 115 (1998); Asoc. de Periodistas v. González, supra. 19 MD-2006-2
existan garantías de que en el futuro no habrá de incurrir
nuevamente en tal conducta, el caso no se tornará
académico. Este cese voluntario no impedirá que los
tribunales puedan ejercer su función de determinar la
legalidad del acto incurrido y de decidir sobre el caso
ante si, pues de lo contrario, sería permitir que el
demandado vuelva a incurrir en la conducta desistida.28 El
demandado debe demostrarle al tribunal, que no existe una
probabilidad razonable de que la conducta ilegal alegada
vuelva a repetirse.29
El presente caso contiene una situación verdaderamente
preocupante respecto a la aplicación de los principios que
comprenden la doctrina de la academicidad frente a
violaciones graves y muy serias a la Constitución de Puerto
Rico y a la ley, en forma recurrente, de parte del
Gobernador.
Tomamos conocimiento judicial que el Gobernador informó
desde el principio del cuatrienio sobre la existencia de un
déficit presupuestario. También tomamos conocimiento
judicial del hecho que desde principio del año fiscal 2005-
2006 el Gobernador anunció que los gastos presupuestados
habrían de exceder los estimados de ingresos a recaudarse.
28 City of Mesquite v. Aladdin’s Castle, 455 U.S. 283 (1982). Véase, además, Rullán v. Fas Alzamora, 2006 T.S.P.R. 5, 2006 J.T.S. 12, 166 D.P.R.___(2006). 29 Gwaltney of Smithfield, Ltd. V. Chesapeake Bay Foundation Inc., 484 U.S. 49 (1987). 20 MD-2006-2
El Gobernador optó, a principio del presente año natural
2006, por reducir unilateralmente mediante Orden Ejecutiva
los fondos asignados por estatuto a la Rama Legislativa.
Tal acción produjo la presentación de dos (2) pleitos por
los Presidentes de los cuerpos legislativos ante el
Tribunal de Primera Instancia. Dichos asuntos fueron
traídos ante nos mediante recursos de certificación. El
Gobernador solicitó se archivaran por académicos esos
asuntos porque había depuesto su actitud de reducirle a la
Rama Legislativa su presupuesto, por haber sido
identificadas unas fuentes de ingresos que excedían los
estimados de ingresos formulados previamente y que hacían
innecesaria su intervención con el presupuesto de esa rama
de gobierno. Hace escasamente unos meses este Tribunal
tuvo la oportunidad de dirimir esa controversia y de pautar
norma al respecto y una Mayoría decidió no hacerlo por
estimar que el asunto se convirtió en académico.
Disentimos de tal curso de acción sin opinión escrita, en
aquel momento, porque entendíamos que el Gobernador, con su
proceder, estaba tratando de evadir la revisión de su
actuación por este Tribunal. Nos referimos al caso de
Aponte Hernández v. Acevedo Vilá, supra. La Mayoría
entendió que aquella controversia era académica porque no
existía una probabilidad razonable de que la misma volviera
a repetirse y porque era muy especulativo concluir que una
situación de crisis fiscal pudiera suscitarse en el futuro 21 MD-2006-2
o que el Gobernador volviera nuevamente a reducir
unilateralmente los fondos disponibles de otra rama de
gobierno para sufragar sus gastos, presupuestados por
disposición legislativa. No fue así.
Posteriormente el Gobernador redujo no sólo los fondos
asignados al Contralor, sino los de la Rama Judicial y
nuevamente los de la Rama Legislativa. Nos preguntamos,
¿cuándo era inminente que se le agotarían los fondos
públicos disponibles para la Rama Ejecutiva? Lo cierto es
que la insuficiencia de fondos de esa rama de gobierno
apunta a los meses de mayo y junio de 2006, el final del
año fiscal 2005-2006. ¿Desde cuándo se conocía tal
eventualidad? ¿Qué medidas y ajustes realizó el Gobernador
para reducir o eliminar tal escenario?
No tenemos duda alguna que la actuación del
Gobernador, de hace escasamente unos meses, de deponer su
actitud de intervenir los fondos de la Rama Legislativa,
tuvo el propósito directo de tornar en académica aquella
controversia que estaba ante nos. Por eso disentimos. Este
Tribunal no debió dejar en manos del Gobernador la potestad
de decidir cuándo este foro habría de revisar un
planteamiento tan serio sobre actuaciones de su parte de
violación a principios y derechos constitucionales y
estatutarios. Tenemos ante nos un caso que fue traído con
la premura y la urgencia que requiere la situación. El
Gobernador ha recurrido en su conducta. No existe garantía 22 MD-2006-2
alguna de que en el futuro el Gobernador no habrá de
incurrir nuevamente en acciones similares. No ha
demostrado la inexistencia de una probabilidad razonable de
que vuelva a repetirse. Por el contrario existe, ante el
cuadro político de un gobierno compartido, la probabilidad
razonable de que una situación igual o similar vuelva a
producirse. Persisten en este caso importantes
consecuencias no colaterales sino directas, principalmente
relacionadas con el funcionamiento del sistema de gobierno
democrático del país, que le garantiza al pueblo la
Constitución de Puerto Rico.
La Mayoría permite con su inacción que el Gobernador
vuelva a eludir nuestra revisión judicial e incurrir en el
futuro en conducta igual o similar. Concluimos que este
caso no es académico ni inmeritorio y el país está
pendiente del cabal cumplimiento de nuestro ministerio.
Hoy este Tribunal claudica su función de preservar,
proteger y garantizar al pueblo de Puerto Rico el
funcionamiento efectivo y eficiente de su sistema de
gobierno democrático.
LEGITIMACIÓN ACTIVA
Tenemos la obligación ineludible de cerciorarnos de que
las partes que promueven la controversia ante nos están
particularmente capacitadas para así hacerlo, y de que su
interés es uno de tal naturaleza que, con toda 23 MD-2006-2
probabilidad, habrán de proseguir su causa de acción
vigorosamente, y habrán de traer a la atención del tribunal
las cuestiones en controversia.30
La doctrina de legitimación activa exige que el
promovente de la acción demuestre que cumple con
determinados requisitos indispensables, a saber: (1) que ha
sufrido un daño claro y palpable; (2) que el daño es real,
inmediato y preciso y no uno abstracto e hipotético; (3)
que la causa de acción debe surgir bajo el palio de la
Constitución o de una ley; y (4) que exista una conexión
entre el daño sufrido y la causa de acción ejercitada.31
Tanto el Gobernador como el Secretario sostienen que
el Contralor carece de legitimación activa para presentar
el recurso ante nos. Ello porque éste no cumple con los
requisitos indispensables a los efectos que el promovente
de la acción demuestre que ha sufrido un daño claro,
palpable e inmediato. Sostienen que el daño reclamado por
el Contralor es uno de naturaleza generalizada que debe ser
atendido en la esfera política. No les asiste la razón.
