EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
Vur-Jer, LLC.
Recurrida 2026 TSPR 46 v. 218 DPR ___ Junta Reglamentadora de Cannabis Medicinal
Peticionaria
Número del Caso: CC-2025-0590
Fecha: 30 de abril de 2026
Tribunal de Apelaciones: Panel V
Representante legal de la parte peticionaria:
Lcda. Magdalisse Ramos Costa
Representantes legales de la parte recurrida:
Lcdo. Daniel Martínez Avilés Lcdo. Fernando Luis Abreu Arias
Materia: Derecho Administrativo – Facultad de las agencias administrativas de acoger íntegramente el informe del Oficial Examinador asignado al caso y adoptarlo por referencia como parte integral de su resolución final.
Este documento está sujeto a los cambios y correcciones del proceso de compilación y publicación oficial de las decisiones del Tribunal Supremo. Su distribución electrónica se hace como un servicio público a la comunidad. EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
Recurrida
v. CC-2025-0590 Certiorari Junta Reglamentadora de Cannabis Medicinal
Opinión del Tribunal emitida por el Juez Asociado Señor ESTRELLA MARTÍNEZ.
En San Juan, Puerto Rico, a 30 de abril de 2026.
Hoy nos corresponde evaluar si la decisión de una
agencia administrativa de acoger en su totalidad la
recomendación contenida en el informe preparado por la
oficial examinadora asignada al caso administrativo e
incorporar tal informe en su resolución final, por referencia
y como parte integral de su determinación, cumple cabalmente
con las exigencias establecidas en la Ley de Procedimiento
Administrativo Uniforme del Gobierno de Puerto Rico, infra.
En particular, debemos examinar si esta práctica
satisface el deber de la agencia de exponer de forma clara
las determinaciones de hecho y las conclusiones de derecho
que fundamentan su adjudicación, conforme a la Sección 3.14 CC-2025-0590 2
de la referida ley, y si ello permite un ejercicio efectivo
de la revisión judicial.
A tales efectos, este análisis nos permite pautar el
alcance de la facultad delegada a las y los oficiales
examinadores en los procedimientos adjudicativos. Asimismo,
nos lleva a delimitar la manera en que una agencia
administrativa puede acoger e incorporar los informes que
estos funcionarios preparan como parte de su recomendación
final.
Con base en ello, también determinaremos si, en este
caso concreto, el foro apelativo intermedio erró al revocar
el dictamen de la Junta Reglamentadora del Cannabis Medicinal
por supuestos defectos de forma en su resolución final, y no
por los méritos del caso.
A continuación, procedemos a exponer los hechos que dan
lugar a esta controversia.
I
Como contexto del asunto que nos ocupa, Vur-Jer, LLC.
(Vur-Jer o parte recurrida) era una compañía de
responsabilidad limitada autorizada a realizar negocios en
Puerto Rico que obtuvo una licencia para operar un
establecimiento de cannabis medicinal. Sus únicos tres
accionistas eran la Sra. Gwen Black y los señores Ángel
Álvarez Freiría y José J. Berríos Rivera.1 La licencia se
1 Del expediente se desprende que, la Sra. Gwen Black era la accionista minoritaria con un 20.00% de las acciones de CC-2025-0590 3
expidió el 25 de junio de 2018 por la Junta Reglamentadora
del Cannabis Medicinal (Junta o parte peticionaria),
adscrita al Departamento de Salud de Puerto Rico, bajo el
número CM-2018-088. A partir de la expedición de esa licencia
inicial, la parte recurrida tramitó las renovaciones
correspondientes a los años 2019, 2020 y 2021, las cuales
fueron aprobadas por la Junta. La última renovación tuvo
vigencia hasta el 25 de junio de 2022.2
Durante el proceso de renovación de la licencia en 2022
y tras varias reuniones y comunicaciones entre las partes,
el 13 de junio de ese año, Vur-Jer remitió un correo
electrónico a la Junta en el cual le solicitó la
reconsideración de dos multas administrativas —una de
$5,000.00 y otra de $20,000.00— que se le impusieron en otro
caso administrativo, identificado con el alfanumérico JRCM-
2019-009. Asimismo, le solicitó autorización para efectuar
un cambio de dueño, debido a la presunta falta de
disponibilidad de la accionista Gwen Black para presentar la
renovación de la licencia.3
la compañía. Véase Apéndice del Recurso de certiorari, pág. 208.
2 Surge del expediente que la última licencia del establecimiento consigna como fecha de expedición el 25 de agosto de 2021 y como fecha de vencimiento el 25 de junio de 2022. Véase Licencia de establecimiento de cannabis expedida a Vur-Jer, LLC, Apéndice enmendado de la Moción en cumplimiento para subsanar deficiencias de la parte peticionaria, pág. 78.
3 Cabe resaltar que, el 24 de mayo de 2022, la Junta sostuvo una reunión con los accionistas Ángel Álvarez CC-2025-0590 4
El 30 de septiembre de 2022, la Junta emitió una
Resolución en la que señaló que la licencia número CM-2018-
088 venció el 25 de junio de 2022 sin que Vur-Jer hubiera
presentado una solicitud de renovación o, en su defecto, una
solicitud de cambio de dueño o de modificación de su
estructura organizacional, a tenor de las disposiciones
aplicables. Respecto a la solicitud de reconsideración de
las multas que suman $25,000.00 en el caso administrativo
JRCM-2019-009, la Junta determinó que, dado que no se
presentó un recurso de revisión judicial ante el Tribunal de
Apelaciones contra la Resolución emitida en ese caso el 30
de septiembre de 2020, relacionada con tales multas, la
decisión administrativa se consideraba final, firme e
inapelable.
