Estado Libre Asociado de Puerto Rico TRIBUNAL DE APELACIONES PANEL X
B BILLBOARD NC, LLC REVISIÓN ADMINISTRATIVA Recurrente procedente de la Oficina de Gerencia v. KLRA202400522 de Permisos
DEPARTAMENTO DE Caso núm.: DESARROLLO 2023-511506- ECONÓMICO Y PCOC-040137 COMERCIO; OFICINA DE GERENCIA DE PERMISOS Sobre: Impugnación de Permisos de Recurrida Construcción
OUT OF HOME MEDIA, LLC
Proponente-Recurrida
Panel integrado por su presidenta la juez Lebrón Nieves, la jueza Romero García y el juez Rivera Torres.
Rivera Torres, Juez Ponente
SENTENCIA
En San Juan, Puerto Rico, a 13 de diciembre de 2024.
Comparece ante este tribunal apelativo, B Billboard NC, LLC
(B Billboard NC o el recurrente) mediante el Recurso de Revisión
Administrativa de epígrafe solicitándonos que revoquemos la
Resolución emitida por la División de Revisión Administrativa
adscrita a la Oficina de Gerencia de Permisos (OGPe o la recurrida)
el 21 de agosto de 2024, notificada ese mismo día. Mediante dicho
dictamen, la OGPe declaró No Ha Lugar a la Solicitud de Revisión
Administrativa Núm. 2024-568943-SDR-300759 instada por el
recurrente.
Por las razones que expondremos a continuación,
desestimamos el recurso presentado ante la falta de jurisdicción.
Número Identificador SEN2024_______________________ KLRA202400522 2
I.
El 16 de octubre de 2023, OHM presentó ante la Oficina de
Permisos del Municipio de San Juan (OPMSJ) una consulta de
construcción, a la cual se le asignó el alfanumérico 2023-511506-
PCOC-040137. Según el memorial explicativo, Out of Home Media,
LLC (OHM o la recurrida) solicitó enmendar el permiso de
construcción previamente concedido para cambiar el anuncio mesh
a uno de pantalla digital. En esa misma fecha, la OPMSJ elevó el
caso ante la consideración de la OGPe por entender que no poseía
jurisdicción para conceder dicha enmienda “dado que [el] proyecto
propuesto es para la instalación de Rótulos y Anuncios con
proyección hacia una vía incluida en el National Highway System.”1
El 7 de noviembre de 2023, B Billboard NC y B Billboard BG
solicitaron la intervención en el caso 2023-511506-PCOC-040137.2
Alegaron ser entidades privadas que se dedican al negocio de la
publicidad en exterior y que poseen un interés propietario legítimo
sobre ciertas vallas publicitarias que ubican cerca del anuncio
propuesto. Además, adujeron que su interés legítimo y sustancial es
que se confiera fiel cumplimiento a la Ley de Contención Lumínica.
El 26 de enero de 2024, la OPMSJ emitió una Resolución sobre
Solicitud de Intervención, a la cual le asignó el número de caso: 2023-
SIN-011327 y consignó cinco (5) determinaciones de hechos.
Incluidas también las conclusiones de derecho, la OPMSJ determinó
que:
“[…] por tratarse de la evaluación de una propuesta de instalación, ubicación y exhibición de un rótulo y/o anuncio relacionado a una vía que pertenece o recibe fondos federales del National Highway System. Dado lo anterior, la solicitud de intervención bajo la consideración en el caso de epígrafe también debe ser elevada ante la consideración de la OGPe, […].”3
1 Véase, Apéndice del Recurso, a la pág. 11. 2 Íd., a las págs. 107-112. 3 Íd., a las págs. 11-15; 100-104. KLRA202400522 3
Dicho dictamen fue notificado a OHM, B Billboard NC y B
Billboard BG.
El 26 de marzo de 2024, la OGPe emitió el Permiso de
Construccion Núm. 2023-511506-PCOC-040137 para el cambio de
anuncio publicitario tipo mesh “existente … adosado a fachada de
estacionamiento multipisos, por pantalla digital con las mismas
dimensiones.”4 La copia del mismo se notificó el 3 de abril siguiente.
El 23 abril de 2024, B Billboard NC instó una Solicitud de
Revisión Administrativa, a la cual se le asignó el núm. 2024-568943-
SDR-300759.5 En esencia, adujo que la “enmienda” o permiso
solicitado no cumplió con el Reglamento Conjunto 2023, ni OHM
subsanó oportunamente los requerimientos remitidos por la OGPe.
La vista de revisión se señaló para el 28 de mayo siguiente.6 La
misma fue recalendarizada y celebrada el 30 de mayo de 2024.
