ESTADO LIBRE ASOCIADO DE PUERTO RICO TRIBUNAL GENERAL DE JUSTICIA TRIBUNAL DE APELACIONES PANEL IV
GEORGINA CORTÉS Revisión de Decisión QUIJANO Administrativa APELANTE(S)-RECURRENTE(S) procedente de la Junta de Retiro del Gobierno de Puerto Rico V. KLRA202200428
Caso Núm. 2021-0052 JUNTA DE RETIRO DEL GOBIERNO DE PUERTO RICO Sobre: APELADA(S)-RECURRIDA(S) Pensión por viudez
Panel integrado por su presidenta, la Jueza Cintrón Cintrón, la Juez Barresi Ramos y la Jueza Rivera Pérez.
Barresi Ramos, juez ponente
SENTENCIA
En San Juan, Puerto Rico, hoy día 28 de febrero de 2023.
La señora Georgina Cortés Quijano (señora Cortés Quijano)
comparece ante este Tribunal de Apelaciones mediante Recurso de Revisión
de Decisión Administrativa incoado el 8 de agosto de 2022. En su escrito, nos
solicita que revisemos la Resolución decretada el 18 de mayo de 2022 por la
Junta de Retiro del Gobierno de Puerto Rico (Junta de Retiro). En dicho
dictamen, el foro administrativo confirmó la decisión emitida el 6 de agosto
de 2021 por la Junta de Retiro en la cual se determinó no considerar
favorablemente su petitorio de pensión por viudez, ello tras concluir que no
satisfizo el requisito estatutario de haber estado casado(a) por un periodo no
menor de diez (10) años al momento del fallecimiento.
Exponemos el trasfondo fáctico y procesal que acompaña a la presente
controversia.
Número Identificador: SEN2023 ____________ KLRA202200428 2
-I-
El 17 de junio de 2021, la señora Cortés Quijano presentó una
Solicitud de Pensión para Viuda(o) y Beneficiarios ante la Administración de
los Sistemas de Retiro de los Empleados del Gobierno y la Judicatura
(Administración).1 Según requerido por el formulario de la Administración,
la señora Cortés Quijano informó que contrajo matrimonio el 10 de febrero
de 2012 con el pensionado Pedro Vargas Fontánez, y este falleció el 13 de
octubre de 2020.
El 6 de agosto de 2021, la Junta de Retiro emitió misiva conteniendo
su determinación sobre denegación del beneficio de pensión por viudez, por
la razón de que no se satisfizo el requisito de haber estado casada por un
periodo no menor de diez (10) años con el pensionado fallecido, según
establecido en la Ley Núm. 105-1968, infra.2
En desacuerdo con esta decisión, el 25 de agosto de 2021, la señora
Cortés Quijano presentó una Reconsideración en la cual argumentó que
procedía la aprobación de los beneficios, dado que desde el año 2007 hasta el
momento del matrimonio- 10 de febrero de 2012-, mantuvo una relación de
convivencia similar al matrimonio (more uxorio) con el señor Vargas
Fontánez.3 El 3 de septiembre de 2021, el foro administrativo reafirmó su
decisión.4
Ante esta situación, el 6 de octubre de 2021, la señora Cortés Quijano
presentó una Apelación ante la Junta de Retiro y, tras varios incidentes
procesales, 27 de abril de 2022, se celebró una audiencia administrativa. 5
Finalmente, el 18 de mayo de 2022, la Junta de Retiro pronunció la
Resolución impugnada mediante la cual confirmó la denegatoria de
1 Véase Apéndice del Recurso de Revisión de Decisión Administrativa, pág. 28. 2 Véase Carta fechada 6 de agosto de 2021, Apéndice del Recurso de Revisión de Decisión Administrativa, pág. 31. 3 Véase Apéndice del Recurso de Revisión de Decisión Administrativa, pág. 34. 4 Véase Carta de 3 de septiembre de 2021, Apéndice del Recurso de Revisión de Decisión Administrativa, pág. 39. 5 Véase Apéndice del Recurso de Revisión de Decisión Administrativa, pág. 42. KLRA202200428 3
beneficios.6
Inconforme con lo resuelto, el 23 de junio de 2022 la señora Cortés
Quijano presentó una Solicitud de Reconsideración y Determinaciones de
Hecho y Derecho Adicionales.7 La Junta de Retiro no actuó sobre la solicitud
dentro del término provisto para ello, por lo que se entiende rechazado de
plano.