En consecuencia, la Junta concluyó que, al no haberse
presentado la solicitud de renovación de la licencia previo
a su fecha de vencimiento —es decir, antes del 25 de junio
de 2022—, y al no haberse sometido ninguna otra petición al
amparo de la Ley Núm. 12-2017, infra, o del Reglamento Núm.
9038, infra, las solicitudes de Vur-Jer resultaban
improcedentes. A su juicio, la documentación remitida y las
explicaciones ofrecidas por la parte recurrida tampoco la
Freiría y José J. Berríos Rivera, así como con su representante legal. En esa ocasión, Vur-Jer presentó y comunicó los mismos planteamientos y solicitudes que luego reiteró en su correspondencia del 13 de junio de 2022. Véase Informe de la Oficial Examinadora, Apéndice del Recurso de certiorari, pág. 22. CC-2025-0590 5
colocaron en posición de evaluar circunstancias
extraordinarias que justificaran la presentación tardía de
la solicitud de renovación de licencia. Expresó, además, que
tal inacción se reflejaba en el impago de las multas, las
cuales permanecían pendientes de cumplimiento. Por estas
razones, ordenó a Vur-Jer efectuar el pago de las referidas
multas dentro de un último término de cinco (5) días y se
reservó el derecho de acudir a los tribunales para su cobro.
El 20 de octubre de 2022, Vur-Jer presentó una Moción
de reconsideración y en solicitud urgente de vista
administrativa. En lo concerniente al caso de epígrafe,
solicitó que se dejaran sin efecto las multas impuestas en
su contra y que se le permitiera presentar, para evaluación
expedita, los documentos de renovación de la licencia sin la
firma de la accionista Gwen Black.
En la alternativa, requirió que se le concediera la
celebración de una vista administrativa, ya que entendía que
las razones que justificaban su petición se basaban en hechos
que tenía derecho a exponer. Manifestó que lo anterior
cobraba mayor relevancia porque, según las disposiciones
citadas en la Resolución del 30 de septiembre de 2022,
existían asuntos de carácter discrecional de la agencia.
Entre estos mencionó la evaluación de la procedencia de justa
causa ante la ausencia de la firma de la accionista en
cuestión en la solicitud de renovación. Añadió que contaba
con prueba testifical y documental que necesitaba presentar CC-2025-0590 6
con el beneficio de una vista para sustentar de manera
completa su posición.
Por último, Vur-Jer presentó un recuento de los sucesos
relacionados con la accionista Gwen Black y expuso los
argumentos que, a su criterio, justificaban la ausencia de
su firma en la solicitud de renovación de la licencia.
También relató otros asuntos vinculados con una notificación
presuntamente inoficiosa respecto a las multas impuestas en
el caso administrativo JRCM-2019-009, la cual, según alegó,
viciaba de nulidad el proceso de ejecución de estas.4
Tras varios trámites procesales, los cuales incluyeron
reuniones entre las partes, asuntos de descubrimiento de
prueba, la celebración de una vista administrativa y la
presentación de varios recursos ante el foro intermedio sobre
la prueba que se utilizaría en las vistas, el 28 de mayo de
2025 la Junta emitió una Resolución final. En esta, expresó
que adoptaba el Informe de la Oficial Examinadora a cargo
del caso, acogía la recomendación contenida en el mismo e
incorporaba tal informe por referencia como parte integral
de su determinación.
Cabe mencionar que, en el referido informe, la Oficial
Examinadora presentó una relación de hechos relevantes,
destacó treinta y siete (37) determinaciones de hecho
incontrovertidas, con referencia a los exhibits utilizados
4 Debido a que la resolución de la controversia que nos ocupa no requiere detallar esta incidencia procesal, prescindimos de ello en esta etapa del procedimiento. CC-2025-0590 7
en el proceso adjudicativo, y desarrolló sus conclusiones de
derecho junto con su análisis jurídico. Luego de ese examen
integral, recomendó a la Junta denegar la renovación de la
licencia de Vur-Jer, debido a que la solicitud no se presentó
al menos treinta (30) días antes de su vencimiento ni se
incluyó una explicación detallada que justificara su
presentación tardía, según exige el Reglamento Núm.
9038, infra.
A partir de ello, la Junta razonó que Vur-Jer presentó
tardíamente la solicitud de renovación de licencia sin
demostrar justa causa, por lo que la agencia quedó impedida
de extender la licencia de manera administrativa o atender
la solicitud de renovación. Por lo tanto, no le permitió la
renovación de su licencia número CM-2018-088 para operar su
negocio de cannabis medicinal.
Inconforme, el 30 de junio de 2025, Vur-Jer compareció
ante el Tribunal de Apelaciones mediante un Recurso de
revisión judicial. A través de su escrito, planteó la
comisión de varios errores por parte de la Junta relacionados
con los méritos de la renovación de la licencia, los cuales
no es necesario precisar para la resolución del presente
caso en esta etapa del proceso. En respuesta, la Junta
presentó su Oposición a recurso de revisión administrativa
el 18 de julio de 2025, en la que negó cometer los errores
que la parte recurrida le imputó. CC-2025-0590 8
En lo pertinente al recurso de epígrafe, el 5 de agosto
de 2025, el foro apelativo intermedio emitió una Sentencia
en la que revocó el dictamen de la Junta, sin atender los
errores señalados ni entrar en los méritos de la
controversia. Concluyó que la Junta se limitó en su
resolución a incluir una breve narrativa procesal y a adoptar
en su totalidad el informe de la Oficial Examinadora, sin
realizar sus propias determinaciones de hecho ni fundamentar
de manera independiente sus conclusiones de derecho con base
en la prueba del expediente administrativo, de modo que se
demostrara la evaluación de la evidencia, la resolución de
conflictos y la correcta aplicación del derecho. Indicó que
este proceder le impidió ejercer adecuadamente su función
revisora.