El asunto ante nos se refiere a actuaciones del
Gobernador que han interferido con las operaciones de la
Oficina del Contralor, cuyas funciones están
30 Noriega Rodríguez v. Hernández Colón, supra, pág. 407; Hernández Agosto v. Romero Barceló, supra. 31 Noriega Rodríguez v. Hernández Colón, supra; Hernández Torres v. Hernández Colón, 131 D.P.R. 593 (1992); Hernández Torres v. Gobernador, 129 D.P.R. 824 (1992). 24 MD-2006-2
constitucionalmente dirigidas a fiscalizar a las tres (3)
ramas de gobierno, sobre la legalidad del gasto de los
fondos públicos.
El Contralor ha cumplido con su obligación de alegar y
sostener adecuadamente que la actuación del Gobernador le
ha causado un daño claro, palpable, preciso e inmediato a
su oficina. Alegó, además, que su causa de acción surge de
la Constitución de Puerto Rico y de la ley; que existe una
conexión entre el daño sufrido a la operación de su
oficina, que tiene una función constitucional, y la acción
ejercitada. Luego de varios intentos infructuosos del
Contralor por obtener una reacción oficial del Secretario
de Hacienda respecto a la forma en que se harían los
desembolsos para el pago de su nómina, a tenor con la OE-
2006-10, el Secretario de Hacienda notificó por escrito al
Contralor, el 5 de mayo de 2006, que tal reducción tendría
un efecto inmediato. Ello provocó el ajuste, por parte del
Contralor, de los horarios y días de trabajo del personal
de su oficina con el propósito de enfrentar la reducción de
los fondos bajo custodia y el control del Secretario para
el pago de nómina durante la primera quincena de mayo de
2006. Ello se agravó por el hecho de que para el 5 de mayo
de 2006, fecha de la referida notificación del Secretario,
habían concluido cinco (5) días de servicios prestados por
todo el personal de la Oficina del Contralor. El Contralor
entendió que del lenguaje contenido en la OE-2006-10, 25 MD-2006-2
respecto a la reducción de los fondos bajo la custodia y
control del Secretario, era imposible descifrar cómo se
harían los desembolsos referentes a los gastos de nómina.32
La acción tardía del Secretario de proveer directrices
al respecto, provocó que el Contralor realizara ajustes en
servicios, horarios y salarios para poder lograr la
reducción en la nómina requerida por el Secretario. Ajustes
que tuvieron que ser realizados durante los seis (6) días
laborables que restaban de la primera quincena de mayo de
2006. Como resultado de lo anterior, el personal de la
Oficina del Contralor sufrió una reducción de su jornada de
trabajo, de modo que las horas trabajadas no excedieran el
equivalente al setenta y cinco porciento (75%) de su
salario. Tal proceder afectó directa y en forma inmediata
la operación de esa dependencia.
El Gobernador y el Secretario sostienen que el
Contralor no tiene capacidad jurídica para instar el
presente recurso porque sus facultades para actuar son
32 Según el Contralor existían dos (2) posibles interpretaciones de la OE-2006-10 respecto al pago de nómina: (1) el pago completo de nómina durante las primeras tres quincenas de mayo y junio. Ante esa eventualidad, en o alrededor del 16 de junio de 2006 se produciría el cierre total de la Oficina del Contralor por no contar con la totalidad de los fondos disponibles, o (2) pagando el 75% de la nómina quincenalmente hasta concluir el año fiscal, lo que, sostiene el Contralor, hubiera afectado en forma inmediata el bolsillo de todo el personal de su oficina. 26 MD-2006-2
limitadas y, entre ellas, no está la de incoar pleitos y
recursos judiciales, fuera del ámbito específico de hacer
valer sus citaciones y órdenes investigativas.
Si la facultad del Contralor para cuestionar en los
tribunales una actuación de la Rama Ejecutiva de naturaleza
inconstitucional, que afecta en forma directa la operación
de su oficina, estuviera condicionada a la previa
autorización por la Rama Legislativa, equivaldría a que
ésta última controlaría la efectiva operación de la Oficina
del Contralor, a quien la Constitución de Puerto Rico le
quiso otorgar autonomía administrativa, funcional y fiscal
frente a las tres (3) ramas de gobierno. Ello colocaría al
Contralor a merced del Poder Legislativo, aún en aquellas
instancias en que la actuación de dicha rama de gobierno
pudiera interferir con su autonomía. Esto es contrario a la
intención de la Asamblea Constituyente de que el Contralor
no estuviera sujeto a control alguno de parte de ninguna de
las tres (3) ramas de gobierno y pudiera llevar a cabo, con
independencia, sus prerrogativas constitucionales.
No tenemos duda alguna de que el Contralor tiene
legitimación activa y capacidad jurídica para instar el
recurso ante nos. Máxime cuando su acción pretende la
intervención del Poder Judicial para reivindicar sus
prerrogativas constitucionales y estatutarias, frente a las
actuaciones del Gobernador y el Secretario, que
interfirieron con su autonomía y rol constitucional. 27 MD-2006-2
V
CUESTION POLÍTICA-JUSTICIABILIDAD DE LAS CAUSAS
Consideramos que el asunto que plantea este caso es
uno que debe ser objeto de determinación judicial por ser
uno justiciable. La autoridad para analizar los aspectos
relacionados a la justiciabilidad de las causas, nace del
elemental principio de que los tribunales existen
únicamente para resolver controversias genuinas surgidas
entre partes opuestas, que tienen interés real en obtener
un remedio que haya de afectar sus relaciones jurídicas.33
Los tribunales nos imponemos las limitaciones que emanan de
esa doctrina para, entre otras cosas, observar y garantizar
el justo balance que se requiere de las distintas ramas de
gobierno en la administración de la cosa pública. El
análisis de este principio es, por lo tanto, imperativo y
necesario dentro de nuestro sistema de separación de
poderes. Las limitaciones que surgen de éste imponen un
mínimo de condiciones para el ejercicio discreto y
tolerable de un poder que, de otro modo, constituiría una
clara amenaza para la calidad democrática de nuestro
sistema.34
La aplicación de las diversas doctrinas que dan vida
al principio de justiciabilidad determinan la jurisdicción
de los tribunales, particularmente con relación a las
33 E.L.A. v. Aguayo, supra. 34 Íd., pág. 597. 28 MD-2006-2
controversias que se le presentan, al amparo de los
derechos que garantiza nuestra Constitución y la democracia
que instrumenta. Se trata, pues, de una cuestión de umbral
que debemos analizar ante las controversias que nos
ocupan.35
La doctrina de cuestión política, según desarrollada
en la jurisdicción federal, surge básicamente de
consideraciones sobre el principio constitucional de
separación de poderes.36 Si en un caso hay presente una
cuestión política, el caso no será justiciable, y el
tribunal debe abstenerse de adjudicarlo. La doctrina de
cuestión política plantea, en esencia, que hay asuntos que
no son susceptibles de determinación judicial, porque su
resolución corresponde a las otras ramas del Gobierno, la
Legislativa o Ejecutiva, o en última instancia al
electorado.37
Una cuestión política no es susceptible de
determinación judicial, porque su resolución corresponde
propiamente al proceso político de gobierno, que se produce
en las otras dos (2) ramas, y no al Poder Judicial.38
35 P.P.D. v. Peña Clos I, 140 D.P.R.779 (1996). 36 Baker v. Carr, 369 U.S. 186, 210 (1962). 37 Noriega Rodríguez v. Hernández Colón, supra, pág. 422. 38 Silva v. Hernández Agosto, supra; Santa Aponte v. Srio.del Senado, 105 D.P.R. 750 (1977); Powell v. McCormack, 395 U.S. 486 (1969). 29 MD-2006-2
Los criterios judiciales para determinar si el asunto
planteado constituye una cuestión política son los
siguientes:
(A) La Constitución delega expresamente el asunto
en controversia a otra rama del Gobierno.
