Wanda Colon Cortes v. Carlos I. Pesquera
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Opinion
EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
Wanda Colón Cortés, por sí y como representante de las Comunidades Opuestas a la Ruta 66 Peticionarios Certiorari v. 2000 TSPR 60 Carlos I. Pesquera, Presidente de la Autoridad de Carreteras y Transportación Recurridos
Número del Caso: CC-1999-0666
Fecha: 19/04/2000
Tribunal de Circuito de Apelaciones: Circuito Regional I
Juez Ponente: Hon. Ortiz Carrión
Abogados de la Parte Peticionaria: Lcda. Jessica Rodríguez Martín
Abogada de la Junta de Calidad Ambiental: Lcda. Jeniffer Mayo
Abogados de la Autoridad de Carreteras: Lcdo. Luis A. Rivera Cabrera Lcdo. Raúl Castellanos Malavé Lcdo. Melvin Maldonado
Oficina del Procurador General: Lcdo. Gustavo A. Gelpí, Procurador General
Este documento constituye un documento oficial del Tribunal Supremo que está sujeto a los cambios y correciones del proceso de compilación y publicación oficial de las decisiones del Tribunal. Su distribución electrónica se hace como un servicio público a la comunidad. EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
Wanda Colón Cortés, por sí y como representante de las Comunidades Opuestas a la Ruta 66
Peticionarios
v. CC-1999-666
Carlos I. Pesquera, Presidente de la Autoridad de Carreteras y Transportación
Recurridos
En cuanto a los acápites I y II, la Juez Asociada señora NAVEIRA DE RODÓN emitió la Opinión del Tribunal con la cual estuvieron conformes el Juez Presidente señor Andréu García y los Jueces Asociados señores Hernánde Denton y Fuster Berlingeri. En cuanto al acápite III, estuvieron conformes el Juez Presidente señor Andréu García, la Juez Asociada señora Naveira d Rodón y el Juez Asociado señor Hernández Denton. El Juez Asociado señor Fuster Berlingeri concurrió con el resultado.
San Juan, Puerto Rico a 19 de abril de 2000
El presente caso surge como secuela de la Opinión
emitida por este Tribunal en Colón Cortés y otros v.
J.C.A., res. el 2 de junio de 1999, 99 T.S.P.R. 85, 148
D.P.R.___ (1999) (en adelante Colón Cortés I). A
continuación resumimos los hechos pertinentes y la
complicada trayectoria procesal que lo devuelve ante
nuestra consideración.
I.
En 1992, la Autoridad de Carreteras y Transportación de Puerto
Rico (en adelante ACT) comenzó un procedimiento de Declaración de
Impacto Ambiental para el proyecto vial comúnmente conocido como la
“Ruta 66” (en adelante la Ruta). La Declaración de Impacto Ambiental
Preliminar (en adelante DIA-P) circulada por la ACT describía el
proyecto como “la construcción de un expreso de acceso controlado, con
una extensión aproximada de 24.3 kilómetros, a través de los municipios de San Juan, Trujillo Alto, Carolina y Canóvanas.” Además, el
documento contemplaba la posibilidad de extender la vía hasta Fajardo.
Según la ACT, el objetivo primordial de la Ruta era unir los pueblos
del Este de Puerto Rico con el Area Metropolitana de San Juan (AMSJ).
La DIA-P enfatizaba la importancia de la vía para el desarrollo
económico del Este, para descongestionar el tránsito en la carretera
PR-3 (conocida como la Avenida Regimiento 65 de Infantería) y para
reducir el tiempo de viaje a algunas de las atracciones turísticas más
importantes del país.
Como parte del proceso de evaluación ambiental, la Junta de
Calidad Ambiental (en adelante JCA) informó al público sobre la
disponibilidad de la DIA-P y designó un panel examinador para que
celebrara vistas al respecto. Luego de considerar tanto la DIA-P
sometida por la ACT, como los comentarios recibidos del público y
agencias consultadas, el panel rindió un primer informe el 29 de
diciembre de 1992. El informe incluyó un análisis detallado de las
deficiencias del documento y concluyó que el mismo carecía “de
información de vital importancia y necesaria para poder realizar una
evaluación adecuada de la acción propuesta.” El panel determinó que la
información contenida en la DIA-P debía ser ampliada en diversas
materias.
El 13 de mayo de 1993 se sometió una versión abreviada del informe
del panel examinador a la Junta de Gobierno de la JCA. El 15 de mayo
la JCA emitió una resolución mediante la cual aprobó dicha versión del
informe “en todas sus partes” y lo hizo formar parte de la resolución.
El informe adoptado consideraba necesario que la ACT suplementara la
DIA-P mediante un “Addendum” donde se discutieran una docena de
señalamientos. Cabe destacar que la Sec. 2.1(c) del Reglamento sobre
Declaraciones de Impacto Ambiental de la Junta de Calidad Ambiental,
Reglamento Núm. 3106 de junio de 1984 (en adelante el Reglamento)
dispone que un Addendum es un “[d]ocumento que preparará la agencia
donde se incluya información adicional solicitada al proponente, debido a deficiencias encontradas que sean de tal magnitud que deberían
revisarse y comentarse antes de solicitarse la DIA Final.” (Énfasis
suplido.)
Entre los señalamientos del panel examinador que la ACT tenía que
atender mediante un suplemento a la DIA-P destacan:
1. La discusión de alternativas a la Ruta, ya que las contenidas en la
DIA-P no cumplían con lo dispuesto en el Reglamento. Al contraponer
la necesidad del proyecto expresada por la agencia con las posibles
alternativas presentadas por los deponentes en las vistas, el panel
determinó que era necesario una discusión más profunda de las
alternativas al proyecto. La Sec. 5.3.7 del Reglamento exige que en
dicha discusión se considere toda alternativa razonable y se haga un
análisis comparado del impacto ambiental de éstas. El único
análisis comparado que se hizo en la discusión de alternativas a la
Ruta fue uno de costo monetario.1
2. La DIA-P no identificó las áreas residenciales que se afectarían por
contaminación sónica que no pueda mitigarse construyendo barreras.
1 La Sec. 5.3.7 del Reglamento dispone el alcance que debe tener la discusión de alternativas:
Deberá presentarse, a manera de comparación, el impacto ambiental de la acción propuesta y de sus alternativas, de manera que se precisen las cuestiones bajo evaluación y se provean alternativas de selección para los funcionarios y el público. Las agencias deberán:
a. Objetivamente considerar y evaluar toda alternativa razonable, y exponer en forma concisa las razones para excluir a que las alternativas que sean eliminadas de [la] evaluación detallada. b. Dar consideración substancial a cada alternativa evaluada en forma detallada, incluyendo la acción propuesta, de manera que las personas que utilicen la DIA puedan evaluar lo méritos de cada alternativa. c. Incluir alternativas razonables que no estén dentro de la programación de la agencia proponente, a tenor con los planes de desarrollo de la región. d. Incluir la alternativa de no llevar a cabo la acción propuesta. e. Identificar la alternativa preferida por la agencia proponente en la DIA Preliminar. Incluir las medidas de mitigación de efectos adversos al ambiente no discutidas en la acción o en las alternativas propuestas. (Énfasis suplido.) 3. La discusión del impacto geológico e hidráulico en la DIA-P era muy
vaga y superficial. La DIA-P se limitó a decir que los estudios
pertinentes se efectuarían. No se identificaron las áreas a través
de la Ruta que se consideraban más propensas a erosión,
sedimentación y a deslizamientos. En cuanto a la erosión no se
explicó cómo iba a ser controlada. Esta omisión resulta preocupante
en vista que el informe del panel enfatizó que la construcción de
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EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
Wanda Colón Cortés, por sí y como representante de las Comunidades Opuestas a la Ruta 66 Peticionarios Certiorari v. 2000 TSPR 60 Carlos I. Pesquera, Presidente de la Autoridad de Carreteras y Transportación Recurridos
Número del Caso: CC-1999-0666
Fecha: 19/04/2000
Tribunal de Circuito de Apelaciones: Circuito Regional I
Juez Ponente: Hon. Ortiz Carrión
Abogados de la Parte Peticionaria: Lcda. Jessica Rodríguez Martín
Abogada de la Junta de Calidad Ambiental: Lcda. Jeniffer Mayo
Abogados de la Autoridad de Carreteras: Lcdo. Luis A. Rivera Cabrera Lcdo. Raúl Castellanos Malavé Lcdo. Melvin Maldonado
Oficina del Procurador General: Lcdo. Gustavo A. Gelpí, Procurador General
Este documento constituye un documento oficial del Tribunal Supremo que está sujeto a los cambios y correciones del proceso de compilación y publicación oficial de las decisiones del Tribunal. Su distribución electrónica se hace como un servicio público a la comunidad. EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
Wanda Colón Cortés, por sí y como representante de las Comunidades Opuestas a la Ruta 66
Peticionarios
v. CC-1999-666
Carlos I. Pesquera, Presidente de la Autoridad de Carreteras y Transportación
Recurridos
En cuanto a los acápites I y II, la Juez Asociada señora NAVEIRA DE RODÓN emitió la Opinión del Tribunal con la cual estuvieron conformes el Juez Presidente señor Andréu García y los Jueces Asociados señores Hernánde Denton y Fuster Berlingeri. En cuanto al acápite III, estuvieron conformes el Juez Presidente señor Andréu García, la Juez Asociada señora Naveira d Rodón y el Juez Asociado señor Hernández Denton. El Juez Asociado señor Fuster Berlingeri concurrió con el resultado.
San Juan, Puerto Rico a 19 de abril de 2000
El presente caso surge como secuela de la Opinión
emitida por este Tribunal en Colón Cortés y otros v.
J.C.A., res. el 2 de junio de 1999, 99 T.S.P.R. 85, 148
D.P.R.___ (1999) (en adelante Colón Cortés I). A
continuación resumimos los hechos pertinentes y la
complicada trayectoria procesal que lo devuelve ante
nuestra consideración.
I.
En 1992, la Autoridad de Carreteras y Transportación de Puerto
Rico (en adelante ACT) comenzó un procedimiento de Declaración de
Impacto Ambiental para el proyecto vial comúnmente conocido como la
“Ruta 66” (en adelante la Ruta). La Declaración de Impacto Ambiental
Preliminar (en adelante DIA-P) circulada por la ACT describía el
proyecto como “la construcción de un expreso de acceso controlado, con
una extensión aproximada de 24.3 kilómetros, a través de los municipios de San Juan, Trujillo Alto, Carolina y Canóvanas.” Además, el
documento contemplaba la posibilidad de extender la vía hasta Fajardo.
Según la ACT, el objetivo primordial de la Ruta era unir los pueblos
del Este de Puerto Rico con el Area Metropolitana de San Juan (AMSJ).
La DIA-P enfatizaba la importancia de la vía para el desarrollo
económico del Este, para descongestionar el tránsito en la carretera
PR-3 (conocida como la Avenida Regimiento 65 de Infantería) y para
reducir el tiempo de viaje a algunas de las atracciones turísticas más
importantes del país.
Como parte del proceso de evaluación ambiental, la Junta de
Calidad Ambiental (en adelante JCA) informó al público sobre la
disponibilidad de la DIA-P y designó un panel examinador para que
celebrara vistas al respecto. Luego de considerar tanto la DIA-P
sometida por la ACT, como los comentarios recibidos del público y
agencias consultadas, el panel rindió un primer informe el 29 de
diciembre de 1992. El informe incluyó un análisis detallado de las
deficiencias del documento y concluyó que el mismo carecía “de
información de vital importancia y necesaria para poder realizar una
evaluación adecuada de la acción propuesta.” El panel determinó que la
información contenida en la DIA-P debía ser ampliada en diversas
materias.
El 13 de mayo de 1993 se sometió una versión abreviada del informe
del panel examinador a la Junta de Gobierno de la JCA. El 15 de mayo
la JCA emitió una resolución mediante la cual aprobó dicha versión del
informe “en todas sus partes” y lo hizo formar parte de la resolución.
El informe adoptado consideraba necesario que la ACT suplementara la
DIA-P mediante un “Addendum” donde se discutieran una docena de
señalamientos. Cabe destacar que la Sec. 2.1(c) del Reglamento sobre
Declaraciones de Impacto Ambiental de la Junta de Calidad Ambiental,
Reglamento Núm. 3106 de junio de 1984 (en adelante el Reglamento)
dispone que un Addendum es un “[d]ocumento que preparará la agencia
donde se incluya información adicional solicitada al proponente, debido a deficiencias encontradas que sean de tal magnitud que deberían
revisarse y comentarse antes de solicitarse la DIA Final.” (Énfasis
suplido.)
Entre los señalamientos del panel examinador que la ACT tenía que
atender mediante un suplemento a la DIA-P destacan:
1. La discusión de alternativas a la Ruta, ya que las contenidas en la
DIA-P no cumplían con lo dispuesto en el Reglamento. Al contraponer
la necesidad del proyecto expresada por la agencia con las posibles
alternativas presentadas por los deponentes en las vistas, el panel
determinó que era necesario una discusión más profunda de las
alternativas al proyecto. La Sec. 5.3.7 del Reglamento exige que en
dicha discusión se considere toda alternativa razonable y se haga un
análisis comparado del impacto ambiental de éstas. El único
análisis comparado que se hizo en la discusión de alternativas a la
Ruta fue uno de costo monetario.1
2. La DIA-P no identificó las áreas residenciales que se afectarían por
contaminación sónica que no pueda mitigarse construyendo barreras.
1 La Sec. 5.3.7 del Reglamento dispone el alcance que debe tener la discusión de alternativas:
Deberá presentarse, a manera de comparación, el impacto ambiental de la acción propuesta y de sus alternativas, de manera que se precisen las cuestiones bajo evaluación y se provean alternativas de selección para los funcionarios y el público. Las agencias deberán:
a. Objetivamente considerar y evaluar toda alternativa razonable, y exponer en forma concisa las razones para excluir a que las alternativas que sean eliminadas de [la] evaluación detallada. b. Dar consideración substancial a cada alternativa evaluada en forma detallada, incluyendo la acción propuesta, de manera que las personas que utilicen la DIA puedan evaluar lo méritos de cada alternativa. c. Incluir alternativas razonables que no estén dentro de la programación de la agencia proponente, a tenor con los planes de desarrollo de la región. d. Incluir la alternativa de no llevar a cabo la acción propuesta. e. Identificar la alternativa preferida por la agencia proponente en la DIA Preliminar. Incluir las medidas de mitigación de efectos adversos al ambiente no discutidas en la acción o en las alternativas propuestas. (Énfasis suplido.) 3. La discusión del impacto geológico e hidráulico en la DIA-P era muy
vaga y superficial. La DIA-P se limitó a decir que los estudios
pertinentes se efectuarían. No se identificaron las áreas a través
de la Ruta que se consideraban más propensas a erosión,
sedimentación y a deslizamientos. En cuanto a la erosión no se
explicó cómo iba a ser controlada. Esta omisión resulta preocupante
en vista que el informe del panel enfatizó que la construcción de
una carretera aumentaba tanto el volumen de escorrentía como la
probabilidad de inundaciones y derrumbes. Ello, debido a que los
pavimentos de hormigón y asfalto y la compactación mecánica del
terreno incrementarían el área impermeable.
4. La DIA-P no discutía el impacto de las presiones de desarrollos que
se crearían a lo largo de la Ruta como impactos al ambiente
socioeconómico.
5. La DIA-P hacía referencia a una serie de estudios científicos a
realizarse en un futuro. El panel entendía que era necesario
efectuar dichos estudios antes de poder evaluar el impacto real de
proyecto.
6. Debido a que en la DIA-P se expresó la posibilidad de extender la
Ruta de Canóvanas hasta Fajardo, el panel señaló que se debía
discutir el impacto ambiental acumulativo de todas las etapas del
proyecto propuesto, según lo dispone la reglamentación vigente.
En febrero de 1996, después de tres (3) años del panel examinador
haber rendido su informe inicial, la ACT presentó un “Addendum” a la
Declaración de Impacto Ambiental (en lo sucesivo suplemento). A pesar
de haber tardado tanto tiempo en preparar dicho suplemento, en él la
ACT sólo se limitó a evaluar el tramo de Carolina a Canóvanas. Con
este cambio, el suplemento pretendía subsanar las deficiencias
señaladas por el panel en el informe adoptado por la Junta de Gobierno
de la JCA. Lejos de atender los requerimientos específicos señalados
en los informes antes mencionados, la ACT simplemente eliminó de la
propuesta los tramos más polémicos de la Ruta: el tramo de Río Piedras a Carolina, que discurría en parte por terrenos de la Estación
Experimental de la Universidad de Puerto Rico (Jardín Botánico) y el
segmento de Canóvanas a Río Grande, que pasaba por las cercanías del
Yunque. Además, el suplemento añadía un corto tramo para conectar la
Ruta con la Avenida Regimiento 65 de Infantería que discurre
paralelamente a la vía propuesta. Véase Exhibit 1.
A pesar del aparente cambio conceptual, el Addendum aún
identificaba como objetivo primordial del proyecto el proveer a los
usuarios que transitan entre el AMSJ y el área Este de la Isla una vía
de tránsito alterna tipo expreso de acceso controlado por peajes.
Ello, no obstante que el segmento evaluado en el suplemento sólo
conecta a un municipio con otro contiguo. Es decir, une a Carolina con
Canóvanas, que es el pueblo vecino inmediato.