Aquilatada la prueba presentada, el 21 de agosto de 2024, se
emitió el dictamen recurrido en el cual se declaró No Ha Lugar a la
solicitud de revisión administrativa núm. 2024-568943-SDR-
300759.7 En este, se consignaron sesenta y tres (63)
Determinaciones de Hechos cuyo contenido solo recoge el trámite
procesal del caso y los acontecimientos de la vista administrativa.8
Ahora bien, en lo aquí pertinente, surge de las
determinaciones de hechos dieciséis (16) a la veintidós (22) que las
partes argumentaron ampliamente sobre la necesidad de resolver
como cuestión de umbral la alegación de falta de legitimación. Sin
embargo, la vista se celebró sin una previa determinación al
respecto. Así, habiendo consignado en las conclusiones de derecho
4 Íd., a las págs. 43-48; 114-119. 5 Íd., a las págs. 121-126. 6 Íd., a las págs. 127-137. 7 Íd., a la pág. 171. 8 Íd., a las págs. 151-166. KLRA202400522 4
los criterios y legislación aplicable a la intervención, el Oficial
Examinador resolvió en el dictamen recurrido lo siguiente:9
En el caso ante nosotros, el 7 de noviembre de 2023, B Billboard NC, LLC y B Billboard BG, LLC presentaron ante la consideración de la OGPe, a través del Small Business Portal, una moción de intervención. En dicha solicitud la parte Recurrente expuso el interés propietario y personal sustancial que podría verse afectado con la aprobación del permiso de construcción consolidado en discusión. Surge de lo ventilado en la vista de revisión y del escrito post vista de la parte Recurrente, que la OGPe no notificó la aprobación de intervención del caso que nos ocupa, más sí le notificó a la parte Recurrente la aprobación del permiso el pasado 3 de abril de 2024. Analizada la Solicitud de Desestimación por Falta de Legitimación presentada por la parte proponente, se declara la misma no ha lugar. Concluimos que, según alegado por la parte recurrente, de no permitirse su participación y sostenerse el permiso de construccion objeto de revisión, sería adversamente afectada como competencia en el mercado, ya que se estarían emitiendo determinaciones inconsistentes y creando normas distintas en la evaluación de permisos de rótulos y anuncios. …
En fin, luego de evaluada la prueba presentada, se declaró no
ha lugar a la solicitud de revisión administrativa instada por B
Billboard, NC.
Inconforme con esta determinación, el 20 de septiembre de
2024, el recurrente instó el presente recurso de revisión judicial en
el que señaló los siguientes errores:
PRIMER ERROR: ERRÓ LA HONORABLE DIVISIÓN DE REVISIONES ADMINISTRATIVAS DE LA OGPE AL CONFIRMAR EL PERMISO EXPEDIDO A LA PARTE PROPONENTE A PESAR DE QUE: […]
SEGUNDO ERROR: ERRÓ LA HONORABLE DIVISIÓN DE REVISIONES ADMINISTRATIVAS DE LA OGPE COMO ENTE REVISOR AL PRESCINDIR DE INCLUIR EN SU RESOLUCIÓN FINAL DETERMINACIONES ADJUDICATIVAS EN ATENCIÓN AL RESTO DE LAS INOBSERVANCIAS DE LA SOLICITUD DE PERMISO DE CONSTRUCCIÓN, ADICIONALES AL ÚNICO ASUNTO ATENDIDO SOBRE LA ENMIENDA DE UN PERMISO ANTIGUO, YA USADO Y CADUCADO.
TERCER ERROR: ERRÓ LA HONORABLE DIVISIÓN DE REVISIONES ADMINISTRATIVAS DE LA OGPE AL NO EXPONER LA RAZÓN JURÍDICA POR LA CUAL IGNORAR LA LETRA DE LA SECCIÓN 2.7.4.1 DEL REGLAMENTO CONJUNTO DE 2023, LA CUAL SOLO PERMITE LA ENMIENDA DE UN PLANO-Y POR TANTO DE UN PERMISO DE CONSTRUCCIÓN- MIENTRAS SE
9 Íd., a las págs. 168-172. (Énfasis nuestro) KLRA202400522 5
ESTÉ CONSTRUYENDO LA OBRA Y NO AÑOS LUEGO DE FINALIZADA UNA PREVIA CONSTRUCCIÓN, CON FORMATO DISTINTO DE ANUNCIO NO DIGITAL.
CUARTO ERROR: ERRÓ LA HONORABLE DIVISIÓN DE REVISIONES ADMINISTRATIVAS DE LA OGPE AL IGNORAR LOS PLANTEAMIENTOS DE LA SOLICITUD DE REVISIÓN DE LA RECURRENTE, LA PRUEBA QUE OBRA EN EL EXPEDIENTE Y LA PRUEBA DESFILADA EN LA VISTA ADMINISTRATIVA.
Luego de varios trámites procesales ante este foro, el 16 de
octubre de 2024, OHM presentó una Moción de Desestimación en la
cual aduce que B Billboard, NC no posee legitimación activa, ya que
no fue parte en el proceso administrativo. Asimismo, señaló que esta
no ha demostrado ser una parte adversamente afectada ni que sufre
o sufrirá un daño.10
El 18 de octubre de 2024, dictamos una Resolución
concediéndole a la parte recurrida término para que expresara su
posición. Luego de concedida una prórroga, el 4 de noviembre
siguiente, B-Billboard, NC presentó un escrito intitulado Réplica a
Moción de Desestimación por lo que nos damos por cumplidos.11
Analizados los escritos y las antedichas mociones de las
partes, los autos administrativos y el expediente apelativo
procedemos a resolver, como cuestión de umbral, sí contamos con
jurisdicción para atender el recurso.
II.
Jurisdicción
Es norma reiterada en nuestra jurisdicción que los tribunales
debemos ser celosos guardianes de nuestra jurisdicción. La falta de
jurisdicción de un tribunal no es susceptible de ser subsanada. Por
ello, los tribunales están obligados a considerar dicho asunto, aun
10 El 8 de noviembre de 2024 OHM solicitó una prórroga para estipular la transcripción oral de la prueba y el 18 de noviembre siguiente, presentó una Moción informativa y en cumplimiento de orden y en solicitud de término para presentar alegato en oposición. Conforme a la decisión arribada, téngase las mociones como académicas. 11 La parte recurrida presentó una Moción en Reacción a Réplica a Moción de Desestimación la cual se tiene como no puesta por ser contraria a nuestro Reglamento. KLRA202400522 6
en ausencia de señalamiento alguno por las partes. Así pues, los
asuntos jurisdiccionales deben resolverse con prelación a cualquier
otro por ser cuestiones privilegiadas. García v. Hormigonera
Mayagüezana,172 DPR 1, 7 (2007); AAA v. Unión Abo. AAA, 158 DPR
273, 279 (2002); Sánchez et al. v. Srio. de Justicia et al., 157 DPR
360, 369 (2002); Ponce Fed. Bank v. ChubbLifeIns. Co., 155 DPR
309, 332 (2001).
