ESTADO LIBRE ASOCIADO DE PUERTO RICO TRIBUNAL DE APELACIONES PANEL ESPECIAL
ORLANDO SOTOMAYOR Revisión Judicial DOMÍNGUEZ procedente de la Comisión de Recurrente Investigación, Procesamiento y v. Apelación (CIPA) KLRA202400314 POLICÍA DE PUERTO RICO
Recurrido
cons. Revisión Judicial KAREN PIERANTONI Casos procedente Núm.:de la QUIRÓS 24P-16 Comisióny 24P-15 de Investigación, Recurrente Procesamiento y KLRA202400315 KLRA202400314 Apelación (CIPA) v. Caso Núm.: POLICÍA DE PUERTO RICO 24P-16 Sobre: Recurrido Expulsión Sobre: Expulsión
Panel integrado por su presidenta, la Juez Ortiz Flores, el Juez Rivera Torres, la Juez Rivera Pérez y el Juez Campos Pérez
Campos Pérez, Juez Ponente
SENTENCIA
En San Juan, Puerto Rico, a 21 de agosto de 2024.
Las partes recurrentes, el Sr. Orlando Sotomayor Domínguez
(señor Sotomayor Domínguez) y la Sra. Karen Pierantoni Quirós
(señora Pierantoni Quirós), comparecen ante nos mediante sendos
recursos de revisión judicial. El señor Sotomayor Domínguez solicita
la revocación de la Resolución en el caso 24P-16; y la
señora Pierantoni Quirós peticiona el mismo remedio contra la
Resolución dictada en el caso 24P-15. Ambas determinaciones
administrativas fueron emitidas el 9 de abril de 2024 y notificadas
el día 24 siguiente, por la Comisión de Investigación, Procesamiento
y Apelación (CIPA). En éstas, la CIPA decidió desestimar con
perjuicio las apelaciones incoadas por los recurrentes. En
consecuencia, en las dos instancias, prevalecieron las destituciones
Número Identificador
SEN2024________________ KLRA202400314 cons. KLRA202400315 2
de los puestos públicos como agentes que los recurrentes ocupaban
con la parte recurrida, Negociado de la Policía de Puerto Rico
(Negociado).
Anticipamos que, por los fundamentos que expondremos,
revocamos la Resolución del caso 24P-16 y la Resolución del caso
24P-15.
I.
KLRA202400314 Orlando Sotomayor Domínguez
Surge de los autos que, el 13 de junio de 2023, notificada el
15 de junio de 2024, el Cnel. Antonio López Figueroa (coronel López
Figueroa o Comisionado del Negociado), emitió la Notificación de
Suspensión Sumaria Nunc Pro Tunc de Empleo Resolución de Cargos
al señor Sotomayor Domínguez.1 En el referido documento, se indicó
que, el 28 de febrero de 2023, se realizó un proceso de detección de
sustancias controladas; y la muestra del recurrente reflejó un
resultado “positivo a metabolito de marihuana verificado”.
Conforme se desprende de la comunicación, el 8 de junio
de 2023, el Dr. Carlos Robles Mora (doctor Robles Mora), médico
revisor oficial, entrevistó al señor Sotomayor Domínguez, con el fin
de “auscultar la posibilidad de alguna razón médica que justificara
legalmente el resultado positivo corroborado”. Según el galeno, éste
no encontró justificación médica alguna. Entonces, el Comisionado
del Negociado señaló que la conducta del recurrente era
incompatible con sus funciones, por lo que lo suspendió
sumariamente de empleo con la intención de expulsarlo del puesto.
Al señor Sotomayor Domínguez se le imputó ser “usuario de
sustancias controladas ilegales en el empleo”, en violación a la Ley
Núm. 78 de 14 de agosto de 1997, Ley para reglamentar las pruebas
1 Apéndice KLRA202400314, págs. 9-13. Inicialmente, la suspensión fue de empleo y sueldo, por lo que se corrigió a una suspensión de empleo solamente Véase, Apéndice KLRA202400314, págs. 5-8. KLRA202400314 cons. KLRA202400315 3
para la detección de sustancias controladas en el empleo en el sector
público, 3 LPRA sec. 2501 et seq. (Ley 78);2 así como del Artículo 5
del Reglamento del programa para la detección de sustancias
controladas en funcionarios y empleados de la Policía de Puerto Rico,
Reglamento 6403 de 8 de marzo de 2002, el cual declara como
“irremediablemente incompatible” el uso de sustancias controladas
con todo cargo en la Policía de Puerto Rico, por ser ésta una agencia
de Seguridad Pública.3 Igualmente, imputó la comisión de las
siguientes faltas, estatuidas en el Artículo 14 del Reglamento de
personal de la Policía de Puerto Rico, Reglamento 4216 de 11 de mayo
de 1990, según enmendado por el Reglamento 9001 de 29 de agosto
de 2017:
Falta Leve número 1: Demostrar ineptitud, descuido, parcialidad o negligencia en el desempeño de sus deberes, funciones y responsabilidades. (Primera sanción: 5 días)
Falta Grave número 20: Usar drogas, tranquilizantes o estimulantes, a menos que los mismos sean por prescripción facultativa. (Primera sanción: Expulsión)
Falta Grave número 29: Incurrir en una conducta lesiva, inmoral o desordenada en detrimento del Cuerpo de la Policía. (Primera sanción: 40 días)
2 La Notificación citó el Artículo 2, Exposición de Motivos, de la Ley 78; véase, 3 LPRA sec. 2501. 3 El Artículo 5 del Reglamento 6403, Política Pública, dispone en parte:
. . . . . . . . El uso ilegal de Sustancias Controladas por los funcionarios y empleados de la Policía de Puerto Rico, en o fuera del trabajo es irremediablemente incompatible con el desempeño efectivo de las funciones y deberes del puesto o cargo y menoscaba la eficiencia e integridad del Servicio Público, además de constituir una práctica contraria a la ley, por lo cual se declara irremediablemente incompatible con el uso de sustancias controladas, todo puesto o cargo en la Policía de Puerto Rico, por ser esta una agencia de Seguridad Pública. Cabe señalar que el 27 de abril de 2023 se promulgó el Reglamento sobre detección de sustancias controladas en el Departamento de Seguridad Pública, Reglamento 9454, por virtud de la Ley Núm. 20 de 10 de abril de 2017, Ley del Departamento de Seguridad Pública de Puerto Rico, 25 LPRA sec. 3501 et seq. No obstante, en el Artículo IV del Reglamento 9454, Aplicabilidad, excluye la aplicación de esta reglamentación al Negociado de la Policía de Puerto Rico, para no afectar el proceso de la Reforma, en alusión al Acuerdo para la Reforma Sostenible de la Policía de Puerto Rico de 17 de julio de 2013 en el caso federal US v. Commonwealth of Puerto Rico, et al., 3:12-cv-2039. En autos consta una directriz del Departamento de Seguridad Pública (DSP-0101- 01-2023-03), emitida el 11 de julio de 2023, en la que se cita la disposición antes referida para reafirmar la prohibición del cannabis medicinal en el Negociado. Apéndice KLRA201400314, págs. 17-18; Apéndice KLRA202400315, págs. 11-12. KLRA202400314 cons. KLRA202400315 4