El suplemento describe la nueva trayectoria de la siguiente forma:
“La acción propuesta en este documento consiste de una vía expreso con
longitud aproximada de 16 kilómetros (10 millas), comenzando en el
Municipio de Carolina a la Altura de Plaza Carolina y finalizando en
Canóvanas...” (en adelante ruta acortada). Véase Exhibit 2. Señala
que la Ruta se ha “acortado” para reducir el potencial de impacto en
los recursos físicos y naturales del área circundante. Sin embargo, el
propio documento reconoce la posibilidad de “fases posteriores”,
particularmente la extensión de Canóvanas a Río Grande, y deja en
“suspenso” el tramo de Río Piedras a Carolina. Además, resulta
significativo que el suplemento se refiere en todo momento a la ruta
acortada como el “tramo” o el “segmento” de Carolina a Canóvanas, o
sea, como parte de un todo más largo. Refuerza esta interpretación el
hecho que el 24 de junio de 1998, la Junta de Planificación emitió una
resolución mediante la cual aprobó la extensión de la ruta acortada
desde Canóvanas hasta Río Grande.
El 24 de mayo de 1996, Wanda Colón Cortés y las Comunidades
Opuestas a la Ruta 66 (en adelante las Comunidades), presentaron una
moción ante la JCA solicitando la preparación de una nueva DIA. Arguyeron que la ACT ignoró los requerimientos del panel examinador y
en vez de un Addendum presentó un suplemento que proponía un proyecto
distinto al que se describía en la DIA-P. La JCA emitió resolución
acogiendo bajo estudio la moción y celebró vistas públicas sobre el
suplemento el 27 de junio de 1996. La ACT presentó moción oponiéndose
a la solicitud de nueva DIA.
El 29 de mayo de 1997, la JCA comunicó mediante carta dirigida
exclusivamente a la ACT, que entendían que al acortar el proyecto, el
suplemento había cumplido con el Art. 4(c) de la Ley Sobre Política
Pública Ambiental, Ley Núm. 9 de 18 de junio de 1970, según enmendada,
12 L.P.R.A. sec. 1121 et seq. Ésta decisión fue fundamentada en que la
ruta acortada debía evaluarse de forma independiente a cualquier otro
tramo que conectara con ella. Ello, contrario a lo dispuesto en el
informe del panel examinador que fuera adoptado anteriormente por la
propia JCA a los efectos de exigir que se evaluara el impacto ambiental
acumulativo de la totalidad de las etapas del proyecto.
Las Comunidades, al enterarse por medio de la prensa de la carta
enviada a la ACT, decidieron impugnar tanto la suficiencia del
suplemento, como su “aprobación” por parte de la JCA para publicarlo
como Declaración de Impacto Ambiental Final (en adelante DIA Final).
Estas acudieron en revisión al Tribunal de Circuito de Apelaciones (en
adelante Tribunal de Circuito), quien desestimó el recurso por
prematuro. Fundamentó su dictamen en que no existía decisión final de
la JCA debidamente notificada de la cual recurrir.
Inconformes con la desestimación, las Comunidades presentaron una
petición de certiorari ante nos. En aquel momento declinamos revisar.
Así las cosas, la ACT publicó un aviso en la prensa en el que
informó la disponibilidad de DIA Final. A raíz de ello, las
Comunidades volvieron a pedir revisión ante el Tribunal de Circuito.
En síntesis, cuestionaron la conformidad de las DIA-P y suplemento del
proyecto con la Ley sobre Política Pública Ambiental y la
reglamentación ambiental complementaria. Alegaron que la JCA nunca resolvió su solicitud para que se preparara una nueva DIA mediante
resolución debidamente notificada. La JCA y la ACT presentaron una
solicitud de desestimación, la cual fue denegada por el foro apelativo.
Inconformes, tanto la JCA como la ACT acudieron ante nos. Luego de
examinar los planteamientos de las partes, expedimos el auto y emitimos
nuestra Opinión en Colón Cortés I, predecesor del presente caso.
En lo pertinente a las controversias ante nuestra consideración,
en Colón Cortés I resolvimos que el suplemento presentado por la ACT no
corrigió las deficiencias a la DIA-P señaladas por el panel examinador.
Hicimos especial énfasis en que se ignoró el requerimiento del panel
examinador de producir una DIA para la totalidad de la Ruta. También
señalamos que el suplemento debió profundizar en el análisis de
alternativas a la Ruta y que tenía que incluir un estudio del impacto
ambiental secundario que resultaría de las presiones de desarrollo a lo
largo de la vía. Finalmente, señalamos la ilegalidad de lo construido
hasta entonces por carecer la ACT de una DIA Final válidamente
aprobada.
A raíz de nuestro dictamen, el 7 de junio de 1999, la ACT, sin
haber hecho acto afirmativo alguno para corregir las deficiencias que
le habíamos indicado, acudió a la JCA y le solicitó que emitiera una
resolución formal resolviendo la moción de las Comunidades para que se
preparara una nueva DIA. El 14 de junio de 1999 la JCA emitió la
Resolución 99-21-1. En ella, simultáneamente: (i) rechazaba la
solicitud para que la ACT preparara una nueva DIA; (ii) daba por
terminado el proceso de vistas públicas; (iii) “aprobaba” el
cumplimiento de las DIA-P y suplemento con la Ley sobre Política
Pública Ambiental, “autorizándolas” como DIA Final; y (4) “permitía” a
la ACT publicar un aviso sobre disponibilidad de DIA Final.
En resumen, en menos de una semana la JCA dio por terminado el
proceso de consultas públicas y de evaluación ambiental que este
Tribunal había declarado crasamente deficiente. Ello, a pesar de que la ACT no realizó acto afirmativo alguno para cumplir con los
señalamientos de índole sustantivo que hiciéramos en Colón Cortés I.
Posteriormente, el 16 de junio de 1999, las Comunidades
presentaron ante el Tribunal de Primera Instancia, Sala Superior de San
Juan, una petición de mandamus al amparo del Art. 20 de la Ley sobre
Política Pública Ambiental dirigida contra la ACT. El recurso
perseguía obligar directamente a la ACT a cumplir tanto con lo
establecido por este Tribunal en Colón Cortés I, como con lo dispuesto
por el panel examinador en su informe según las exigencias de la
legislación y reglamentación ambiental. Las Comunidades, además,
solicitaron una orden inmediata para que la ACT cumpliera con su deber
ministerial de no construir hasta tanto no se emitiera una DIA Final
para la totalidad de la Ruta 66 que se ajustara a la reglamentación
ambiental vigente.
El fin del recurso no era que se revisara la Resolución 99-21-1 de
la JCA en sus méritos. Lo que pedían las Comunidades era que la ACT,
como agencia proponente, cumpliera con los deberes que le impone
directamente la Constitución, la Ley sobre Política Pública Ambiental y
la reglamentación complementaria aprobada a su amparo. Las Comunidades
sostuvieron que en vez de corregir las deficiencias de la DIA-P
señaladas por el panel examinador de la JCA y avaladas por este
Tribunal, la ACT simplemente presentó un suplemento que eliminó del
proyecto los tramos más controversiales. Alegaron que esto se hizo para
evadir el análisis ambiental de los efectos acumulativos exigido por la
ley. Denunciaron que, en vez de ejercer su función fiscalizadora, la
JCA produjo una resolución pro forma con el propósito de relevar a la
ACT de su deber de producir una evaluación ambiental adecuada antes de
comenzar a implantar el proyecto.2
2 Las Comunidades sostuvieron, además, que la resolución de la JCA era nula ab initio por haber ratificado lo que este Tribunal declaró ilegal en Colón Cortés, sin haberse remediado las deficiencias en el proceso ambiental señaladas en la Opinión. Tras escuchar a todas las partes en la vista oral celebrada el 25
de junio de 1999, el Tribunal de Primera Instancia, por voz de la Hon.
Carmen Rita Vélez Borrás, dictó sentencia declarando con lugar la
demanda de mandamus y ordenándole a la ACT y a su presidente cumplir
“con el deber ministerial de obtener una Declaración de Impacto
Ambiental válidamente aprobada, luego de cumplir con lo dispuesto en la
Ley Sobre Política Pública Ambiental y el Reglamento [s]obre
Declaraciones de Impacto Ambiental, para el proyecto de PR-66”.
(Énfasis suplido.) El foro de instancia ordenó la paralización de las
obras hasta tanto la ACT acreditara contar con una DIA Final aprobada
de conformidad a la política pública ambiental.
Inconforme con dicho dictamen, el 1 de julio de 1999, la ACT
acudió al Tribunal de Circuito mediante recurso de apelación acompañado
de una moción en auxilio de jurisdicción para que se dejara sin efecto
la orden del Tribunal de Primera Instancia. En esa misma fecha, el
Tribunal de Circuito revocó la orden de paralización permitiendo que se
continuaran los trabajos de construcción de la Ruta. Las Comunidades
recurrieron de dicha resolución ante este Foro mediante recurso de
certiorari el cual fue denegado. Posteriormente, es decir, el 30 de
agosto de 1999, el Tribunal de Circuito dictó una sentencia mediante la
cual revocó el dictamen de instancia que declaraba con lugar la demanda
de mandamus. Fundamentó su determinación en que la Resolución 99-21-1
emitida por la JCA tornó la demanda de mandamus en académica. Señaló
el foro apelativo que la determinación por parte de la JCA de que la
DIA-P y el suplemento cumplían con la Ley sobre Política Pública
Ambiental y que la “autorizaba” como la DIA Final debió cuestionarse
directamente ante ellos mediante recurso de revisión administrativa.
Finalmente, concluyó que el tribunal de instancia carecía de
“competencia” para entender en el asunto.
El 7 de septiembre de 1999 las Comunidades recurrieron ante este
Foro a través del recurso de certiorari que hoy nos ocupa. En
síntesis, cuestionan la determinación del Tribunal de Circuito de que el recurso de mandamus resulta improcedente.3 Arguyen que la ACT
incumplió con su deber ministerial de emitir una DIA Final válida para
la totalidad de la Ruta. Señalan que la ACT ignoró tanto los
requerimientos que hiciera el panel examinador de la JCA, como los
señalamientos que hiciera este Tribunal en Colón Cortés I. El recurso
fue acompañado de una moción en auxilio de jurisdicción en la que
solicitaron reinstaláramos la paralización de las obras de construcción
de la Ruta decretada por el foro de instancia. Alegaron que desde que
el Tribunal de Circuito permitió la continuación de la construcción,
ésta había proseguido a paso acelerado y que, por tanto, el recurso
podía tornarse académico.
El 15 de septiembre de 1999 emitimos una orden de mostrar causa a
ambas partes. En esencia, le ordenamos que argumentaran la procedencia
del mandamus para obligar a la ACT a obtener una DIA Final para la
totalidad de la Ruta a la luz de la Resolución 99-21-1 emitida por la
JCA. Tras la comparecencia de las partes, el 5 de octubre de 1999
emitimos una resolución paralizando las obras de construcción y
permitiendo la intervención de la JCA en el pleito.4
Un mes luego de nuestra resolución y aún pendiente la petición de
certiorari ante nuestra consideración, la legislatura aprobó dos leyes.
La Ley Núm. 323 de 6 de noviembre de 1999, que enmendó la Sec. 3.1 de
la Ley de Procedimiento Administrativo Uniforme, Ley Núm. 170 de 12 de
agosto de 1988, según enmendada, 3 L.P.R.A. sec. 2101, y la Ley Núm.
324 de 6 de noviembre de 1999, que añadió un tercer párrafo al inciso
(c) del Art. 4 de la Ley sobre Política Pública Ambiental. En lo
3 El señalamiento de error lee:
Erró el Tribunal de Circuito de Apelaciones al concluir que “…una vez la Junta de Calidad Ambiental emitió la resolución 99-21-1 de 14 de junio de 1999, en la que autorizó la DIA Final para el Proyecto PR-66, el auto de mandamus dejó de ser el recurso apropiado y el Tribunal de Primera Instancia perdió competencia [jurisdicción] para revisar la validez de tal resolución.” 4 La JCA fue parte en el primer pleito de revisión administrativa, Colón Cortés I, mas no así en la subsiguiente petición de mandamus, pertinente al recurso ante nos, las nuevas leyes pretenden: (1)
despojar el procedimiento de aprobación de una DIA de toda
característica adjudicativa y establecer su carácter informal y
meramente informativo; (2) eliminar la procedencia del mandamus para
cuestionar “directa o indirectamente” una determinación de la JCA dando
por cumplidos los requisitos del Art. 4(c) de la Ley sobre Política
Pública Ambiental, disponiendo que la revisión judicial será el remedio
exclusivo para revisar los méritos de estas “decisiones”
administrativas; (3) eximir a ciertas agencias administrativas, entre
ellas a la JCA, de tener que justificar sus determinaciones
“informales” mediante resoluciones fundamentadas con determinaciones de
hecho y conclusiones de derecho, y (4) permitir el fraccionamiento de
proyectos para efectos del análisis ambiental. A pesar que la mayoría
de las enmiendas establecidas por las leyes aprobadas intentan alterar
la interpretaciones de la Ley sobre Política Pública Ambiental
contenidas en Opiniones anteriores de este Tribunal, es esta última
enmienda la que realmente afecta la médula del presente recurso.
El 10 de noviembre de 1999, la ACT presentó una moción de
desestimación alegando que, a la luz de lo dispuesto por las Leyes
Núms. 323 y 324, este Tribunal carecía de jurisdicción para considerar
el recurso. Adujeron que los cambios en el derecho efectuados por
dichas leyes tornaron las controversias ante nos en académicas.
Además, la ACT anticipa el argumento de inconstitucionalidad de las
nuevas leyes y defiende su validez apoyándose en que la legislación no
ha adjudicado los méritos de la presente controversia judicial. Aducen
que al aprobar las leyes la legislatura no ha usurpado el poder de este
Tribunal de resolver controversias. En respuesta, las Comunidades
presentaron escrito en oposición a la desestimación. En éste, impugnan
la constitucionalidad de las referidas leyes por violar el principio de
separación de poderes. Hemos dado el caso por sometido. Tras un
pues ésta iba dirigida únicamente a que la ACT cumpliera con sus deberes ministeriales. profundo análisis del voluminoso expediente y las múltiples
comparecencias de las partes, nos encontramos en posición de resolver.
La tarea ante nos es una delicada. El presente caso es muy
particular. Por un lado, se trata de una controversia que surge por el
incumplimiento obstinado de una agencia administrativa con los
parámetros dispuestos en una Opinión anterior de este Tribunal. Por el
otro, nos enfrentamos a actos legislativos que pretenden trastocar el
sistema de frenos y contrapesos dispuesto en nuestra Constitución para
evitar la llamada “tiranía de la mayoría”.
La adecuada solución del presente caso requiere el análisis de
varios asuntos. En primer lugar, debemos establecer el estado de
derecho bajo el cual resolveremos las controversias en sus méritos.
Para ello, pasaremos juicio sobre la validez de las Leyes Núms. 323 y
324, según aplicadas al caso de autos. En segundo término, expondremos
el derecho ambiental pertinente a las Declaraciones de Impacto
Ambiental y el rol de la JCA en el proceso de evaluación ambiental.
Finalmente, discutiremos la procedencia del mandamus, según dispuesto
por el Art. 20 de la Ley sobre Política Pública Ambiental, para
compeler a la ACT a preparar una DIA Final para la totalidad de la Ruta
que se ajuste a la política ambiental vigente.
Comenzaremos por reseñar brevemente las normas sobre la separación
de poderes y las facultades constitucionales exclusivas e inherentes al
poder judicial.
II.
A. Separación de Poderes
ESTADOS UNIDOS
Aunque la doctrina de separación de poderes no está explícitamente
incorporada en la Constitución de Estados Unidos de América, el
Tribunal Supremo Federal la ha reconocido implícitamente. Así, se ha descrito la doctrina de separación de poderes como fundamental en el
esquema democrático de gobierno de Estados Unidos, que anida en el
esquema constitucional que limita y controla. National Mutual Ins. Co.
v. Tidewater Transfer Co., 337 U.S. 582, 590-591 (1949)(citando a su
vez a Principality of Monaco v. State of Mississippi, 292 U.S. 313, 323
(1934)).
Los forjadores de la Constitución de Estados Unidos consideraron
muy necesaria la doctrina de la separación de poderes. Fueron dos los
criterios principales: proteger la libertad de los ciudadanos, y
salvaguardar la independencia de cada rama del gobierno, evitando así
que una rama domine a, o interfiera con, otra. Antieau & Rich, Modern
Constitutional Law, 2nd ed., Vol. 3, West, 1997, a la pág. 376. (Énfasis
Aunque el primero que desarrolló la doctrina de separación de
poderes fue John Locke, quien mejor o más convincentemente logró
explicarla fue el Barón de Montesquieu. Éste advertía que cualquier
combinación de los poderes ejecutivo, legislativo y judicial crearía un
sistema con tendencia inherentemente tiránica. Montesquieu, The Spirit
of the Laws, 151-2, según citado en Rotunda & Nowak, Tratise on
Constitutional Law, Substance and Procedure, 3rd ed., West, 1999, §
3.12. Desde los tiempos de los forjadores se ha tenido en cuenta el
esquema de Montesquieu. A éste se le ha descrito como un sistema de
frenos y contrapesos que garantiza la independencia de cada rama y
evita la acumulación de poder en una sola de ellas. Montesquieu
escribió: “Cuando los poderes legislativo y ejecutivo están unidos en
la misma persona, o en el mismo cuerpo de funcionarios, no puede haber
libertad... [N]o existe libertad si la rama judicial no está separada
de las ramas ejecutiva y legislativa”. Montesquieu, The Spirit of the
Laws, Book XI c 6. (Énfasis suplido.) Así mismo, James Madison
defendió la Constitución de Estados Unidos adheriéndose a los
principios de Montesquieu y describiendo la separación de poderes como
“essential to a free government”. Además, demostró cómo el esquema de Montesquieu no requería una división estricta y categórica de funciones
entre las tres ramas de gobierno. 5 The Federalist No. 48, a la pág.
408.
De otro lado, se ha dicho que el concepto de separación de poderes
es más “una doctrina política” que un “una regla técnica de derecho”.
Frankfurter & Landis, Power of Congress over Procedure in Criminal
Contempts in “Inferior” Federal Courts - A Study in Separation of
Powers, 37 Harvard L. Rev. 1010, 1012-14 (1924).(Traducción nuestra.)