En este sentido, los tribunales deben estar alertas a su
jurisdicción asegurándose en todo momento que tienen la facultad
legal para entender en los recursos ante sí. Esto resulta de vital
importancia en el proceso judicial pues una sentencia dictada sin
jurisdicción, ya sea sobre las partes o la materia, resulta nula e
ineficaz. S.L.G. Szendrey-Ramos v. F. Castillo, 169 DPR 873, 882
(2007).
Cuando un tribunal acoge un recurso a sabiendas de que
carece de autoridad para entender en él, actúa ilegítimamente. Por
eso, cuando un tribunal no tiene jurisdicción o autoridad para
considerar un recurso, procede que se desestime el mismo. Torres
Martínez v. Torres Ghigliotty, 175 DPR 83, 98 (2008); S.L.G.
Szendrey-Ramos v. F. Castillo, supra, págs. 882-883.
La Legitimación activa y el interés legítimo
La revisión judicial no opera en el vacío; quien la procure debe
contar con legitimación activa para ello. Munc. Aguada y Aguadilla
v. JCA, 190 DPR 122, 136 (2014). Asimismo, sólo puede ejercerse
en un asunto que presente un caso o controversia, y no en aquellas
circunstancias en que se presente una disputa abstracta cuya
solución no tendrá consecuencias para las partes. E.L.A. v. Aguayo,
89 DPR 552, 558-59 (1958), citado en Fund. Surfrider y otros v.
ARPE, 178 DPR 563, 571-572 (2010). Una de las doctrinas de
autolimitación derivadas del principio de caso o controversia es la
legitimación activa mediante la cual se analiza si la parte KLRA202400522 7
compareciente es la parte adecuada para cuestionar una
actuación gubernamental. Mun. de Aguada v. JCA, supra, a la pág.
132; Fund. Surfrider y otros v. ARPE, supra, a la pág. 572.
Ahora bien, “[e]n el ámbito del derecho administrativo, cuando
un litigante solicita la revisión judicial sobre la constitucionalidad
de una acción o decisión administrativa a través de un pleito civil,
éste tiene que demostrar que: (1) ha sufrido un daño claro y
palpable; (2) el daño es real, inmediato y preciso, no abstracto o
hipotético; (3) existe una relación causal razonable entre la acción
que se ejercita y el daño alegado; y (4) la causa de acción debe surgir
al amparo de la Constitución o de alguna ley. Col. de Peritos
Electricistas v. A.E.E., 150 DPR 327 (2000); Hernández Torres v.
Hernández Colón, et. al., 131 DPR 593, 599 (1992).” Fund. Surfrider
y otros v. ARPE, supra, a la pág. 572. Además, nuestro alto foro ha
indicado, en cuanto al requisito del daño que tiene que sufrir la
persona natural o jurídica que acude ante el foro judicial, la lesión
se puede basar en consideraciones ambientales, recreativas,
espirituales o estéticas. Íd., a la pág. 573.
Cónsono con lo anterior, la Sección 3.5 de la Ley núm. 38-
2017, 3 LPRA Sec. 9645, conocida como Ley de Procedimiento
Administrativo Uniforme del Gobierno de Puerto Rico (LPAUG),
dispone:
Cualquier persona que tenga un interés legítimo en un procedimiento adjudicativo ante una agencia podrá someter una solicitud por escrito y debidamente fundamentada para que se le permita intervenir o participar en dicho procedimiento. La agencia podrá conceder o denegar la solicitud, a su discreción, tomando en consideración entre otros los siguientes factores: (a) Que el interés del peticionario pueda ser afectado adversamente por el procedimiento adjudicativo. (b) Que no existan otros medios en derecho para que el peticionado pueda proteger adecuadamente su interés. (c) Que el interés del peticionario ya esté representado adecuadamente por las partes en el procedimiento. KLRA202400522 8
(d) Que la participación del peticionario pueda ayudar razonablemente a preparar un expediente más completo del procedimiento. (e) Que la participación del peticionario pueda extender o dilatar excesivamente el procedimiento. (f) Que el peticionario represente o sea portavoz de otros grupos o entidades de la comunidad. (g) Que el peticionario pueda aportar información, pericia, conocimientos especializados o asesoramiento técnico que no estaría disponible de otro modo en el procedimiento. La agencia deberá aplicar los criterios que anteceden de manera liberal y podrá requerir que se le someta evidencia adicional para poder emitir la determinación correspondiente con respecto a la solicitud de intervención. [Énfasis nuestro]
Asimismo, “[s]i la agencia decide denegar una solicitud de
intervención en un procedimiento adjudicativo notificará su
determinación por escrito al peticionario, los fundamentos para la
misma y el recurso de revisión disponible.” Sección 3.6 de la LPAUG,
3 LPRA sec. 9646. No obstante, el silencio de la agencia
administrativa ante una solicitud de intervención no puede ser
considerada como una aceptación de la misma. Por tal razón, si
la agencia decide aceptar la intervención solicitada, esta también
viene obligada a notificar la concesión de dicha solicitud. Solo
así, la otra parte en el caso estaría en posición de procurar la
reconsideración correspondiente, si así lo estima pertinente.
Municipio de San Juan vs. JCA, 152 DPR 673 (2000).
En cuanto al primer criterio de ser parte, la Sección 1.3 inciso
(k) de la LPAUG, 3 LPRA sec. 9603, define “parte” como:
[t]oda persona o agencia autorizada por ley a quien se dirija específicamente la acción de una agencia o que sea parte en dicha acción, o que se le permita intervenir o participar en la misma, o que haya radicado una petición para la revisión o cumplimiento de una orden, o que sea designada como parte en dicho procedimiento. (Énfasis nuestro).