El 8 de agosto de 2022, la señora Cortés Quijano acudió ante este
Tribunal de Apelaciones mediante Recurso de Revisión de Decisión
Administrativa, y señaló los siguientes errores:
Erró la Honorable Junta de Retiro al no atender la controversia sobre la obstaculización y violación del debido proceso de ley relacionado con el hecho de que no se le permitió a la parte apelante-recurrente presentar inicialmente ante la agencia la evidencia sobre su relación de convivencia marital (more uxorio) con su difunto esposo. Erró la Honorable Junta en su apreciación de la prueba oral presentada durante la vista administrativa la cual fue suficiente para demostrar la relación de convivencia marital (more uxorio) de la apelante-recurrente con su difunto esposo. Erró la Honorable Junta al no realizar determinaciones de hechos y derecho adicionales que le fueron solicitadas por la parte apelante-recurrente y que son fundamentales para la adecuada resolución del caso de epígrafe y para determinar los derechos de la viuda en este caso. Erró la Honorable Junta en su interpretación del término “casados” en este caso y en el análisis del derecho aplicable al denegar los beneficios solicitados por la apelante- recurrente. Erró la Honorable Junta al aplicar las disposiciones de la Ley Núm. 3 de 4 de abril de 2013 al caso de autos.
Ese mismo día, la señora Cortés Quijano presentó Solicitud de
Reproducción de la Prueba Oral (Regla 66) reclamando que ordenáramos la
reproducción de la prueba oral vertida en la audiencia administrativa. El 11
de agosto de 2022, decretamos Resolución en la cual, entre otras cosas,
concedimos un plazo de treinta (30) días para presentar alegato(s) en
oposición al recurso, así como dispusimos el trámite concerniente a la
6 Este dictamen fue notificado y archivado en autos el 2 de junio de 2022. Véase Apéndice del Recurso de Revisión de Decisión Administrativa, pág. 1. 7 Véase Apéndice del Recurso de Revisión de Decisión Administrativa, pág. 15. KLRA202200428 4
reproducción de la transcripción de la prueba oral. Concedida una prórroga,
el 13 de octubre de 2022, la Junta de Retiro presentó su Alegato de la Parte
Recurrida.
Evaluado concienzudamente el expediente del caso y contando con el
beneficio de la comparecencia de ambas partes, exponemos las normas de
derecho pertinentes a la controversia planteada a los fines de adjudicar.
- II - -A-
La Ley de Procedimiento Administrativo Uniforme del Gobierno de
Puerto Rico (LPAU) provee un cuerpo de normas mínimas para regir los
procesos de adjudicación y reglamentación en la administración pública.8 Su
sección 4.1 instituye la revisión judicial por este Tribunal de Apelaciones de
las determinaciones finales de las agencias.9
La revisión judicial tiene como propósito limitar la discreción de las
agencias y asegurarse de que estas desempeñen sus funciones conforme a la
ley.10 El criterio rector al momento de pasar juicio sobre una decisión de un
foro administrativo es la razonabilidad de la actuación de la agencia. 11
Nuestra evaluación de la decisión de una agencia se circunscribe, entonces, a
determinar si esta actuó de forma arbitraria, ilegal o irrazonable, o si sus
acciones constituyen un abuso de discreción.12
No obstante, las decisiones de los organismos administrativos
especializados gozan de una presunción de legalidad y corrección, por lo que
sus conclusiones e interpretaciones merecen gran consideración y respeto.13
Por ello, al ejecutar nuestra función revisora, este Tribunal está obligado a
considerar la especialización y experiencia de la agencia, distinguiendo entre
cuestiones de interpretación estatutaria —sobre las que los tribunales son
8 Conocida como la Ley Núm. 38 de 30 de junio de 2017, según enmendada, 3 LPRA §§ 9601- 9713. Saldaña Egozcue v. Junta, 201 DPR 615, 621 (2018). 9 3 LPRA § 9671. 10 Torres Acosta v. Junta Examinadora, 161 DPR 696, 707 (2004). 11 Otero Mercado v. Toyota, 163 DPR 716, 727 (2005). 12 Torres Acosta v. Junta Examinadora, supra, pág. 708. 13 García Reyes v. Cruz Auto Corp., 173 DPR 870, 891 (2008); Murphy Bernabe v. Tribunal Superior, 103 DPR 692, 699 (1975). KLRA202200428 5