Falta Grave número 31: Incurrir en conducta que constituya delito grave o menos grave que implique depravación moral. Para efectos de esta falta no es necesario la radicación y el progreso de cargos criminales, sólo basta que la investigación administrativa refleje que el querellado incurrió en una conducta tipificada como delito grave o menos grave que implique depravación moral. (Primera sanción: Expulsión)
El 23 de junio de 2023, el recurrente compareció ante la vista
informal.4 Allí presentó evidencia de su tratamiento médico
prescrito, concerniente a la licencia de cannabis medicinal. El 7 de
agosto de 2023, notificada el día 17 siguiente, el coronel López
Figueroa suscribió la Resolución de Final [sic],5 mediante la cual
expulsó al señor Sotomayor Domínguez de su empleo, con efecto
inmediato.
Disconforme con la determinación administrativa, el
recurrente acudió a la CIPA, mediante un recurso apelativo.6 En
éste, solicitó “lo antes posible” la celebración de una vista. Afirmó
que, durante la vista administrativa informal, presentó evidencia
médica que sustentaba que no cometió las faltas imputadas y que
su situación médica no ameritaba una medida tan drástica como la
expulsión de su puesto. Apuntó que, al entrevistarse con el doctor
Robles Mora, el médico revisor oficial se negó a recibir la evidencia
médica que tenía la prescripción de los medicamentos que
ocasionaron el positivo de la prueba de dopaje. Abogó a su causa
bajo el argumento de una presunta interpretación errónea del
ordenamiento jurídico aplicable. Así, pues, solicitó que se decretara
el archivo de la Querella 2023-00810 y la devolución de salarios
dejados de percibir.
Así las cosas, el Negociado instó, sin unir documentos, una
Moción en solicitud de desestimación y/o resolución sumaria.7 Alegó
4 Apéndice KLRA202400314, pág. 16.
5 Apéndice KLRA202400314, págs. 19-22.
6 Apéndice KLRA202400314, págs. 23-25.
7 Apéndice KLRA202400314, págs. 36-42. KLRA202400314 cons. KLRA202400315 5
por la desestimación de la Apelación del señor Sotomayor
Domínguez ya que, a pesar de que éste poseía una licencia para el
uso de cannabis medicinal, el Negociado recibía fondos federales y
no aplicaban las protecciones de la Ley Núm. 42 de 9 de julio
de 2017, Ley para manejar el estudio, desarrollo e investigación del
cannabis para la innovación, normas aplicables y límites, 24 LPRA
sec. 2621 et seq. (Ley 42), según enmendada por la Ley Núm. 15 de
29 de julio de 2021.8 Aludió, además, a estatutos federales que
proscribían que los funcionarios públicos catalogados como
primeros respondedores y clasificados como “law enforcement”
poseyeran licencias para el tratamiento de cannabis medicinal.
El 16 de enero de 2024, el señor Sotomayor Domínguez
presentó una Moción en cumplimiento de Orden y en Oposición a
solicitud de resolución sumaria.9 Ripostó que, por primera vez, el
Negociado aludía a la Ley 42; y argumentó que la Ley 78 y el
8 La Ley Núm. 42 de 9 de julio de 2017, Ley para manejar el estudio, desarrollo e
investigación del cannabis para la innovación, normas aplicables y límites, 24 LPRA sec. 2621 et seq., según enmendada por la Ley Núm. 15 de 29 de julio de 2021, provee un marco regulatorio que permite una alternativa legítima de tratamiento con cannabis para las personas con ciertas condiciones médicas. A su vez, la enmienda de 2021 estableció unas protecciones de empleo para pacientes registrados y autorizados de cannabis medicinal, las cuales deben ser interpretadas liberalmente en favor del paciente. Art. 24 de la Ley 42, 24 LPRA sec. 2626e-1. A esos efectos, se estableció que los pacientes registrados, que se identifiquen ante un patrono como autorizados para el consumo de cannabis medicinal, serán considerados como una categoría protegida para propósito de las leyes de protección de empleo. Además, estatuye que ningún patrono podrá discriminar contra una persona que sea paciente debidamente registrado y autorizado para utilizar cannabis medicinal. Asimismo, el Artículo 29 de la Ley 42, supra, dispone que “[e]n caso de que las disposiciones de este capítulo estén en conflicto con las disposiciones de cualquier otra ley estatal, las disposiciones de este capítulo prevalecerán”. 24 LPRA sec. 2626h. Sin embargo, de conformidad con el Inciso (c) del Artículo 24 de la Ley 42, estas protecciones laborales no cobijarán a un paciente registrado y autorizado de cannabis medicinal cuando el patrono logre establecer, por preponderancia de la prueba, cualquiera de las siguientes condiciones: (1) La utilización de cannabis medicinal representa una amenaza real de daño o peligro para las personas o propiedad; o (2) La utilización de cannabis medicinal por el o la paciente registrado(a) y autorizado(a) interfiere con su desempeño y funciones esenciales de trabajo; o (3) La utilización de cannabis medicinal por el o la paciente registrado(a) y autorizado(a) expone al patrono a la pérdida de alguna licencia, permiso o certificación relacionada con alguna ley, reglamentación, programa o fondo federal; o (4) El o la paciente registrado(a) y autorizado(a) ingiera o posea cannabis medicinal en su lugar de trabajo y/o durante horas laborales sin autorización por escrito del patrono. 9 Apéndice KLRA202400314, págs. 43-50. KLRA202400314 cons. KLRA202400315 6
Reglamento 6403 no estaban atemperados a los nuevos
lineamientos sobre el cannabis medicinal. Expuso, además, que los
hechos no se ajustaban a las faltas imputadas, por lo que existían
controversias que impedían la resolución sumaria del caso.