Por tanto, se consideran como “partes” a los efectos de la
revisión judicial aquellos quienes, al haber participado e intervenido
en el procedimiento administrativo, la agencia les hizo partes, a
través del mecanismo de intervención consignado en la Sección 3.5 KLRA202400522 9
de la LPAU, 3 LPRA sec. 2155. Fund. Surfrider y otros v. ARPe, supra,
a la pág 576.
Respecto al segundo criterio que postula, que debe
establecerse que la parte esté adversamente afectada, se resolvió
que se requiere que la afectación le sea adversa o desfavorable a sus
intereses. Fund. Surfrider y otros v. ARPe, supra, a la pág. 577. La
afectación se analiza a base de la noción del daño o la lesión que se
ha comentado que pueden ser de tipo económico, estético o
recreativo. Íd. En particular, nuestro Tribunal Supremo resumió el
concepto de “adversamente afectado” del siguiente modo:
[...] la frase “adversamente afectada” significa que la parte recurrente tiene un interés sustancial en la controversia porque sufre o sufrirá una lesión o daño particular que es causado por la acción administrativa que se impugna mediante el recurso de revisión judicial. El daño tiene que ser claro, específico y no puede ser abstracto, hipotético o especulativo. [Énfasis nuestro]. Fund. Surfrider y otros v. ARPe, supra, pág. 579.
En lo pertinente, nuestro Tribunal Supremo también ha
tenido oportunidad de aclarar quiénes ostentan legitimidad activa
para presentar un recurso de revisión judicial ante este tribunal.
Fund. Surfrider y otros v. ARPe, supra. Para ello, ha aclarado que la
legitimación necesaria para presentar un recurso de revisión debe
distinguirse de la legitimación requerida para participar en la
agencia administrativa, esto es debido a que el hecho de haber
participado en el proceso administrativo no le asegura que posea
legitimación necesaria y requerida para la intervención judicial.
Id., pág. 574. De forma tal, que solo pueden presentar tales recursos
quienes sean parte en el procedimiento administrativo y
demuestren, además, estar adversamente afectados por la
decisión administrativa. Íd.
En consecuencia, ausentes los criterios de legitimación aquí
apuntalados, no se puede ejercer el poder de la revisión judicial,
pues, los tribunales venimos llamados a resolver controversias KLRA202400522 10
genuinas y no cuestiones abstractas e hipotéticas que no tengan
consecuencias entre las partes. Mun. de Aguada v. JCA, supra, a la
pág. 134; Fund. Surfrider y otros v. ARPe, supra, a las págs. 571-
572.
La Ley para la Reforma del Proceso de Permisos de Puerto Rico y su reglamento
Aunque toda solicitud de intervención ante la Oficina de
Gerencia de Permisos (OGPe) se regirá por lo dispuesto en la LPAU,
antes citada, la Ley núm. 161-2009, conocida como la Ley para la
Reforma del Proceso de Permisos de Puerto Rico, 23 LPRA sec. 9011
et seq., especifica que, además, se debe recurrir a los reglamentos
aplicables a la agencia.
La Ley núm. 161-2009 se aprobó con el fin de establecer el
marco legal y administrativo que regiría en la solicitud, evaluación,
concesión y denegación de permisos de construcción que inciden en
el desarrollo económico del Estado Libre Asociado de Puerto Rico.
Mediante dicha ley, se creó la OGPe, las figuras del Profesional
Autorizado y del Inspector Autorizado, de los Gerentes de Permisos,
de los Representantes de Servicios y los Oficiales de Permisos, la
Oficina del Inspector General de Permisos, la Junta Adjudicativa y
la Junta Revisora.
Posteriormente, la Ley núm. 161-2009 fue enmendada por la
Ley núm. 151-2013 con el propósito, entre otros, de reestructurar
la OGPe y así cumplir con la meta de agilizar los procedimientos en
el trámite de concesión y denegación de permisos. Además, se
restituyó la aplicación de la LPAUG en la revisión de la evaluación,
el otorgamiento o la denegación de determinaciones finales y
permisos, recomendaciones, certificaciones, licencias, certificados o
cualquier otra autorización similar otorgada por la OGPe, los
Municipios Autónomos con Jerarquía de la I a la V, los Profesionales
Autorizados e Inspectores Autorizados. KLRA202400522 11
La Ley para la Reforma del Proceso de Permisos de Puerto Rico
define en el Artículo 60, 23 LPRA sec. 9025a, la Intervención como
sigue:
Intervención.— Cualquier persona interesada en ser parte del proceso de evaluación de determinaciones finales, permisos, así como cualquier procedimiento adjudicativo requerido bajo las disposiciones de este capítulo deberá presentar una solicitud de intervención. El contenido, evaluación, adjudicación y revisión de determinaciones finales sobre solicitudes de intervención se regirá por lo dispuesto en la Ley de Procedimiento Administrativo Uniforme. Los detalles sobre el proceso de intervención deberán reflejarse en el Reglamento Conjunto. [Énfasis nuestro]
A tenor con los principios consagrados en el Artículo 13 de la
Ley núm. 151-2013, la OGPe aprobó el Reglamento Conjunto para la
Evaluación y Expedición de Permisos Relacionados al Desarrollo, Uso
de Terrenos y Operación de Negocios, Reglamento 9473 del 16 de
junio de 2023 (Reglamento Conjunto 2023) el cual define en el Tomo
XII, al Interventor como:
Aquella persona que no sea parte original en cualquier procedimiento adjudicativo que la agencia lleve a cabo y que haya demostrado su capacidad o interés en el procedimiento. [Énfasis nuestro]
De igual manera, en este se define “parte” de la siguiente
manera:
toda persona o agencia autorizada por ley a quien se dirija específicamente la acción de una agencia o que sea parte en dicha acción, o que se le permita intervenir o participar en la misma, o que haya radicado una petición para la revisión o cumplimiento de una orden, o que sea designada como parte en dicho procedimiento. [Énfasis nuestro]