A su vez, el Tribunal de Apelaciones precisó que el
dictamen recurrido no cumplió con los requisitos legales
mínimos para una revisión judicial efectiva, especialmente
con lo dispuesto en el Art. 4.2 de la Ley de Procedimiento
Administrativo Uniforme del Gobierno de Puerto Rico, infra,
ni con el Art. 142(B) del Reglamento Núm. 9038, infra. Como
resultado de lo anterior, se abstuvo de evaluar los errores
señalados, revocó el dictamen y devolvió el caso a la agencia
para que emitiera una nueva determinación, en observancia de
lo indicado.
El 3 de septiembre de 2025, la Junta compareció ante
este Tribunal mediante un Recurso de certiorari. Adujo que CC-2025-0590 9
el Tribunal de Apelaciones erró al revocar la Resolución
final que emitió el 28 de mayo de 2025 por supuestos defectos
de forma. Arguyó que, contrario a lo consignado por el foro
intermedio, su dictamen cumplió cabalmente con los
requisitos del Art. 4.2 de la Ley de Procedimiento
y del Art. 142(B) del Reglamento Núm. 9038, infra.
A su entender, ello se debió a que la Oficial
Examinadora rindió un informe detallado con determinaciones
de hecho claras y conclusiones de derecho específicas.
Explicó que el informe fue discutido en una sesión presencial
por el Pleno de la Junta el 7 de mayo de 2025 y que, tras la
debida deliberación, sin oposición alguna y contando con el
quórum reglamentario requerido, la Junta decidió adoptarlo
en su totalidad e incorporarlo por referencia como parte de
su Resolución final. Además, subrayó que, de haber
considerado necesario modificar las determinaciones de hecho
o las conclusiones de derecho contenidas en el informe, tenía
plena autoridad para hacerlo, como la ha ejercido en otras
instancias. También indicó que la decisión incluyó las
advertencias legales correspondientes, fue firmada
formalmente por el Secretario de la Junta y notificada al
día siguiente, el 29 de mayo de 2025. Al acoger ese informe,
sostuvo que ejerció plenamente sus facultades adjudicativas
y emitió una determinación válida en derecho. CC-2025-0590 10
Examinado el recurso de autos, el 5 de diciembre de
2025, notificamos una Resolución mediante la cual se le
otorgó a Vur-Jer un término de veinte (20) días para mostrar
causa por la cual no se debía revocar la Sentencia dictada
por el Tribunal de Apelaciones y, con ello, conceder lo
solicitado por la parte peticionaria. En cumplimiento de este
mandato, el 8 de enero de 2026, la parte recurrida presentó
su Oposición a petición de certiorari.
Así las cosas, estamos en posición de expedir el recurso
de epígrafe y proceder a resolver el asunto ante nuestra
consideración.
II
A
En nuestro ordenamiento jurídico es norma reiterada que
las decisiones, órdenes y resoluciones finales de los
organismos o agencias administrativas están sujetas a la
revisión judicial por el Tribunal de Apelaciones. Art.
4.006(c) de la Ley de la Judicatura de Puerto Rico de 2003,
Ley Núm. 201-2003, 4 LPRA sec. 24(y); Regla 56 del Reglamento
del Tribunal de Apelaciones, 4 LPRA Ap. XXII-B. Véanse,
además, Miranda Corrada v. DDEC et al., 211 DPR 738, 745
(2023); AAA v. UIA, 200 DPR 903, 910 (2018).
De acuerdo con lo anterior, la Ley de Procedimiento
Administrativo Uniforme del Gobierno de Puerto Rico (LPAU),
Ley Núm. 38-2017, 3 LPRA sec. 9601 et seq., instaura un
procedimiento uniforme para la revisión judicial de la acción CC-2025-0590 11
tomada por una agencia, ya sea al adoptar un reglamento o al
adjudicar un caso. Véase Exposición de motivos de la LPAU,
supra. Con este propósito, la ley no solo regula cómo deben
tramitarse los procedimientos adjudicativos, sino que
también define los distintos tipos de decisiones y órdenes
que las agencias pueden emitir. En particular, la Sección
1.3 de la LPAU, 3 LPRA sec. 9603, contiene las definiciones
siguientes:
(g) Orden o resolución — Significa cualquier decisión o acción agencial de aplicación particular que adjudique derechos u obligaciones de una o más personas específicas, o que imponga penalidades o sanciones administrativas excluyendo órdenes ejecutivas emitidas por el Gobernador.
(h) Orden o resolución parcial — Significa la acción agencial que adjudique algún derecho u obligación que no ponga fin a la controversia total sino a un aspecto específico de la misma.
(i) Orden interlocutoria — Significa aquella acción de la agencia en un procedimiento adjudicativo que disponga de algún asunto meramente procesal.
[…] (Negrilla suplida).
Precisamente, en atención a estos diferentes tipos de
órdenes y resoluciones, hemos interpretado que una “orden o
resolución final” es aquella que pone fin al caso ante la
agencia y tiene efectos sustanciales sobre las partes,
similar a una sentencia judicial. Simpson, Passalacqua v.
Quirós, Betances, 214 DPR 370, 378 (2024); Depto. Educ. v.
Sindicato Puertorriqueño, 168 DPR 527, 545 (2006). CC-2025-0590 12
En esa misma línea, la Sección 3.14 de la LPAU, 3 LPRA
sec. 9654, especifica que toda orden o resolución emitida
por una agencia administrativa “deberá incluir y exponer
separadamente determinaciones de hecho si éstas no se han
renunciado”, así como “conclusiones de derecho, que
fundamentan la adjudicación…”. (Negrilla suplida).5 Por
tanto, las determinaciones de hecho deben ser lo
suficientemente claras y específicas para viabilizar la
revisión judicial, mientras que las conclusiones de derecho
no pueden limitarse a enunciados generales, sino que deben
reflejar cómo se aplicó el derecho a los hechos probados.