(B) No existen criterios o normas judiciales
apropiadas para resolver la controversia.
(C) Resulta imposible decidir sin hacer una
determinación inicial de política pública que no
le corresponde a los tribunales.
(D) Resulta imposible tomar una decisión sin
expresar una falta de respeto hacia otra rama de
gobierno.
(E) Hay una necesidad poco usual de adherirse sin
cuestionamiento a una decisión política tomada
previamente.
(F) Hay el potencial de confusión proveniente de
pronunciamientos múltiples de varios
departamentos del Gobierno sobre un punto.39
Sobre este tema expresan Rotunda y Nowak lo siguiente:
The political question doctrine-which holds that certain matters are really political in nature and best resolved by the body politic rather than by courts exercising judicial reviewis [sic] a misnomer. It should more properly be called the doctrine of nonjusticiability, that is, a holding
39 Baker v. Carr, supra; reafirmado en nuestra jurisdicción en Silva v. Hernández Agosto, supra. 30 MD-2006-2
that the subject matter is inappropriate for judicial consideration. An important consequence of the political question doctrine is that a holding of its applicability to a theory of a cause of action renders the government conduct immune from judicial review. Unlike other restrictions on judicial review- doctrines such as case or controversy requirements, standing, ripeness and prematurely, abstractness, mootness, and abstention-- all of which may be cured by different factual circumstances, a holding of nonjusticiability is absolute in its foreclosure of judicial scrutiny.40 (Énfasis suplido).
Hemos expresado, aludiendo al profesor Raúl Serrano
Geyls, que existen tres (3) vertientes de la doctrina de
cuestión política, a saber: (1) la que requiere que los
tribunales no asuman jurisdicción sobre un asunto, porque
éste ha sido asignado textualmente por la Constitución a
otra rama del Gobierno; (2) aquella según la cual los
tribunales deben abstenerse de intervenir, bien porque no
existen criterios de decisión susceptibles de descubrirse y
administrarse por los tribunales, o bien por la presencia
de otros factores análogos, y (3) la que aconseja la
abstención judicial por consideraciones derivadas de la
prudencia.41
Si la Constitución confiere una facultad expresa a una
rama de gobierno y ésta es de naturaleza política, no
40 1 Rotunda y Nowak, Treatise on Constitutional Law: Substance and Procedure 3er ed., Sec. 2.16(a), págs. 311- 312 (1999). 41 C.E.S. v. Gobernador, 137 D.P.R. 83, 102 (1994); Noriega Rodríguez v. Hernández Colón, supra. 31 MD-2006-2
estará sujeta a revisión judicial, salvo que se ejecute
incorrectamente afectando derechos constitucionales de
igual jerarquía.42
Lo realmente importante en los casos que encierran la
doctrina de cuestión política, es el análisis sobre si una
cláusula constitucional provee derechos que puedan ser
compelidos mediante una acción judicial.43
La doctrina de cuestión política debe ser aplicada en
términos funcionales, a tenor con los hechos específicos de
cada caso en particular. La doctrina no es aplicable cuando
existen derechos constitucionales individuales importantes
que serían afectados si el Poder Judicial no actúa.44
Como regla general, la doctrina de cuestión política
impide la revisión judicial de asuntos cuya resolución
corresponde a las otras ramas políticas del Gobierno o al
electorado.45 En Silva v. Hernández Agosto, supra,
reiteramos nuestros pronunciamientos anteriores y
expresamos que "ante reclamos de cuestión política hemos
42 Silva v. Hernández Agosto, supra; United States v. Nixon, 418 U.S. 683 (1974); Powell v. McCormack, supra; R. Serrano Geyls, Derecho Constitucional de Estados Unidos y Puerto Rico, San Juan, Colegio de Abogados de Puerto Rico, 1986, Vol. I, págs. 697-698. 43 L.H. Tribe, American Constitutional Law, 2da. Ed., Nueva York, Ed. Foundation Press, 1988, págs. 98 y 106. 44 Véase F.W. Scharpf, Judicial Review and The Political Question: A Functional Analysis, 75 Yale L.J. 566-597 (1966); Noriega Rodríguez v. Jarabo, 136 D.P.R. 497 (1994). 45 Noriega Rodríguez v. Jarabo, supra. 32 MD-2006-2
reafirmado el poder de los tribunales de ser los
intérpretes finales de los contornos de la Constitución, y
para determinar si los actos de una rama de gobierno
exceden su autoridad constitucional."46
El Gobernador aduce que la presente controversia gira
en torno a una cuestión política, por lo que este Tribunal
no debe intervenir. Alega, que de esta Curia adjudicar el
recurso instado por el Contralor, interferiría con el
proceso político de formulación de política pública que ha
de pautar el gobierno ante un déficit presupuestario.
Arguye que le corresponde a la Rama Ejecutiva formular
política pública sobre como asegurar y brindar los
servicios de salud y seguridad pública, entre otros.
No hay duda que la formulación de política pública
sobre los asuntos de salud y seguridad pública, entre
otros, están delegadas por la Constitución de Puerto Rico
en las ramas políticas del gobierno. No obstante, es
claramente justiciable una controversia surgida a raíz de
una alegación de que la Rama Ejecutiva traspasa los límites
del principio de separación de poderes contenido en la
Constitución de Puerto Rico, al intervenir los fondos
asignados a la Oficina del Contralor por disposición
legislativa para sufragar sus gastos, que están bajo la
custodia y control del Secretario de Hacienda. La Rama
Ejecutiva puede formular política pública sobre las áreas
46 United States v. Nixon, supra. 33 MD-2006-2
de salud, seguridad pública y atender un problema
presupuestario, entre otros, realizando los ajustes,
tomando las medidas necesarias y efectuando los desembolsos
necesarios de los fondos asignados a esa rama de gobierno
para sufragar los gastos presupuestados para la misma,
cumpliendo con los límites que le impone la Constitución de
Puerto Rico y la ley.
El Gobernador plantea, además, que la controversia ante
nos no es justiciable porque no está madura. Coincidimos
con el Contralor de que el principio de justiciabilidad es
una moneda de dos caras compuesta por las doctrinas de
academicidad y madurez. No es legítimo la utilización de
principios de esa naturaleza como una táctica de litigación
que impone a los litigantes una carrera de obstáculos
cambiantes. Ya discutimos previamente el asunto sobre
academicidad. ¿Es acreedor el Gobernador al carácter
esencialmente prudencial que la doctrina de madurez pudiera
justificar? La contestación es en la negativa. Veamos.