especialistas— y cuestiones propias de la discreción o pericia
administrativa.14
El alcance de la revisión judicial de las determinaciones
administrativas se ciñe a decidir lo siguiente: (1) si el remedio concedido por
la agencia fue el apropiado; (2) si las determinaciones de hecho de la agencia
están basadas en evidencia sustancial que obra en el expediente
administrativo, y (3) si las conclusiones de derecho fueron las correctas.15
En cuanto a las determinaciones de hechos, estas serán sostenidas por
los tribunales si están respaldadas por evidencia sustancial que surja del
expediente administrativo considerado en su totalidad. 16 Evidencia
sustancial es aquella relevante que una mente razonable puede aceptar como
adecuada para sostener una conclusión. 17 Debido a la presunción de
regularidad y corrección que cobija a las decisiones de las agencias
administrativas, quien alegue ausencia de evidencia sustancial debe presentar
prueba suficiente para derrotar dicha presunción. 18 Para ello “tiene que
demostrar que existe otra prueba en el expediente que reduzca o menoscabe
el valor probatorio de la evidencia impugnada, hasta el punto de que no se
pueda concluir que la determinación de la agencia fue razonable de acuerdo
con la totalidad de la prueba que tuvo ante su consideración”. 19 A esto se le
conoce como la norma de la evidencia sustancial, con lo cual se persigue
evitar sustituir el criterio del organismo administrativo en materia
especializada por el criterio del tribunal revisor.20 Por lo tanto, aun cuando
exista más de una interpretación razonable de los hechos, el tribunal debe
dar deferencia a la agencia, y no sustituir su criterio por el de esta.21
De otro lado, las conclusiones de derecho de la agencia son revisables
14 Adorno Quiles v. Hernández, 126 DPR 191, 195 (1990). 15 Sección 4.5 de la LPAU, 3 LPRA § 9675; Torres Rivera v. Policía de PR, 196 DPR 606, 627 (2016). 16 Asociación Vecinos del Hospital San Jorge v. United Medical Corp., 150 DPR 70, 75 (2000). 17 Otero Mercado v. Toyota, supra, pág. 728. 18 Pacheco Torres v. Estancias de Yauco, SE, 160 DPR 409, 431 (2003). 19 Gutiérrez Vázquez v. Víctor Hernández, 172 DPR 232, 244 (2007). 20 Pacheco Torres v. Estancias de Yauco, SE,, supra, pág. 432. 21 Íd. KLRA202200428 6
en todos sus aspectos, sin sujeción a norma o criterio alguno. 22 Aun así,
debemos dar deferencia a las interpretaciones que los organismos
administrativos hacen de las leyes y reglamentos que administran. 23 Ante
ello, “[a]un en casos dudosos en que la interpretación de la agencia no sea la
única razonable, la determinación de la agencia merece deferencia
sustancial”.24
En suma, si la decisión recurrida es razonable y se sostiene en la
evidencia sustancial que obra en el expediente administrativo, procede su
confirmación. Por el contrario, los tribunales revisores podemos intervenir
con la decisión recurrida cuando no está basada en evidencia sustancial, o
cuando la actuación es arbitraria, irrazonable o ilegal, o cuando afecta
derechos fundamentales.25
-B-
La Ley del Sistema de Retiro de los Empleados del Gobierno de Puerto
Rico provee los beneficios de jubilación a los empleados del gobierno y, en
determinadas circunstancias, extiende beneficios al cónyuge sobreviviente, a
las personas que este haya designado como beneficiarios o a los herederos.26
Mediante la Ley Núm. 105 de 28 de junio de 1969, según enmendada, se
ampliaron los beneficios de la Ley de Retiro para conceder una pensión al
cónyuge supérstite y a los hijos menores o incapacitados sobreviviente de un
participante del Sistema de Retiro. 27 En lo pertinente, esta ley dispone lo
siguiente (énfasis suplido):
(a) Al fallecer un participante del Sistema de Retiro de los Empleados del Gobierno de Puerto Rico y sus Instrumentalidades y/ del Sistema de Retiro de la Judicatura de Puerto Rico mientras estuviere recibiendo una anualidad por retiro o por incapacidad de dicho Sistema, el cónyuge supérstite e hijos menores o física y/mentalmente incapacitados tendrán derecho a una pensión que se determinará de acuerdo a lo dispuesto en esta sección.