En repetidas ocasiones el Tribunal Supremo de Estados Unidos ha
expresado que la doctrina de separación de poderes protege la libertad
del ciudadano frente a una peligrosa acumulación de poder en una rama
de gobierno. Así, en Union Pac. R. Co. v. U.S., 99 U.S. 700, 718
(1878), el Tribunal Supremo Federal resolvió que una rama del gobierno
no puede usurpar o apropiarse de facultades de otra rama sin ocasionar
daño. La seguridad de las instituciones, acotó el Tribunal, depende en
gran medida de la estricta observación de estos principios.
Más adelante, en O’Donoghue v. U.S., 289 U.S. 516, 530 (1933), el
Juez Sutherland expresó que la separación de poderes que emana de la
Constitución no es una mera conveniencia o mecanismo de organización
gubernamental. Por el contrario, se trata de algo básico y de vital
importancia: prevenir o evitar el advenimiento de estos poderes,
esencialmente diferentes, en las mismas manos. Salvaguardando esta
5 La doctrina de separación de poderes establece que, de ordinario, cada rama ejerce de forma exclusiva los poderes que le han sido asignados constitucionalmente. Sin embargo, la separación entre ramas no es tajante, la propia constitución, en ocasiones, delega poderes típicos de una rama en otra. Así por ejemplo, el Art. V de nuestra Constitución al delegarnos responsabilidad en la preparación y aprobación de los reglamentos para la administración de los tribunales nos asigna facultades legislativas individuales. De otra parte nos da facultad compartida con la Legislatura y el Ejecutivo para aprobar reglas procesales y de evidencia. Igualmente, la rama Legislativa ejerce facultades adjudicativas asignadas constitucionalmente cuando realiza un proceso de residenciamiento.
Jurisprudencialmente hemos avalado como constitucional la delegación de facultades legislativas y adjudicativas a agencias administrativas. Sin embargo, todas estas delegaciones se han hecho dentro de unos parámetros y siempre, a la larga, pueden ser revisadas por los tribunales. (Énfasis nuestro.) separación de poderes, según el Juez Reed, la democracia garantiza las
libertades del Pueblo frente a excesivas concentraciones de poder.
United Public Workers of America v. Mitchell, 330 U.S. 75, 91 (1947).
Como regla general, se entiende que la doctrina de separación de
poderes significa que la función judicial sólo puede ser llevada a cabo
por la Rama Judicial, y de la misma manera, que labores no judiciales
deben ser dejadas para la correspondiente actuación de las otras ramas.
Véase Antieau & Rich, op. cit. a la pág. 377.
Como hemos dicho, la doctrina de separación de poderes nunca
pretendió establecer completa separación entre las ramas, sino un
sistema de frenos y contrapesos que impidiera la excesiva acumulación
de poder en una rama de gobierno, lo que necesariamente va en
detrimento de las otras ramas y del ordenamiento constitucional en el
que vivimos. El Tribunal Supremo de Estados Unidos, por voz de su Juez
Presidente Marshall, en su célebre opinión de Marbury v. Madison, 5
U.S. 137 (1803), que toma hoy renovada vigencia, estableció que la rama
ejecutiva debe acatar las órdenes de los tribunales para cumplir con el
derecho, al igual que el Congreso no puede aprobar legislación que
atente contra la Constitución. Son los tribunales los intérpretes
finales de la Constitución y las leyes.
En cuanto a la revisión judicial, ésta surge en Estados Unidos a
raíz de Marbury v Madison, supra. Allí se estableció que la
determinación de si existe un conflicto entre una ley y la
Constitución, y resolver dicho conflicto, “is of the very essence of
judicial duty”. Se resolvió, además, que “it is emphatically the
province and duty of the judicial department to say what the law is”.
Añadió que lo contrario “would be giving to the legislature a practical
and real omnipotence,... [and] reduces to nothing what we have deemed
the greatest improvement on political institutions –a written
constitution...” Véanse, además, Cooper v. Aaron, 358 U.S. 1, (1958);
Baker v. Carr, 369 U.S. 186 (1962); Powell v. McCormack, 395 U.S. 486
(1969); United States v. Nixon, 418 U.S. 683 (1974). El filósofo político Alexis de Tocqueville analizó cómo la
humanidad ha enfatizado el rol primordial de la judicatura en la
sociedad norteamericana. Expresó que los tribunales son el
portaestandarte en que engranan nuestras instituciones gubernamentales.
“Los tribunales son el timón que equilibra el sistema constitucional, y
es el nuestro el sistema constitucional más equilibrado y controlado”.
Woodrow Wilson, Constitutional Government in the United States pág.
142, 1917 ed. (Traducción nuestra.)
Por otra parte, al analizar la verdadera autoridad o autonomía de
operación que tienen los tribunales, se ha dicho que es una autoridad
eminentemente moral, no tanto física. Redlich, Schwartz & Attanasio,
Constitutional Law, 3rd ed., Matthew Bender, 1996, a la pág. 17. Operan
los tribunales en gran medida por convicción moral, no sólo por el uso
de la fuerza. Las cortes dependen de ayuda del ejecutivo incluso,
algunas veces, para poner en vigor sus sentencias.
PUERTO RICO
La separación de poderes en Puerto Rico está expresamente
consagrada en la Sec. 2 del Art. I de la Constitución del Estado Libre
Asociado de Puerto Rico. De igual manera, la revisión judicial es de
abolengo constitucional. Antes del 1952, facultad de los tribunales
para anular leyes emanaba exclusivamente de lo dispuesto en los propios
fallos judiciales. Véase J. Trías Monge, Historia Constitucional de
Puerto Rico, Vol. III, Ed. U.P.R., 1982, a la pág. 95. Desde entonces,
nuestra Constitución se convirtió en la base revisión judicial al
disponer la forma específica en que el Tribunal Supremo declarará
inconstitucional una ley. 1 L.P.R.A. Art. V Sec.4.
En Silva v. Hernández Agosto, 118 D.P.R. 45, 54-55 (1986),
reiteramos que los cuerpos legislativos no pueden convertirse en los
jueces constitucionales de sus propios poderes. Es a los tribunales a
quienes les corresponde interpretar las leyes y la Constitución. La
interpretación inicial que de la Constitución haga otra rama merece deferencia, pero debe prevalecer la norma que establece que la
determinación final corresponde a los tribunales.
En Figueroa Ferrer v. E.L.A., 107 D.P.R. 250, 278 (1978), este
Tribunal, por voz de su Juez Presidente señor Trías Monge, señaló,
citando a Santa Aponte v. Srio. del Senado, 105 D.P.R. 750 (1977), que:
[…]la función de interpretar la Constitución es atributo indelegable de la Rama Judicial. Es a los tribunales que les corresponde fijar el significado de las disposiciones constitucionales envueltas aquí. Competería por entero la reglamentación de esta materia a la Rama Legislativa únicamente si resolviéramos que este Tribunal es impotente bajo la Constitución para proteger el derecho a la intimidad de los ciudadanos de este país en este aspecto de las relaciones familiares; que carece igualmente de poder para impedir la degradación a que a menudo se fuerza a los cónyuges bajo la situación imperante; y que su papel no puede rebasar al del simple espectador limitado a lo sumo a lamentar el desprestigio que sufre necesariamente un sistema jurídico divorciado de la realidad a la que se supone que sirva… [E]n buena teoría de adjudicación, además, los parlamentos no son los únicos agentes de cambios sociales necesarios. Cuando se trata de mantener vivo un esquema constitucional, de conservarlo en buena sintonía con las realidades del país, es principal deber de la judicatura propender igualmente a tal fin, aunque con la mesura y circunspección que le impone su papel dentro de nuestro sistema de gobierno y sin exceder el marco de sus atribuciones.
No hay duda que este Tribunal es “custodio y guardián máximo de
nuestra Constitución”. Zachry International v. Tribunal Superior, 104
D.P.R. 267 (1975); P.S.P. v. C.E.E., 110 D.P.R. 538 (1980), o
“intérprete final” o “supremo”, Peña Clos v. Cartagena Ortiz, 114
D.P.R. 576 (1983). Véase, R. Serrano Geyls, Derecho Constitucional de
Estados Unidos y Puerto Rico, Vol. I, 1986, Col Abo. de P.R., a las
págs. 56-73.
En Santa Aponte v. Ferré Aguayo, 105 D.P.R. 670, 671 (1977), se
resolvió que bajo nuestro sistema democrático, “la autoridad para
interpretar la Constitución y las leyes del país reside exclusivamente
en la Rama Judicial... La Rama Judicial puede resolver que determinada
facultad le corresponde tan sólo a otra Rama, pero la interpretación al
efecto es atributo exclusivo de los tribunales.”(Énfasis suplido.) En P.R. Tobacco Corp. V. Buscaglia, Tes., 62 D.P.R. 811, 822
(1944) este Tribunal dictaminó que es doctrina firmemente establecida
por la jurisprudencia federal y estatal que la Legislatura no está
facultada para invadir el campo de acción del poder judicial, dejando
sin efecto, modificando, o menoscabando una sentencia final dictada por
una corte con jurisdicción para dictarla.
Como sabemos, es de todo punto insostenible un esquema legal en
que un fallo judicial esté supeditado a acción ulterior de la Asamblea
Legislativa. Torres v. Castillo Alicea, 111 D.P.R. 792, 802-803
(1981). Su resultado sería nefasto. Quedaría una sentencia judicial
sujeta y condicionada en su valor a que otra rama del gobierno le
imparta su aprobación, todo ello, en contravención al principio de
separación de poderes. Id.
En Misión Ind. P.R. v. J.P., res. el 30 de junio de 1998, 98 TSPR
86, 98 JTS 79 (en adelante Misión I) tuvimos la ocasión de elaborar
sobre el concepto de separación de poderes. Se trataba allí, como
aquí, de una situación de intromisión de la Asamblea Legislativa, en su
función de legislar, con el ejercicio de la función judicial. En aquel
entonces, el Tribunal de Circuito dictó una sentencia en la que revocó
una decisión de la Junta de Planificación. En consecuencia, ordenó la
paralización total de las obras objeto de aquella controversia, hasta
que se cumpliera con la legislación y reglamentación aplicables. Menos
de un mes después, la Legislatura aprobó y el Gobernador firmó una ley
que autorizaba a la Junta a continuar de inmediato con el proyecto
detenido, eximiéndola del cumplimiento de la Ley de Procedimiento
Administrativo Uniforme y estableciendo nuevos procedimientos y
requisitos para la autorización del proyecto y para la revisión
judicial.
La Asamblea Legislativa fundamentó su actuación en su poder de
reglamentación y en su facultad constitucional de proteger la vida, la salud, y el bienestar del pueblo.6 Invocaron, además, la Sec. 19 del
Art. VI de la Constitución del Estado Libre Asociado de Puerto Rico
sobre la obligación de conservar nuestros recursos naturales.
Adujeron, en suma, que su premura la justificaba el estado de
emergencia que aquejaba al pueblo y aseguraron entonces que la Asamblea
Legislativa no estaba “revisando” la decisión del Tribunal de Circuito,
sino que estaban alterando el estado de derecho vigente. Alegaron
haber establecido un nuevo
esquema, tanto sustantivo como procesal. Como podrá notarse el
razonamiento invocado por la Legislatura en este caso es harto similar
al que invalidamos en Misión I.
Luego de elaborar extensamente sobre los orígenes, significado y
alcance de la separación de poderes y la revisión judicial, concluimos
que dicha ley era inconstitucional por contravenir el principio de
separación de poderes. Dijimos entonces: “El poder de revisar una
sentencia le corresponde a la rama judicial. Es una facultad que
integra la entraña misma del poder que la Sección 1 del Art. V de la
Constitución les asigna exclusivamente a los tribunales. No es una
facultad compartida con el poder legislativo, ni trasladable a éste por
razón alguna.” Citando a Banco Popular v. Corte, 63 D.P.R. 66, 76
(1944), reiteramos que la esencia del poder judicial no puede ser
destruida, “convirtiendo el poder para decidir en una débil oportunidad
para consultar y recomendar”. Id.
Comentando Misión I, en particular sobre la opinión unánime del
Tribunal en cuanto a este extremo, el profesor de derecho
constitucional David Helfeld
concluyó que no podía ser de otra manera. “Si el Tribunal Supremo
hubiese acatado la Ley 19, las ramas políticas del gobierno podrían
intervenir para asegurar el resultado de cualquier litigio,
convirtiendo así a la rama judicial en un instrumento de su voluntad.”
6 Véase, Sec. 19, Art. II de la Constitución del Estado Libre Asociado de Puerto Rico. David Helfeld, Derecho Constitucional, 68 Rev. Jur. U.P.R. 345, 375
(1999).
B. Validez de las leyes
En la situación ante nos, la Asamblea Legislativa aduce que, al
aprobar las Leyes Núms. 323 y 324, no pretende “revisar” sentencia
alguna de este Tribunal. Argumentan, que las leyes bajo análisis no
“adjudican” los méritos del caso que tiene este Tribunal ante sí. Con
su actuación, sólo pretenden alterar algunos de los preceptos de
derecho aplicables a los procedimientos que hemos tenido bajo nuestra
consideración y “aclarar” a este Tribunal la intención legislativa y la
forma en que deben interpretarse las disposiciones de ley que
permanecen inalteradas. Recapitulemos lo que ha sucedido.
El 15 de septiembre de 1999, emitimos una orden de mostrar causa
a las partes para que discutieran las razones por las cuales procedía o
no el mandamus para compeler a la ACT a emitir una DIA Final para la
totalidad de los segmentos de la Ruta. En dicha resolución expusimos
las controversias medulares que estaban siendo estudiadas por este
Tribunal con relación al caso de marras. El 5 de octubre de 1999,
dictamos otra resolución en la cual, además de paralizar las obras,
este Tribunal intimó la procedencia del mandamus contra la ACT en caso
de que determináramos su incumplimiento con las “responsabilidades
directas e indelegables” que le impone la Ley sobre Política Pública
Ambiental y su reglamentación complementaria.
Apenas un mes más tarde, el 6 de noviembre de 1999, se aprobaron
las Leyes Núms. 323 y 324. La Ley Núm. 323 tuvo el propósito de
enmendar la Ley de Procedimiento Administrativo Uniforme a los fines de
declarar como procedimientos informales “sin función o característica
adjudicativa alguna”7 a: (i) la adjudicación de subastas, (ii)concesión
de préstamos, (iii) concesión de becas, (iv) concesión de subsidios, (v) concesión de subvenciones, (vi) emisiones de deuda, (vii)
inversiones de capital, (viii) reconocimientos o premios, y (ix) todos
los trámites o etapas del proceso de evaluación de documentos
ambientales requeridos por el Art. 4(c) de la Ley sobre Política
Pública Ambiental. Según el nuevo precepto, en ninguno de estos
procedimientos debe requerirse a las agencias que fundamenten sus
resoluciones con determinaciones de hecho y conclusiones de derecho.
Se reitera, además, la norma bien establecida de que el recurso
adecuado para revisar los méritos de una decisión administrativa lo es
la revisión judicial.
En Colón Cortés I, ley del caso en la presente controversia,
resolvimos que al aprobar una DIA la JCA ejerce funciones que no son
propiamente ni de reglamentación, ni adjudicativas. Luego, en Mun. de
San Juan v. J.C.A., res. el 5 de octubre de 1999, 99 TSPR 147, 99 JTS
152 a la pág. 127, reiteramos la naturaleza sui géneris del
procedimiento de aprobación de una DIA pero, además, establecimos que
el proceso, aunque informal e informativo, “goza de ciertas
características adjudicativas.” (Énfasis suplido.) Dictaminamos, que
“cuando la Junta considera y resuelve una solicitud de declaración de
impacto ambiental, está ejerciendo poderes cuasi-judiciales.” Id.
(Énfasis suplido.) Recordamos que, independientemente de la naturaleza
informal de la determinación de la Junta, ésta se encuentra sujeta a
revisión judicial.
En atención a ello, establecimos en Mun. de San Juan, supra, que
para los tribunales ejercer su función revisora y dar la debida
deferencia a la determinación administrativa, “no bastan un récord de
la prueba y una simple decisión.” Concluímos que: (i) sólo si la Junta
llega a conclusiones sobre hechos básicos y definitivos es que los
tribunales podemos ejercer nuestra función revisora; y, (ii) bajo
ningún concepto nuestra función revisora tiene el alcance de obligarnos
a escudriñar en el expediente administrativo para dar con las bases
7 Véase la introducción a la Ley. decisorias que utilizó la agencia. “Esto es deber exclusivo de la
agencia y es ésta la que tiene la insoslayable obligación de poner al
tribunal en posición de poder evaluar su determinación.” Id. a la pág.
127 (Énfasis omitido.)
Finalmente, resolvimos en el citado caso que la Junta “viene
obligada a emitir su determinación fundamentada” con conclusiones “lo
suficientemente definidas como para poner a los tribunales en posición
de determinar si los hechos, tal y como los encontró probados la Junta,
ofrecen una base razonable para tal resolución.” Id. (Énfasis suplido.)
Como vemos, la Ley Núm. 323 intentó “revocar” nuestros pronunciamientos
en Mun. de San Juan, supra y en Colón Cortés I. Sin embargo, ninguna
de sus disposiciones resultan pertinentes o aplicables al presente
caso. Las Comunidades no interesan que revisemos y entremos en los
méritos de la Resolución 99-21-1 de la JCA. El auto de mandamus no va
dirigido contra dicha agencia, por lo tanto, no nos concierne si la
Resolución está debidamente fundamentada o no.