El Gobernador de Puerto Rico se rige en una situación
como la presente por el Artículo VI, Secciones 6,7 y 8 de
la Constitución de Puerto Rico, supra, y por la
infraestructura jurídica estatutaria vigente que regula el
escenario. Al terminarse el año fiscal 2004-2005, y no
habiéndose aprobado por la Legislatura las asignaciones
presupuestarias sugeridas por el Gobernador, continuó
rigiendo para el año fiscal 2005-2006 el mismo estado de 34 MD-2006-2
derecho estatutario para los mismos fines y propósitos, en
todo lo que le fuere aplicable, a todas las ramas del
gobierno. El Gobernador está obligado por la Constitución
de Puerto Rico y la ley a autorizar los desembolsos
necesarios a todas las ramas del gobierno a tales fines.
Los gastos de la Rama Ejecutiva no debían exceder los
recursos económicos calculados para el año fiscal 2005-2006
para esa rama de gobierno, hasta que se aprobaran los
recursos económicos correspondientes, de ser necesarios.
De no ser suficientes los recursos económicos disponibles
para el año fiscal 2005-2006 para cubrir los gastos
presupuestados de la Rama Ejecutiva para ese año, el
Gobernador tenía la obligación constitucional de pagar los
intereses y amortizar la deuda pública y luego hacer los
desembolsos de acuerdo con la norma de prioridades
dispuesta por estatuto. Este último extremo está cubierto
por el Artículo 4(c) la Ley de Gerencia y Presupuesto.47
El Artículo 4, incisos (c) y (d), de la Ley de
Gerencia y Presupuesto, supra, dispone, además de las
normas sobre prioridades ante un escenario de esa
naturaleza, las medidas administrativas a tomarse por el
Primer Ejecutivo(a). Es responsabilidad y obligación del
Gobernador(a) tomar las medidas y realizar los ajustes
necesarios, que estén a su alcance y de conformidad a la
47 Ley Núm. 147 de 18 de junio de 1980, 23 L.P.R.A. secs. 101 et seq., según enmendada por la Ley Núm. 286 de 20 de diciembre de 2002. 35 MD-2006-2
ley, para lograr un presupuesto balanceado al final del año
fiscal, y rendir a los Presidentes del Senado y de la
Cámara de Representantes, así como a las Comisiones de
Hacienda de ambos cuerpos, un informe detallado de los
ajustes y medidas tomadas. En dicho informe, el
Gobernador(a) debe someter sus recomendaciones a la
Legislatura en cuanto a la forma de atender las obras y
actividades cuya ejecución queda pospuesta, cancelándose
las obligaciones correspondientes a esas obras pospuestas.
Dichas obligaciones canceladas se llevarán a los libros
del Secretario(a) de Hacienda contra los recursos
económicos disponibles en años subsiguientes, mediante el
correspondiente libramiento de asignaciones. El Contralor
alega en su escrito, presentado el 5 de mayo de 2006, que
el Gobernador, en vez de cumplir con su deber ministerial
impuesto por el Artículo VI, Sección 7 de la Constitución
de Puerto Rico, supra, y por la ley, de tratar y de
esforzarse en no exceder los gastos de la Rama Ejecutiva
sobre los recursos económicos del año fiscal 2005-2006, no
sólo se excedió en los gastos presupuestados sobre los
ingresos estimados para recaudarse por el Departamento de
Hacienda sino que al 6 de abril de 2006, había incurrido en
gastos adicionales no presupuestados en por lo menos 48
agencias de esa rama de gobierno. Ciertamente, el
Gobernador no ha colocado a este Tribunal en posición de
determinar que la controversia ante nos no está madura. No 36 MD-2006-2
ha acreditado, hasta el presente, su cumplimiento con
ninguna de las circunstancias, a tenor con la Ley, para
convertirse en acreedor al carácter prudencial de la
doctrina de madurez. No ha expresado en forma alguna qué
medidas o ajustes realizó para que la Rama Ejecutiva
terminara su año fiscal 2005-2006 con un presupuesto
balanceado y porqué no alcanzó tal objetivo. La Rama
Judicial y la Legislativa y la Oficina del Contralor
informaron tener un presupuesto balanceado para el mismo
periodo, al tomar medidas de austeridad en cumplimiento de
su deber ministerial impuesto por el Artículo VI, Sección 7
de la Constitución de Puerto Rico, supra.
El Gobernador no ha colocado a este Tribunal en
posición de determinar que de concederse el remedio
solicitado intervendríamos en forma impermisible con su rol
constitucional. Lo que está planteado en la controversia
ante nos es si el Gobernador excedió las facultades que le
otorga la Constitución de Puerto Rico, en un escenario como
el presentado. ¿Tenía el Gobernador autoridad concedida
por la Constitución de Puerto Rico o por la Legislatura
para promulgar la OE-2006-10? ¿Tenía el Gobernador, como
deber ministerial impuesto por la Constitución de Puerto
Rico, la obligación de cumplir y hacer cumplir la ley, que
reconoce y establece la autonomía administrativa, funcional
y fiscal de la Oficina del Contralor? ¿Violó el Gobernador
el principio de forma republicana de gobierno de la 37 MD-2006-2
Constitución de Puerto Rico al promulgar la OE- 2006-10?
Definitivamente todos estos asuntos están sujetos a
revisión judicial.
VI
CONTRALOR DE PUERTO RICO
En Puerto Rico, el Contralor es un funcionario de
rango constitucional. El Artículo III, Sección 22 de la
Constitución de Puerto Rico creó la posición de Contralor
de Puerto Rico.48 Dispone que el Contralor fiscalizará
todos los ingresos, cuentas y desembolsos del Estado, de
sus agencias e instrumentalidades y de los municipios, para
determinar si se han hecho de acuerdo a la ley. Rendirá
informes anuales y todos aquellos informes especiales que
le sean requeridos por la Asamblea Legislativa y el
Gobernador.49
El referido mandato constitucional se implantó
mediante la Ley Núm. 9 de 24 de julio de 1952, la cual creó
la Oficina del Contralor, bajo la dirección del Contralor y
la responsabilidad de la Asamblea Legislativa.50
La misión del Contralor consiste en realizar una
intervención a posteriori (post audit) de las cuentas,
ingresos y desembolsos del gobierno para determinar su
legalidad. Sus facultades están constitucionalmente
48 Const. E.L.A., supra, Art. III, Sec. 22, pág. 383. 49 Íd. 50 2 L.P.R.A. sec. 71, et. seq. 38 MD-2006-2
circunscritas a investigar e informar sobre la legalidad
del gasto de fondos públicos en que ha incurrido cualquier
entidad del Estado o sus agentes.51 El poder investigativo
del Contralor se extiende sobre las entidades privadas que
contratan obras o servicios con el Estado.52
La Oficina del Contralor disfruta de autonomía
administrativa, funcional, y fiscal. El Artículo VI,
Sección 11 de la Constitución de Puerto Rico dispone que el
sueldo del Contralor se fijará por ley especial y no podrá
ser disminuido durante el término para el cual fue
nombrado.53 El Artículo 3 (c) de la Ley de Contabilidad del
Gobierno de Puerto Rico54 establece que nada de lo dispuesto
en dicho estatuto afectará la autonomía administrativa y
fiscal de la Oficina del Contralor de Puerto Rico. Dicho
artículo en su inciso (f) define como una dependencia
legislativa a la Oficina del Contralor y prescribe que sus
fondos deben estar, por ley, bajo la custodia y el control
del Secretario de Hacienda.55 El artículo 10 (e) del
referido estatuto dispone que la contabilidad central de la
51 RDT Const. Corp. v. Contralor I, 141 D.P.R. 424 (1996). 52 Íd., H.M.C.A. (PR), Inc., etc. v. Contralor, 133 D.P.R. 945 (1993). 53 Const. E.L.A., supra, Art. VI, Sec. 11, pág. 416. 54 Ley Núm. 230 del 23 de julio de 1974, 3 L.P.R.A. sec. 283b(c), según enmendada por la Ley Núm. 140 de 11 de junio de 2004. 55 Íd., sec. 283b(f). 39 MD-2006-2
propiedad pública de la Oficina del Contralor la llevará el
Secretario de Hacienda, rigiéndose por la reglamentación
que a tales efectos establezca el Contralor.