22 Rebollo v. Yiyi Motos, 161 DPR 69, 77 (2004). 23 Torres Santiago v. Departamento de Justicia, 181 DPR 969, 1002 (2011). 24 Id. 25 Junta de Planificación v. Cordero Badillo, 177 DPR 177, 187 (2009). 26 Conocida como Ley Núm. 447 de 15 de mayo de 1951, según enmendada, 3 LPRA § 761 y siguientes, (Ley de Retiro). Véanse Artículos 2-111 a 1-113 de la Ley de Retiro, 3 LPRA §§ 771- 773. 27 3 LPRA § 788a. KLRA202200428 7
[…] (b) […] (c) […] (d) […] (e) Si el pensionado al momento de fallecer estuviere cubierto por el Título II de la Ley Federal de Seguridad Social las personas mencionadas en el inciso (a) de esta sección, en lugar de lo dispuesto en el inciso (b) de esta sección, recibirán dividido por partes iguales el cincuenta por ciento (50%) de la anualidad que recibía el pensionado al momento de su muerte. El cónyuge supérstite del pensionado recibirá la pensión dispuesta en este inciso al cumplir sesenta (60) años de edad. Disponiéndose, además, que el cónyuge supérstite deberá haber estado casado por no menos de diez (10) años con el pensionado fallecido al momento de su fallecimiento. […]
Por su parte, el Reglamento Núm. 4930 de 26 de mayo de 1993,
complementa en su Regla 40 las disposiciones sobre la pensión al cónyuge
supérstite e hijos de los pensionados bajo la Ley Núm. 105-1969, supra. 28 En
lo aquí pertinente, la Regla 40 lee (énfasis suplido):
40.1- Al fallecer un pensionado del Sistema de Retiro de los Empleados del Gobierno de Puerto Rico y sus Instrumentalidades, el cónyuge supérstite y los hijos menores o física o mentalmente incapacitados, tendrán derecho a una pensión al amparo de la Ley Núm. 105 de 28 de junio de 1969, según enmendada. 40.2- Para tener derecho a recibir una pensión al amparo de la Ley Núm. 105, supra, será requisito que: (a) el cónyuge supérstite se mantenga en estado de viudez; (b) los hijos sean menores de edad o estén física o mentalmente incapacitados. 40.3- Si el pensionado al momento de fallecer estuviere cubierto por el Título II de la Ley de Seguridad Social, el cónyuge supérstite e hijos menores o física o mentalmente incapacitados, recibirán por partes iguales el treinta por ciento (30%) de la anualidad que recibía el pensionado al momento de su muerte. Para tener derecho a la anualidad el cónyuge supérstite debe haber estado casado por no menos de diez (10) años con el pensionado fallecido y recibirá la anualidad al cumplir la edad de sesenta (60) años.