Mun. de San Juan v. J.C.A., 152 DPR 673, 707-708 (2000);
Misión Ind. P.R. v. J.P., 146 DPR 64, 152 (1998).
De nuestro análisis jurisprudencial se desprende que,
cuando hemos revocado decisiones administrativas o hemos
devuelto casos a las agencias por carecer
de determinaciones de hecho o de conclusiones de derecho
adecuadas, ello ha ocurrido porque “no existe base alguna a
partir de la cual efectuar una revisión inteligente”.
(Negrilla suplida). Misión Ind. P.R. v. J.P., supra, págs.
152-153.
Igualmente, la orden o resolución deberá ser firmada
por la jefa o el jefe de la agencia o por cualquier otro
5 El Art. 142 del Reglamento Núm. 9038, infra, relativo a la controversia de autos y citado por el Tribunal de Apelaciones en su Sentencia, recoge de forma análoga lo consignado en la Sección 3.14 de la LPAU, supra. CC-2025-0590 13
funcionario autorizado por ley. Sección 3.14 de la LPAU,
supra. A su vez, deberá advertir el derecho de solicitar
reconsideración ante la agencia o de instar el recurso de
revisión, según corresponda, ante el Tribunal de
Apelaciones. Íd. También deberá informar las partes que deben
ser notificadas del recurso de revisión, junto con los
términos aplicables. Íd. Una vez se cumpla con este
requisito, comenzarán a transcurrir tales términos. Íd.
Por su parte, la Sección 4.2 de la LPAU, 3 LPRA sec.
9672, dispone que toda parte afectada por una orden o
resolución final de una agencia, que haya agotado los
remedios disponibles ante la propia agencia o el organismo
administrativo apelativo correspondiente, puede solicitar
revisión judicial ante el Tribunal de Apelaciones dentro de
los treinta (30) días siguientes contados a partir de la
fecha de archivo en autos de la copia de la notificación de
la orden o resolución, o a la fecha aplicable si el plazo se
interrumpió por una moción de reconsideración. Fonte
Elizondo v. F & R Const., 196 DPR 353, 359 (2016).
B
Cabe destacar que la LPAU confiere a las jefas o jefes
de agencia la facultad de delegar su función de presidir los
procedimientos de adjudicación que se lleven a cabo ante la
agencia. Sección 3.3 de la LPAU, 3 LPRA sec. 9643. Véanse,
además, Com. Seg. v. Real Legacy Assurance, 179 DPR 692, 709
(2010); Tosado v. A.E.E., 165 DPR 377, 385-386 (2005). CC-2025-0590 14
El propósito de esta delegación radica en que resulta
prácticamente imposible que la jefa o el jefe de una agencia
presida todas las vistas administrativas y adjudique todas
las controversias presentadas ante su oficina. Por ello, se
hace necesaria la delegación de esas funciones para asegurar
la eficiencia del proceso administrativo. Tosado v. A.E.E.,
supra, págs. 386-387.
Consecuente con ese propósito, la Sección 3.3 de la
LPAU dispone expresamente que
[t]oda agencia podrá designar oficiales examinadores para presidir los procedimientos de adjudicación que se celebren en ella, los cuales no tendrán que ser necesariamente abogados, particularmente cuando el procedimiento en cuestión es uno informal.
El jefe de la agencia podrá delegar la autoridad de adjudicar a uno o más funcionarios o empleados de su agencia. A estos funcionarios o empleados se les designará con el título de jueces administrativos.
[…] 3 LPRA sec. 9643.
En ese marco, la funcionaria o el funcionario que
presida la vista adjudicativa preparará un informe para la
consideración de la agencia, o emitirá la decisión por
escrito si le ha sido delegada la autoridad para ello.
Sección 3.13 de la LPAU, 3 LPRA sec. 9653(a).
Acerca de la figura de la oficial examinadora u oficial
examinador, hemos expresado que tiene la tarea esencial de
adjudicar los hechos en controversia durante la vista
evidenciaria. Com. Seg. v. Real Legacy Assurance, supra, pág.
710. Además, le corresponde recopilar de forma integral la CC-2025-0590 15
prueba presentada y, por ende, formar el expediente
administrativo. Íd. De ahí la importancia de su función,
pues debe garantizar que el expediente refleje adecuadamente
la posición de todas las partes. Íd.
El expediente administrativo deberá contener, al menos,
lo siguiente:
(a)Las notificaciones de todos los procedimientos. (b) Cualquier orden o resolución interlocutoria dictada antes de la vista. (c) Cualquier moción, alegación, petición o requerimiento. (d) Evidencia recibida o considerada. (e) Una relación de todas las materias de las que se tomó conocimiento oficial. (f) Ofrecimiento de prueba, objeciones y resoluciones sobre las mismas. (g) Propuestas de determinaciones de hecho y conclusiones de derecho, órdenes solicitadas y excepciones. (h) El memorando preparado por el funcionario que presidió la vista, junto con cualquier transcripción de todo o parte de la vista considerada antes de la disposición final del procedimiento, en aquellos casos en que el funcionario que presidió la vista no tenga facultades de adjudicar. (i) Cualquier orden o resolución final, preliminar o en reconsideración.
[…](Negrilla suplida). Sección 3.18 de la LPAU, 3 LPRA sec. 9658.
Nótese que las partes tienen derecho a que su caso se
adjudique sobre la base del contenido de ese expediente
administrativo. Íd. En efecto, ese expediente constituye la
base exclusiva para la decisión de la agencia, así como para
la revisión judicial ulterior. Graciani Rodríguez v. Garage
Isla Verde, 202 DPR 117, 128 (2019); Sección 3.18 de la LPAU,
supra. Por tal razón, la oficial examinadora u oficial CC-2025-0590 16
examinador debe desarrollar un récord claro y transparente,
de modo que la adjudicadora o el adjudicador pueda evaluarlo
de novo sin dificultad. Com. Seg. v. Real Legacy Assurance,
supra, págs. 710-711. Solo así se asegura que la
determinación final se tome de manera independiente,
objetiva y fundada exclusivamente en un proceso justo y libre
de influencias. Íd.