Las transacciones financieras de las dependencias legislativas, aunque se tramitarán por conducto del Secretario, no estarán sujetas a la preintervención del Secretario en lo que se refiere a la exactitud, propiedad, corrección, necesidad y legalidad de las transacciones. La única responsabilidad del Secretario es cerciorarse de que la asignación o fondos contra el cual se ordena un desembolso tenga saldo suficiente para cubrir el mismo y que el comprobante que origine el desembolso esté firmado por un funcionario de la dependencia legislativa, debidamente autorizado.56
VII
SEPARACIÓN TRIPARTITA DE PODERES
El Artículo I, Sección 2 de la Constitución de Puerto
Rico57 dispone lo siguiente:
Forma de gobierno
El gobierno del Estado Libre Asociado de Puerto Rico tendrá forma republicana y sus Poderes Legislativo, Ejecutivo y Judicial, según se establecen por esta Constitución, estarán igualmente subordinados a la
56 Íd., sec. 283e(d). 57 Const. E.L.A., supra, Art. I, sec. 2, pág. 256. 40 MD-2006-2
soberanía del pueblo de Puerto Rico. (Énfasis suplido).
El Artículo III, Sección 1 de la Constitución de
Puerto Rico58 dispone lo siguiente:
Asamblea Legislativa
El Poder Legislativo se ejercerá por una Asamblea Legislativa, que se compondrá de dos Cámaras-el Senado y la Cámara de Representantes-cuyos miembros serán elegidos por votación directa en cada elección general. (Énfasis suplido).
El Artículo IV, Sección 1 de la Constitución de Puerto
Rico59 dispone lo siguiente:
Gobernador
El Poder Ejecutivo se ejercerá por un Gobernador, quien será elegido por voto directo en cada elección general. (Énfasis suplido).
El Artículo V, Sección 1 de la Constitución de Puerto
Rico60 dispone lo siguiente:
Poder judicial; Tribunal Supremo; otros tribunales
El Poder Judicial de Puerto Rico se ejercerá por un Tribunal Supremo, y por aquellos otros tribunales que se establezcan por ley. (Énfasis suplido).
La limitación del poder político constituye un
principio desarrollado por la teoría política liberal. Su
instrumento fundamental es la distribución del poder. La
58 Const. E.L.A., supra, Art. III, Sec. 1, pág. 365. 59 Const. E.L.A., supra, Art. IV, Sec. 1, pág. 384. 60 Const. E.L.A., supra, Art. V, Sec. 1, pág. 393. 41 MD-2006-2
libertad es el resultado de la efectiva limitación del
poder gubernamental sobre el individuo mediante un sistema
donde “el poder frene al poder”. Por ello, es necesario
distribuir el poder entre diversos organismos de gobierno
que se sirven mutuamente de contrapesos evitando de esa
forma la concentración de poder gubernamental que pueda
poner en peligro precisamente la libertad individual.61 La
organización interna de nuestro gobierno mediante la
aprobación de nuestra Constitución está estructurada sobre
una división tripartita de los poderes gubernamentales,
cuyo fin principal es, en síntesis, asegurar la libertad
del individuo contra la opresión del gobierno. El
principio de la separación de poderes se adoptó por nuestra
Asamblea Constituyente con el fin de impedir que se
ejercitara un poder arbitrario. No creemos que tuvo el
propósito de evitar las fricciones, pero sí salvar al
pueblo de la autocracia, disponiendo la forma de resolver
las controversias emergentes de la fricción inevitable e
incidental a la distribución de los poderes gubernamentales
entre las tres ramas de gobierno.
Las facultades delegadas por el pueblo al Gobierno, en
virtud del principio de separación de poderes contenido en
la Constitución de Puerto Rico, se distribuyen entre las
tres (3) ramas: la Judicial, la Ejecutiva y la Legislativa.
Con este principio se persigue evitar la concentración de
61 R. Serrano Geyls, op. cit., pág. 571. 42 MD-2006-2
poderes en una sola rama de gobierno, o el abuso de poder
por parte de una de ellas; establecer un sistema de pesos y
contra pesos que mantenga el equilibrio en el manejo del
poder y asegurar una eficiente interacción entre las tres
ramas gubernamentales.62 El principio aludido no implica
que las diferentes ramas del Gobierno deban mantenerse
absolutamente separadas en todo momento ni que funcionen en
“el vacío independientemente de las otras”.63 Puede existir
un grado de interrelación entre ellas, siempre y cuando se
mantenga íntegra la autoridad de cada una de ellas. Su
éxito depende de que cada una acepte y respete la autoridad
de las otras y entienda la interrelación de sus funciones.
Para ello, la relación entre los poderes del Gobierno debe
ser dinámica y armoniosa.64 Para decidir si una actuación
de la Rama Ejecutiva viola el principio de la separación de
poderes, debe determinarse si la limitación de facultades
que pretende, concentra indebidamente el poder
62 Sánchez et. al. v. Srio. de Justicia et. al., 2002 T.S.P.R. 98, 2002 J.T.S. 105, 157 D.P.R.____(2002); Pueblo v. Santiago Feliciano, 139 D.P.R. 361 (1995); Noriega v. Hernández Colón, 135 D.P.R. 406 (1994); P.I.P. v. C.E.E., 120 D.P.R. 580, 611 (1988); Silva v. Hernández Agosto, supra. 63 Pueblo v. Santiago Feliciano, supra; Noriega v. Hernández Colón, supra. 64 Pueblo v. Santiago Feliciano, supra, pág.420; Silva v. Hernández Agosto, supra, pág. 47. 43 MD-2006-2
gubernamental en esa rama o si disminuye la independencia
de alguna de ellas en el fiel desempeño de sus funciones.65
PODERES DEL GOBERNADOR(A) DE PUERTO RICO
El Artículo IV, Sección 4 de la Constitución de Puerto
Rico,66 dispone lo siguiente:
Facultades y deberes del Gobernador
Los deberes, funciones y atribuciones del Gobernador serán:
Cumplir y hacer cumplir las leyes.