En acuerdo con lo anterior, la Sección 2.1.9.9 del Reglamento
Conjunto 2023, establece:
Cualquier persona interesada en ser parte del proceso de evaluación de determinaciones finales, permisos, así como cualquier procedimiento adjudicativo requerido bajo las disposiciones de la Ley 161-2009, podrá presentar una solicitud de intervención debidamente fundamentada para que se le permita intervenir o participar en dicho procedimiento. La JP, la OGPe, la Junta Adjudicativa, los Municipios Autónomos con Jerarquía de la I a la III, concederá o denegará la solicitud tomando en consideración lo dispuesto en la Ley 38- -2017 o LPAU). KLRA202400522 12
a. Factores a considerarse - Se podrá conceder o denegar la solicitud, a discreción tomando en consideración los siguientes factores: 1. Que no existan otros medios en derecho para que el peticionario pueda proteger adecuadamente su interés. 2. Que el interés del peticionario ya esté representado adecuadamente por las partes en el procedimiento. 3. Que la participación del peticionario pueda ayudar razonablemente a preparar un expediente más completo del procedimiento. 4. Que la participación del peticionario pueda extender o dilatar excesivamente el procedimiento. 5. Que el peticionario represente o sea portavoz de otros grupos o entidades de la comunidad. 6. Que el peticionario pueda aportar información, pericia, conocimientos especializados o asesoramiento técnico que no estarían disponibles de otro modo en el procedimiento. 7. Que el interés del peticionario pueda ser afectado adversamente por el procedimiento adjudicativo. 8. Se deberá aplicar los criterios que anteceden de manera liberal y podrá requerir que se le someta evidencia adicional para poder emitir la determinación correspondiente con respecto a la solicitud de intervención. b. Denegatoria: Toda denegatoria de una solicitud de intervención será notificada por escrito a todas las partes ya reconocidas, según la Regla 2.1.7, mediante una Resolución fundamentada con determinaciones de hechos y conclusiones de derecho, apercibiendo al peticionario del derecho que le asiste de solicitar reconsideración, revisión administrativa o acudir en Revisión Judicial al Tribunal de Apelaciones, con indicación de los términos disponibles para ello.
Aclaramos que la decisión de conceder o denegar una petición
de intervención en un procedimiento administrativo es el resultado
de la discreción de la agencia. Íd., a la pág. 208. Sin embargo, ello
conlleva una interpretación estatutaria que no incide en la pericia
administrativa. San Antonio Maritime v. P.R. Cement Co., 153 DPR
374 (2001).
III.
Como indicamos, aún pendiente el trámite apelativo ante esta
Curia, OHM solicitó la desestimación del presente recurso. Adujo
que, B Billboard, NC no tiene legitimación activa por lo cual, al no
existir un caso o controversia, no poseemos jurisdicción para
atender el mismo. En consecuencia, y como cuestión de umbral, KLRA202400522 13
debemos determinar primeramente si tenemos jurisdicción para
atender el recurso.
Como mencionamos en el trámite procesal, el 16 de octubre
de 2023, OHM solicitó enmendar su permiso de construcción para
colocar el anuncio de pantalla digital. El permiso cuya enmienda
se solicitó había sido expedido el 19 de octubre de 2020 y se le
asignó el alfanumérico 2020-309096-PCOC-006891.12 En la
descripción del proyecto se indicó: Instalación de Anuncio (Tipo Mesh)
Adosado a Fachada de Edificio. Área de Ocupación 914.80 metros
cuadrados. Área del Solar: 400.575.87 metros cuadrados. Pendiente
la solicitud de enmienda a dicho permiso, B Billboard, NC y B
Billboard, BG solicitaron intervención. En este sentido y, de entrada,
precisa advertir que en esta etapa, el proceso inicial de otorgación
del permiso había culminado con su otorgación y por tanto, la
solicitud para enmendarlo no puede ser considerada parte de este
procedimiento primario ante la OGPe. Es decir, estamos ante un
nuevo trámite distinto y diferente del primero que había finalizado.
Así las cosas, colegimos que resulta inaplicable al caso de
autos, por ser diferenciable, la jurisprudencia donde nuestro alto
foro resuelve que el proceso inicial de la concesión de permisos no
es adjudicativo.13 Reiteramos que la OGPe, en este caso, tenía ante
su consideración una solicitud de enmienda a un permiso
previamente aprobado. Por ende, el procedimiento ante su
consideración era uno adjudicativo y era imperativo que la OGPe
atendiera la solicitud de intervención presentada por B Billboard,
NC y B Billboard, BG.
Ahora bien, el 3 de abril de 2024, la OGPe notificó la
aprobación a la enmienda del Permiso de Construcción a OHM y a
12 Véase, Expediente Administrativo. 13 Véase, Claro TV y Junta Regl. Tel. v. OneLink, 179 DPR 177, 211 (2010); Ranger
American v. Loomis Fargo, 171 DPR 670 (2007); y San Antonio Maritime v. RR. Cement Co., 153 DPR 374 (2001). KLRA202400522 14
B Billboard, NC.14 Esta última determinó entonces presentar una
reconsideración ante la División de Revisiones Administrativas (la
División) de la OGPe. En este punto, podemos notar que la agencia
no había autorizado al recurrente a participar del proceso. No
obstante, la División decidió acoger el petitorio, sin resolver la
solicitud de intervención, y señaló vista evidenciaria. Incluso, surge
del dictamen recurrido que el Oficial Examinador tenía pendiente de
adjudicación una solicitud de desestimación presentada por OHM
en la cual adujo que B Billboard, NC no tenía legitimación para
presentar una reconsideración al permiso otorgado. Además, previo
a darle comienzo a la vista evidenciaria, las partes argumentaron
ampliamente sobre la necesidad de resolver como cuestión de
umbral dicha controversia. Sin embargo, la vista fue celebrada sin
una previa determinación al respecto.