A tenor con lo anterior, esta funcionaria o funcionario
está facultado para, entre otras cosas, emitirle a la
adjudicadora o al adjudicador una recomendación sobre la
decisión que debe tomar a base de sus determinaciones de
hecho y del derecho aplicable. Com. Seg. v. Real Legacy
Assurance, supra, pág. 711. En esencia, prepara una
recomendación sobre cómo debe adjudicarse el caso, cuyo
alcance dependerá de lo que disponga el estatuto aplicable
o del poder delegado. Íd. Esto responde a que el oficial
examinador puede emitir una recomendación o informe inicial
dirigido al ente encargado de resolver formalmente el asunto,
el cual puede ser aceptado o rechazado. Íd.
Por lo general, la adjudicadora o el adjudicador de la
agencia suele otorgar gran deferencia al informe de la
oficial examinadora, pues sus recomendaciones gozan de
respeto debido a la vasta experiencia que posee sobre los
méritos del asunto. Debe recordarse que el oficial examinador
es quien delimita los asuntos en controversia, recibe y
evalúa toda la prueba, adjudica credibilidad y, en fin, CC-2025-0590 17
conforma el expediente sobre el cual el adjudicador basará
su decisión final. Íd., pág. 711.
Con respecto a esto, el Profesor William Vázquez
Irizarry ha explicado, a fin de analizar la interpretación
normativa sobre la figura de estas funcionarias y
funcionarios y la manera en que se adoptan las decisiones
agenciales, que
[l]a práctica en cuanto al formato de este informe y su trámite puede variar de agencia en agencia. El contenido mínimo del informe son las determinaciones de hecho, aunque es usual que también incluya conclusiones de derecho y en ocasiones recomendaciones. Hay agencias en las cuales el oficial examinador prepara un documento completo como el antes descrito y si es acogido por el jefe de agencia se emite el mismo como decisión final. Esto podría conllevar un simple trámite de cambiarle el título al documento, de ‘Informe’ a ‘Resolución Final’, así como la identificación de quien firma. En otras agencias el documento ‘Informe’ queda inalterado y el mismo se convierte en un anejo al documento denominado ‘Resolución Final’ que firma el jefe de agencia. Este último documento haría entonces referencia a que se están incorporando las determinaciones de hecho y conclusiones de derecho del oficial examinador. Adviértase que en ambos casos el jefe de agencia acoge de forma íntegra el informe del oficial examinador. Esto, sin embargo, no tiene que ser el caso… (Negrilla suplida). W. Vázquez Irizarry, Derecho Administrativo, 77 Rev. Jur. UPR 783, 802 (2008).
Por todo lo visto, aunque este funcionario o funcionaria
desempeña un rol fundamental, el jefe o la jefa de la agencia
es quien, en última instancia, implanta la política pública
que rige su administración. En tal sentido, la facultad
decisional del oficial examinador o de la oficial examinadora CC-2025-0590 18
se encuentra limitada. Com. Seg. v. Real Legacy Assurance,
supra, pág. 712. Véase, además, G.A. Flores García, Derecho
Administrativo, 81 Rev. Jur. UPR 541, 554-559 (2012). Así,
el jefe o la jefa de agencia puede llegar a sus propias
determinaciones y conclusiones, las cuales pasarán a formar
parte del contenido de la resolución final. Incluso “puede
llegar a una determinación de hecho distinta a la del oficial
examinador”, siempre que se sustente en evidencia sustancial
que obre en el expediente. W. Vázquez Irizarry, supra, pág.
804; Sección 4.5 de la LPAU, 3 LPRA sec. 9675. Véase, además,
Rolón Martínez v. Supte. Policía, 201 DPR 26, 35-36 (2018).
C
La Ley para Manejar el Estudio, Desarrollo e
Investigación del Cannabis para la Innovación, Normas
Aplicables y Límites (Ley Medicinal), la Ley Núm. 42-2017,
24 LPRA sec. 2621 et seq., provee un marco regulatorio que
autoriza el uso del cannabis como alternativa legítima de
tratamiento para personas con ciertas condiciones médicas.
Véase Exposición de motivos de la Ley Medicinal, supra.
Concretamente, regula de manera integral todo el proceso
relacionado con el cannabis medicinal —desde la
investigación y el cultivo hasta la manufactura, los
laboratorios, la transportación y la dispensación— mediante
un sistema de licencias e identificaciones específicas para
cada actividad. Íd. CC-2025-0590 19
A esos fines, este cuerpo normativo crea la Junta
Reglamentadora del Cannabis Medicinal, adscrita al
Departamento de Salud, encargada de administrar el programa
de cannabis medicinal en Puerto Rico. Art. 2(k) de la Ley
Medicinal, 24 LPRA sec. 2621 inciso (a). Además, la Junta
está formada por miembros del gobierno y profesionales
nombrados por la Gobernadora o el Gobernador, con experiencia
en áreas como la salud, la agricultura, la investigación
científica, el desarrollo económico y la seguridad pública,
entre otras. Véase Art. 4 de la Ley Medicinal, 24 LPRA sec.
2622.
En lo atinente al caso de autos, la Junta, entre otras
funciones, cuenta con la autoridad de “[c]elebrar vistas
públicas conforme a su función adjudicativa”, así como de
“[a]djudicar casos de asuntos bajo su jurisdicción…”. Art.