...
Ejercer las otras facultades y atribuciones y cumplir los demás deberes que se le señalen por esta Constitución o por ley. (Énfasis suplido).
El Gobernador de Puerto Rico tiene la facultad para
ejercer la dirección general de la administración pública
con el claro entendimiento de que comprende la “supervisión
e inspección” de los departamentos y agencias de gobierno
de la Rama Ejecutiva así como de las corporaciones públicas
y de ciertas entidades autónomas creadas por ley.67
65 Pueblo v. Santiago Feliciano, supra. 66 Const. E.L.A., supra, Art. IV, Sec. 4, pág. 385. 67 Tomo 4, Diario de Sesiones de la Convención Constituyente de Puerto Rico (Edición Conmemorativa), pág. 2606 (2003). 44 MD-2006-2
Una Orden Ejecutiva encuentra apoyo legal en la
facultad general del Primer Ejecutivo(a) de cumplir y hacer
cumplir las leyes, vigilar y supervisar la conducta oficial
de todos los funcionarios de la Rama Ejecutiva y de cuidar
que cumplan con los deberes y las obligaciones de sus
cargos a tenor con la ley. Toda Orden Ejecutiva enmarca un
mandato dirigido a los organismos gubernamentales de la
Rama Ejecutiva, a tenor con la Constitución de Puerto Rico
y el ordenamiento jurídico estatutario. No obstante, la
facultad del Gobernador(a) para emitir Órdenes Ejecutivas
no puede ejercerse o tener un efecto contrario a lo
dispuesto por ley. Las Órdenes Ejecutivas, promulgadas a
tenor con la autoridad concedida al Gobernador(a), bien sea
por la Constitución de Puerto Rico o por la Legislatura,
tienen efecto de ley. Por el contrario no tienen efecto de
ley las Órdenes Ejecutivas promulgadas por el Gobernador(a)
en ausencia de autorización concedida por la Constitución
de Puerto Rico o por estatuto.68
En la delimitación de los organismos gubernamentales
de la Rama Ejecutiva, a los cuales va dirigida una Orden
Ejecutiva, no debe acudirse a ésta última como primer
recurso cuando se quiera recabar la cooperación de
criaturas jurídicas creadas por ley como las corporaciones
públicas. Las corporaciones públicas generalmente ejercen
sus poderes por conducto de una Junta de Directores, que es
68 Op. Sec. Just. Núm. 1985-5. 45 MD-2006-2
el organismo autorizado a decidir la acción a seguir en
determinado asunto. Una Orden Ejecutiva promulgada por el
Gobernador(a) y dirigida a una corporación pública que la
ley ha dispuesto su independencia y separación del resto de
la Rama Ejecutiva claramente conflije con la autonomía
operacional y funcional con la que el estatuto que la creó
le invistió para lograr sus fines.69
El Gobernador(a) tiene la facultad y a la misma vez el
deber y obligación, a tenor con el Artículo IV, Sección 4
de la Constitución de Puerto Rico, supra, de cumplir y
poner en vigor las leyes vigentes y de hacer cumplir y
poner en vigor las mismas a través de todos aquellos
funcionarios que están bajo su poder de “supervisión e
inspección”. Para el descargo de ese rol de naturaleza
constitucional, el Gobernador(a) tiene poder absoluto e
irrestricto sobre ciertos y determinados “funcionarios
ejecutivos” cuyas funciones son ”puramente ejecutivas” y
están directamente vinculadas con el descargo de su rol
constitucional. De no tener facultades plenarias sobre
esos funcionarios no podría formular la política pública de
la Rama Ejecutiva, a tenor con el mandato democrático del
Pueblo. Tales funcionarios son esencial y fundamentalmente
los miembros del Gabinete del Gobernador(a) y su cuerpo de
asesores y ayudantes. A través de esos funcionarios se
formula y se implanta la política pública de la Rama
69 Íd., págs. 31-32. 46 MD-2006-2
Ejecutiva, y se inicia, cuando es necesario, la aprobación,
mediante proyectos de ley de administración, de estatutos
ajustados a su programa de gobierno. Una vez aprobada, y
ya vigente esa legislación, los miembros del Gabinete
fundamentalmente están llamados a cumplirla y ponerla en
vigor en representación del Gobernador(a). No obstante, de
mantenerse vigentes ciertos y determinados estatutos por no
ser derogados o enmendados por la Legislatura, el
Gobernador(a) tiene la facultad y, a la misma vez, el deber
y obligación de cumplir con ellos y ponerlos en vigor, de
hacerlos cumplir y que se pongan en vigor a través de los
funcionarios que están bajo su “supervisión e inspección”.
Existen funcionarios que, aunque están adscritos a la Rama
Ejecutiva y bajo el poder de “supervisión e inspección” del
Gobernador(a), las funciones que ejercitan no son
esenciales y fundamentales para que éste(a) último(a) pueda
rendir su rol constitucional. Sobre esos funcionarios el
poder del Gobernador(a) no es absoluto y puede ser
restringido y limitado por la Asamblea Legislativa de
Puerto Rico, sin menoscabar el poder de “supervisión e
inspección” de naturaleza constitucional que el Primer
Ejecutivo(a) tiene sobre ellos. Existen algunas
situaciones donde el Poder Legislativo puede utilizar tal
mecanismo para concederle a ciertos y determinados
funcionarios adscritos a la Rama Ejecutiva con la
independencia y autonomía que es necesaria para que puedan 47 MD-2006-2
descargar ciertas funciones sin interferencia y por ende,
en esos casos, de una forma más efectiva y eficiente. Ese
es el caso, por ejemplo, de algunos funcionarios que aunque
están adscritos a la Rama Ejecutiva y bajo el poder de
“supervisión e inspección” del Gobernador(a) descargan
funciones que necesariamente tienen que ejercitarse en
forma independiente. Sobre estos organismos que disfrutan
de autonomía administrativa y funcional, el estatuto que
los crea puede impedir válidamente que el Gobernador(a)
intervenga con sus fondos, asignados para sufragar sus
gastos presupuestados, por disposición legislativa.
Como mencionáramos previamente, la función de ser
intérprete final de la Constitución de Puerto Rico le
corresponde exclusivamente al Poder Judicial. La
Constitución les confiere determinadas facultades al Poder
Legislativo y al Ejecutivo, pero la definición de sus
contornos y la determinación de la validez de su ejercicio
son asuntos cuidadosamente asignados a los tribunales.70 Es
función ineludible de los tribunales interpretar la
Constitución y velar porque no se vulnere su espíritu y
esquema democrático. Cuando haya conflicto sobre el
alcance de los poderes constitucionales de una rama de
gobierno, los tribunales deben intervenir, con prudencia y
70 Santa Aponte v. Srio. del Senado, 105 D.P.R. 750, 759 (1977); Band v. Floyd, 385 U.S. 110, 131 (1966). 48 MD-2006-2
deferencia, para aclarar los contornos de la Constitución y
facilitar la resolución de las diferencias.71
El presente caso obliga a impartirle vivencia a las
disposiciones constitucionales y estatutarias que regulan
la presente situación. La interrogante principal sobre la
cual se centra la controversia es la siguiente: ¿tiene el
Gobernador de Puerto Rico autoridad constitucional o
estatutaria, activado el Artículo VI, Sección 6 de la
Constitución de Puerto Rico, supra, para reducir
unilateralmente los fondos disponibles, asignados por ley,
para sufragar los gastos de la Oficina del Contralor de
Puerto Rico? La contestación a esa interrogante es en la
negativa.