De otra parte, la Ley Núm. 324, enmendó los Arts. 4(c) y 20 de la
Ley sobre Política Pública Ambiental. La Sec. 1 de dicha ley añadió al
inciso (c) del Art. 4, un tercer párrafo subtitulado “Interpretación de
las Disposiciones Legales.” En lo aquí pertinente, dicho párrafo
dispone:
En aquellos casos donde el Gobierno de Puerto Rico adopte planes a largo plazo de desarrollo de infraestructura pública, en particular, pero no limitado únicamente a los proyectos de transportación contemplados en los planes viales de la Junta de Planificación, se reconoce que los proyectos asociados a dichos planes pueden llevarse a cabo por etapas, según la política pública y los recursos lo permitan. Las agencias e instrumentalidades del Gobierno de Puerto Rico deberán someter las declaraciones de impacto ambiental, cuando correspondan, antes de proceder a la construcción de cualquiera de dichas etapas.[…]”(Énfasis suplido.)
La disposición antes citada parece intentar derogar, sub silencio,
el requisito del Reglamento de evaluar el impacto ambiental, individual
y acumulativo, de todas las etapas de determinada propuesta en una sola
DIA. En otras palabras, dicha sección permite a las agencias gubernamentales someter las Declaraciones de Impacto Ambiental para
proyectos de infraestructura pública al escrutinio de la JCA por
pedazos.
En su Sec. 2, la Ley Núm. 324 intenta restringir la utilización
del mandamus establecido en el Art. 20 de la Ley sobre Política Pública
Ambiental. En lo pertinente, dispone que:
[…]cualquier persona natural o jurídica afectada por la falta de implementación de este Capítulo podrá acudir al Tribunal de Primera Instancia en solicitud de que se expida un Mandamus [sic] para que se cumpla con lo dispuesto en este Capítulo; disponiéndose, no obstante, que dicho recurso no procederá para cuestionar una decisión de la Junta de Calidad Ambiental dando por cumplidos los requisitos del Artículo 4(c) de esta Ley [Ley sobre Política Pública Ambiental] al considerar un documento ambiental, lo que se hará exclusivamente en virtud de lo dispuesto en la Ley de Procedimiento Administrativo Uniforme[…] (Énfasis suplido.)
Como podrá observarse, ambas leyes resultan algo contradictorias.
Por un lado, la Ley Núm. 323 intenta hacer del proceso de DIA ante la
JCA un proceso consultivo informal, “sin característica adjudicativa
alguna”, con el propósito de relevar a las agencias de fundamentar sus
resoluciones con determinaciones de hecho y conclusiones de derecho.
De otra parte, la Ley Núm. 324 pretende establecer que las resoluciones
de la JCA constituyen una “decisión” a los fines de evitar que se
utilice el recurso de mandamus para revisar “directa o indirectamente”
los méritos de una resolución de la JCA dando por cumplidos los
requisitos del Art. 4(c).
Para justificar su proceder, y al igual que en Misión I, la
Asamblea Legislativa se apoya en su “amplia facultad” constitucional
para aprobar leyes en protección de la vida, la salud y el bienestar de
la ciudadanía. Añaden que el carácter representativo de la Asamblea
Legislativa, al ser sus componentes electos directamente por el Pueblo,
les permite ser el instrumento de la voluntad de éste. Sus
actuaciones, por tanto, son las actuaciones del Pueblo, y es éste,
argumentan, quien en última instancia detenta autoridad para ejercitar
el “poder de razón de estado” a través de sus representantes democráticamente electos. Parecen entender que dicho carácter
representativo reviste de inmunidad cualquier acto legislativo.
Las Comisiones de lo Jurídico Civil y de Desarrollo Socioeconómico
y Planificación, emitieron un informe conjunto en el que recomendaron
la aprobación de la medida objeto de análisis. De dicho informe se
percibe suma cautela en cuanto al tema de separación de poderes.
Abordan los fundamentos expuestos por este Tribunal en Misión I.
Argumentan las Comisiones en su informe que no se está infringiendo la
doctrina de separación de poderes, sino que se están siguiendo los
parámetros dispuestos por este Tribunal para el ejercicio
constitucional del poder legislativo. También sostienen que el balance
entre la más eficaz conservación de los recursos naturales y el medio
ambiente, y el mayor desarrollo y aprovechamiento de los mismos para el
beneficio general de la comunidad es de jurisdicción exclusiva de los
cuerpos legislativos electos.
En realidad, la actuación en esta ocasión es en extremo análoga a
la de Misión I, excepto que aquí, la ACT argumenta la acción
legislativa de otra manera. Interpretan la actuación de la legislatura
como la creación de un nuevo estado de derecho que “no ha pretendido
hacer determinaciones de hechos [sic] ni conclusiones de derecho
particulares”. Aducen que la Legislatura no ha adjudicado los méritos
de la controversia ante la consideración judicial. Añaden, citando
nuestras expresiones en Misión I, que al legislar se pueden afectar
litigios pendientes “siempre que [se] haga en el marco de la
enunciación de una nueva norma de derecho y no meramente de la
adjudicación de una controversia específica.”
La ACT trata de distinguir a Misión I del presente caso aduciendo
que allí el poder legislativo intentó dictar normas al poder judicial
sin que mediase enmienda al derecho aplicable, y que aquí se aprobaron
leyes para ello. Pretenden convencernos de que aquí se trata de
simples enmiendas a una Ley que, incidentalmente, por razones de azar, tornan académica la controversia ante nos. Rechazamos la utilización
de nuestra propia jurisprudencia para semejante artificio.
La intención tras la aprobación de las Leyes Núms. 323 y 324 fue
ampliamente difundida por sus promoventes.8 La Exposición de Motivos de
ambas leyes revelan además una clara intención dual de la Asamblea
Legislativa. Por un lado, las enmiendas intentan “corregir” las
interpretaciones legales que este Tribunal ha hecho del procedimiento
de una DIA en casos anteriores al presente. Por el otro, intentan
abrogarse la facultad de adjudicar o predeterminar el resultado final
del caso que se encuentra actualmente ante nuestra consideración. Lo
importante al determinar si cierta actuación legislativa infringe el
principio de separación de poderes, es si la intención clara y
específica de la ley fue afectar el resultado de un pleito particular.
Lo importante no es la forma del acto, sino su contenido.
Este Tribunal no puede hacer abstracción de la verdadera intención
y propósito tras determinada acción legislativa y conformarse con sólo
considerar lo que deliberadamente consignan en informes rendidos por
8 El Sr. Sergio González, Director Ejecutivo de la Autoridad de Carreteras y Transportación, sustituto del demandado en el caso de epígrafe, incluso antes de presentar ante nos la moción de reconsideración a la orden de paralización que emitimos el 5 de octubre de 1999, anunció que de este Tribunal resolverle adversamente, recurriría a la Legislatura para que enmendara el derecho vigente de forma tal que reautorizara la construcción. José Javier Pérez, “Miran a la Legislatura para reiniciar la Ruta 66”, El Nuevo Día, 8 de octubre de 1999, pág. 10. A los dos días, se reafirmó. José Javier Pérez, “Sobre 30 años de polémicas con la Ruta 66” El Nuevo Día, 10 de octubre de 1999, pág. 6. Por su parte, el gobernador de Puerto Rico, Hon. Pedro Rosselló González, aseguró que el proyecto iba a continuar y que “esto de estar deteniendo las cosas, de una filosofía de inacción, por lo menos para nuestra administración no es aceptable. Aquí vamos a hacer las cosas y las vamos a hacer lo más rápido posible”. Endosó, además, las alternativas que tenga el Presidente de la Cámara para “que estos proyectos se puedan seguir”. Dennise Y. Pérez, “Favorece Legislatura empuje proyectos”, El Mundo, 9 de octubre de 1999, pág. 3. De otro lado, el Presidente Cameral, Hon. Edison Misla Aldarondo, “calificó como argumentaciones ‘frívolas’ las que utilizó el Tribunal Supremo para detener ambos proyectos del Gobierno central”. Dennise Y. Pérez, “Cámara comienza a darle la vuelta a dictámenes”, El Mundo, 9 de octubre de 1999, pág. 3. Admitía el presidente cameral, además, que la ley era temporera (“temporary”), cuya intención era lidiar con un problema específico y urgente (“specific and urgent”). Rosario Fajardo, “Misla legislation aimed at restarting stalled projects”, The San Juan Star, 29 de octubre de 1999, pág. 5. las comisiones legislativas. La consecuencia de la legislación ante
nuestra consideración es liberar a la
ACT de los deberes ministeriales que, según determinamos en Colón
Cortés I, todavía no había cumplido. No podemos pecar de una
ingenuidad tal que nos haga obviar cuál es el verdadero propósito y fin
de determinada actuación, cegados por lo que convenientemente se nos
presenta en alegatos jurídicos como el “propósito legislativo”. No nos
vamos a prestar a tal contradicción, ni al juego de palabras que a la
postre no corresponde con la realidad.
Este Tribunal, como custodio e intérprete final de nuestra
Constitución, la va a proteger y no va a permitir que acciones como la
que hoy nos ocupa opaquen o disminuyan su valor, avalando que la parte
que resulte o pudiera resultar perdidosa en un proceso judicial procure
legislación de encargo que le permita continuar con una acción
declarada ilegal por la Rama Judicial. Es decir, no podemos consentir
que la Legislatura, con el aval del Gobernador, se convierta en un
Tribunal Supremo de facto, revocando acciones tomadas por este Foro.
En virtud de lo anterior, resolvemos que la Sec 1 de la Ley Núm.
324, única de las enmiendas aplicable a la controversia ante nuestra
consideración, resulta inconstitucional en su aplicación.9 Ello, por
contravenir el principio de separación de poderes. La Asamblea
Legislativa ha usurpado de forma impermisible la facultad básica del
Poder Judicial para estructurar remedios adecuados a los agravios que
se le presentan. Ha pretendido además, revocar las determinación de
este Tribunal en Colón Cortés I sobre las deficiencias de la DIA-P y el
suplemento preparados por la ACT. Por último, ha tratado de afectar el
resultado del presente caso.10 Por las razones antes expuesta, el
9 Por no encontrarnos propiamente ante un recurso de revisión administrativa de una determinación de la JCA sobre la aprobación de una DIA, no son de aplicación ni la Ley Núm. 323, ni la Ley Sec. 2 de la Ley Núm. 324. 10 En vista de la conclusión a la que llegamos respecto a la inconstitucionalidad de la Sec. 1 de la Ley Núm. 324, según ésta se recurso ante nuestra consideración no se ha tornado académico. Pasemos
ahora a considerar el resto de los planteamientos de las Comunidades.
III.
Según advertimos en la primera parte de esta Opinión, las
Comunidades impugnan la determinación del Tribunal de Circuito de que
el recurso de mandamus se tornó académico una vez la JCA aprobó la
Resolución 99-21-1. Señalan que la ACT aún no ha cumplido los
requisitos sustantivos y procesales de la Ley sobre Política Pública
Ambiental y su reglamentación complementaria. Indican que la ACT
fraccionó indebidamente el proyecto de la Ruta 66 para efectos del
escrutinio ambiental y, por consiguiente, procede expedir el auto de
mandamus para compelerla a emitir una DIA Final válida para la
totalidad del trayecto contemplado. Examinemos en primera instancia
los
deberes de corte ministerial impuestos por la Constitución, la Ley
sobre Política Pública Ambiental y la reglamentación complementaria a
la ACT como agencia proponente.
A. Deberes impuestos por la política pública ambiental relacionados al proceso de Declaración de Impacto Ambiental
Se incluyen en la constitución de un país aquellos principios
jurídicos a los cuales desea imprimírseles estabilidad. Se trata de
aquellas normas sociales que se consideran vitales para la convivencia
pacífica, el bien común y la continuidad de una democracia saludable.
En suma, son reglas de carácter tan esencial para una sociedad, que su
permanencia no se abandona a los vaivenes de gobierno o a meros cambios
de idiosincrasia.
La protección del ambiente en Puerto Rico ostenta rango
constitucional. La profunda preocupación de la Asamblea Constituyente
intenta aplicar al caso ante nuestra consideración, no pasamos juicio sobre su constitucionalidad según podría ser aplicada a otro caso. por el uso prudente de nuestros escasos recursos y la conservación de
la naturaleza para futuras generaciones, provocó que se plasmara de
forma permanente la siguiente norma en la Sec. 19 del Art. VI de la
Constitución:
Será política pública del Estado Libre Asociado la más eficaz conservación de sus recursos naturales así como el mayor desarrollo y aprovechamiento de los mismos para el beneficio general de la comunidad[…]
Se establece como política pública un doble mandato cuyo fino
balance asegura el desarrollo sostenible del país y la protección del
medio ambiente para el disfrute de la presente y futuras generaciones.
Al interpretar este doble mandato hemos señalado que el mismo:
[…]no es la expresión de un insigne afán, ni constituye tampoco sólo la declaración de un principio general de carácter exhortativo. Se trata, más bien de un mandato que debe observarse rigurosamente, y que prevalece sobre cualquier estatuto, reglamento u ordenanza que sea contraria a éste. Véase Misión Ind. P.R. v. J.C.A., res. 29 de junio de 1998, 98 TSPR 85, 98 JTS 77, a la pág. 1101. (Énfasis suplido.) (en adelante Misión II)
El referido mandato constitucional estableció un deber ineludible
y contínuo de todos los componentes del Estado que prevalece sobre todo
precepto estatutario que se le oponga. Id. Para instrumentar esta
directriz, la Asamblea Legislativa aprobó la Ley sobre Política Pública
Ambiental. En particular, resultan pertinentes a la consideración del
presente recurso dos de sus disposiciones. Por un lado, el Art. 4(c)
de la Ley, el cual establece una obligación de carácter ministerial
para toda entidad gubernamental de producir un documento de evaluación
ambiental antes de realizar o promulgar cualquier acción, legislación o
decisión que afecte significativamente el ambiente. Por el otro, el
Art. 20, el cuál incorpora el recurso de mandamus como remedio
disponible a cualquier persona afectada por la falta de implantación de
la Ley.
El Art. 4(c) de la Ley sobre Política Pública Ambiental, establece
la obligación ministerial de toda agencia que desea llevar a cabo una acción o promulgar una decisión que afecte significativamente el
ambiente (en adelante agencia proponente), de emitir una Declaración de
Impacto Ambiental.11 En términos de contenido, el inciso exige que la
DIA sea escrita y detallada, y que discuta cinco aspectos de la
propuesta: (i) el impacto ambiental; (ii) los efectos adversos al
ambiente que son inevitables; (iii) las alternativas a la acción o
decisión propuesta; (iv) la relación entre usos locales a corto plazo
del medio ambiente y la conservación y mejoramiento de la productividad
a largo plazo, y (v) los compromisos irrevocables de recursos
envueltos. Además, el Art. 4(c) requiere una consulta con el público y
otras agencias concernidas antes de la emisión de una DIA Final.12
11 La Sec. 2.1(h) del Reglamento Sobre Declaraciones de Impacto Ambiental de la Junta de Calidad Ambiental, Reglamento Núm. 3106 de 1 de junio de 1984, define la Declaración de Impacto Ambiental como “un proceso que analiza una propuesta acción gubernamental desde el punto de vista de su efecto sobre el ambiente, y los riesgos a la salud pública, según los dispone el Art. 4(c) de la Ley Número. 9 de 18 de junio de 1970, según enmendada y las disposiciones aplicables de este Reglamento y que culmina en un Documento de Viabilidad Ambiental.” 12 El Art. 4(c) de la Ley dispone:
Se ordena que al máximo grado posible se interpreten, implementen y administren todas las leyes y cuerpos reglamentarios vigentes en estricta conformidad con la política pública enunciada en este Capítulo. Así mismo, se ordena a los departamentos, agencias, corporaciones públicas, municipios e instrumentalidades del Estado Libre Asociado de Puerto Rico y sus subdivisiones políticas, que en la implementación de la política pública de este Capítulo, cumplan con las siguientes normas: (a)… (b)… (c) Incluir en toda recomendación o informe[,] propuesta de legislación y emitir, antes de efectuar cualquier acción o promulgar cualquier decisión gubernamental que afecte significativamente la calidad del medio ambiente, una declaración escrita y detallada sobre: (1) El impacto ambiental de la legislación propuesta, de la acción a efectuarse o de la decisión a promulgarse; (2) cual[es]quiera efectos adversos al medio ambiente que no podrán evitarse si se implementare la propuesta legislación, si se efectuare la acción o promulgare la decisión gubernamental; (3) alternativas a la legislación propuesta, o a la acción o decisión gubernamental en cuestión; (4) la relación entre usos locales a corto plazo del medio ambiente del hombre y la conservación y mejoramiento de la productividad a largo plazo, y (5) cualquier compromiso irrevocable o irreparable de los recursos que estarían envueltos en la legislación propuesta si la misma se implementara, en la acción gubernamental si se efectuara o en la decisión si se promulgara. Con el objetivo de establecer requisitos sustantivos y procesales
para la emisión de una DIA válida conforme a lo establecido en el Art.
4(c), la JCA promulgó el Reglamento sobre Declaraciones de Impacto
Ambiental de la Junta de Calidad Ambiental (en adelante el
Reglamento).13 Para facilitar la interpretación del Reglamento y como
reglamentación complementaria, la JCA aprobó además, un Manual para la
preparación, la evaluación y el uso de las Declaraciones de Impacto
Ambiental (en adelante el Manual, en conjunto con el Reglamento, la
reglamentación). Los mismos detallan los parámetros que debe cumplir
una agencia proponente para contar con una DIA Final que se ajuste a la
política pública ambiental.
Los procedimientos y requisitos de contenido establecidos en la
reglamentación van dirigidos a “asegurar que la información relacionada
con el ambiente y los recursos naturales esté disponible a los
oficiales públicos responsables [de evaluar la acción u otorgar
permisos] y a los ciudadanos, antes de que se tomen
decisiones y se implanten acciones…”. Ésta va a “ayudar a los
oficiales públicos a tomar decisiones que estén basadas en un claro
conocimiento de las consecuencias ambientales envueltas…”. Véase Sec.