5 de la Ley Medicinal, 24 LPRA sec. 2622a. De la misma manera,
está facultada para, “[e]mitir, negar, revocar, suspender,
restringir licencias e imponer multas administrativas
conforme a las disposiciones de esta Ley [Medicinal] y los
reglamentos que promulgue para instrumentar la misma”. Íd.,
inciso (n).
Similarmente, el Art. 7 de esta ley dispone que la Junta
“podrá delegar en oficiales examinadores la función
adjudicativa de la Junta de presidir las vistas públicas que
se celebren”. 24 LPRA sec. 2622c. En ese sentido, el citado CC-2025-0590 20
artículo señala que los oficiales examinadores y las
oficiales examinadoras tendrán autoridad para:
(1) tomar juramento y declaraciones; (2) expedir citaciones, requerir la presentación de informes, libros, papeles y documentos que consideren necesarios para el ejercicio de sus funciones; (3) recibir evidencia pertinente y dictaminar sobre ella; (4) tomar o hacer tomar deposiciones; (5) celebrar vistas públicas y regular el curso de las mismas; (6) celebrar y presidir conferencias preliminares para aclaración y simplificación de los asuntos en controversia; (7) disponer de instancias procesales o asuntos similares; (8) recomendar decisiones a la Junta; y (9) ejecutar funciones de autoridad delegada de adjudicación. (Negrilla suplida) Íd.
Sin embargo, el mismo artículo precisa que “[l]a labor
de estos oficiales examinadores será válida con la aprobación
de la mayoría de la Junta, excepto en los casos donde se le
confirió a la Junta la autoridad para delegar al director
ejecutivo algún asunto, en cuyo caso la aprobación del
director ejecutivo será suficiente”. (Negrilla suplida). Íd.
Por otro lado, el Art. 130 del Reglamento para Manejar
el Estudio, Desarrollo e Investigación del Cannabis para la
Innovación, Normas Aplicables y Límites, Reglamento Núm.
9038 del Departamento de Salud, aprobado el 2 de julio de
2018, especifica que las vistas administrativas serán
presididas por un oficial examinador u oficial examinadora.
En relación con ello, el Art. 135 establece que este
funcionario o funcionaria cuenta con la facultad de someter
ante la Junta un informe que resuma los procedimientos CC-2025-0590 21
celebrados, incluya las determinaciones de hecho y las
conclusiones de derecho, y contenga sus recomendaciones
sobre la acción o acciones que, a su juicio, deban tomarse.
Expuesto el derecho pertinente, procedemos a discutir
su aplicación a esta controversia.
III
Nos corresponde resolver si el Tribunal de Apelaciones
erró al revocar la determinación de la Junta y devolver el
caso para que la agencia emitiera una nueva resolución, toda
vez que concluyó que el dictamen final carecía de
determinaciones de hecho y conclusiones de derecho propias
e independientes de las contenidas en el informe elaborado
por la Oficial Examinadora que presidió el procedimiento
adjudicativo, lo que, a su juicio, le impidió ejercer
adecuadamente la revisión judicial.
En otras palabras, debemos decidir si el proceder de la
Junta al acoger en su totalidad el informe de la Oficial
Examinadora e incorporarlo por referencia como parte
integral de su resolución final incumplió con las exigencias
de la LPAU, supra. Ello debido a que el Tribunal de
Apelaciones resolvió que la Resolución final no contenía
determinaciones de hecho claras ni conclusiones de derecho
suficientes para permitir una revisión judicial efectiva. De
ser así, a la Junta le correspondía elaborar determinaciones
de hecho y conclusiones de derecho adicionales, propias e
independientes a las consignadas por la Oficial Examinadora. CC-2025-0590 22
Tras un análisis detallado de la documentación del caso
y de la normativa aplicable, coincidimos con la parte
peticionaria. Veamos.
A modo de repaso, tras diversos trámites relacionados
con la denegación de la solicitud de renovación de la
licencia número CM-2018-088 para operar el establecimiento
de cannabis medicinal Vur-Jer —que incluyeron reuniones
entre las partes de epígrafe, asuntos de descubrimiento de
prueba, y la celebración de una vista administrativa—, la
funcionaria asignada al caso emitió su Informe […] el 6 de
mayo de 2025.
Posteriormente, la Junta emitió su Resolución final el
28 de mayo de 2025. Como parte esencial de su dictamen,
acogió íntegramente el referido informe y consignó de manera
expresa lo siguiente:
El 7 de mayo de 2025, la Junta, contando con el quórum reglamentario requerido, atendió el informe rendido por la Oficial Examinadora, Lcda. Ramagui Rivera De Jesús, con fecha del 6 de mayo de 2025. En atención a dicho Informe, se acoge y se adopta la recomendación en el mismo, el cual se incorpora por referencia y forma parte integral de la presente Resolución. (Negrilla suplida).6
Acto seguido, la Junta incluyó las advertencias legales
sobre la disponibilidad y el plazo para presentar una
solicitud de reconsideración, conforme al Art. 143 del
Reglamento Núm. 9038, supra. De igual modo, informó sobre
Véase Resolución final, Apéndice del Recurso de 6
certiorari, pág. 12. CC-2025-0590 23
las advertencias y el término para interponer un recurso de
revisión judicial ante el Tribunal de Apelaciones, de acuerdo
con las Secciones 3.15 y 4.2 de la LPAU, supra.
En la disposición final de la Resolución, junto con la
firma del Secretario, Agro. Irving Rodríguez, fue acreditada
la anuencia y participación con quorum de los miembros de la
Junta.7
Como consecuencia de lo anterior, a Vur-Jer no se le
permitió la renovación de su licencia número CM-2018-088 para
operar su dispensario de cannabis medicinal, toda vez que se
concluyó que presentó tardíamente la solicitud de renovación
sin demostrar justa causa, lo que impidió que la agencia le
extendiera la licencia de manera administrativa o atendiera
su solicitud de renovación, en virtud de la Ley Medicinal y
del Reglamento Núm. 9038.