El 9 de abril de 2024, notificada y archivada en autos el 24 de
abril de 2024, la CIPA emitió la Resolución impugnada.10 En ésta,
acogió la postura del Negociado y la hizo formar parte del dictamen
administrativo. En particular, basó su determinación en el
Artículo 16 (A), Medidas Disciplinarias, del Reglamento 6403, el cual
reza como sigue: “Se declara irremediablemente incompatible con el
uso de Sustancias Controladas, todo puesto o cargo en la Policía de
Puerto Rico como Agencias de Seguridad Pública”. Al entender que
no había controversia, ya que “el apelante de forma tácita [había]
admitido el uso de sustancias”, desestimó con perjuicio la Apelación
del recurrente.
El 3 de mayo de 2024, el señor Sotomayor Domínguez incoó
una Moción de reconsideración.11 Negó la referida admisión tácita y
sostuvo la improcedencia de la desestimación, al amparo del
ordenamiento jurídico aplicable. Reiteró que los hechos no eran
afines a las faltas que dieron base a la destitución y que el
expediente ante el Negociado no fue objeto de revisión por parte del
ente apelativo. En respuesta, el 15 de mayo de 2024, notificada y
archivada en autos el día siguiente, la CIPA denegó la solicitud de
reconsideración del señor Sotomayor Domínguez.12
KLRA202400315 Karen Pierantoni Quirós
El 5 de junio de 2023, el Comisionado del Negociado remitió a
la recurrente una Notificación de Suspensión Sumaria de Empleo y
10 Apéndice KLRA202400314, págs. 3-4. En un principio, la CIPA había citado la
vista en su fondo para el 24 de abril de 2024. Véase, Apéndice KLRA202400314, pág. 34. 11 Apéndice KLRA202400314, págs. 51-56.
12 Apéndice KLRA202400314, págs. 1-2. KLRA202400314 cons. KLRA202400315 7
Resolución de Cargos.13 En la comunicación, se le imputó la
transgresión de la Exposición de Motivos, estatuida en el Artículo 2
de la Ley 78, por el uso de sustancias controladas ilegales en el
empleo, 3 LPRA sec. 2501; y el Artículo 5 del Reglamento 6403, que
establece que la Policía de Puerto Rico es una agencia de Seguridad
Pública, por lo que es “irremediablemente incompatible” el uso de
sustancias controladas.14 También se le atribuyó la comisión de las
faltas graves 20, 29, 31 y la falta leve 1, según tipificadas en el
Artículo 14 del Reglamento 4216, conforme fue enmendado por el
Reglamento 9001:
Falta Leve número 1: Demostrar ineptitud, descuido, parcialidad o negligencia en el desempeño de sus deberes, funciones y responsabilidades. (Primera sanción: 5 días)
Falta Grave número 20: Usar drogas, tranquilizantes o estimulantes, a menos que los mismos sean por prescripción facultativa. (Primera sanción: Expulsión)
Falta Grave número 29: Incurrir en una conducta lesiva, inmoral o desordenada en detrimento del Cuerpo de la Policía. (Primera sanción: 40 días)
Falta Grave número 31: Incurrir en conducta que constituya delito grave o menos grave que implique depravación moral. Para efectos de esta falta no es necesario la radicación y el progreso de cargos criminales, sólo basta que la investigación administrativa refleje que el querellado incurrió en una conducta tipificada como delito grave o menos grave que implique depravación moral. (Primera sanción: Expulsión)
Se expuso que, el 28 de febrero de 2023, se realizó un proceso
de detección de sustancias controladas y la señora Pierantoni
Quirós reflejó un resultado “positivo a metabolito de marihuana
verificado”. A tales efectos, el 2 de junio de 2023 fue entrevistada
por el doctor Robles Mora con el propósito de indagar alguna razón
médica que justificara legalmente el hallazgo positivo y éste no
encontró ninguna justificación. Por consiguiente, el Comisionado
13 Apéndice KLRA202400315, págs. 5-9.
14 Refiérase a la nota al calce 3 de esta Sentencia. KLRA202400314 cons. KLRA202400315 8
del Negociado la suspendió sumariamente de empleo con la
intención de expulsarla del puesto.
La recurrente compareció a la vista administrativa informal el
16 de junio de 2023, donde explicó las razones por las cuales tuvo
que someterse a un tratamiento médico alternativo por un médico
licenciado por el Departamento de Salud. Apuntó que la normativa
aplicada en su contra no había sido atemperada por la Ley 42. A su
vez, la señora Pierantoni Quirós abogó por la falta de evidencia de
las faltas imputadas. Así las cosas, el 4 de agosto de 2023, notificada
el día 11 del mismo mes y año, el coronel López Figueroa notificó a
la recurrente la Resolución Final de Expulsión.15 Mediante ésta,
confirmó la expulsión del puesto que ocupaba en el Negociado de la
Policía.
