En el Tribunal Supremo de Puerto Rico
RUPERTO LOPEZ HERNANDEZ Y OTROS Demandante-Peticionaria Certiorari .V 98TSPR70 CENTRO DE MAYAGUEZ DPTO. DE SALUD
Demandado-Recurrido
Número del Caso: CC-97-0179
Abogados Parte Peticionaria: LCDO. LORENZO G. LLERANDI BEAUCHAMP LCDO. JUAN E. TABOAS SANTIAGO
Abogados Parte Recurrida: LCDO. CARLOS LUGO FIOL, PROCURADOR GENERAL LCDA. SYLVIA CANCIO BIGAS, PROCURADORA GENERAL AUXILIAR
Tribunal de Instancia: Superior, Sala de Mayaguez
Juez del Tribunal de Primera Instancia: Hon. Juan Camacho Fabre
Tribunal de Circuito de Apelaciones: Circuito Regional IV
Juez Ponente: Hon. Rossy García
Fecha: 6/12/1998
Materia: Daños y Perjuicios
Este documento constituye un documento oficial del Tribunal Supremo que está sujeto a los cambios y correciones del proceso de compilación y publicación oficial de las decisiones del Tribunal. Su distribución electrónica se hace como un servicio público a la comunidad. EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
RUPERTO LOPEZ HERNANDEZ Y OTROS
Demandantes-Peticionarios
vs. CC-97-179 CERTIORARI
CENTRO DE MAYAGUEZ, DEPTO. DE SALUD Y OTROS
Demandados-Recurridos
Opinión del Tribunal emitida por el Juez Asociado SEÑOR FUSTER BERLINGERI.
San Juan, Puerto Rico, a 12 de junio de 998.
Tenemos la ocasión para interpretar el Artículo
3.4 de la Ley de Etica Gubernamental, según enmendado,
3 L.P.R.A. sec. 1824, y así pautar su alcance preciso.
I
El 21 de mayo de 1990, los peticionarios
presentaron una demanda de daños y perjuicios contra el
Estado Libre Asociado de Puerto Rico, varios médicos, su
compañía de seguros y otros demandados. Alegaron que
como consecuencia de la negligencia médica de éstos o de
sus agentes o empleados, ocurrida en el Centro Médico de
Mayagüez, ocasionaron la muerte de Emma Núñez Vega,
madre de una de los demandantes y esposa de otro. La
difunta había estado bajo CC-97-179 3
tratamiento en el centro médico gubernamental por razón de su
estado de gravidez. Falleció cuando tenía 32 semanas de
embarazo, luego que comenzara a sangrar por el orificio de una
amniocentesis que le practicaron en dicho centro médico.
Luego de numerosos trámites procesales, el 23 de junio de
1994, se celebró una conferencia sobre el estado de los
procedimientos, ante el foro de instancia. La representación
legal de los demandantes le informó al tribunal de instancia que
aunque contaba con un perito patólogo, luego de innumerables
gestiones, no habían logrado aún contratar un ginecólogo que
actuase como perito en su caso. Explicó el abogado de los
demandantes que ninguno de los ginecólogos consultados había
accedido a servir de perito, por lo que se proponía remitir
sendas cartas a treinta y dos (32) ginecólogos a través de toda
la isla, en un último esfuerzo por conseguir el perito que
interesaban. En vista de lo anterior, el tribunal de instancia
le concedió un término de sesenta (60) días para llevar a cabo
la gestión aludida.
El 15 de julio de 1994, la parte demandante celebró un
contrato con el ginecólogo Dr. Héctor Cintrón Príncipe, quien
además de ejercer en su oficina privada, laboraba como Médico V,
a jornada completa, en el Departamento de Obstetricia y
Ginecología del Hospital Regional de Bayamón. El doctor Cintrón
comenzó de inmediato a prestar servicios como perito de la parte
demandante. Para el 18 de septiembre de 1994 ya se le habían
pagado al doctor Cintrón $3,000.00, por sus labores en el
análisis del expediente médico del caso y sus reuniones con el CC-97-179 4
abogado de la parte demandante para discutir lo pertinente al
análisis aludido.