1.2(d) del Reglamento. Además, la declaración de política pública del
Antes de que el organismo concernido incluya o emita la correspondiente declaración de impacto ambiental, el funcionario responsable del mismo consultará y obtendrá la opinión sobre la legislación propuesta, la acción a efectuarse o la decisión gubernamental a promulgarse tenga cualquier otro organismo gubernamental con jurisdicción o ingerencia [sic] sobre el impacto ambiental de dicha legislación, acción o decisión. Copias de dicha declaración de impacto ambiental y las opiniones de los organismos consultados, se harán llegar a la Junta de Calidad Ambiental, al Gobernador y a los cuerpos legislativos. Además, se tendrán a la disposición del público y se acompañarán a la propuesta de legislación, acción o decisión para los correspondientes procesos de examen y estudio a través de los organismos gubernamentales. Se faculta a la Junta de Calidad Ambiental para aprobar reglamentos para implementar las disposiciones de este inciso. 13 La Sec. 1.2(c) del Reglamento establece: “El propósito de este Reglamento es el de establecer los requisitos procesales y de contenido para la debida implementación del Art. 4 de la Ley sobre Política Reglamento enfatiza el objetivo de utilizar los mecanismos allí
establecidos para “identificar y evaluar las alternativas razonables
que existan para las acciones propuestas, las cuales aminorarían o
minimizarían los efectos adversos de dichas acciones sobre la calidad
del ambiente humano.” (Énfasis suplido.)
Como instrumento de planificación, el proceso de DIA procura
evitar que se tomen decisiones inconscientes que resulten en la
dilapidación insostenible de nuestros limitados recursos naturales. Se
aspira a que las decisiones gubernamentales que atañen al ambiente se
tomen cuidadosamente y con una visión responsable de futuro. Por ello,
el Reglamento claramente exige a toda agencia proponente el
cumplimiento estricto con sus disposiciones y las del Manual antes de
promulgar acción o tomar decisión alguna que afecte al ambiente de
forma significante. La reglamentación enfatiza repetidamente que la
DIA-P debe prepararse lo antes posible dentro del desarrollo del
proyecto y que, cualquier caso, siempre debe contarse con una DIA Final
“treinta (30) días calendario antes de iniciar la acción propuesta”.
Véanse las Secs. 5.5.1 y 5.5.7 del Reglamento. Entendemos, pues, que
la DIA Final es, a su vez, requisito previo esencial para la validez de
todo permiso que se emita en torno a una acción propuesta. Veamos qué
se requiere para contar con una DIA Final.
Desde el punto de vista procesal, la DIA Final tiene que pasar por
cuatro etapas. El proceso de DIA comienza con la preparación de una
Evaluación Ambiental por parte de la agencia proponente que le
permitirá a ésta decidir si su propuesta requiere la preparación de una
DIA Preliminar o una Determinación de Impacto Ambiental No
Significativo. Culmina con la emisión por parte de la agencia
proponente de una DIA Final que debe ajustarse en términos procesales y
sustantivos a lo dispuesto en la Ley sobre Política Pública Ambiental,
supra, y la reglamentación. La DIA Final:
Pública Ambiental, según enmendada, y cumplir así con los objetivos de dicha Ley”. [e]s la que preparará la agencia proponente incorporando y ofreciendo consideración a los comentarios del público, de la JCA y/o [sic] de las agencias comentadoras respecto a la DIA Preliminar o a cualquier suplemento de la misma. (Énfasis suplido.) Reglamento sobre Declaraciones de Impacto Ambiental Sec. 2.1 (j).
Como podrá notarse, dentro del esquema que se ha adoptado, la
responsabilidad de cumplir con el procedimiento y de emitir una DIA
Final adecuada la tiene la agencia proponente. La Sec. 5.5.6.1 del
Reglamento, permite a la agencia proponente considerar su DIA
Preliminar como DIA Final cuando:
a. La DIA Preliminar preparada satisfaga todos los requisitos del Art. 4(c) de la Ley Número 9, del 18 de junio de 1970, según enmendada, y de este Reglamento. b. Los comentarios hechos sobre la DIA Preliminar sean favorables. c. La preparación de una DIA Final constituya una repetición de la información incorporada a la DIA Preliminar. ch. No existan comentarios de importancia que considerar en una DIA Final, y d. Cuando la Junta así lo recomiende. (Énfasis suplido.)
En el caso de autos la ACT entiende que cuenta con una DIA Final
meramente porque la JCA “aprobó” el cumplimiento de la DIA-P y su
suplemento con el Art. 4(c) de la Ley sobre Política Pública Ambiental.
Bajo las circunstancias específicas de este caso, no les asiste la
razón.
En Colón Cortés I, a la pág. 1124, este Tribunal señaló que,
conforme al informe del panel examinador aprobado por la Junta de
Gobierno de la JCA, la ACT venía obligada a “discutir con mayor
detalle, entre otros aspectos, (1) las alternativas evaluadas, (2) las
presiones de desarrollo a lo largo de la vía y (3) el impacto ambiental
acumulativo de todas las etapas del proyecto.” Obsérvese que nuestra
Opinión se emite después que la ACT había preparado el suplemento, por
ende, tanto la DIA-P como su suplemento estuvieron ante nuestra
consideración y fueron evaluados por este Tribunal. En Colón Cortés I también advertimos que la ACT no cumplió con
ninguno de los incisos de la (a) a la (ch) previamente transcritos.
Además, señalamos que faltaba que la JCA emitiera una resolución formal
donde determinara que el suplemento había cumplido con lo requerido por
el panel examinador y lo recomendara para pucblicación como DIA Final.
Véase, Colón Cortés I, supra, a la pág. 1126. La única diferencia
entre los hechos que contemplamos ahora y los que tuvimos ante nosotros
entonces, es que la JCA ha emitido la referida “recomendación
favorable”. Ello satisface únicamente el requisito (d) de la Sec.
5.5.6.1 del Reglamento. La ACT tenía el deber ministerial de atender
los señalamientos del panel examinador recopilados en la Opinión de
este Tribunal para así poner a la JCA en la posición de fiscalizar
adecuadamente la evaluación ambiental del proyecto. Nada ha hecho la
ACT para cumplir con los deberes ministeriales señalados .
Resulta claro que en Colón Cortés I este Tribunal determinó que
ambas, tanto la JCA como la ACT, aún tenían deberes ministeriales que
cumplir. Interpretar otra cosa resulta contrario a lo que expresamos
en dicha Opinión. ¿Qué sentido tendría entonces el que le indicáramos
a las Comunidades que tenían disponibles el recurso de mandamus del
Art. 20 de la Ley sobre Política Pública Ambiental “para hacer valer la
obligación de la ACT”? De nada sirve la resolución favorable de la
JCA, si la ACT no ha cumplido en la realidad con los requisitos
sustantivos y procesales del Reglamento y el Manual. Si la ACT no
cumplió con requisito alguno de los enumerados en los incisos (a) a la
(ch) de la Sec. 5.5.6.1 a pesar de que en Colón Cortés I le señalamos
específicamente esta deficiencia, no podía considerar la DIA P y su
suplemento como DIA Final. Ello independientemente de que la JCA haya
avalado mediante resolución la inercia de la agencia proponente.
Ciertamente la resolución favorable de la JCA de una DIA, de
ordinario, merece gran deferencia. No hay que olvidar que se trata de
la agencia con conocimiento especializado encargada de fiscalizar el
cumplimiento de la Ley sobre Política Pública Ambiental. No obstante dicha aprobación no necesariamente inmuniza a la agencia proponente de
una reclamación subsiguiente. Una resolución aprobatoria no puede
relevar a la agencia proponente de satisfacer en la realidad los
requisitos establecidos en la Ley sobre Política Pública Ambiental y su
reglamentación complementaria. Máxime bajo las circunstancias muy
particulares del presente caso, donde, tanto el panel examinador de la
propia JCA, como este Tribunal, pasaron juicio sobre los hechos y
señalaron las serias deficiencias que adolecía la evaluación ambiental
realizada por la agencia proponente en la DIA-P y su suplemento.
¿Cuál es entonces el rol de la JCA y el valor de su intervención
en el proceso ambiental?:
Tiene la responsabilidad de velar porque la declaración de impacto ambiental presentada ante su consideración cumpla cabalmente con todos los requisitos legales y reglamentarios pertinentes. Su rol fiscalizador incluye también constatar que el análisis de las consecuencias ambientales formulado por la agencia proponente en la declaración de impacto ambiental sea riguroso y completo, y que ofrezca al público toda la información pertinente. Misión II, supra, a la pág 1106.
De lo anterior se desprende claramente que la JCA tiene el deber
ministerial de escrutar cuidadosamente la evaluación ambiental
realizada por la agencia proponente para comprobar el cumplimiento de
los requisitos procesales y sustantivos impuestos por la política
pública ambiental. No se disputa la deferencia que merecen las
determinaciones de la JCA. Tampoco está en duda que la resolución
aprobatoria de la JCA es un requisito previo indispensable para que una
agencia proponente pueda contar con una DIA Final. No obstante, el
procedimiento de Declaraciones de Impacto Ambiental no otorga a dicha
resolución valor propiamente adjudicativo. Véase Reglamento, supra,
Introducción, inciso 7.
En última instancia, la responsabilidad de cumplir con los
requisitos de la política pública ambiental y de contar con una DIA
Final corresponde a la agencia proponente y esa responsabilidad
continúa aunque la JCA haya aprobado una DIA Final. Es ésta la que tiene la responsabilidad de decidir, luego de cumplir con todos los
requisitos y de contar con la aprobación de la JCA, cuando cuenta con
una DIA Final:
La responsabilidad de cada Declaración de Impacto Ambiental recae totalmente sobre la agencia que propone la obra o actividad que pueda afectar sustancialmente el ambiente. Dentro de los límites que fijan la Ley Núm. 9 y las directrices de la Junta de Calidad Ambiental, corresponde al organismo gubernamental auspiciador del proyecto decidir si requiere o no una Declaración, y determinar el contenido de ésta, así como la exactitud de sus datos y la solidez de sus juicios analíticos. Reglamento, supra, Introducción inciso 3. (Énfasis suplido.)
Nótese la sabiduría de imponer sobre la agencia auspiciadora de un
proyecto o decisión la responsabilidad de contar con una evaluación
ambiental adecuada que incluya el aval de la JCA. La entidad
proponente es la que siempre deberá responder directamente a los
ciudadanos por las consecuencias de sus actos u omisiones, y estos
últimos, a su vez, tendrán en todo momento disponibles los remedios
establecidos en el Art. 20 de la Ley sobre Política Pública Ambiental
para asegurarse que la agencia cumple con sus deberes. No podrá
escudarse la agencia proponente tras el aval de la JCA para evadir sus
responsabilidades. Cuando la gestión fiscalizadora de la JCA falle, la
Declaración de Impacto Ambiental no se prepare de buena fe, se haga de
una manera proforma, o la acción propuesta tenga efectos no previstos,
las personas afectadas tienen, mediante el auto de mandamus establecido
en el Art. 20, supra, el poder de recurrir a los tribunales para
obligar a la agencia proponente a ajustar sus actos a la política
pública ambiental. Véase Misión II, supra.
No pretendemos con nuestro dictamen debilitar a la JCA, ni restar
valor a su labor fiscalizadora, sino clarificar la extensión de las
responsabilidades directas e indelegables de la agencia que propone y
promulga un proyecto. Insistimos en que, de ordinario, la resolución
de la JCA aprobando el cumplimiento con la política pública ambiental
merece gran deferencia, no sólo por parte de la agencia proponente,
sino también de los tribunales al revisar. Sin embargo, esto no significa que vayamos a aceptar ciegamente y sin el análisis
correspondiente cualquier resolución emitida por la JCA sobre el
asunto.
No debemos perder de vista el hecho de que el Art. 20 de la Ley
sobre Política Pública Ambiental inmuniza a la JCA de toda
responsabilidad en daños y perjuicios por incumplimiento con la
política pública ambiental.14 Ello, refuerza nuestra conclusión de que
la agencia proponente de un proyecto tiene la responsabilidad directa
de emitir una DIA Final adecuada. La norma adoptada en el día de hoy
deja la puerta abierta para otorgar remedio en situaciones
excepcionales. El caso de autos, por sus hechos muy particulares,
refleja que estamos ante una de éstas.
Como destacáramos anteriormente Colón Cortés I fue resuelto
después de emitido el suplemento, pero antes de que la JCA emitiera la
Resolución 99-21-1. Allí recogimos algunos de los defectos que aún
adolecía el suplemento presentado por la ACT. Hicimos particular
hincapié en la solicitud del panel a los efectos de que la DIA Final
incluyera el impacto acumulativo de todos los segmentos del proyecto.
En concreto, indicamos que la determinación de la JCA de que “cualquier
proyecto de construcción de carretera que conecte al evaluado en [ese]
documento ser[ía] tratado como un proyecto individual…” resultaba
contraria a sus propios actos. Enfatizamos que dicha determinación era
“incompatible con el requerimiento que hizo la propia JCA en su
resolución de 13 de mayo de 1993, al adoptar el informe del panel
examinador, en cuanto a la necesidad de que la DIA-P discutiera el
impacto acumulativo de todas las etapas del proyecto propuesto.” Véase
14 Al enmendarse el Art. 20 en 1973, se añadió una oración a los efectos prohibir que se incoaran acciones en daños contra la JCA por falta de implantación de la Ley sobre Política Pública Ambiental. En lo pertinente, la disposición provee:
…Nada de lo dispuesto en este Capítulo podrá interpretarse como que permite una persona natural o jurídica incoar acciones en daños y perjuicios a la Junta de Calidad Ambiental por falta implantación de este Capítulo. Colón Cortés I, supra, pág. 1124 esc 3. Cabe señalar que los
comentarios de otras agencias especializadas en cuestiones ambientales
incluidos en el apéndice de la DIA-P reflejan idéntica preocupación.
No obstante, la ACT hizo caso omiso a nuestros señalamientos.
Simplemente acudió directamente a la JCA en busca de aval para su
incumplimiento. La JCA por su parte, aún en ausencia de acto afirmativo
alguno de la ACT para corregir las deficiencias previamente señaladas,
emitió de manera proforma una resolución “aprobando” el suplemento como
DIA Final.
Así pues, por un lado, nos encontramos ante una situación en la
que la agencia proponente de un proyecto se empeña obstinadamente en
evadir el escrutinio del impacto ambiental acumulativo de su propuesta.
Mientras por el otro, vemos a la agencia encargada de salvaguardar
nuestros recursos naturales, actuando en contra de sus propios actos y
abdicando su deber fiscalizador.
Tras estudiar detenidamente la DIA-P, los informes del panel
examinador y el suplemento a la luz, tanto de los requisitos
establecidos en el Art. 4(c) de la Ley sobre Política Pública
Ambiental, como los del Reglamento y el Manual, no albergamos duda de
que los incumplimientos de la ACT son múltiples y graves. Sin embargo,
no resulta ni prudente, ni necesario entrar en los méritos específicos
de la Resolución 99-21-1 de la JCA. Como correctamente señalan el
Tribunal de Circuito y la ACT, esos planteamientos debieron examinarse
mediante un recurso de revisión.15
Ahora bien, aún si presumiéramos la validez y corrección de la
resolución aprobatoria emitida por la JCA en torno a la ruta acortada,
la ACT no ha cumplido aún con el deber ministerial de producir una
DIA Final para la totalidad de las etapas de la Ruta 66. La ACT
15 Los peticionarios optaron por no usar este recurso el cual tenían disponible. carecía de discreción para ignorar este deber una vez señalado por el
panel examinador y avalado por este Tribunal en una Opinión.
Pasemos ahora a examinar la postura de la ACT de que el impacto
ambiental de la ruta acortada debe evaluarse de forma independiente al
resto del proyecto inicialmente propuesto.
B. Segmentación
La ACT sostiene la teoría que el acto de acortar la longitud de la
Ruta 66 y dejar en suspenso la construcción de los tramos de Río
Piedras a Carolina y de Canóvanas a Río Grande no constituye una
fragmentación ilegal del proyecto con el fin de evadir el escrutinio
ambiental. Basan su contención en que el
tramo de Carolina a Canóvanas constituye una fase autosuficiente que
debe evaluarse de forma independiente a cualquier segmento que se le
conecte eventualmente. Arguyen que dicho tramo, por sí solo, cumple
con los parámetros establecidos por el Reglamento del Consejo de
Calidad Ambiental federal16 (en adelante CEQ, que son sus siglas en
inglés), aprobado al amparo de la Ley Federal de Política Pública
Ambiental17 (en adelante NEPA que son sus siglas en inglés). Entienden
que conforme a las Guías de la Administración Federal de Carreteras (en
adelante FHA que son sus siglas en inglés),18 y su jurisprudencia
interpretativa, la evaluación ambiental de la Ruta no ha sido
ilegalmente fraccionada. Señalan, que por derivarse nuestra Ley de la
NEPA y ser el Reglamento de la JCA similar al Reglamento de la CEQ,
dichos parámetros resultan decisivos al determinar si un proyecto ha
sido indebidamente segmentado. Sus argumentos no nos convencen.
Veamos.
16 Council on Environmental Quality Regulations, 40 C.F.R. secs. 1500-1517. 17 National Environmental Policy Act, 42 USCA sec. 4331 et seq. 18 Federal Highway Administration Guidelines, 23 CFR 777.111 (f). Ciertamente este Tribunal ha reconocido el valor persuasivo que,
de ordinario, gozan las interpretaciones de NEPA en materia ambiental.
Ello, porque nuestra Ley sobre Política Pública Ambiental utilizó a
ésta como modelo. No obstante, hemos aclarado que este Tribunal
está facultado para darle un contenido distinto a nuestra Ley. Véase
Mun. de San Juan v. J.C.A., supra, a la pág. 124. Aunque la letra de
las disposiciones de ambas leyes sea parecida o incluso idéntica, la
Ley sobre Política Pública Ambiental debe interpretarse a tono con
nuestras particulares realidades jurídicas, geográficas, sociales y
económicas. En el caso particular de la prohibición al fraccionamiento
de proyectos hay varias consideraciones que han movido el ánimo de este
Tribunal a desviarse de la interpretación propuesta por la ACT.