Por ende, el recurso de reconsideración fue atendido sin que
la OGPe auscultara su jurisdicción y sin asegurarse si B Billboard,
NC cumplía con los criterios establecidos en la LPAUG, la Ley
núm. 161-2009 y el Reglamento Conjunto 2023 para ser
considerado y autorizado como interventor.15
Así pues, es el dictamen recurrido, que la División declara no
ha lugar al petitorio desestimatorio solicitado por OHM. Razonó
incorrectamente que, a pesar de que no se notificó la aprobación de
la intervención, sí se le notificó a la parte recurrente la aprobación
del permiso. Como indicamos, del trámite procesal surge claramente
que dicha solicitud no fue atendida, por ende, al respecto no había
que notificar. Asimismo, incurrió en un error de derecho al inferir
que, por el hecho de haberse notificado la concesión del permiso a
14 Véase, Apéndice del Recurso a la pág. 113. 15 Véase a manera persuasiva, la Sentencia dictada por el Tribunal Supremo en IRR Gas Station Corp. v. OGPe, 203 DPR 995 (2020). KLRA202400522 15
B Billboard, NC ya era parte. No ignoremos el principio respecto a
que un error de una agencia no crea derecho.16
Por otro lado, sin la celebración de una vista para examinar
los criterios de intervención antes reseñados, la OGPe resolvió que
de la solicitud surgían los fundamentos y el interés propietario de B
Billboard, NC de los cuales se podía colegir que este sería afectado
con la aprobación de la enmienda al permiso de construcción.
Incluso, se consignó en el dictamen impugnado que “de no permite
su participación y sostenerse el permiso de construcción objeto de
revisión, sería adversamente afectada como competencia en el
mercado, ya que se estarían emitiendo determinaciones
inconsistentes y creando normas distintas en la evaluación de
permisos de rótulos y anuncios.” Sin duda, erró la OGPe al así
concluir.
Reiteramos que el silencio de la agencia administrativa, ante
una solicitud de intervención, no puede ser considerada como una
aceptación de la misma. Asimismo, el hecho de haber sido notificado
de la enmienda al permiso no subsana la obligación que tenía la
agencia de notificar la concesión de dicha solicitud, o en su defecto
adjudicarla previo a atender la impugnación de la enmienda.
Ninguna de las dos circunstancias ocurrió en el presente caso.
Debe señalarse, una vez más, que el interventor ha sido elevado a la
calidad de parte una vez se le reconozca como tal interventor, según
dispone la LPAUG, la Ley núm. 161-2009 y el Reglamento Conjunto
2023.
16 Nuestro estado de derecho establece que los organismos administrativos retienen la potestad de corregir su error si dicho error constituye una violación a la ley. Del Rey v. JACL, 107 DPR 348, 355-356 (1978); ELA v. Rivera, 88 DPR 196, 199 (1963). Es decir, un error administrativo no crea un estado de derecho que obligue a una agencia ni impida su corrección. Rivera Padilla v. OAT, 189 DPR 315, 345 (2013); González v. ELA, 167 DPR 400, 413 (2006). Por ello, una parte no puede pretender ampararse en una actuación administrativa incorrecta o ilegal para beneficiarse de esta. Magriz v. Empresas Nativas, Inc., 143 DPR 63, 71 (1997); véase, Del Rey v. JACL, supra. KLRA202400522 16
Por otro lado, si bien una parte puede ser considerada como
“agraviada” e interesada en participar e intervenir en el proceso
administrativo, puede carecer de legitimación activa para participar
en la revisión judicial. La diferencia reside en la laxitud del
procedimiento administrativo vis a vis el judicial. Como surge del
derecho antes señalado, para que el litigante pueda presentar el
recurso de revisión judicial tiene que satisfacer dos requisitos: (1)
ser parte, y (2) estar “adversamente afectado” por la decisión
administrativa.
En cuanto al primer criterio, ya hemos apuntalado que del
trámite procesal surge que, previo a considerar la reconsideración
instada por B-Billboard, NC, la OGPe no realizó ninguna
determinación al respecto. Es decir, no fue aceptada o rechazada su
intervención ni participaron del proceso para enmendar el permiso
de construccion solicitado por OHM. Además, la División acogió la
solicitud de reconsideración presentada por los peticionarios, sin
evaluar ni constatar el interés legítimo de las partes.17
En relación al segundo criterio, la frase “adversamente
afectada” significa que la parte recurrente tiene un interés
sustancial en la controversia porque sufre o sufrirá una lesión o
daño particular que es causado por la acción administrativa que se
impugna mediante el recurso de revisión judicial.18 Como
indicamos, el daño tiene que ser claro y específico, no puede ser
abstracto, hipotético o especulativo. Por tanto, para poder impugnar
el dictamen aquí recurrido B Billboard, NC tenía que demostrar que
sufre o sufriría un daño o lesión particular por la aprobación a la
17 En este aspecto, los hechos procesales del presente caso son claramente distinguibles a los expuestos en IRR Gas Station Corp. v. OGPe, supra. Allí, la División de Reconsideración se aseguró de que los peticionarios se convirtieran en “partes” formales en el procedimiento, vía la figura del interventor, antes de disponer en sus méritos la solicitud de reconsideración. Íd., a la pág. 1013. 18 Destacamos que Fund. Surfrider y otros v. ARPE, supra, fue resuelto con
posterioridad a San Antonio Maritime v. P.R. Cement Co., supra. En Fund. Surfrider y otros v. ARPE, supra, se define por primera vez la frase “adversamente afectada”. KLRA202400522 17
enmienda solicitada por OHM y cómo dicha variación le afectaría
adversamente.