Ante este escenario, el 30 de junio de 2025, Vur-Jer
sometió un Recurso de revisión judicial ante el Tribunal de
Apelaciones. En su escrito, planteó la comisión de diversos
errores por parte de la Junta relacionados con los méritos
de la renovación de la licencia número CM-2018-088. Entre
estos errores no se alegó que la Resolución final de la Junta
careciera de determinaciones de hecho o conclusiones de
derecho claras, según lo exige la Sección 3.14 de la LPAU,
supra. Por su parte, la Junta negó cometer los errores
imputados.
7 Íd., pág. 13. CC-2025-0590 24
En este contexto, el 5 de agosto de 2025, el Tribunal
de Apelaciones emitió una Sentencia en la que expresó lo
siguiente:
[L]a Junta se limitó a incluir una breve narrativa de los hechos procesales y adoptó en su totalidad el informe presentado por la licenciada Rivera, sin realizar sus propias determinaciones de hechos ni fundamentar de manera independiente sus conclusiones de derecho con base en la prueba contenida en el expediente administrativo.
El proceder antes expuesto impide que este foro pueda ejercer su función revisora de forma adecuada. Para que un Tribunal pueda revisar una determinación administrativa, es indispensable que la agencia exponga determinaciones de hechos claras y específicas, así como conclusiones de derecho debidamente fundamentadas. Estas deben demostrar que la agencia evaluó la prueba, resolvió los conflictos y aplicó correctamente el derecho a los hechos acreditados. Las decisiones no pueden ser pro forma ni limitarse a reproducir normas generales…
[…](Negrilla suplida).8
Sobre ese respecto, indicó que el dictamen de la Junta
no cumplió con los requisitos legales mínimos para permitir
una revisión judicial efectiva, especialmente con lo
dispuesto en el Art. 4.2 de la LPAU, supra,9 y en el Art.
8 Véase Sentencia, Apéndice del Recurso de certiorari, pág. 8.
9 Conviene aclarar que, de manera incorrecta, el Tribunal de Apelaciones sugiere en su Sentencia que la Sección 4.2 de la LPAU, supra, regula los requisitos que debe cumplir una resolución final en cuanto a determinaciones de hecho y conclusiones de derecho, cuando en realidad ello surge de la Sección 3.14 de la LPAU, supra. Por su parte, la Sección 4.2 establece los términos y condiciones para interponer un recurso de revisión judicial. CC-2025-0590 25
142(B) del Reglamento Núm. 9038, supra. Como resultado de lo
anterior, el Tribunal de Apelaciones se abstuvo de considerar
los señalamientos de error, revocó el dictamen de la Junta
y devolvió el caso a la agencia para que emitiera una nueva
determinación conforme a lo allí expuesto.
El 3 de septiembre de 2025, la Junta acudió ante este
Tribunal mediante un Recurso de certiorari. Sostuvo que el
foro apelativo intermedio erró al revocar la Resolución final
por supuestos defectos de forma, al entender que carecía de
de la Junta e independientes de las de la Oficial
Examinadora. Argumentó que, contrario a lo consignado por el
Tribunal de Apelaciones, su dictamen cumplió plenamente con
los requisitos legales aplicables. Es sobre esta cuestión
que corresponde a este Tribunal pronunciarse y resolver.
Es menester recalcar que la Sección 3.14 de la LPAU,
supra, establece que toda orden o resolución emitida por una
agencia administrativa “deberá incluir y exponer
separadamente determinaciones de hecho”, así como
“conclusiones de derecho, que fundamentan la adjudicación…”.
(Negrilla suplida). De manera análoga, el Art. 142(B) del
Reglamento Núm. 9038, supra, dispone lo mismo.
En ese sentido, es norma reiterada que las
determinaciones de hecho de las agencias administrativas
deben ser lo suficientemente claras y específicas para
permitir la revisión judicial, mientras que las conclusiones CC-2025-0590 26
de derecho no pueden limitarse a enunciados generales, sino
que deben demostrar cómo se aplicó el derecho a los hechos
probados. Mun. de San Juan v. J.C.A., supra, págs. 707-708;
Misión Ind. P.R. v. J.P., supra, pág. 152.
Asimismo, la revocación de una decisión administrativa
por falta de determinaciones de hecho o conclusiones de
derecho adecuadas procede cuando “no existe base alguna a
partir de la cual efectuar una revisión inteligente”. Misión
Ind. P.R. v. J.P., supra, págs. 152-153. Sin embargo,
resolvemos que ello no ocurre en el presente caso.
De entrada, sin prejuzgar los méritos de la
determinación final sobre la renovación de la licencia número
CM-2018-088, del expediente se desprende que el informe está
estructurado de manera ordenada y sistemática. En la sección
titulada “Trasfondo”, contiene un resumen de los datos
generales relacionados con la compañía Vur-Jer, así como de
acontecimientos que ocurrieron desde que esta entidad obtuvo
su licencia en el 2018 hasta el 29 de julio de 2022, fecha
en la que se produjo una comunicación escrita entre las
partes de epígrafe.10
Seguidamente, se incorporó una parte denominada
“Relación procesal relevante”. En esta, se expusieron
cuarenta (40) hechos procesales que se consideraron
significativos, ocurridos a partir del 30 de septiembre de
Véase Informe de la Oficial Examinadora, Apéndice 10
del Recurso de certiorari, págs. 15-17. CC-2025-0590 27
2022 —fecha en que se notificó oficialmente a Vur-Jer el
vencimiento de su licencia para operar su dispensario de
cannabis medicinal— hasta el momento en que la parte
recurrida decidió someter el caso por el expediente durante
el último día de la vista administrativa en su fondo.11
Luego, en la sección identificada como “Determinaciones
de hecho”, están plasmadas treinta y siete (37)
determinaciones de hecho incontrovertidas, con referencia a
los exhibits presentados durante el proceso adjudicativo.12
En la sección subsiguiente, titulada “Determinaciones de
derecho y análisis”, están contenidas las conclusiones
jurídicas junto con el análisis correspondiente.13
Finalmente, la Lcda. Ramagui Rivera De Jesús incluyó
una sección de “Recomendación” en la cual propuso a la Junta
sostener la determinación de denegar la renovación de la
licencia de Vur-Jer, notificada el 30 de septiembre de 2022,
debido a que la solicitud fue radicada de manera tardía.