Sobre este particular, resulta importante resaltar
que las cláusulas que prohiben la segmentación para efectos del
escrutinio ambiental en nuestro Reglamento fueron redactadas de forma
distinta a su equivalente en el Reglamento de la CEQ. Como veremos,
las exigencias de nuestro Reglamento son mayores y más estrictas. Al
evaluar la pretendida segmentación en el caso ante nos hay que
sopesar, además, los objetivos del proyecto, según éstos han sido
esbozados por la propia ACT, a la luz de las realidades geográficas del
país. Si a todo esto se le añade que los comentarios sobre el
proyecto que constan en el récord, hechos tanto por parte del panel
examinador de la JCA, como por parte de otras agencias especializadas
en recursos naturales, invariablemente contienen expresiones sobre el
deber de evaluar conjuntamente el impacto ambiental de la totalidad de
las etapas de la Ruta 66; no podemos menos que concluir que en este
caso el proyecto ha sido indebidamente segmentado para propósitos de
preparar la DIA Final.
La Ley sobre Política Pública Ambiental establece como criterio
general para determinar la necesidad de una DIA el que una decisión o
acción afecte significativamente el ambiente. La Sec. 5.2(e) del
Reglamento específicamente dispone que se requerirá la preparación de una DIA cuando el efecto significativo ocurra como consecuencia de
“[c]ualquier proyecto o acciones [sic] por etapas que individualmente
no requerirán una DIA, pero que en conjunto podrían tener un impacto
significativo acumulativo, el cual requiere una DIA que integre todas
las etapas.” (Énfasis suplido.) Esto es, cuando las distintas etapas
de un mismo proyecto tengan un impacto ambiental acumulativo, la
preparación de una DIA para la totalidad de las fases es obligatoria.
La disposición antes citada va dirigida a evitar que la agencia
proponente circunvale la necesidad de realizar una DIA sometiendo su
acción o decisión al escrutinio ambiental por pedazos pequeños cuyo
impacto ambiental no es significativo individualmente, pero que
acumulativamente si lo resulta. La Sec. 5.5.1.5 del Reglamento también
exige que se evalúe en conjunto el impacto ambiental acumulativo de
todo proyecto a desarrollarse en etapas. En lo pertinente, la sección
Cuando se trate de un proyecto o acción que se contemple desarrollar por etapas, se preparará una DIA que incluya todo el proyecto, discutiendo cada etapa, así como el conjunto total de éstas. Si durante el desarrollo del proyecto se elimina, amplía o modifica sustancialmente el concepto original del proyecto, se deberá determinar si el cambio contemplado requiere preparación de nueva DIA. Deberá tomarse en consideración, tanto las etapas ya desarrolladas como las propuestas y reflejar cualquier cambio en diseño, tamaño, densidad, uso, demanda de servicios, necesidad de infraestructura y otros aspectos relevantes. (Énfasis suplido.)
De modo que nuestra reglamentación, a pesar de permitir el
desarrollo de proyectos por fases o etapas, manda que se incluyan la
totalidad de éstas en la misma DIA. Ello, independientemente de que se
contemple implementar las etapas subsiguientes de una propuesta en un
futuro, o de que no haya absoluta certidumbre sobre su realización.
La reglamentación federal es más laxa. A diferencia de nuestro
Reglamento, el cual exige una DIA integral para todo proyecto a
desarrollarse por etapas, el reglamento de la CEQ sólo requiere una
DIA conjunta para “propuestas o partes de propuestas estén tan estrechamente relacionadas entre sí que puedan considerarse como una
sola acción.” 40 CFR sec. 1502.(a) (Traducción nuestra y énfasis
Para determinar si dos o más propuestas se encuentran lo
suficientemente relacionadas para exigir que se evalúen en la misma
DIA, la Sec. 1508.25 del Reglamento de la CEQ establece que se tomen en
consideración una serie de factores. A saber:
(a) Actions rather than unconnected single actions which means that they are closely related and therefore should be discussed in the same impact statement. Actions are connected if:
1.Connected actions, which means that they are closely related and therefore should be discussed in the same impact statements. Actions are connected if they:
(i) Automatically trigger other actions which may require environmental impact statements. (ii) Cannot o will not proceed unless other actions are taken previously or simultaneously. (iii) Are interdependent parts of a larger action and depend on the larger action for their justification.
2.Cummulative actions, which when viewed with other proposed actions have cumulatively significant impacts and should therefore be discussed in the same impact statement. (Énfasis suplido.)
La ACT alega que para probar un reclamo de fragmentación impropia
de un proyecto debe demostrarse, “por preponderancia de la evidencia”,
que el segmento propuesto:
a) no tiene términos lógicos;
b) no tiene utilidad independiente; y que
c) elimina la posibilidad de considerar alternativas.
Arguye que estos criterios corresponden a los establecidos en el
Reglamento de la Administración Federal de Carreteras (FHA) y analiza
la ruta acortada a su amparo para concluir que se trata de un proyecto
independiente a cualquier tramo posterior. Se equivoca.
La ACT toma los criterios previamente enumerados de la Sec.
771.111 del reglamento de la FHA. Éste, además de ser de naturaleza ilustrativa, regula sólo el escrutinio inicial que hace la propia
Autoridad de Carreteras Federal, agencia proponente, sobre la
adecuacidad de su DIA Preliminar antes de someterla para la aprobación
de la Agencia para la Protección del Ambiente federal (Environmental
Protection Agency, en adelante EPA).19 La referida reglamentación,
convenientemente sintetizada por la ACT, en realidad provee lo
siguiente:
In order to ensure meaningful evaluation of alternatives and to avoid commitments to transportation improvements before they are fully evaluated, the action evaluated in each EIS or finding of no significant impact (FONSI) shall:
(1) Connect logical termini and be of sufficient length to address environmental matters on a broad scope; (2) Have independent utility or independent significance, i.e., be usable and a reasonable expenditure even if no additional transportation improvements in the area are made; and (3) Not restrict consideration of alternatives for other reasonably foreseeable transportation improvements. (Énfasis suplido.) 23 CFR sec. 771.111(f), 1992.
Cabe señalar que los criterios antes citados fueron adoptados por
una agencia que promulga y fomenta la construcción de carreteras, a
quien conviene un estándar ambiental laxo, y no por la agencia
encargada de custodiar el ambiente. Ahora bien, aún si analizáramos la
ruta acortada bajo los criterios antes esbozados, nos veríamos forzados
a concluir que el proyecto ha sido indebidamente fraccionado.
No nos convence el argumento que propone la ACT de que cualquier
carretera que una a dos ciudades tiene términos lógicos. Esto quizás
pudiera resultar cierto en los Estados Unidos, donde muchas de las
ciudades cuentan con una población millonaria y se encuentran a una
distancia considerable la una de la otra. Difícilmente puede
argumentarse que los Municipios de Carolina y Canóvanas constituyen
“ciudades” bajo estos estándares y que un segmento de “expreso
19 Como se podrá notar, la reglamentación citada corresponde a la agencia que promulga el proyecto y no a la que fiscaliza el cumplimiento con la política pública ambiental. Además, entendemos que el esquema administrativo ambiental federal es distinto al nuestro. La función regulatoria se encuentra en una agencia, la CEQ, y la controlado por peajes” entre ellos, por sí solo, tiene términos
lógicos.
La insensatez de los “términos” de la ruta acortada la resalta el
que la ACT continúe señalando como objetivo primordial de ésta el unir
el Área Metropolitana de San Juan con el área Este. Resulta evidente
que para el logro de los fines esbozados, tendrán que construir tramos
subsiguientes. No cuesta demasiado esfuerzo entender que un expreso
que une a Carolina con Canóvanas, por sí solo, no provee una vía
alterna entre el Area Metropolitana de San Juan y el área Este.
Tampoco vemos cómo puede justificarse la pérdida a largo plazo de áreas
verdes con el beneficio a corto plazo de reducir en unos cuantos
minutos el tiempo de recorrido entre un Municipio y otro.
Al así resolver, no hemos podido abstraernos de la realidad física
de nuestro país. A diferencia de la mayoría de los estados cuya
jurisprudencia cita la ACT, Puerto Rico es una isla pequeña, densamente
poblada y con escasos recursos naturales. Tomamos conocimiento
judicial de nuestras limitaciones geográficas y sociales, y no podemos
ignorarlas al interpretar las leyes que se aprueban con el propósito de
proteger el ambiente. Tampoco hemos podido obviar el que la protección
al ambiente ostente en nuestra jurisdicción rango constitucional.
No se discute el hecho de que las obras de infraestructura puedan
realizarse por etapas. Nada en la Ley sobre Política Pública Ambiental
impide que los proyectos se desarrollen de este modo. Por el
contrario, puede argumentarse que de ordinario las obras públicas de
infraestructura, por sus costos y complicaciones, se van construyendo
de esta manera. La Ley sobre Política Pública Ambiental contempla este
supuesto, pero a su vez exige que en este tipo de desarrollos la DIA se
prepare para la totalidad de las etapas planificadas. Ello,
independientemente de que de inmediato sólo se vaya a construir una
parte y que el resto del proyecto quede en suspenso para un futuro.
fiscalizadora en otra, la EPA. En Puerto Rico ambas funciones son realizadas por la JCA. Interpretar lo contrario derrotaría la utilidad de la DIA como
instrumento de planificación ordenada a largo plazo y atentaría contra
el objetivo primordial de la Ley sobre Política Pública Ambiental: la
conservación ambiental y el uso prudente de nuestros recursos
naturales. Ello cobra mayor relevancia cuando se trata de recursos no
renovables y sumamente escasos en nuestra isla como lo son el terreno y
los humedales.
No es la intención de este Tribunal usurpar o limitar la facultad
de la ACT de decidir la longitud o ubicación de las carreteras en
Puerto Rico. Nada de lo aquí resuelto debe interpretarse como que
impide que la agencia pueda someter en el futuro un proyecto de
carretera entre Canóvanas y Carolina. Sin embargo, la propuesta que se
someta debe ser en realidad un nuevo proyecto, no un subterfugio para
ir adelantando por segmentos la construcción de un proyecto mayor.
Reiteramos que, con respecto al proyecto que está ante nuestra
consideración ahora, el acto de acortar la longitud de la Ruta 66 y
dejar en suspenso los tramos de Río Piedras a Carolina y de Canóvanas a
Río Grande, mientras se procede a construir el trayecto entre Carolina
y Canóvanas, no convierte a este último trayecto en uno independiente
del resto de la propuesta. Claramente se trata del fraccionamiento de
un plan más amplio, no de un proyecto nuevo de menor alcance y distinto
al anterior.
Explicadas las razones por las cuales la ACT tiene el deber
ministerial de producir una DIA Final para la totalidad de las fases
proyectadas para la Ruta 66, corresponde examinar los motivos por los
cuales procede expedir el auto de mandamus para compelerla a ello.
C. Procedencia del mandamus bajo la Ley sobre Política Pública
Ambiental
Tanto la ACT como el Tribunal de Circuito entienden que una vez la
JCA emitió la Resolución 99-21-1 “aprobando” el suplemento como DIA Final para la Ruta, el auto de mandamus dejó de ser el recurso
apropiado para revisar la validez de la determinación administrativa.
Señalan que esta determinación tenía que cuestionarse mediante un
recurso de revisión administrativa cuya competencia exclusiva es del
Tribunal de Circuito. Razonó el foro apelativo que al ser el mandamus
un recurso extraordinario, sólo procede “si se demuestra que el
peticionario no tuvo ni tiene disponible un procedimiento ordinario.”
Erró el Tribunal de Circuito en su interpretación.
El foro apelativo analiza la procedencia del mandamus en el
presente caso bajo la figura establecida en el Art. 650 del Código de
Enjuiciamiento Civil, 32 LPRA sec. 3422. Pierde de vista que en
realidad se trata de una ley especial que ha adoptado un recurso
extraordinario como el medio idóneo para remediar violaciones de sus
preceptos. Por tanto, cuando se invoca el mandamus bajo el Art. 20 de
la Ley sobre Política Pública Ambiental, los principios rectores de la
figura jurídica establecida en el Código de Enjuiciamiento son
aplicables solamente en tanto y en cuanto sean compatibles con la ley
especial que lo ha adoptado como remedio. Cabe señalar que, hasta que
la Ley sobre Política Pública Ambiental fue enmendada en 1973, el
mandamus era el único remedio disponible para que los ciudadanos
particulares afectados requirieran el cumplimiento específico con los
preceptos de la Ley sobre Política Pública Ambiental.20 La Ley fue
20 Al aprobarse la Ley en 1970, el Art. 19 (reenumerado Art. 20 en 1993) disponía:
Cualquier ciudadano podrá llevar acciones en daños y perjuicios en los tribunales de justicia contra ciudadanos particulares basados en daños que sufran por violaciones a esta ley. Esta acción civil de daños y perjuicios es independiente y diferente de los procesos administrativos que se sigan en la Junta. Igualmente cualquier ciudadano afectado por la falta de implantación de esta ley, podrá acudir al Tribunal Superior solamente para solicitar un mandamus [sic], disponiéndose que lo anterior no incluye acciones de daños y perjuicios. (Énfasis suplido.)
Como podrá notarse, antes sólo los ciudadanos particulares podían llevar acciones en daños, y únicamente contra otros ciudadanos particulares. También se establecía al mandamus como remedio exclusivo para procurar el cumplimiento con la Ley. Mediante enmiendas se enmendada varias veces con el propósito de ampliar, no para disminuir,
tanto las acciones disponibles por incumplimiento, como la capacidad
para incoarlas.
El Artículo 20 de la Ley sobre Política Pública Ambiental
convierte al mandamus en una acción pública que permite a “cualquier
persona natural o jurídica afectada” exigir al Estado el cumplimiento
riguroso de su deber ministerial, constitucional y continuo, de
conservar el ambiente y velar por el uso prudente de nuestros recursos.
De esta forma, se facultó al ciudadano común, que es quien normalmente
se ve directamente afectado por los problemas ambientales, con una
forma simple de solicitar la observancia seria y escrupulosa de la
En Misión II reconocimos la procedencia del mandamus bajo la Ley
sobre Política Pública Ambiental independientemente que existiese una
“aprobación” por parte de la JCA de una DIA-P como DIA Final. En
aquella ocasión señalamos que al amparo del Art. 20 de la Ley sobre
Política Pública Ambiental, cualquier ciudadano con debido interés
podía presentar tanto una acción en daños por la violación a la
política pública ambiental, como un mandamus para que se cumpla con
dicha política pública. Aclaramos que, “la previa aprobación de una
declaración de impacto ambiental no constituye necesariamente una
defensa contra dichas acciones”. Misión II, supra, a la pág. 1104. Al
interpretar los remedios establecidos en la Ley sobre Política Pública
Ambiental, resolvimos que éstos son ”…tanto para evitar como para
atender daños al medio ambiente no previstos en una declaración de
impacto ambiental o que resulten de una declaración que no fue
preparada o aprobada de buena fe.” Id.
concedió capacidad a “toda persona natural o jurídica” para incoar las referidas acciones contra cualquier persona natural o jurídica. Además, se descartó el adjetivo “solamente” eliminando así la exclusividad del mandamus como remedio para solicitar implantación de la Ley de Política Pública Ambiental. Ya en la presente Opinión hemos señalado la extensión de los
deberes que imponen la Ley sobre Política Pública Ambiental y su
reglamentación complementaria a una agencia proponente con relación a
la preparación de una DIA. En cuanto a los referidos mandatos de
estirpe constitucional, los funcionarios públicos carecen de
discreción. Esto es, vienen obligados a cumplir con las disposiciones
de la Ley sobre Política Pública Ambiental y la reglamentación
complementaria para salvaguardar el mandato constitucional. Véase
Misión II, supra.
Tampoco tenía discreción la ACT para hacer caso omiso a una
dictamen final de este Tribunal que establecía la ley del caso.
Nuestra Opinión claramente indicaba a la ACT que la construcción de la
Ruta 66 era ilegal hasta tanto cumpliera con su deber ministerial de
emitir una DIA Final para la totalidad de las fases de la Ruta 66
conforme a lo requerido por la Constitución, la Ley, el Reglamento y el
informe del panel examinador aprobado por la JCA. Aun así, y en
abierta contravención a lo dispuesto por este Tribunal, continuó
construyendo sin producir una DIA Final adecuada.21 La ACT ignoró las
deficiencias señaladas y la JCA convalidó la inacción. La JCA no puede
subsanar con tinta y papel los deberes ministeriales ignorados por la
ACT.
El Tribunal de Circuito erró al interpretar que el mandamus
instado por las Comunidades iba dirigido a revisar los méritos de la
resolución emitida por la JCA. El mandamus sólo pretendía obligar a la
ACT a dar cumplimiento a los deberes ministeriales indelegables que le
impone el ordenamiento jurídico ambiental y que han sido reseñados en
los incisos de esta Opinión. La ACT no tenía discreción para ignorar
los requerimientos hechos por el panel examinador en el informe
aprobado por la Junta de Gobierno de la JCA y reconocidos por este
21 La JCA por su parte, abdicó su deber ministerial de fiscalizar el procedimiento de planificación ambiental de forma rigurosa y concienzuda, aprobando una resolución pro forma que intenta relevar a la ACT de sus obligaciones. Tribunal. Sobre todo cuando en Colón Cortés I habíamos denunciado
tanto la insuficiencia del suplemento, como lo contradictorio que
resultaba el que la JCA avalara un proyecto segmentado. Procedió
correctamente el Tribunal de Primera Instancia, Sala de San Juan, (Hon.