El 30 de junio de 2005, quedó aprobada por la Rama
Legislativa la Resolución Conjunta de la Cámara de
Representantes Núm. 445 sobre el presupuesto del año fiscal
2005-2006. La misma fue remitida al Gobernador, quien le
impartió un veto de bolsillo. Tal acción activó el
Artículo VI, Sección 6 de la Constitución de Puerto Rico,
supra, y continuó vigente automáticamente para el año
fiscal 2005-2006 la Resolución Conjunta de la Cámara de
Representantes Núm. 927, aprobada por la Rama Legislativa
el 30 de junio de 2004 para el año fiscal 2004-2005, que
71 Silva v. Hernández Agosto, supra, pág. 57; Vélez Ramírez v. Romero Barceló, 112 D.P.R. 716, 731-734 (1982); Santa Aponte v. Srio. del Senado, supra; García Passalacqua v. Tribunal Electoral, 105 D.P.R. 49 (1976); Fuster v. Busó, 102 D.P.R. 327 (1974). 49 MD-2006-2
contiene las partidas de gastos del gobierno para ese
periodo. También quedaron vigentes para el año fiscal
2005-2006 otras medidas legislativas aprobadas para tener
vigencia durante el año fiscal 2004-2005, que dispusieron
sobre otras partidas para gastos de funcionamiento del
El Gobernador tenía a su alcance impartirle un veto de
partida a la Resolución Conjunta de la Cámara de
2005-2006. Dicha facultad del Gobernador comprendía la de
eliminar una o más partidas o disminuir aquellas incluidas
en dicha medida legislativa.72 Tal acción hubiera producido
el efecto de reducir los gastos proyectados para el año
fiscal 2005-2006, antes de que la medida alcanzara fuerza
de ley. No obstante, no lo hizo. Le impartió un veto de
bolsillo a toda la medida, renunciando a esa facultad y
activándose, de esa forma, el Artículo 6, Sección 6, supra,
de la Constitución de Puerto Rico, continuando vigente el
presupuesto dispuesto por ley para el año anterior. En el
Diario de Sesiones de la Asamblea Constituyente quedó
diáfanamente claro que la Asamblea Legislativa no tendría
poder para revocar la utilización del veto de partidas por
el Gobernador.73 No obstante, de no utilizarse tal facultad
72 Const. E.L.A., supra, Art. III, Sec. 20, pág. 382. 73 J. Trias Monge, Historia Constitucional de Puerto Rico, Primera Edición, Rio Piedras, Ed. U.P.R., 1982, Vol. III, págs. 162-163. 50 MD-2006-2
por el Gobernador y optando éste por impartirle fuerza de
ley con su firma, o rechazándola con un veto de bolsillo,
como lo hizo, le imprimió continuación a la medida
legislativa que estaba vigente con relación al presupuesto
del año fiscal 2004-2005. El Gobernador no tiene la
facultad para enmendar una ley vigente mediante una Orden
Ejecutiva. Por el contrario, tiene el deber y obligación de
cumplirla y hacerla cumplir.
La facultad constitucional del Gobernador de utilizar
el veto de partidas es una que le imprime un poder a ese
funcionario, como medida de balance y equilibrio, durante
el proceso de aprobación del presupuesto para el próximo
año fiscal y antes de que alcance fuerza de ley con el
propósito de cumplir su obligación y deber constitucional
de mantener un presupuesto balanceado. Una vez la medida
alcanza fuerza de ley, el Gobernador queda sujeto y
limitado por el principio constitucional de separación de
poderes a tomar las medidas administrativas sobre la Rama
Ejecutiva que dispone la Constitución de Puerto Rico y la
ley. De otra forma, el principio de gobierno republicano
que contempla nuestro magno documento sería inoperante en
un escenario como el presente. Se acumularía todo el poder
del gobierno, en su función operacional, en el primer
ejecutivo.
Una vez se convierte en ley una medida sobre
presupuesto, las partidas formuladas para la oficina del 51 MD-2006-2
Contralor de Puerto Rico, dependencia adscrita a la Rama
Legislativa, queda protegida, para su función
constitucional, por el principio, de igual rango, de la
separación de los tres (3) poderes de gobierno. Esto es
así para asegurar el funcionamiento efectivo y eficiente de
nuestro sistema constitucional de gobierno republicano y
democrático.
La Rama Ejecutiva estimó a principios del año fiscal
2005-2006, que las asignaciones totales de gastos
ordinarios de funcionamiento del gobierno vigentes para ese
periodo ascendieron a nueve mil doscientos ochenta y cuatro
millones de dólares $9,284,000,000. El Secretario estimó
que los recursos económicos totales a recaudarse para ese
periodo ascenderían a ocho mil novecientos cuarenta y cinco
millones de dólares ($8,945,000,000).74 A tenor con tal
escenario, la Rama Ejecutiva concluyó que el presupuesto
de gastos del gobierno para el año fiscal 2005-2006 habría
de ser uno deficitario.
Presente el anterior escenario, y a tenor con el
Artículo VI, Sección 7 de la Constitución de Puerto Rico,
supra, que prohíbe que las asignaciones y gastos del
gobierno para un año fiscal excedan los recursos económicos
totales calculados para ese mismo periodo, el Gobernador
invocó el Artículo VI, sección 6 del magno documento,
74 El Secretario de Hacienda formuló tal cifra como un estimado, no como un dato concreto. 52 MD-2006-2
supra, para emitir la Orden Ejecutiva 2006-10. Por
virtud de la misma autorizó los desembolsos a realizarse
por el Departamento de Hacienda a las tres ramas del
gobierno y a la Oficina del Contralor de Puerto Rico, entre
otros. El Artículo VI Sección 6, supra, lee de la forma
siguiente:
Cuando a la terminación de un año económico no se hubieren aprobado las asignaciones necesarias para los gastos ordinarios de funcionamiento del gobierno y para el pago de intereses y amortización de la deuda pública durante el siguiente año económico, continuarán rigiendo las partidas consignadas en las últimas leyes aprobadas para los mismos fines y propósitos en todo lo que fueren aplicables, y el Gobernador autorizará los desembolsos necesarios a tales fines hasta que se aprueben las asignaciones correspondientes [Énfasis Suplido].
En el POR TANTO tercero de la OE-2006-10, el
Gobernador instruyó al Secretario de Hacienda a proceder
con los desembolsos a la Oficina del Contralor por concepto
de nómina, reduciendo a un setenta y cinco por ciento (75%)
los desembolsos dispuestos para esa dependencia, por tal
concepto, para los meses de mayo y junio del año fiscal
2005-2006, a pesar de que el Contralor anunció que su
dependencia habría de concluir dicho periodo con un
presupuesto balanceado, como consecuencia de las medidas y
ajustes realizados, ante el escenario de que todas las
dependencias del gobierno habrían de contar con menos
recursos económicos que el gasto presupuestado.