Finalmente, la Ley de Retiro, supra, define a un cónyuge supérstite
como “la persona que esté casada con el participante al momento de la
28 Conocido como el Reglamento General del Sistema de Retiro de los Empleados del Gobierno de Puerto Rico y sus Instrumentalidades para la Concesión de Pensiones, Beneficios y Derechos a los Empleados del Gobierno de Puerto y sus Instrumentalidades. KLRA202200428 8
separación del servicio y que sobreviva al participante”.29
-C-
Al descargar nuestra función de interpretar una ley, los tribunales
debemos considerar los propósitos que persiguió la Asamblea Legislativa al
aprobar el estatuto, para así imprimirle efectividad a la política pública que
lo inspira.30 En este ejercicio de interpretación estamos obligados a acudir,
en primer término, al texto de la ley.31 Ello, pues “si el lenguaje de la ley no
crea dudas y es claro en cuanto a su propósito, su propio texto es la mejor
expresión de la intención legislativa”. 32 Este principio de hermenéutica
estatutaria se encuentra codificado en el Artículo 19 del Código Civil de 2020,
el cual dispone que “[c]uando la ley es clara y libre de toda ambigüedad, su
texto no debe menospreciarse bajo el pretexto de cumplir su espíritu”. 33 De
modo que, solamente cuando encontramos ambigüedad en el texto de la ley
debemos recurrir a otras técnicas de interpretación para asegurar el
cumplimiento de los propósitos legislativos.34 En ausencia de ambigüedad y
confusión, no debe buscarse más allá de la letra de su texto para encontrar
cuál fue la voluntad del legislador. 35
- III -
Un argumento hilvana los varios señalamientos de error que la señora
Cortés Quijano elabora en su recurso; este es, que el foro administrativo
realizó una interpretación irrazonable del término cónyuge supérstite
29 3 LPRA § 763. 30 Sociedad para la Asistencia Legal, Inc., v. Instituto de Ciencias Forenses de PR, 179 DPR 849, 862 (2010). 31 Id. 32 Cruz Parrilla v. Departamento de la Vivienda, 184 DPR 393, 404 (2012). 33 31 LPRA § 5341. 34 Sociedad para la Asistencia Legal, Inc., v. Instituto de Ciencias Forenses de PR, supra, pág. 862. Véanse, por ejemplo, los Artículos 21 y 21 del Código Civil de 2020, 31 LPRA §§ 5342 y 5343: Artículo 20. - Sentido de la ley. Para descubrir el verdadero sentido de una ley cuando sus expresiones son ambiguas, se considerará su razón y su espíritu, mediante la atención a los objetivos del legislador, a la causa o el motivo para dictarla. Artículo 21. - Aplicación analógica. La aplicación analógica procede cuando las leyes no contemplan un caso específico, pero se refieren a la misma materia u objeto, entre los que se aprecia identidad de razón. En tal caso, deberán ser interpretadas refiriendo las unas a las otras, por cuanto lo que es claro en uno de sus preceptos pueda ser tomado para explicar lo que resulte dudoso en otro. 35 Id. KLRA202200428 9
contemplado en la Ley Núm. 105-1969. La señora Cortés Quijano sostiene
que la Junta de Retiro debió interpretar dicho término liberalmente, y
hacerlo extensivo a la relación de convivencia more uxorio que, desde el año
2007 al 2012, mantuvo con el señor Vargas Fontánez. Este periodo, sumado
a los ocho (8) años que estuvo casada con el pensionado, argumenta la señora
Cortés Quijano, serían suficientes para satisfacer el requisito de diez (10)
años de matrimonio al momento del fallecimiento.