No conteste, la señora Pierantoni Quirós presentó una
oportuna Apelación ante la CIPA.16 Alegó que, durante la vista
administrativa informal, sometió evidencia médica que sustentaba
que no cometió las faltas imputadas y que su situación médica no
ameritaba la expulsión de su puesto. Por lo tanto, solicitó una vista
administrativa, el archivo de la Querella 2023-00778 y la revocación
de la determinación del Negociado y el pago de salario y haberes.
El Negociado presentó una Moción en solicitud de
desestimación y/o resolución sumaria, a la que no anejó ningún
documento.17 Sostuvo que, a pesar de que la señora Pierantoni
Quirós poseía una licencia para el uso de cannabis como inhibidor
para el dolor, no estaba protegida por la Ley 42. Indicó que dicho
estatuto contemplaba unas excepciones que excluían a la recurrente
de las protecciones laborables. Aludió también a estatutos federales
y a la supremacía de los mismos, toda vez que el Negociado recibía
15 Apéndice KLRA202400315, págs. 13-15.
16 Apéndice KLRA202400315, págs. 16-18.
17 Apéndice KLRA202400315, págs. 29-35. KLRA202400314 cons. KLRA202400315 9
fondos federales, por lo que se le exigía que fuera un patrono libre
de drogas. Razonó, entonces, que procedía la desestimación y
disposición sumaria de la causa apelativa.
Por su parte, la señora Pierantoni Quirós presentó una Moción
en cumplimiento de Orden y en Oposición a solicitud de resolución
sumaria.18 Reiteró que la Ley 78 y el Reglamento 6403 no estaban
atemperados al nuevo ordenamiento sobre el cannabis medicinal.
Además, apuntó que el expediente carecía de evidencia para probar
las faltas que dieron base a la expulsión. Por ello, sostuvo que estas
controversias impedían que el caso se resolviera por la vía abreviada.
Añadió que en la petición del recurrido, por primera vez, hizo
referencia a la Ley 42, lo que infringía el debido proceso de ley.
El 9 de abril de 2024, notificada y archivada en autos el 24 de
abril de 2024, la CIPA emitió la Resolución recurrida.19 Al considerar
como una admisión tácita de la señora Pierantoni Quirós el alegado
uso de sustancias controladas, la CIPA no halló controversias
medulares. Por consiguiente, el ente administrativo, luego de hacer
formar parte del dictamen los planteamientos del Negociado, a base
del Artículo 16 del Reglamento 6403, que declara irremediablemente
incompatible el uso de sustancias controladas con la ocupación de
un cargo en el Negociado, desestimó con perjuicio la Apelación de la
señora Pierantoni Quirós.
Insatisfecha la señora Pierantoni Quirós solicitó
infructuosamente la reconsideración del pronunciamiento.20
Rechazó cualquier admisión tácita y ripostó la desestimación sin la
revisión del expediente y en contravención a la jurisprudencia que
dicta la doctrina en torno a la drástica sanción. Enfatizó que las
faltas de su destitución no hallaban apoyo en los hechos aducidos.
18 Apéndice KLRA202400315, págs. 36-43.
19 Apéndice KLRA202400315, págs. 3-4.
20 Apéndice KLRA202400315, págs. 44-49. KLRA202400314 cons. KLRA202400315 10
Así, el 15 de mayo de 2024, notificada y archivada en autos el 16 de
mayo de 2024, la CIPA denegó la petición.
En desacuerdo con las determinaciones administrativas, el
14 de junio de 2024, el señor Sotomayor Domínguez y la
señora Pierantoni Quirós presentaron sendos recursos intitulados
Revisión Judicial de Resolución Administrativa de CIPA; y esbozaron
los siguientes señalamientos de error:
PRIMER ERROR: Erró la Comisión de Investigación, Procesamiento y Apelación al desestimar con perjuicio la Apelación sobre expulsión, caso número [24P-15 y 24P-16] sin que existiera prueba en el expediente que sustentara las alegaciones del Negociado de la Policía de Puerto Rico.
SEGUNDO ERROR: Erró la Comisión de Investigación, Procesamiento y Apelación al confirmar la expulsión del Peticionario dando por probadas unas faltas al Reglamento de Personal de la Policía de Puerto Rico, Reglamento 4216, que no se ajustan con las imputaciones del Negociado de la Policía de Puerto Rico en la Suspensión Sumaria de Empleo y Resolución de Cargos, ni a la prueba que obra en el expediente.
TERCER ERROR: Erró la Comisión de Investigación, Procesamiento y Apelación al no resolver la controversia de derecho del caso [24P-15 y 24P-16], en cuanto a si la Ley 42 del 9 de julio de 2017, “Ley Para Manejar el Estudio, Desarrollo e Investigación del Cannabis para Innovación, Normas Aplicables y Límites” (Ley Medicinal) es de aplicación al Negociado de la Policía de Puerto Rico.
CUARTO ERROR: Erró la Comisión de Investigación, Procesamiento y Apelación al confirmar la expulsión del NPPR del Peticionario sin tomar en consideración las disposiciones de la Ley 42 del 9 de julio de 2017, “Ley Para Manejar el Estudio, Desarrollo e Investigación del Cannabis para Innovación, Normas Aplicables y Límites” (Ley Medicinal), y al no reconocer que el Peticionario es un paciente con un tratamiento alternativo.
QUINTO ERROR: Erró la Comisión de Investigación, Procesamiento y Apelación al confirmar la expulsión del NPPR del Peticionario basándose en una alegada violación al Reglamento Núm. 6403, Reglamento del Programa Para la Detección de Sustancias Controladas en Funcionarios y Empleados de la Policía de Puerto Rico, del 26 de febrero de 2002, sin tomar en consideración que éste es un paciente con un tratamiento médico alternativo supervisado por un doctor en medicina.
Mediante la Resolución de 28 de junio de 2024, ordenamos la
consolidación de ambos recursos. Luego de conceder la prórroga
solicitada, el 24 de julio de 2024, el Negociado, por conducto de la KLRA202400314 cons. KLRA202400315 11
Oficina del Procurador General de Puerto Rico, presentó su Escrito
en Cumplimiento de Orden. Con el beneficio de su comparecencia,
estamos en posición de resolver.