El Contralor(a) de Puerto Rico no es un funcionario 53 MD-2006-2
que se encuentra bajo el poder de “supervisión e
inspección” del Gobernador(a). No surge del Artículo VI,
Secciones 6, 7 y 8 de la Constitución de Puerto Rico,
supra, ni del Artículo 4(c) de la Ley de Gerencia y
Presupuesto, supra, autoridad alguna del Gobernador para
ajustar o tomar medidas respecto a los desembolsos
proyectados a la Oficina del Contralor, que se encuentra
bajo la responsabilidad de la Asamblea Legislativa y es una
entidad que disfruta de autonomía administrativa, funcional
y fiscal. El Artículo VI, Sección 8 del magno documento,
supra, y el referido estatuto formulan la norma sobre
prioridades y las medidas administrativas que podrá tomar
el Gobernador sobre la Rama Ejecutiva ante un cuadro de
escasez de fondos públicos para sufragar el gasto
presupuestado. Tal autoridad no se extiende a la Oficina
del Contralor.
El Gobernador(a) tiene la facultad para ejercer la
dirección general de la administración pública y de
“supervisar e inspeccionar” los departamentos y agencias
del gobierno de la Rama Ejecutiva así como de las
corporaciones públicas y de las entidades autónomas creadas
por ley que están adscritas a la Rama Ejecutiva, y bajo ese
poder del Gobernador(a). El Gobernador(a) no tiene
autoridad alguna sobre una entidad autónoma creada por la
Constitución de Puerto Rico que no está adscrita a la Rama
Ejecutiva sino a la Rama Legislativa. El Secretario de MD-2006-2 54
Hacienda tiene la custodia y el control de los fondos del
Gobierno para sufragar los gastos presupuestados. El
Gobernador y su Secretario de Hacienda están obligados por
virtud del principio de separación de poderes de la
Constitución de Puerto Rico y de los estatutos ya
mencionados, a ordenar y a verificar los desembolsos
autorizados por disposición legislativa para la Rama
Legislativa y Judicial, y por las entidades autónomas, para
sufragar sus gastos. El Gobernador no tiene autoridad
constitucional ni estatutaria para realizar reducciones
unilateralmente a los desembolsos proyectados por el
Contralor para su oficina, por concepto de nómina. La
falta de consenso en el proceso político celebrándose en
las Cámaras Legislativas para afrontar la alegada crisis
fiscal de Puerto Rico, no puede justificar que el
Gobernador se abrogue un poder cuyo ejercicio es claramente
inconstitucional y cuyo único propósito es adjudicarle una
ventaja indebida e impropia frente al Poder Legislativo en
dicho proceso.75
75 El Artículo 267 del Código Penal de Puerto Rico, 33 L.P.R.A. sec. 4895, tipifica como delito las conductas siguientes:
Malversación de fondos públicos
Incurrirá en delito grave de tercer grado, independientemente de si obtuvo o no beneficio para sí o para un tercero todo funcionario o empleado público que sea directa o indirectamente responsable de la administración, traspaso, cuidado, custodia, ingresos, desembolsos o contabilidad de fondos públicos que: 55 MD-2006-2
El permitir tal proceder de parte del Gobernador
disloca el fino balance de nuestra forma republicana de
gobierno. La actuación del Gobernador violó el principio
de la separación de poderes. Limitó las facultades de la
Oficina del Contralor concentrando de una forma indebida e
impropia el control de todo el poder gubernamental en la
Rama Ejecutiva. Tal actuación constituye una crasa
violación y grave laceración a nuestro sistema republicano
de gobierno. Bajo el pretexto de atender la alegada crisis
presupuestaria, el Gobernador intervino con el
funcionamiento de la Oficina del Contralor, llamada a
fiscalizar los gastos de la Rama Ejecutiva. Estamos en la
obligación de salvar al pueblo de la autocracia ante el
ejercicio de un poder arbitrario de tal magnitud de parte
del Gobernador.
(a) se los apropie ilegalmente, en todo o en parte; (b) los utilice para cualquier fin que no esté autorizado o que sea contrario a la ley o a la reglamentación; (c) los deposite ilegalmente o altere o realice cualquier asiento o registro en alguna cuenta o documento relacionado con ellos sin autorización o contrario a la ley o a la reglamentación; (d) los retenga, convierta, traspase o entregue ilegalmente, sin autorización o contrario a la ley o a la reglamentación; o (e) deje de guardar o desembolsar fondos públicos en la forma prescrita por ley. Cuando el autor sea un funcionario público o la pérdida de fondos públicos sobrepase de cincuenta mil (50,000) dólares, incurrirá en delito grave de segundo grado. El tribunal podrá también imponer la pena de restitución. (Énfasis suplido) 56 MD-2006-2
El Gobernador, como mencionáramos previamente, tiene
un deber ministerial de cumplir y hacer cumplir las leyes.
Dicho funcionario tiene, además, como deber ministerial
impuesto por ley el respetar el principio e constitucional
de separación de poderes y la autonomía administrativa,
funcional y fiscal de la Oficina del Contralor. Está
impedido de intervenir los recursos económicos asignados
por estatuto a la Oficina del Contralor, que es una
dependencia legislativa autónoma, de origen constitucional.
Cualquier ejercicio de esa dependencia para balancear su
presupuesto ante una situación de déficit le corresponde al
Contralor. La OE-2006-10 fue promulgada por el Gobernador,
en ausencia de autorización concedida a ese funcionario por
el Artículo VI, Sección 6 de la Constitución de Puerto
Rico, supra, con el propósito de intervenir con los fondos
del Contralor, los cuales se encuentran bajo la custodia y
control del Secretario de Hacienda. Tal actuación
constituye un incumplimiento con sus deberes ministeriales
impuestos por la Constitución de Puerto Rico y por
estatuto. Tal orden ejecutiva no tiene efecto de ley
alguno.
VIII
Estamos obligados a actuar frente al cuadro que
tenemos presente para proteger y garantizar nuestra forma
republicana de gobierno. Debemos intervenir con la 57 MD-2006-2
actuación indebida e impropia del Gobernador sobre la
autonomía funcional, administrativa y fiscal de la Oficina
del Contralor. Nuestra intervención resulta imprescindible
ante la crisis constitucional mas sería y grave de nuestra
historia. Es nuestro deber y obligación proteger y
preservar el interés público inmanente del esquema
democrático de la Constitución de Puerto Rico.
Por los fundamentos antes expuestos disentimos de lo
actuado por la Mayoría y expediríamos el auto de Mandamus
solicitado.
Efraín E. Rivera Pérez
Juez Asociado
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2006 TSPR 108, Counsel Stack Legal Research, https://law.counselstack.com/opinion/hon-diaz-saldana-v-hon-acevedo-vila-y-otros-prsupreme-2006.