Precisamente, esta funcionaria está facultada
estatutariamente para, entre otras cosas, emitirle al
adjudicador de la agencia una recomendación sobre la decisión
que debe tomar con base en sus determinaciones de hecho y en
el derecho aplicable. Com. Seg. v. Real Legacy Assurance,
11 Íd., págs. 17-20.
12 Íd., págs. 21-25. 13 Íd., págs. 25-29. CC-2025-0590 28
supra, pág. 711; Sección 3.3 de la LPAU, supra; Art. 7 de la
Ley Medicinal, supra; Art. 135 del Reglamento 9038, supra.
Con posterioridad a la reunión celebrada el 7 de mayo
de 2025, el Pleno de la Junta decidió acoger en su totalidad
el informe de la Oficial Examinadora, adoptándolo por
referencia y como parte integral de su Resolución final.
Como se ha señalado previamente, el adjudicador de la agencia
suele conceder gran deferencia al informe de la Oficial
Examinadora, dado que sus recomendaciones gozan de respeto
por la vasta experiencia que esta posee sobre los méritos
del asunto. Com. Seg. v. Real Legacy Assurance, supra, pág.
711. Esto fue exactamente lo que ocurrió en el presente caso:
la Junta, luego de una deliberación, otorgó entera deferencia
al informe de la Oficial Examinadora, la Lcda. Ramagui Rivera
De Jesús.
Debe recordarse que la Oficial Examinadora delimita los
asuntos en controversia, recibe y evalúa toda la prueba,
adjudica credibilidad y, en fin, conforma el expediente
administrativo sobre el cual el adjudicador basará su
decisión final. Íd., págs. 710-711.
De hecho, la Junta actuó de manera consecuente con lo
señalado por el Profesor Vázquez Irizarry, quien ha indicado
que existen agencias en las cuales el Oficial Examinador
prepara un informe y, si es acogido por el jefe de la agencia,
este se emite como decisión final. W. Vázquez Irizarry,
supra, pág. 802. CC-2025-0590 29
En tales casos, resolvemos que no existe impedimento
para que el informe se incorpore sin modificaciones como
anejo al documento denominado “Resolución final”, el cual
hará referencia a que se integran las determinaciones de
hecho y conclusiones de derecho del Oficial Examinador. Íd.
Ahora bien, lo anterior no implica que la adopción
íntegra del informe del Oficial Examinador sea la única vía
posible. El jefe o la jefa de la agencia, o el organismo
agencial autorizado estatutariamente para ello, puede
formular sus propias determinaciones de hecho y conclusiones
de derecho, las cuales pasarán a formar parte del contenido
de la resolución final. En este sentido, incluso puede
arribar a una determinación de hecho distinta a la del
informe del Oficial Examinador, siempre que esa
determinación se sustente en la evidencia sustancial que obra
en el expediente. W. Vázquez Irizarry, supra, pág. 804;
Sección 4.5 de la LPAU, supra. Véase, además, Rolón Martínez
v. Supte. Policía, supra, págs. 35-36.
No obstante, concluimos que las agencias
administrativas también cuentan con la facultad de acoger
íntegramente el informe del Oficial Examinador y adoptarlo
por referencia como parte integral de su resolución final,
siempre y cuando contenga todos los requerimientos exigidos
por ley, así como los aquí discutidos. Es decir, bajo
cualquiera de las modalidades en que se recojan las
determinaciones de hecho y conclusiones de derecho, CC-2025-0590 30
corresponde al adjudicador asegurarse de que la decisión
adoptada sobre la base del informe esté debidamente
sustentada en la evidencia contenida en el expediente
administrativo.
En el presente caso, según consta en la Resolución
final, luego de la reunión en Pleno del 7 de mayo de 2025,
la Junta revisó el Informe de la Oficial Examinadora y
decidió acoger íntegramente sus recomendaciones,
incorporándolas por referencia como parte integral de su
determinación final.
Por ello, sin prejuzgar los méritos de la controversia
relativa a la denegación de la licencia, resolvemos que el
Informe de la Oficial Examinadora, adoptado de manera íntegra
y por referencia en la Resolución final, contiene
determinaciones de hecho y conclusiones de derecho
suficientes para que el Tribunal de Apelaciones pueda ejercer
adecuadamente su revisión judicial.
IV
En vista de lo anterior, se revoca la Sentencia emitida
por el Tribunal de Apelaciones y se remite el caso a este
foro para que atienda en los méritos el Recurso de revisión
judicial instado por Vur-Jer.
Se dictará Sentencia en conformidad.
Luis F. Estrella Martínez Juez Asociado EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
v. CC-2025-0590 Certiorari
Junta Reglamentadora de Cannabis Medicinal
Sentencia
Por los fundamentos expuestos en la Opinión que antecede, la cual se hace formar parte íntegra de la presente Sentencia, se revoca la Sentencia emitida por el Tribunal de Apelaciones y se remite el caso a este foro para que atienda en los méritos el Recurso de revisión judicial instado por Vur-Jer.
Lo acordó el Tribunal y certifica el Secretario del Tribunal Supremo.
Javier O. Sepúlveda Rodríguez Secretario del Tribunal Supremo