II.
A.
Revisamos la Resolución en el caso 24P-15 y la Resolución en
el caso 24P-16, emitidas por la CIPA, al palio de la Ley Núm. 38 de
30 de junio de 2017, Ley de Procedimiento Administrativo Uniforme
del Gobierno de Puerto Rico (LPAUG), 3 LPRA sec. 9601 et seq. La
Sección 4.5 de la LPAUG, 3 LPRA sec. 9675, que versa sobre el
alcance de la revisión judicial, dispone que este tribunal
intermedio sostendrá las determinaciones de hechos de las
decisiones de las agencias, si se basan en evidencia sustancial que
obra en el expediente administrativo; revisará en todos sus aspectos
las conclusiones de derecho; y podrá conceder al recurrente el
remedio apropiado si determina que a éste le asiste el derecho. Es
decir, mediante la revisión judicial, esta curia debe evaluar que la
decisión administrativa encuentre apoyo en la evidencia sustancial
que obre en la totalidad del expediente administrativo; que el ente
gubernamental haya realizado una aplicación o interpretación
correcta de las leyes o reglamentos que se le ha encomendado
administrar; y que el organismo haya actuado dentro de los
parámetros de su ley habilitadora, no de forma arbitraria,
irrazonable ni haya lesionado derechos constitucionales
fundamentales. Véase, Torres Rivera v. Policía de PR, 196 DPR 606,
628 (2016). Por consiguiente, al momento de justipreciar la
valoración y razonabilidad de las decisiones administrativas
adoptadas por las agencias del poder ejecutivo, los tribunales tienen
la obligación de ejercer un juicio independiente de las disposiciones
legales para determinar si una agencia ha actuado o no dentro de
los límites de su autoridad estatutaria, incluso en los casos de KLRA202400314 cons. KLRA202400315 12
ambigüedad legislativa. Véase, Loper Bright Enterprises v. Raimondo,
144 S.Ct. 2244 (2024); 603 US __ (2024).21 Claro está, según ha
pautado el Tribunal Supremo federal, aquellas interpretaciones y
dictámenes administrativos ―realizados por virtud del cumplimiento
de un deber oficial y basados en su experiencia especializada―
pueden constituir un cuerpo de experiencia y un juicio informado
(“body of experience and informed judgment”) al que los tribunales
y los litigantes pudiéramos recurrir en cuestiones jurídicas. Id.,
pág. 2259. Ahora, el peso persuasivo de la determinación
administrativa va a depender de la minuciosidad en su
consideración, de la validez de su razonamiento, así como de su
congruencia con pronunciamientos anteriores y posteriores. Véase,
Skidmore v. Swift & Co., 323 US 134, 139-140 (1944), citado con
aprobación en Loper Bright Enterprises v. Raimondo, supra,
pág. 2259.
Al auscultar si ha habido o no lesión a los derechos
fundamentales, nuestro norte es la Carta de Derechos de la
Constitución del Estado Libre Asociado de Puerto Rico, la cual
dispone que “[n]inguna persona será privada de su libertad o
propiedad sin [el] debido proceso de ley, ni se negará a persona
alguna en Puerto Rico la igual protección de las leyes”. Art. II, Sec. 7,
Const. ELA, LPRA, Tomo 1. De otra parte, la Constitución de los
Estados Unidos de América establece que “[n]inguna persona [...]
será privad[a] de su vida, de su libertad o de su propiedad, sin el
debido procedimiento de ley [...]”. Emda. V, Const. EE. UU., LPRA,
Tomo 1.22 Nuestro Tribunal Supremo ha afirmado que el debido
21 En Loper Bright Enterprises v. Raimondo, supra, resuelto el 28 de junio de 2024,
el Tribunal Supremo federal revocó la doctrina de deferencia establecida en el caso Chevron USA, Inc. v. Natural Resources Defense Council, 467 US 837 (1984). Con ello, además, se propende al fortalecimiento de la separación de poderes. Véase, Loper Bright Enterprises v. Raimondo, supra, pág. 2274 (Op. Conc. Juez Thomas). 22 Refiérase también a la Decimocuarta Enmienda de la Constitución federal
dispone que “ningún estado privará a persona alguna de su vida, de su libertad o de su propiedad, sin el debido procedimiento de ley, ni negará a nadie, dentro de su jurisdicción, la igual protección de las leyes”. Emda. XIV, Sec. 1, Const. EE. UU., LPRA, Tomo 1. KLRA202400314 cons. KLRA202400315 13
proceso de ley es un derecho fundamental que “encarna la
esencia de nuestro sistema de justicia”. López y otros v. Asoc. de
Taxis de Cayey, 142 DPR 109, 113 (1996). “Su prédica comprend[e]
los elevados principios y valores que reflejan nuestra vida en
sociedad y el grado de civilización alcanzado”. Amy v. Adm. Deporte
Hípico, 116 DPR 414, 420 (1985). En síntesis, el debido proceso de
ley se refiere al “derecho de toda persona a tener un proceso justo
y con todas las debidas garantías que ofrece la ley, tanto en el
ámbito judicial como en el administrativo”. (Énfasis nuestro). Aut.
Puertos v. HEO, 186 DPR 417, 428 (2012), que cita con aprobación
a Marrero Caratini v. Rodríguez Rodríguez, 138 DPR 215, 220 (1995).
Es decir, “el concepto debido proceso de ley tiene dos vertientes: la
sustantiva, que se refiere a la validez de las leyes que implementa el
Estado en cuanto a su protección de los derechos de los ciudadanos,
y la procesal, que se enfoca en garantizar un proceso justo y
equitativo ante acciones estatales que interfieran con intereses
privados”. (Énfasis nuestro). Garriga Villanueva v. Mun. de
San Juan, 176 DPR 182, 196 (2009).