El expediente administrativo, así como el expediente apelativo
están huérfanos de dicha prueba. Las meras alegaciones de
dedicarse al negocio de la publicidad exterior y ser dueño de ciertas
vallas que ubican cerca del anuncio propuesto, no satisfacen el
requisito de daño ni tienen relación causal alguna con una lesión
como consecuencia de la actuación administrativa. Asimismo, y
contrario a lo resuelto por el foro recurrido, no se puede concluir
que, por el mero hecho de ser un competidor en el mercado, sea
adversamente afectado por el permiso concedido. Aclaramos que el
interés económico de un competidor preocupado por una justa y legal
competencia en el mercado es un criterio para evaluar, por parte de
la agencia, en su determinación para permitir la participación en el
trámite administrativo.19 No obstante, una alegación de esta
naturaleza, sin elementos que demuestren que es o estará
adversamente afectado por la determinación de la agencia, la ley no
le reconoce entonces, la legitimación activa para presentar una
revisión judicial.
Además, referente a lo anterior, es menester resaltar que del
dictamen recurrido tampoco surge cómo B Billboard, NC podría
aportar información, pericia, conocimientos especializados y
asesoramiento técnico que, presumiblemente también los posee la
OGPe, las que sin duda alguna serían herramientas útiles para un
análisis más certero del asunto bajo estudio. El expediente
administrativo, y el recurso ante este foro apelativo, igualmente
están huérfanos de dicho análisis. Sobre este particular no
ignoremos que, y a su vez reiteramos que, este caso se basa en una
19 Véase, San Antonio Maritime v. P.R. Cement Co., 153 DPR 374 (2001). Los conceptos “interés legítimo” y “legitimación activa” son distintos que exigen para su verificación criterios distintos. Íd., a la pág. 293. KLRA202400522 18
enmienda a un permiso ya otorgado para cambiar un anuncio mesh
a uno de pantalla digital.
De igual manera, la escueta alegación de que es dueño de
ciertas vallas que ubican cerca del anuncio propuesto no puede
darle legitimidad para impugnar la decisión administrativa. En
Fund. Surfrider y otros v. ARPE, supra, nuestro alto foro se expresó
sobre la alegación de “vecino del proyecto” de la siguiente manera:
La escueta alegación sobre su calidad de “vecino del proyecto” no puede darle legitimidad al copeticionario para impugnar la decisión administrativa. Permitir que una alegación tan imprecisa y general pueda conferir legitimación activa, abriría las puertas para que cualquier persona que participe en un procedimiento administrativo y se limite a alegar que es vecino del proyecto impugnado, reclame ser parte para fines de la revisión judicial sin establecer o demostrar que, en efecto, sus derechos se afectarían por la determinación final de la agencia.” Íd., a la pág. 589.
En resumen, B Billboard, NC no cumplió con su carga
probatoria para acreditar que satisface los dos criterios analizados,
ni en el recurso de revisión administrativa, ni en la moción
expresando su oposición a la desestimación.20 Por lo que, ante la
insuficiencia de bases fácticas, no podemos determinar que el
recurrente sería afectado por la determinación administrativa.
Por último, debemos expresar que el trabajo de mantener
determinaciones consistentes es responsabilidad de la agencia, no
de un interventor. Por lo que, este elemento sin más no puede ser
aplicado motu proprio por el ente administrativo para concederle la
intervención a un solicitante.
Conforme a todo lo antedicho, y más aún examinado el trámite
administrativo, al palio de la legislación y la jurisprudencia antes
consignada, surge sin lugar a dudas que B Billboard, NC no fue
incluido como parte por la agencia recurrida, ni cumple con los
requisitos para ser considerada una parte con legitimación activa
para instar el presente recurso.
20 La referida moción fue intitulada Réplica a Moción de Desestimación. KLRA202400522 19
En consecuencia, procede declarar ha lugar a la Moción de
Desestimación presentada por OHM y se desestima el recurso de
revisión administrativa de epígrafe ante la falta de jurisdicción para
atenderlo. Reiteramos, que los tribunales venimos llamados a
resolver controversias genuinas y no cuestiones abstractas e
hipotéticas que no tengan consecuencias entre las partes.
IV.
Por los fundamentos anteriormente expuestos, desestimamos
el presente recurso por falta de jurisdicción.
La juez Lebrón Nieves disiente con opinión escrita.
Notifíquese.
Lo acordó y manda el Tribunal y lo certifica la Secretaria del
Tribunal de Apelaciones.
LCDA. LILIA M. OQUENDO SOLÍS Secretaria del Tribunal de Apelaciones KLRA202400522 20
Estado Libre Asociado de Puerto Rico TRIBUNAL DE APELACIONES PANEL X
B BILLBOARD NC, LLC Revisión de Decisión Recurrente Administrativa procedente de la V. Oficina de Gerencia de DEPARTAMENTO DE Permisos DESARROLLO ECONÓMICO Y KLRA202400522 Caso núm.: COMERCIO; OFICINA DE 2023-511506- GERENCIA DE PERMISOS PCOC-040137
Recurrida Sobre: Impugnación de OUT OF HOME Permisos de MEDIA, LLC Construcción
Panel integrado por su presidenta; la Juez Lebrón Nieves, el Jueza Romero García y Juez Rivera Torres
VOTO DISIDENTE DE LA JUEZ LEBRÓN NIEVES
En el caso que nos ocupa, B Billboard NC, LLC (en adelante,
la parte recurrente) le solicita a este foro intermedio que deje sin
efecto la determinación de la División de Revisiones Administrativas
(en adelante, DRA) de la Oficina de Gerencia de Permisos (en
adelante, OGPE) emitida y notificada el 21 de agosto de 2024.