Carmen Rita Vélez Borrás) al expedir el auto de mandamus para compeler
a la ACT a emitir una DIA Final para la totalidad de las etapas
proyectadas para la Ruta 66 cumpliendo cabalmente con los deberes
ministeriales que le impone la legislación ambiental.
No podemos finalizar sin antes expresar la profunda preocupación
que nos surge al examinar la escueta y deficiente evaluación ambiental
preparada por la ACT en este caso luego de haber tenido bajo su
consideración, por espacio de aproximadamente seis (6) años, los
señalamientos de deficiencias de la JCA. En concreto, nos preocupa la
parquedad y ausencia de inventiva en la discusión de las alternativas a
la Ruta 66. El ordenamiento no exige que se contemple toda alternativa
posible a una acción propuesta. Sin embargo, la discusión de
alternativas debe evidenciar que la agencia proponente dio seria
consideración a soluciones alternas para el logro de sus objetivos.
Ante todo, a tenor con la sec. 5.3.7 del Reglamento, resulta
imprescindible que la discusión de alternativas incluya un análisis
comparativo del impacto ambiental de implantar cada alternativa. Cabe
destacar que la sec. 1502.14 del Reglamento de la CEQ tan citado por la
ACT dispone sobre el análisis de alternativas: “[t]his section is the
heart of the environmental impact statement…” (Énfasis suplido.)
En el presente caso, la ACT tan solo analizó comparativamente y
descartó las pocas alternativas estudiadas exclusivamente a base de un
criterio de costo monetario. Curiosamente, no se contemplaron
soluciones innovadoras y de menor impacto ambiental para el problema de
la congestión de tránsito que han sido implantadas exitosamente en
otras vías del Área Metropolitana de San Juan, como lo son los cambios
en la dirección del tráfico regulados por horario, los separadores de
autopista móviles, la eliminación de semáforos mediante elevados o los sistemas de transportación masiva. En vez de utilizar la evaluación
ambiental del proyecto para considerar si debía o no proseguirse con la
propuesta, la ACT parece preparar una DIA para justificar la
implantación de una decisión ya
tomada.22 Decisión tomada hace más de treinta (30) años,23 cuando aún no
había despertado la conciencia ambiental, ni se perfilaba el desparrame
urbano que sufrimos hoy día como resultado de una pobre planificación.
Una vez más aclaramos que:
“[…]al evaluar estos reclamos no intervenimos indebidamente con el funcionamiento de la Rama Ejecutiva. No se pretende paralizar una obra, sino asegurar que se cumplan los requisitos estatutarios de estirpe constitucional, garantizar la conservación del ambiente y la salud de los ciudadanos afectados.” García Oyola v. J.C.A., res. el 21 de febrero de 1997, 142 D.P.R.___ (1997), 97 JTS 25, pág. 662. Cuando el escrutinio de la JCA ha sido responsable e independiente y la agencia proponente ha cumplido cabalmente con sus deberes ministeriales, le hemos dado la merecida deferencia tanto a las determinaciones de la JCA, como a las actuaciones de la agencia proponente. Véase Misión II, supra.
Por los fundamentos que anteceden, a tenor con la Sec. 4 del Art.
V de la Constitución del Estado Libre Asociado de Puerto Rico y por
estar conformes una mayoría absoluta del Tribunal, el Juez Presidente
señor Andréu García, la Juez Asociada señora Naveira de Rodón y los
Jueces Asociados señores Hernández Denton y Fuster
Berlingeri, se declara la inconstitucionalidad de la Sec. 1 de la Ley
Núm. 324 de 6 de noviembre de 1999, según se aplica a los hechos de
22 Véase la Sec. 1502.5 la cual exige la pronta preparación del documento ambiental para que pueda servir en el proceso de tomar decisiones, no para justificarlas. La referida sección dispone al respecto: “[t]he statement shall be prepared early enough so that it can serve practically as an important contribution to the decisionmaking process and will not be used to rationalize or justify decisions already made.” (Énfasis suplido.) 23 Véase, el escolio 10. este caso; ello por haber sido aprobada en violación al principio de
separación de poderes.
Además, por estar conformes una mayoría de los jueces, el Juez
Presidente señor Andréu García, la Juez Asociada señora Naveira de
Rodón y los Jueces Asociados señores Hernández Denton y Fuster
Berlingeri, se revoca la sentencia dictada por el Tribunal de Circuito
de Apelaciones, Circuito Regional de San Juan y se confirma la
sentencia emitida por el Tribunal de Primera Instancia, Sala Superior
de San Juan, concediendo el auto de mandamus y el entredicho permanente
contra la ACT y su presidente.
El Juez Asociado señor Fuster Berlingeri emitió Opinión de conformidad
en cuanto a los acápites I y II de la Opinión, concurrente en cuanto al
resto del resultado ordenado por la mayoría y disidente en torno a aspectos
importantes de lo dictaminado en el acápite III. El Juez Asociado señor
Corrada del Río disiente con opinión escrita. El Juez Asociado señor
Rebollo López disiente sin opinión escrita. El Juez Asociado señor Negrón
García se encuentra inhibido.
Se dictará sentencia de conformidad.
MIRIAM NAVEIRA DE RODÓN Juez Asociada EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
Wanda Colón Cortés, por sí y como representante de las Comunidades Opuestas a la Ruta 66
Carlos I. Pesquera, Presidente de la Autoridad de Carreteras y Transportación
SENTENCIA
Por los fundamentos expuestos en la Opinión que
antecede, a tenor con la Sec. 4 del Art. V de la
Constitución del Estado Libre Asociado de Puerto Rico y por
estar conformes una mayoría absoluta del Tribunal, el Juez
Presidente señor Andréu García, la Juez Asociada señora
Naveira de Rodón y los Jueces Asociados señores Hernández
Denton y Fuster Berlingeri, se declara la
inconstitucionalidad de la Sec. 1 de la Ley Núm. 324 de 6
de noviembre de 1999, según se aplica a los hechos de este
caso; ello por haber sido aprobada en violación al
principio de separación de poderes. Además, por estar conformes una mayoría de los jueces, el Juez
Presidente señor Andréu García, la Juez Asociada señora Naveira de Rodón y
los Jueces Asociados señores Hernández Denton y Fuster Berlingeri, se
revoca la sentencia dictada por el Tribunal de Circuito de Apelaciones,
Circuito Regional de San Juan y se confirma la sentencia emitida por el
Tribunal de Primera Instancia, Sala Superior de San Juan, concediendo el
auto de mandamus y el entredicho permanente contra la ACT y su presidente.
Lo pronuncio, manda el Tribunal y certifica la Secretaria del Tribunal
Supremo. El Juez Asociado señor Fuster Berlingeri emitió opinión de
conformidad en cuanto a los acápites I y II de la Opinión, concurrente en
cuanto al resto del resultado ordenado por la mayoría y disidente en torno
a aspectos importantes de lo dictaminado en el acápite III. El Juez
Asociado señor Corrada del Río disiente con opinión escrita. El Juez
Asociado señor Rebollo López disiente sin opinión escrita. El Juez
Asociado señor Negrón García se encuentra inhibido.
Isabel Llompart Zeno Secretaria del Tribunal Supremo EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
Wanda Colón Cortés, por sí y como representante de las Comunidades Opuestas a la Ruta 66
vs. CC-1999-666 Certiorari
Carlos I. Pesquera, Presidente de la Autoridad de Carreteras y Transportación
Recurrido
Opinión de Conformidad en parte, Disidente en parte y Concurrente en parte, emitida por el Juez Asociado señor FUSTER BERLINGERI.
San Juan, Puerto Rico, a 19 de abril de 2000.
I
Estoy conforme con lo señalado y dispuesto por
una pluralidad del Tribunal en los acápites I y II de
su opinión. Por tanto, me uno a ellos para así integrar
una mayoría de este Foro en cuanto a declarar la
inconstitucionalidad de la Sec. 1 de la Ley Núm. 324 de
6 de noviembre de 1999 en su aplicación a los hechos
del caso de autos.
Concurro, además, con la otra parte del resultado
que ordena la pluralidad del Tribunal en este caso,
pero lo hago por fundamentos distintos a los de ésta.
En efecto, disiento de aspectos importantes de lo que
esa pluralidad expresa en el acápite III de su opinión,
por lo que dicho acápite CC-1999-666 55
III, contrario a los acápites I y II, no constituye una opinión del
Tribunal ni sienta precedente, sino sólo el parecer de la pluralidad de
los Jueces que la suscriben.
Veamos precisamente en qué diferimos la pluralidad del Tribunal y yo
con respecto a lo expuesto en el acápite III de su opinión.
II
No cabe duda de que en el caso de autos la Junta de Calidad
Ambiental (JCA) no cumplió con su responsabilidad jurídica al “aprobar”
proforma el 14 de junio de 1999 la supuesta Declaración de Impacto
Ambiental Final (DIA Final) del proyecto particular que ha dado lugar a
este pleito. La JCA tomó la decisión referida sin que la agencia
proponente, la Autoridad de Carreteras y Transportación (ACT), hubiese
realizado las medidas necesarias para corregir las deficiencias en el
proyecto referido que le fueron señaladas por este Tribunal en Colón
Cortés v. J.C.A., Opinión de 2 de junio de 1999, 148 D.P.R. ___, 99 JTS
91. Como bien señala la pluralidad de Jueces en su opinión, la JCA no
podía subsanar sólo con tinta y papel las deficiencias en el proyecto que
la ACT no había corregido, todo ello en clara desatención de lo resuelto
por este Foro en Colón Cortés v. J.C.A., supra.
Frente al incuestionable incumplimiento por la JCA aquí del medular
y exclusivo deber fiscalizador que le reconocimos en Misión Industrial v.
J.C.A., Opinión de 29 de junio de 1998, 145 D.P.R. ___, 98 JTS 77,
procedía que los peticionarios acudiesen al Tribunal de Circuito de
Apelaciones a impugnar la referida actuación de la JCA. La errónea
decisión de la JCA “aprobando” proforma la DIA Final del proyecto aludido
no era una mera recomendación como supone la pluralidad de Jueces de este
Tribunal en su opinión al resolver que dicha decisión no tenía carácter
adjudicativo. Dicha postura de la pluralidad atenta contra el rol
esencial que juega la JCA en el proceso de confeccionar una DIA Final
adecuada, y por ello, no puedo suscribirla. Disiento de tal parecer. CC-1999-666 56
Ahora bien, el hecho de que los peticionarios no utilizaron el
remedio apropiado de acudir en revisión judicial ante el Tribunal de
Circuito de Apelaciones para impugnar la errónea decisión de la JCA, no
significa que fuese improcedente la petición de mandamus que éstos
presentaron ante el Tribunal de Primera Instancia el 16 de junio de 1999.
En situaciones como la de autos, en la cual la agencia proponente también
ha incumplido sus propios deberes ministeriales y ha actuado al margen de
la responsabilidad que le fija la Ley sobre Política Pública Ambiental,
procede el recurso de mandamus para obligar a dicha agencia proponente a
observar el mandato de esa Ley. Misión Industrial v J.C.A., supra.
En el caso de autos, la ACT hizo caso omiso de la mayor parte de los
señalamientos que le hicimos en Colón Cortés v. J.C.A., supra, con
respecto al proyecto en cuestión. En efecto, la ACT procuró ante la JCA
la aprobación de la DIA Final de dicho proyecto sin haber corregido
adecuadamente las deficiencias sustantivas que habíamos identificado
antes. La aprobación de la DIA Final por la JCA no inmunizó a la ACT de
cumplir con sus propios deberes bajo la Ley sobre Política Pública
Ambiental. Por ello, procedía el mandamus referido.
En otras palabras, en la situación que tenemos ante nos en el caso
de autos, tanto la JCA como la ACT tenían pendientes deberes importantes
que cumplir. Se trata precisamente del esquema de doble garantía que
ofrece la Ley de Política Pública Ambiental para implantar el mandato
constitucional sobre la conservación de los recursos naturales, que
reconocimos en Misión Industrial v. J.C.A., supra. Como ambas, la JCA y
la ACT, tenían deberes que cumplir y no lo hicieron, existían dos
remedios distintos que los proponentes podían utilizar para procurar que
dichas entidades actuasen conforme a lo que requiere la Ley de Política
Pública Ambiental. El hecho de que los peticionarios no procuraron uno de
los dos remedios no les impedía utilizar el otro.
III CC-1999-666 57
Lo anterior me trae ante la cuestión de cuál es el deber ministerial
de la ACT con respecto al cual procede el mandamus incoado por los
peticionarios.
Como bien señala la pluralidad de Jueces en su opinión, desde sus
comienzos la ACT ha procurado lograr una DIA Final para un proyecto vial
que persigue unir los pueblos del este de Puerto Rico con el Area
Metropolitana de San Juan. Se trata de un solo proyecto, que incluye
varios tramos. La ACT, luego de concebir el proyecto como una unidad,
ahora interesa dejar en suspenso todo lo relativo a los tramos de Río
Piedras a Carolina y de Canóvanas a Río Grande de dicho proyecto, para
adelantar así la evaluación ambiental del proyecto. El súbito cambio en
los planes de la ACT ciertamente permite el juicio de la pluralidad de
Jueces del Tribunal de que dicho cambio constituye una fragmentación
ilegal del proyecto aludido que sólo persigue evadir el escrutinio
ambiental cumulativo de éste. Es con respecto a esta actuación evasiva de
la ACT que procede el mandamus. Hasta aquí concurro con el resultado que
ordena la pluralidad en el caso de autos. Si la ACT insiste en continuar
con el proyecto original aunque dividido en fases, procede el mandamus
referido.
Sin embargo, nada de lo anterior debe impedir que la ACT pueda
proponer un nuevo proyecto vial sólo entre Carolina y Canóvanas si tal
proyecto puede realizarse sin problemas ambientales. El hecho de que el
proyecto abarcador que la ACT ha visualizado desde un principio no cuente
con una DIA Final adecuada, no puede impedir que dicha agencia proponga
en su lugar un proyecto nuevo de menor alcance que sea viable desde el
punto de vista ambiental. En efecto, el tramo ya propuesto por la ACT
entre Carolina y Canóvanas en el proyecto en cuestión, si es debidamente
presentado como un nuevo proyecto, sin pretensiones ulteriores, no debe
encarar problemas para que se emita una DIA Final. No le corresponde a
este Foro decidir sobre la longitud de las carreteras en Puerto Rico. No
es asunto nuestro si la ruta así acortada es deseable o no, o si tiene
lógica realizarla. No le compete a este Tribunal imponer soluciones a los CC-1999-666 58
problemas del tránsito, por innovadoras que nos parezcan. Nuestra
responsabilidad se limita a asegurar que se cumpla con la política
pública ambiental del país, que es de origen constitucional.
JAIME B. FUSTER BERLINGERI JUEZ ASOCIADO CC-1999-666 59
EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO Wanda Colón Cortés, por sí y como representante de las Comunidades Opuestas a la Ruta 66 Peticionarios v. CC-1999-666 Carlos I. Pesquera, Presidente de la Autoridad de Carreteras y Transportación
Opinión disidente emitida por el Juez Asociado SEÑOR CORRADA DEL RÍO
San Juan, Puerto Rico a 19 de abril de 2000.
Disiento de la Opinión de la mayoría en este caso
por tres razones fundamentales, que discutimos más
adelante, a saber: (i) es totalmente improcedente el
recurso de mandamus luego que con posterioridad a nuestro
dictamen en Colón Cortés v. Autoridad de Carreteras, res.
el 2 de junio de 1999, 99 T.S.P.R. 85, 99 J.T.S. 91, la
Junta de Calidad Ambiental (JCA) emitiera una
Determinación de Impacto Ambiental final (DIA final) para
el segmento de la Ruta 66 entre Carolina y Canóvanas, ya
que de existir alguna inconformidad por parte de los
peticionarios con dicha determinación, el remedio
apropiado era acudir en revisión judicial ante el
Tribunal de CC-1999-666 60
Circuito de Apelaciones, (ii) no es necesario pasar sobre la cuestión de la constitucionalidad de la sección 1 de la Ley Núm. 324 de 6 de noviembre de 1999 para resolver este caso y, además, como cuestión de derecho, la referida disposición es constitucionalmente válida, por lo que este Tribunal viola los principios de separación de poderes al intervenir arbitrariamente con los poderes de las otras ramas de gobierno y, (iii) aplicando las normas establecidas sobre la segmentación de proyectos, el tramo de la Ruta 66 entre Carolina y Canóvanas, que es el que se encuentra en construcción y hemos paralizado, es un proyecto que se justifica por sí solo y la DIA final emitida por la JCA atiende adecuadamente su impacto ambiental. La intervención sustantiva que hace la mayoría a través de la opinión, sin tener jurisdicción para ello, se contrapone al orden jurídico que permea nuestro ordenamiento e invade las prerrogativas de las otras ramas de gobierno. ¿Las víctimas reales? Los miles y miles de ciudadanos que verán prolongada su espera y pérdida de tiempo en la congestionada PR-3 en su tránsito diario entre Carolina y Canóvanas y el pueblo de Puerto Rico por los millones de dólares en costos adicionales que la paralización del proyecto de la Ruta 66 conlleva, así como los costos adicionales en que se incurrirá si el proyecto finalmente se construye luego que se completen los trámites administrativos y judiciales pertinentes. Si la mayoría cree que con esta decisión protege el ambiente, que bajen del Olimpo para que vean las excavaciones abiertas en el tramo bajo construcción, que paralizamos luego de habernos negado a hacerlo en varias ocasiones; por otra parte, si en el futuro se fueran a construir otros tramos de la Ruta 66 de mayor sensitividad ambiental, podremos entonces escudriñar el cumplimiento de las leyes que protegen el ambiente para esas etapas, que ahora yacen inertes en las gavetas de la Autoridad de Carreteras y Transportación (ACT). I Es de todos sabido que el presente caso se suscita como
secuela de la sentencia emitida por este Tribunal en el caso de
Colón Cortés v. Autoridad de Carreteras, supra. En aquella
ocasión, nuestra decisión se basó en el hecho de que no existía
una declaración de impacto ambiental final, la cual pudiera ser
sujeto de revisión judicial. En ese contexto fue que expresamos:
“Ante esta circunstancia los recurridos no están faltos de
remedio. Para hacer valer la obligación de la ACT en este caso
tienen disponibles el recurso de mandamus, según establece el
artículo 20 de la Ley Sobre Política Pública Ambiental, 12
L.P.R.A. sec. 1139 (1997), (en adelante “LPPA”) y el recurso de
injunction.” Id.