Cónsono con lo anterior, la Sección 3.1 de la LPAUG, 3 LPRA
sec. 9641, establece que, en todo procedimiento adjudicativo formal
ante una agencia, se salvaguardarán los siguientes derechos:
(i) derecho a notificación oportuna de los cargos o querellas o
reclamos en contra de una parte; (ii) derecho a presentar
evidencia; (iii) derecho a una adjudicación imparcial; y el
(iv) derecho a que la decisión sea basada en el expediente.
Además, en el contexto de los empleados públicos, el alto foro ha
reconocido que los servidores del sector que han adquirido un
interés propietario en su puesto están cobijados por las garantías
del debido proceso de ley, en su vertiente procesal, previo a ser
destituidos de su empleo. Id., págs. 196-197, que cita a U. Ind. Emp.
A.E.P. v. A.E.P., 146 DPR 611, 618 (1998); Orta v. Padilla Ayala,
131 DPR 227, 241 (1992); Torres Solano v. P.R.T.C., 127 DPR 499, KLRA202400314 cons. KLRA202400315 14
519-521 (1990). A base de lo anterior, de ordinario, se requiere la
celebración de una vista informal antes de separar a un empleado
público de su puesto. En la audiencia, se debe incluir una
notificación adecuada de los cargos en su contra y una descripción
de la prueba que posee el patrono. Por igual, durante la vista
informal, el empleado tendrá una oportunidad de presentar su
versión de los hechos. Garriga Villanueva v. Mun. de San Juan,
supra, pág. 197 y los casos allí citados, incluyendo a Cleveland Bd.
of Ed. v. Loudermill, 470 US 532 (1985).
B.
La Ley Núm. 20 de 10 de abril de 2017, Ley del Departamento
de Seguridad Pública de Puerto Rico, 25 LPRA sec. 3501 et seq.,
establece lo siguiente en el Artículo 2.20, Medidas Disciplinarias,
25 LPRA sec. 3550:
El Comisionado determinará por reglamento las faltas administrativas de los miembros del Negociado de la Policía de Puerto Rico que conllevaren medidas correctivas no punitivas y/o acciones disciplinarias. Dichas faltas estarán clasificadas en infracciones, faltas leves o faltas graves. El Reglamento, a su vez, dispondrá el procedimiento aplicable para la investigación y adjudicación, así como las sanciones aplicables a cada tipo de falta.
De no estar conforme con alguna decisión del Comisionado imponiendo algún castigo, el miembro concernido podrá apelar el caso ante la Comisión de Investigación, Procesamiento y Apelación creada mediante la Ley Núm. 32 de 22 de mayo de 1972. La apelación deberá presentarse en o antes de treinta (30) días después de la notificación de la determinación final sobre la medida disciplinaria impuesta.
El Comisionado tendrá autoridad para suspender sumariamente de empleo a cualquier miembro del Negociado de la Policía de Puerto Rico cuando la conducta del miembro de Policía de Puerto Rico consista en el uso ilegal de fondos públicos, si es que aún no se le ha determinado causa para arresto o acusación por un delito grave, o cuando exista base razonable para creer que este constituye un peligro real y significativo para la salud, vida o moral de los empleados o la ciudadanía. En tales casos, el Comisionado hará que se formulen los correspondientes cargos administrativos, los cuales investigará y resolverá a la brevedad posible, imponiendo la acción disciplinaria que estime razonable KLRA202400314 cons. KLRA202400315 15
o disponiendo que vuelva al servicio dicha persona si a su juicio los hechos lo justificaren.
El Comisionado tendrá autoridad para suspender sumariamente de empleo y sueldo a cualquier miembro del Negociado de la Policía de Puerto Rico cuando se haya encontrado causa para arresto o acusación por cometer un delito grave.
Cuando un miembro estuviere suspendido de empleo, o de empleo y sueldo, estará inhabilitado para ejercer sus funciones. Tampoco disfrutará de los derechos y privilegios que por ley se conceden a los policías mientras dure la suspensión. (Énfasis nuestro).
En armonía con lo esbozado, la referida Ley Núm. 32 de 22 de
mayo de 1972, Ley de la Comisión de Investigación, Procesamiento y
Apelación (Ley 32), 1 LPRA sec. 171 et seq., creó la CIPA como un
foro apelativo administrativo, llamado a intervenir con exclusividad
en los casos en que la parte querellada sea un funcionario de la
Rama Ejecutiva estatal o municipal, autorizado para efectuar
arrestos. Art. 2 (1) de la Ley 32, 1 LPRA sec. 172 (1). En el ejercicio
de sus funciones, facultades y obligaciones, la CIPA está facultada
a realizar cualquier investigación autorizada por el estatuto, así
como celebrar vistas públicas o privadas, presididas por cualquier
comisionado designado y con audiencia de las partes interesadas.
Art. 3 (2) (3) de la Ley 32, 1 LPRA sec. 173 (2) (3).
La Ley 32 también autoriza a la CIPA a recibir evidencia para
el desempeño de su función apelativa, como parte del proceso
administrativo disciplinario iniciado en el Negociado. Refiérase a los
Arts. 3-8 de la Ley 32, 1 LPRA secs. 173-178. Esto quiere decir que
la CIPA examina la determinación apelada ante su consideración,
no sólo a base de la prueba vertida en la vista informal celebrada
por el Negociado, sino de la prueba que se presente en la etapa
apelativa. Por ello se ha reconocido que la vista ante la CIPA es una
especie de juicio de novo, en el que el ente administrativo otorga el
valor probatorio que a su juicio merezca. Así, pues, la vista que se
celebra ante la CIPA “es propiamente una vista formal, porque en KLRA202400314 cons. KLRA202400315 16
ella se ventilan de manera definitiva, a nivel administrativo, todos
los derechos del empleado, y las determinaciones de hecho de esa
agencia están sujetas, únicamente, al limitado ámbito de la
revisión judicial. En ese sentido, es equivalente a un juicio en sus
méritos”. (Énfasis nuestro). Ramírez v. Policía de P. R., 158 DPR 320,
334 (2003). Es decir, las actuaciones de la CIPA se asemejan a las
de un tribunal, debido al poder de adjudicación que le fue delegado.