Reseñamos que la Ley Núm. 105-1969, supra, concede el beneficio de
una pensión por viudez al cónyuge supérstite de un participante que hubiera
estado recibiendo una anualidad por retiro al momento de su muerte,
siempre que se cumplan dos (2) requisitos básicos: (1) el cónyuge supérstite
haya cumplido sesenta (60) años, y (2) haya estado casado con el pensionado
fallecido por no menos de diez (10) años. En la Resolución recurrida, el foro
administrativo analizó las disposiciones pertinentes de la Ley Núm. 105-1969,
supra, y la Ley Núm. 447-1951, supra, concluyendo que estas distinguen entre
los participantes casados y los no casados para la concesión de beneficios. 36
Asimismo, coligió que para ser cónyuge supérstite la persona tiene que haber
contraído matrimonio.37
Recordemos que aun cuando las conclusiones de derecho de una
agencia son revisables en todos sus aspectos, debemos dar deferencia a las
interpretaciones que los organismos administrativos hacen de las leyes y
reglamentos que administran; por lo que, aun ante casos dudosos, donde
pueda concebirse una interpretación distinta de estas leyes y reglamentos, la
determinación de la agencia merece deferencia sustancial.38
La Ley Núm. 105-1969, supra, expresa que el derecho a la pensión está
reservado al cónyuge supérstite, quien “deberá haber estado casado por no
menos de diez (10) años con el pensionado fallecido al momento de su
36 Véase Resolución de 18 de mayo de 2022, apéndice del recurso, a la pág. 10. 37 Id., a la pág. 11. 38 Rebollo v. Yiyi Motos, supra, pág. 77 (2004); Torres Santiago v. Departamento de Justicia, 181 DPR 969, 1002 (2011). KLRA202200428 10
fallecimiento”. A su vez, la Ley de Retiro prescribe que cónyuge supérstite
“[s]ignificará la persona que esté casada con el participante al momento de la
separación del servicio y que sobreviva al participante”. Ambos textos son
claros, y susceptibles de ser entendidos en un único sentido. Esto es, el
concepto de cónyuge supérstite que contempla el estatuto no abarca el tipo
de relación de convivencia que, desde el año 2007 al 2012, mantuvo la señora
Cortés Quijano con el pensionado fallecido, sino que se refiere al
matrimonio según definido por nuestro Código Civil, el cual precisa como
requisito para su validez que se celebre y solemnice con arreglo a las
prescripciones de la ley. Esta fue la interpretación que realizó la Junta de
Retiro, y no encontramos motivos para ignorar la doctrina de deferencia
sustancial que debemos a una interpretación razonable de un organismo
administrativo sobre las leyes que le rigen.
Desde un inicio, la señora Cortés Quijano proveyó a la
Administración de los Sistemas de Retiro todos los datos pertinentes para
que la agencia pudiera tomar una determinación conforme a derecho. De las
certificaciones de matrimonio y defunción incluidos con su solicitud de
pensión surge que el 10 de febrero de 2012, contrajo matrimonio con el señor
Vargas Fontánez, y este falleció el 13 de octubre de 2020. En total, la señora
Cortés Quijano estuvo casada con el pensionado un total de ocho (8) años,
ocho (8) meses y tres (3) días. La prueba documental y testifical que aportó
la señora Cortés Quijano durante la audiencia administrativa reafirma este
hecho fundamental. Es evidente, pues, que en el caso de la señora Cortés
Quijano no se satisface el criterio básico de haber estado casada con el
pensionado fallecido por un término no menor de diez (10) años, por lo que
no tiene derecho a percibir la pensión por viudez.
Por último, es preciso apuntar que no se cometieron los otros errores
señalados por la señora Cortés Quijano. Durante la audiencia
administrativa, la señora Cortés Quijano tuvo la oportunidad de presentar
evidencia documental adicional que no pudo presentar al momento de la KLRA202200428 11
solicitud, además del testimonio propio y de una testigo adicional. Con ello
se salvaguardó su derecho a un debido proceso de ley. De otro lado, el foro
administrativo no tenía la obligación de acoger una solicitud de
reconsideración y/o determinaciones de hecho y conclusiones de derecho
adicionales. Aun en los casos civiles ante el Tribunal General de Justicia no
existe tal deber, pues el juzgador posee discreción para denegar el petitorio,
el cual solo procede para corregir errores manifiestos de hechos o de
derecho.39 En conclusión, la Junta de Retiro no estaba obligada a realizar
determinaciones de hechos adicionales, máxime cuando las determinaciones
de hechos propuestas por la señora Cortés Quijano no pueden tener efecto
sobre la solicitud de pensión por viudez a la luz del derecho aplicable.
Finalmente, por el resultado al que llegamos, es innecesario discutir el quinto
señalamiento de error.
- IV -
Por los fundamentos antes expuestos, confirmamos la Resolución
intimada el 18 de mayo de 2022 por la Junta de Retiro.
Lo acordó el Tribunal, y lo certifica la Secretaria del Tribunal de
Apelaciones.
Lcda. Lilia M. Oquendo Solís Secretaria del Tribunal de Apelaciones
39 Carattini v. Collazo Systems Analysis, Inc., 158 DPR 345, 357 (2003).