De conformidad con nuestra decisión en Colón Cortés I,
supra, los peticionarios presentaron ante el Tribunal de Primera
Instancia un recurso de mandamus alegando que el proyecto no CC-1999-666 61
estaba debidamente autorizado, por lo cual solicitaron al
tribunal que ordenase a los recurridos a cumplir con su deber y
cesar de continuar la construcción hasta tanto se emitiera una
DIA final debidamente aprobada por la JCA, de conformidad con lo
dispuesto por este Tribunal en su sentencia de 2 de junio de
1999.
A tenor de lo anterior, los recurridos comparecieron ante
el tribunal de instancia a informar que la Junta había emitido
una resolución autorizando la DIA final para el proyecto de la
Ruta 66. Plantearon que en virtud de tal resolución, la petición
de mandamus presentada por los peticionarios ante el tribunal de
instancia se había tornado académica ya que se había cumplido
con el requisito impuesto por este Tribunal de obtener una DIA
final. Por lo tanto, el propósito del mandamus ya se había
cumplido.
Para dilucidar claramente el asunto es menester definir la
figura del mandamus y sus requisitos. Veamos.
A. II El mandamus establecido en la LPPA está disponible para
cualquier persona natural o jurídica afectada por la falta de
implementación de esa ley. En ella no se regula la naturaleza
del mandamus, por lo cual éste se rige por los principios
generales establecidos en los artículos 649 al 661 del Código de
Enjuiciamiento Civil, 32 L.P.R.A. secs. 3421-3433. El artículo
650 establece que el auto de mandamus podrá dictarse por los
tribunales para obligar a cualquier persona, corporación, junta
o tribunal de inferior categoría, a cumplir un acto que la ley
particularmente ordene como un deber resultante de un empleo,
cargo o función pública.
Por ello, el recurso de mandamus se caracteriza por ser un
remedio extraordinario, que no podrá dictarse en los casos en CC-1999-666 62
que se encuentre un recurso adecuado y eficaz en el curso
ordinario de la ley. 32 L.P.R.A. sec. 3423.
Anteriormente, este Tribunal reconoció que el auto de
mandamus era un recurso apropiado para que los tribunales de
primera instancia pasaran juicio sobre decisiones cuasi
judiciales emitidas por agencias administrativas. Cerame Vivas
v. Secretario de Salud, 99 D.P.R. 45 (1970). No obstante, al
aprobarse la Ley de Procedimientos Administrativos Uniforme, 3
L.P.R.A. sec. 2172, se estableció un procedimiento ordinario
para la revisión de las decisiones finales de las agencias
administrativas.
En el caso de marras, nadie impugna el hecho de que en
ausencia de una DIA final, los peticionarios no estaban faltos
de remedios y tenían derecho a incoar una petición de mandamus,
como señalamos en Colón Cortés I, supra. No obstante, una vez la
Junta emitió resolución aprobando una DIA final para el proyecto
de la Ruta 66, el auto de mandamus dejó de ser el recurso
apropiado para solicitar que los recurridos cumplieran con su
deber de obtener una DIA final. Por lo tanto, una vez el
tribunal de instancia advino en conocimiento de que la Junta
había emitido la antedicha resolución, éste perdió jurisdicción
sobre el auto de mandamus, y los peticionarios tenían que
utilizar el remedio de la revisión judicial para determinar la
validez de la resolución. Ello debido a que los deberes
ministeriales fueron descargados por la Junta y por los
recurridos al haberse acogido la DIA preliminar como DIA final,
según lo permite la sección 5.5.6.1 del Reglamento. Así, ya el
mandamus, cuyo propósito era que los recurridos cumplieran con
sus deberes ministeriales, pasó a ser un remedio no idóneo.
La resolución emitida por la Junta es inatacable como
cuestión de derecho mediante el auto de mandamus. La misma, una
vez emitida por la agencia correspondiente, goza de una CC-1999-666 63
presunción de legalidad y corrección, y así lo reitera la
mayoría. No obstante, entiende la mayoría que esto no significa
que “vayamos a aceptar ciegamente y sin el análisis
correspondiente cualquier resolución emitida por la JCA sobre el
asunto.”24 En esto radica el craso error que comete en el día de
hoy este Tribunal. En intervenir, a través de un recurso
extraordinario, en la supuesta incorrección o ilegalidad de una
resolución final emitida por una agencia administrativa. Luego
de estas expresiones, y entrando en una grave contradicción, la
opinión mayoritaria expresa que “no resulta ni prudente, ni
necesario entrar en los méritos específicos de la Resolución 99-
21-1 de la JCA”;25 y para empeorar la situación concluye que “aún
si presumiéramos la validez y corrección de la resolución
aprobatoria emitida por la JCA en torno a la ruta acortada, la
ACT no ha cumplido aún con el deber ministerial de producir una
DIA Final para la totalidad de las etapas de la Ruta 66.”26
A contrario sensu, la mayoría se ampara en que la
resolución aprobando la DIA preliminar como DIA final, no puede
relevar a la agencia proponente de satisfacer los requisitos que
establece la LPPA, supra. Incide la mayoría al interpretar que
el auto de mandamus es el método apropiado para que los
recurridos cumplieran con los requisitos establecidos en la
LPPA, aún cuando ya existía una DIA final. La mayoría ignora el
propósito extraordinario del mandamus, el cual, como
expresáramos anteriormente, solamente se utilizará en
situaciones en que no esté disponible un recurso ordinario.
El mandamus en este caso fue correctamente interpuesto ante
el tribunal de instancia, ya que los recurridos no contaban con
una DIA final. En esa etapa, la figura de mandamus dispuesta en
24 Opinión del Tribunal, a la pág. 52. 25 Opinión del Tribunal, a la pág. 55. 26 Id. CC-1999-666 64
la LPPA era el único remedio disponible para los peticionarios.
Es para esas etapas preliminares para las cuales la LPPA provee
dicho remedio. Luego de que existe una resolución aprobando una
DIA final, el mandamus deja de ser un remedio disponible, y
entran en juego los recursos ordinarios procedentes en derecho.
El principal problema que causa la postura de la mayoría,
es que siempre quedará al arbitrio de los opositores de un
proyecto interponer un mandamus cuando entiendan que por alguna
razón inimaginable, los proponentes del proyecto no cumplieron
con la LPPA. No importa cuál sea su posición, ni el hecho de que
se haya aprobado una DIA final, el oponente siempre tendrá a su
disposición la figura del mandamus. Nada más lejos de la
correcta interpretación del auto de mandamus y de su carácter
extraordinario. Este Tribunal, con su decisión en el día de hoy,
autoriza lo que claramente constituye un abuso del derecho.
B. III Es norma jurisprudencial de autolimitación judicial, que no
se considerará el aspecto constitucional de una ley cuando puede
resolverse un asunto mediante un análisis estatutario. P.P.D. v.
Administrador General de Elecciones, 111 D.P.R. 199, 243 (1981);
Pachecho v. Srio. Instrucción Pública, 108 D.P.R. 592, 601
(1979). Consideramos que era innecesario juzgar la
constitucionalidad de las disposiciones impugnadas, por existir
un fundamento alterno que permitía disponer del caso. Díaz
Aponte v. Comunidad San José, Inc., 130 D.P.R. 782 (1992). En
esos casos reiteramos el principio elemental de interpretación
estatutaria de que cuando la validez de una ley está en
entredicho, y existen dos posibles interpretaciones, una de las
cuales sería inconstitucional, los tribunales debemos adoptar la
interpretación que sostendría su validez constitucional.
En el presente caso la mayoría se desvía de la única
controversia real ante nos. Luego de una excesiva discusión CC-1999-666 65
sobre la separación de poderes, la opinión del Tribunal concluye
que no entrará a discutir la constitucionalidad de las Leyes
Núm. 323 y Núm. 324, y que sólo declara inconstitucional, en su
aplicación a este caso, la sección 1 de la Ley Núm. 324,
referente a la segmentación de un proyecto.27 No podemos
concurrir con tal conclusión.
La actuación legislativa de aprobar una ley que permite la
segmentación de un proyecto se da dentro del marco de sus
prerrogativas constitucionales y no viola el principio de la
separación de poderes. Dicha legislación no intenta hacer
determinaciones de hecho ni dictar conclusiones de derecho
particulares, para la resolución en los méritos del caso de
marras. Es decir, la legislación no ha pretendido adjudicar los
méritos de la controversia ante nuestra consideración.28
En Robertson v. Seattle, 503 U.S. 429, 441 (1992), el
Tribunal Supremo federal, decidió que cuando una enmienda
legislativa no pretende hacer determinaciones de hecho ni dictar
conclusiones de derecho particulares en relación a un caso
pendiente ante los tribunales, dicha legislación no viola la
Así también, en Plaut v. Spendthrift Farm, Inc., 514 U.S.
211, 218 (1995), el Supremo federal afirmó lo resuelto en
27 Ley Núm. 324 de 6 de noviembre de 1999, sección 1:
En aquellos casos donde el Gobierno de Puerto Rico adopte planes a largo plazo de desarrollo de infraestructura pública, en particular, pero no limitado únicamente a los proyectos de transportación contemplados en los planes viales de la Junta de Planificación, se reconoce que los proyectos asociados a dichos planes pueden llevarse a cabo por etapas, según la política pública y los recursos lo permitan. Las agencias e instrumentalidades del Gobierno de Puerto Rico deberán someter las declaraciones de impacto ambiental, cuando correspondan, antes de proceder a la construcción de cualquiera de dichas etapas.
[....] CC-1999-666 66
Robertson, supra, en relación a que no se viola la separación de
poderes cuando la legislatura, mediante enmienda a una
legislación, afecta el derecho aplicable a un caso pendiente
ante los tribunales. Allí dicho tribunal expresó:
[I]n United States v. Klein...we refused to give effect to a statute that was said “[to] prescribe rules of decision to the Judicial Department of the government in cases pending before it.”... Whatever the precise scope of Klein, however, later decisions have made clear that its prohibition does not take hold when Congress “amend[s] applicable law.” (Citas omitidas.) Id.
Inclusive resolvió que: “[w]hen a new law makes clear that
it is retroactive, an appelate court must apply that law in
reviewing judgments still on appeal that were rendered before
the law was enacted, and must alter the outcome accordingly”.
Id. a la pág. 226.
Aplicando dicha doctrina al presente caso, este Tribunal
debió resolver a la luz de la nueva legislación, debido a que no
estamos ni siquiera ante una ley que cambió el derecho aplicable
a la controversia ante nos, ya que nunca estuvo ante nosotros el
asunto específico de la segmentación del proyecto de la PR-66.
A tenor, reafirmamos lo resuelto en Misión Industrial,
supra, a los efectos de que el poder legislativo no puede
dictarle normas al poder judicial en un caso pendiente sin que
medie una enmienda al derecho aplicable.29 Por el contrario, la
legislatura puede afectar litigios pendientes sin contravenir el
principio de separación de poderes, "siempre que lo haga en el
marco de la enunciación de una nueva norma de derecho y no
meramente de la adjudicación de una controversia específica.”
Misión Industrial, supra. Esto fue lo que resolvimos, y este es
28 Véase: Misión Industrial v. Junta de Planificación, res. el 30 de junio de 1998, 98 T.S.P.R. 86, 98 J.T.S. 79. 29 Véase: Plaut v. Spendthrift Farm, Inc., supra. CC-1999-666 67
el alcance de nuestras expresiones en dicho caso, a pesar de que
la mayoría arbitrariamente se niegue hoy a aceptarlo y aplicarlo
al presente caso.
C. D. IV
En cuanto a los méritos de la segmentación tenemos, asimismo, que disentir de la opinión del Tribunal, ya que la misma es plausible. Según surge del expediente ante nos, el proyecto de la Ruta 66 se diseñó al amparo de un Plan Vial, el cual tenía el propósito de definir y reservar las franjas de terreno que fueran necesarias para el futuro desarrollo de elementos esenciales de la infraestructura de transportación. Se identificó la necesidad de hacer viable para el futuro, una autopista entre Canóvanas y Río Grande, la cual no estaba en el Plan Vial. Para lograr viabilizar esa vía, urgía el reservar esa franja de terreno, pues todo el corredor entre las dos ciudades mencionadas estaba siendo objeto de rápido desarrollo. De otra parte, el Plan Vial no contempla una extensión de la PR-66 más allá de Río Grande, ni hay aprobada o solicitada semejante extensión. Originalmente el Plan Vial incluía el proyecto de la Ruta 66, extendiéndose desde Río Piedras hasta el oeste de Canóvanas. No obstante, el Plan de 1982, recomienda extender más hacia el este la PR-66, para llevarla hasta la intersección de las carreteras PR-3 y PR-188, al este de Canóvanas. Según estudios realizados por la ACT, este segmento tiene utilidad por sí mismo, y facilitaría el acceso de los habitantes del área metropolitana al Bosque Nacional, a Luquillo y a otras áreas recreativas del área este de la isla. Nuestra legislación ambiental procede de la National Environmental Policy Act (NEPA), 42 U.S.C. sec. 4321, et seq., y nuestros reglamentos fueron redactados de forma similar al Reglamento del Consejo de Calidad Ambiental federal.30 A tenor, esta legislación y sus interpretaciones son de gran valor persuasivo, y así lo hemos reiterado. La segmentación es una doctrina amparada en la NEPA, la cual resulta impropia cuando una agencia ha dividido un proyecto en varios sub-proyectos con el propósito de crear una impresión engañosa de su impacto ambiental.31 En el presente caso, el hecho de no haber evaluado los impactos ambientales de la posible extensión de la PR-66 de Canóvanas a Río Grande, no constituye un pretexto para no realizar una evaluación ambiental total. Este es un plan aplazado indefinidamente. Si la ACT decidiera en un futuro construir el antedicho segmento –lo cual no se contempla en este momento- éste será sujeto de la evaluación ambiental correspondiente. El análisis que debió seguir la mayoría del Tribunal, era el de determinar si la segmentación resulta impropia a la luz de los criterios seguidos por la jurisprudencia federal, a
30 Council on Environmental Quality Regulations, 40 C.F.R. secs. 1500-1517. 31 Preserve Endangered Areas of Cobb’s History v. U.S. Army Corp, 87 F.3rd 1242, 1247 (1996). CC-1999-666 68
saber: si el segmento no tiene términos lógicos; si no tiene utilidad independiente y; si elimina la posibilidad de considerar alternativas.32 El caso de marras presenta una ruta que definitivamente tiene términos lógicos, es completamente útil por sí misma y no elimina la posibilidad de considerar alternativas. Es indudable que el segmento actualmente en construcción -de Carolina a Canóvanas- y que arbitrariamente hemos paralizado, proveerá una mejoría sustancial y significativa al movimiento de vehículos en el área de más congestión de tránsito de Puerto Rico. Esto se encuentra avalado por la DIA final aprobada por la Junta. De ese documento surge que dicho segmento mejorará dramáticamente la congestión y el tiempo de tránsito en la PR-3. En específico, la región que conduce de Carolina a Canóvanas es la que presenta mayor congestión. La PR-66, actualmente paralizada sin justificación, atraerá cerca de cincuenta y cinco mil novecientos (55,900) vehículos por día, aumentándose la velocidad operacional entre Carolina y Canóvanas de unas quince (15) millas por hora a unas cincuenta (50) millas por hora.33
32 Village of Los Ranchos de Albuquerque v. Barnhart, 906 F.2d 1477, 1483 (1990).
33 Resolución de la Junta, Apéndice, pág. 60. CC-1999-666 69
Estos datos, que surgen de la DIA final aprobada por la Junta, establecen, luego de un análisis objetivo y desapasionado, los términos lógicos y la utilidad independiente del segmento de Carolina a Canóvanas. La opinión del Tribunal se aleja del análisis seguido por muchas jurisdicciones federales al interpretar la NEPA y sus reglamentos. Al así actuar, este Tribunal inexplicablemente se abstrae de las decisiones de la jurisdicción de donde proceden nuestras leyes ambientales, que para nosotros son altamente persuasivas. La mayoría no presenta fundamento alguno que le apoye al prescindir de un análisis objetivo del proyecto de la Ruta 66 ante nuestra consideración - el segmento entre Carolina a Canóvanas. Así, razona que el tramo en cuestión no tiene términos lógicos por entender que conectar dos municipios en Puerto Rico es ilógico; que no provee una vía alterna que reduzca el tráfico en la vía de la PR-3; y que siendo así, definitivamente la ACT tendrá que construir otros tramos. No hace falta un análisis profundo de dichos argumentos para darse cuenta que la mayoría sólo actúa guiada por meras especulaciones. E. V En resumen, la mayoría erró al concluir que este Tribunal
podía entender en el presente recurso, a pesar de que el auto de
mandamus no era el recurso dispuesto en ley para así hacerlo. La
intervención sustantiva que hace la mayoría a través de toda la
opinión, sin tener jurisdicción para ello, se contrapone al
orden jurídico que permea nuestro ordenamiento e invade las
prerrogativas de las otras ramas de gobierno.
Por tales motivos disentimos de la opinión mayoritaria de
este Tribunal. Por el contrario, confirmaríamos el dictamen del
Tribunal de Circuito de Apelaciones.
BALTASAR CORRADA DEL RÍO Juez Asociado CC-1999-666 70
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