Por tal razón, el examinador o comisionado que presida las vistas
debe ajustarse a los principios básicos que rigen la discreción
judicial. Id., pág. 340.
Asimismo, el estatuto habilitador establece expresamente que
la CIPA, “luego de celebrar la vista correspondiente, según lo
dispuesto en el Artículo 3, Inciso (3), podrá confirmar, revocar o
modificar la determinación o actuación de la cual se hubiere
apelado, o podrá imponer cualquier sanción que la autoridad
facultada para sancionar hubiese podido imponer”. (Énfasis
nuestro). Art. 2 (2) de la ley 32, 1 LPRA sec. 172 (2).
En lo que atañe al caso de autos en el que examinamos un
dictamen administrativo de desestimación, y en consonancia con los
principios del debido proceso de ley, el inciso (b) de la Sección 3.7
de la LPAUG, 3 LPRA sec. 9647 (b), dispone expresamente lo
siguiente:
. . . . . . . . (b) Si la agencia determina a solicitud de alguna de las partes y luego de analizar los documentos que acompañan la solicitud de orden o resolución sumaria y los documentos incluidos con la moción en oposición, así como aquéllos que obren en el expediente de la agencia, que no es necesario celebrar una vista adjudicativa, podrá dictar órdenes o resoluciones sumarias, ya sean de carácter final, o parcial resolviendo cualquier controversia entre las partes, que sean separable de las controversias, excepto en aquellos casos donde la ley orgánica de la agencia disponga lo contrario.
La agencia no podrá dictar órdenes o resoluciones sumarias en los casos en que (1) existen hechos KLRA202400314 cons. KLRA202400315 17
materiales o esenciales controvertidos; (2) hay alegaciones afirmativas en la querella que no han sido refutadas; (3) surge de los propios documentos que se acompañan con la petición una controversia real sobre algún hecho material y esencial; o (4) como cuestión de derechos no procede. (Énfasis nuestro).
Al respecto, el Reglamento para la presentación, investigación
y adjudicación de querellas y Apelaciones ante la Comisión de
Investigación, Procesamiento y Apelación, Reglamento 7952,
promulgado por la CIPA el 1 de diciembre de 2010, contempla la
desestimación y la disposición sumaria de las apelaciones ante la
consideración de la CIPA. No obstante, el Artículo 26, Desestimación
o disposición sumaria, distinto a la LPAUG, se limita a establecer lo
que sigue:
La Comisión y/o el Juez Administrativo podrá desestimar o disponer sumariamente de una querella o de una apelación motu proprio o a solicitud de parte, de entender que la misma no plantea hechos que justifiquen la concesión de un remedio, o si no habiendo controversia real en los hechos, como cuestión de derecho, procede se dicte resolución a favor de la parte promovente.
El abogado examinador a quien se le refiera una solicitud de desestimación o de disposición sumaria presentará la misma a la Comisión o al Juez Administrativo para su adjudicación.
La discrepancia entre la precitada disposición reglamentaria
y la LPAUG no encuentra apoyo en la Ley 32. El estatuto
palmariamente dispone que los reglamentos adoptados por la CIPA,
para la realización efectiva de sus funciones, deben ser conformes
con lo dispuesto en la LPAUG. Art. 10 de la Ley 32, 1 LPRA sec. 180.
Para que proceda una desestimación, la CIPA debe acoger los
pronunciamientos procesales y jurisprudenciales atinentes.
III.
En el primer señalamiento de error los recurrentes plantean
que la CIPA incidió al desestimar con perjuicio los recursos
apelativos, sin que existiera prueba en el expediente que sustentara
las alegaciones del Negociado en cuanto a las faltas imputadas. Ello KLRA202400314 cons. KLRA202400315 18
así, porque el Negociado no acompañó su petición con ninguna
evidencia. Alegan también que la CIPA tampoco concedió una vista
evidenciaria ni argumentativa, en violación a su debido proceso de
ley. Les asiste la razón.
Los procesos adjudicativos de las agencias administrativas se
caracterizan por su flexibilidad y la liberalidad en los tecnicismos
procesales. Por ello, las Reglas de Procedimiento Civil, 32 LPRA
Ap. V, de ordinario, no aplican a los casos administrativos, salvo
cuando sus normas resultan compatibles con la naturaleza de los
procesos ante las agencias y sirven para lograr la solución rápida,
justa y económica de la controversia. O.E.G. v. Rodríguez, 159 DPR
98, 112 (2003).
En torno a esto, la Regla 10.2 de Procedimiento Civil, que
versa sobre las mociones de desestimación, establece seis
fundamentos para su consideración,23 entre éstos, el dejar de
exponer una reclamación que justifique la concesión de un
remedio. Ahora bien, debido a la severa sanción de la
desestimación, la cual priva a una parte de su día en corte, al evaluar
una moción de desestimación basada en el aludido fundamento, el
juzgador debe tomar como ciertos y de la forma más favorable todos
los hechos bien alegados, que hayan sido aseverados de manera
clara y concluyente, y que de su faz no den margen a dudas. López
García v. López García, 200 DPR 50, 69 (2018); Colón v. Lotería de
Puerto Rico, 167 DPR 625, 649 (2006); Roldán Rosario v. Lutrón,
S.M., Inc., 151 DPR 883, 890 (2000). Sólo procede la concesión de
una petición desestimatoria cuando surja con toda certeza de las
alegaciones fácticas bien expuestas que la parte no es acreedora de
remedio alguno, bajo cualquier estado de hechos que puedan ser
23 Éstos son: (1) falta de jurisdicción sobre la materia; (2) falta de jurisdicción sobre la persona; (3) insuficiencia del emplazamiento; (4) insuficiencia del diligenciamiento del emplazamiento; (5) dejar de exponer una reclamación que justifique la concesión de un remedio; (6) dejar de acumular una parte indispensable. 32 LPRA Ap. V, R. 10.2. KLRA202400314 cons. KLRA202400315 19