Mediante el aludido dictamen, luego de celebrada la vista
administrativa, el ente administrativo declaró No Ha Lugar la
Solicitud de Revisión Administrativa interpuesta por la parte
recurrente y sostuvo la enmienda al Permiso de Construcción
número 2023-511506-PCOC-040137 otorgado a Out of Home
Media, LLC. La parte recurrente solicita, además, que se ordene la
paralización o demolición de la obra consiste en la instalación de
una pantalla digital que sustituye un anuncio publicitario tipo Mesh KLRA202400522 21
Banner 100’ x 30’ adosado a la pared del Centro Cardiovascular de
Puerto Rico. Arguye la parte recurrente que, la obra en cuestión es
contraria al ordenamiento y que el permiso otorgado infringe las
normas imperantes de nuestro sistema de permisos.
Como bien surge de la Sentencia mayoritaria, en su recurso,
la parte recurrente esgrime los siguientes señalamientos de error, a
saber:
Primer error: Erró la Honorable División de Revisiones Administrativas de la OGPE al confirmar el permiso expedido a la parte proponente a pesar de que: […]
Segundo error: Erró la Honorable División de Revisiones Administrativas de la OGPE como ente revisor al prescindir de incluir en su resolución final determinaciones adjudicativas en atención al resto de las inobservancias de la solicitud de permiso de construcción, adicionales al único asunto atendido sobre la enmienda de un permiso antiguo, ya usado y caducado.
Tercer error: Erró la Honorable División de Revisiones Administrativas de la OGPE al no exponer la razón jurídica por la cual ignorar la letra de la sección 2.7.4.1 del Reglamento Conjunto de 2023, la cual solo permite la enmienda de un plano-y por tanto de un permiso de construcción- mientras se esté construyendo la obra y no años luego de finalizada una previa construcción, con formato distinto de anuncio no digital.
Cuarto error: Erró la Honorable División de Revisiones Administrativas de la OGPE al ignorar los planteamientos de la solicitud de revisión de la recurrente, la prueba que obra en el expediente y la prueba desfilada en la vista administrativa.
En respuesta, la parte recurrida comparece ante este foro
revisor mediante Moción de Desestimación. En esencia, nos plantea
que, la solicitud de enmienda al aludido permiso fue sometida por
OHM y aprobada por la OGPE únicamente contempla un cambio en
tecnología sin que se altere el tamaño, altura y ubicación del
anuncio existe. Añade que, el anuncio publicitario tipo Mesh
Banner contaba con un Permiso de Construcción Consolidado,
aprobado desde el 20 de octubre de 2020, y con un Permiso para la
Instalación de Rótulos y Anuncios (Permiso para la Instalación) que KLRA202400522 22
ha sido renovado anualmente, según lo requiere la Ley 161-2009,
Ley para la Reforma de Permisos, 23 LPRA se. 9011, et seq.
La mayoría de este Panel opta por desestimar el recurso por
falta de jurisdicción para atender el mismo, al razonar que “el
recurso de reconsideración fue atendido sin que la OGPe auscultara
su jurisdicción y sin asegurarse si B Billboard, NC cumplía con
los criterios establecidos en la LPAUG, la Ley núm. 161-2009 y el
Reglamento Conjunto 2023 para ser considerado y autorizado como
interventor.”
Al respecto, es preciso señalar que, de la determinación
recurrida se desprende con meridiana claridad lo siguiente y
citamos:
Surge de lo ventilado en la vista de revisión y del escrito post vista de la parte Recurrente, que la OGPE no notificó la aprobación de intervención del caso que nos ocupa, más sí le notificó a la parte Recurrente la aprobación del permiso el pasado 3 de abril de 2024.
Analizada la Solicitud de Desestimación por Falta de Legitimación presentada por la parte Proponente, se declara la misma No Ha Lugar. Concluimos que, según alegado por la parte Recurrente, de no permitirse su participación y sostenerse el permiso de construcción objeto de revisión, sería adversamente afectada como competencia en el mercado, ya que se estarían emitiendo determinaciones inconsistentes y creando normas distintas en la evaluación de permisos de rótulos y anuncios.
Si bien es cierto que la OGPE no dispuso sobre la moción de
intervención de la parte Recurrente, sí se atendió tal solicitud
posteriormente en la Resolución de Revisión Administrativa, cuya
revisión nos atiene. Es meritorio destacar que, dicha determinación
que permitió la intervención de la parte recurrente, no fue objeto de
revisión ante este foro apelativo por la parte recurrida.
Ni la parte recurrida ni la mayoría de este Panel, exponen y
mucho menos, fundamentan las razones por las cuales la
determinación de permitir la intervención en la vista administrativa
es improcedente en derecho. A fin de cuentas, lo que hizo la Jueza KLRA202400522 23
Administrativa fue salvaguardar el debido proceso de ley a la parte
Por consiguiente, no habiendo la parte recurrida impugnado
oportuna y debidamente, la determinación del ente administrativo
sobre la intervención de la parte recurrente, no puede plantearlo por
primera vez en esta etapa meramente como fundamento para
solicitar la desestimación del recurso.
Dicho lo anterior, esta Juez, confirmaría la determinación
recurrida, por entender que le asiste la razón a la parte recurrida
respecto a que la enmienda al permiso en cuestión sometida por
tecnología sin que se altere el tamaño, altura y ubicación del
anuncio existe. Habida cuenta que el anuncio publicitario tipo Mesh
aprobado desde el 20 de octubre de 2020, y con un Permiso para la
Instalación que ha sido renovado anualmente, no procede la
revocación pretendida por la parte recurrente.
GLORIA L. LEBRÓN NIEVES Juez de Apelaciones