probados en apoyo de su reclamación. Rivera Sanfeliz v. Junta de
Directores, 193 DPR 38, 49 (2015); Torres, Torres v. Torres et al.,
179 DPR 481, 501 (2010); Pressure Vessels P.R. v. Empire Gas P.R.,
137 DPR 497, 505 (1994).
En la presente causa, al examinar sin ánimo prevenido los
expedientes de los recurrentes, resulta patente el incumplimiento
por parte de la CIPA al observar la norma procesal que dio base a
los dictámenes desestimatorios aquí impugnados. La CIPA no
consideró como ciertas las alegaciones de los recursos apelativos
sobre cierta evidencia médica que supuestamente exonera a los
recurrentes de las faltas imputadas. Obsérvese, por ejemplo, que la
falta administrativa grave número 20 del Reglamento 4216, según
enmendado por el Reglamento 9001, la cual fue imputada al
señor Sotomayor Domínguez y a la señora Pierantoni Quirós,
proscribe el uso de drogas, tranquilizantes o estimulantes, “a menos
que los mismos sean por prescripción facultativa”.
No consta que el ente administrativo haya tenido ante sí
evidencia alguna que sostuviera las alegaciones del Negociado sobre
las restantes faltas imputadas, porque el recurrido no acompañó su
petitorio con ningún documento. Así, el expediente que revisamos
está desprovisto de evidencia acerca de la negligencia en el
desempeño de los deberes, funciones y responsabilidades; o de la
presunta conducta lesiva, inmoral o desordenada; o de la conducta
que constituyó delito grave o menos grave que implicó depravación
moral. Nótese que, previo a la solicitud desestimatoria del
Negociado, el señor Sotomayor Domínguez y la señora Pierantoni
Quirós, si bien al palio de una reglamentación anulada (debieron
ampararse en el Reglamento 7952), peticionaron copia fiel y exacta
de la investigación de la Querella 2023-00810 y de la KLRA202400314 cons. KLRA202400315 20
Querella 2023-00778, respectivamente.24 Si bien, la CIPA lo ordenó,
no consta en el expediente su cumplimiento.25
Por igual, estimamos que el ente adjudicador no ejerció sus
funciones delegadas ante la presunta interpretación errónea de los
estatutos y reglamentos aplicables, según argüidos por los
recurrentes. Tampoco tomó en cuenta los planteamientos de las
respectivas oposiciones, en que el señor Sotomayor Domínguez y la
señora Pierantoni Quirós adujeron que los hechos de ambos casos
no se ajustaban a las faltas imputadas; y que, en la petición de
desestimación, por primera vez, el Negociado aludía a la Ley 42.
Es nuestra opinión que la CIPA no debió desestimar, sin más,
el recurso presentado por los recurrentes, sin antes, permitir el
descubrimiento de prueba solicitado y celebrar una vista
evidenciaria y argumentativa para dirimir las controversias
materiales de hechos y escuchar las bases legales y
jurisprudenciales en apoyo a las posturas del Negociado y de los
recurrentes acerca de los estatutos y reglamentos concernidos. La
celebración de una vista formal satisface el debido proceso de los
recurrentes, toda vez que le brinda a éstos la oportunidad de ser
oídos y de presentar evidencia testimonial, documental o pericial a
su favor; así como al Negociado para refutarla. Del mismo modo, si
el recurrido aspira prevalecer en la procedencia de las destituciones,
la audiencia administrativa le permitirá demostrar, por
preponderancia de la prueba, la aplicación de alguna de las
excepciones concernidas en el Artículo 24 (c) de la Ley Núm. 42,
según fueron planteadas en su solicitud de desestimación.26
Finalmente, es evidente que la ausencia de una vista administrativa
tiene el efecto de que ninguno de los dictámenes administrativos
24 Véase, Apéndice KLRA202400314, págs. 29-32 y Apéndice KLRA202400315,
págs. 22-25. 25 Apéndice KLRA202400314, pág. 33.
26 Véase nota al calce número 8 de este dictamen. KLRA202400314 cons. KLRA202400315 21
comprenda determinaciones fácticas apoyadas en evidencia
sustancial ni conclusiones de derecho; y por ende, la omisión no
sólo incumple con la LPAUG27 sino que repercute en contra de
nuestra facultad judicial. Recuérdese que, para persuadirnos, la
decisión final de la agencia debe ser el resultado de una
consideración rigurosa, razonable y congruente. En estos casos, el
escueto pronunciamiento de la CIPA adolece de los elementos
esenciales para que podamos ejercer nuestra función revisora.
Al tenor de lo expuesto, procede la revocación de las
determinaciones finales de la CIPA en los casos 24P-15 y 24P-16; a
los fines de que se lleven a cabo las vistas administrativas
suprimidas por vía de sendas desestimaciones improcedentes en
derecho. En vista del resultado al que arribamos, es innecesario
discutir los restantes errores argüidos por los recurrentes, toda vez
que corresponde a la CIPA dirimirlos, en primera instancia.
IV.
Por los fundamentos expuestos, revocamos la Resolución
recurrida en el caso 24P-15 y la Resolución impugnada en el caso
24P-16, ambas emitidas el 9 de abril de 2024 y notificadas el 24 de
abril de 2024. En consecuencia, se devuelven las causas de acción
de Karen Pierantoni Quirós y Orlando Sotomayor Domínguez,
respectivamente, ante la consideración de la Comisión de
Investigación, Procesamiento y Apelación para la celebración de las
correspondientes vistas administrativas en los méritos.
Lo acordó y manda el Tribunal, y lo certifica la Secretaria del
Tribunal de Apelaciones.
Lcda. Lilia M. Oquendo Solís Secretaria del Tribunal de Apelaciones
27 En específico la Sección 3.14 del estatuto uniformador, 3 LPRA sec. 9654.