Así las cosas, año y medio más tarde, el 14 de febrero de
1996, el Estado presentó ante el foro de instancia una "Moción
Sobre Impugnación de Perito Médico", mediante la cual argumentó
que el Artículo 3.4 de la Ley de Ética Gubernamental, según
enmendada por la Ley 150 del 22 de diciembre de 1994, 3
L.P.R.A. sec. 1824, prohibía que el referido doctor Cintrón
pudiese servir como perito médico de los demandantes en el
presente caso, debido a que éste era empleado del Estado.
Por su parte, el 1ro. de marzo de 1996, la peticionaria
presentó su oposición a la moción de impugnación. Adujo que la
disposición aplicable al caso de autos era el Artículo 3.4(d) de
la citada Ley 150, la cual fue aprobada el 22 de diciembre de
1994, varios meses después de haber ellos suscrito el contrato
sobre peritaje médico con el doctor Cintrón. Alegó que no podía
aplicarse la enmienda aludida retroactivamente; y que la
aplicación de dicha disposición a los hechos de este caso
violaba la norma constitucional que prohíbe el menoscabo de las
obligaciones contractuales, establecida por el Artículo 7 de la
Constitución del Estado Libre Asociado de Puerto Rico.
Trabada así la controversia, el 26 de agosto de 1996, el
tribunal de instancia dictó una resolución mediante la cual
declaró con lugar la solicitud de impugnación presentada por el
Estado y dispuso que el doctor Cintrón no podía participar como
perito de la parte demandante en este caso.
Ante dicha determinación, el peticionario interpuso un
recurso de certiorari en el Tribunal de Circuito de Apelaciones, CC-97-179 5
reproduciendo los mismos planteamientos que había presentado
ante el tribunal de instancia. Mediante sentencia de 26 de
febrero de 1997, el foro apelativo confirmó la determinación del
foro a quo.
Inconforme con el dictamen aludido, el 11 de abril de 1997,
el peticionario acudió ante nos, e hizo el siguiente
señalamiento de error:
Erró el Honorable Tribunal del [sic] Circuito de Apelaciones al confirmar la Resolución del Tribunal de Instancia en la aplicación retroactiva de la Ley 150, supra, la cual enmendaba el Art. 3.4 de la Ley de Etica Gubernamental y determinar que no viola derechos constitucionales al amparo del Art. 11, Sec. 7 de la Constitución del Estado Libre Asociado de Puerto Rico.
El 2 de mayo de 1997, expedimos el certiorari solicitado. El 9
de julio de 1997 el peticionario presentó su alegato; el 24 de
octubre de 1997 el Procurador General de Puerto Rico presentó el
suyo. Con el beneficio de ambas comparecencias, pasamos a
resolver.
II
Al momento en que el caso de autos se presentó ante nos,
este Tribunal no había resuelto aún una controversia análoga a
la que ahora nos concierne, que estaba pendiente. En efecto, el
19 de agosto de 1997, emitimos nuestra decisión en García v.
Hosp. Reg. de Guayama, sentencia de 19 de agosto de 1997, 143
D.P.R. ___, 97 JTS 118, y resolvimos, mediante sentencia, que en
aquel caso la Ley de Etica Gubernamental no tenía el alcance que
el Estado pretendía darle. En aquella ocasión, aunque la
mayoría de este Tribunal concurrió en el resultado anunciado en CC-97-179 6
la sentencia que emitimos, no formulamos una opinión del
Tribunal porque no prevaleció entre nosotros un juicio
mayoritario respecto a todos los fundamentos de nuestra
decisión. En el caso de autos, sin embargo, una mayoría de este
Foro comparte unos mismos criterios normativos, que fueron
expresados o intimados por separado en las tres opiniones de
conformidad emitidas en el caso de García v. Hospital Regional
de Guayama, supra.
La controversia en García v. Hosp. Reg. de Guayama, giraba
en torno a la participación como peritos de médicos empleados
por el Recinto de Ciencias Médicas de la Universidad de Puerto
Rico. La de autos trata sobre la participación en calidad de
perito de un médico empleado por el Hospital Regional de
Bayamón. No obstante, tampoco puede aplicarse aquí la Ley de
Etica Gubernamental. Veamos porqué es ello así.
No hay duda alguna de que para las fechas cuando el
contrato de peritaje en cuestión se celebró, y cuando se ejecutó
por primera vez, la Ley de Etica Gubernamental vigente no
impedía de modo alguno que el doctor Cintrón sirviese de perito
de la parte demandante en este caso. La disposición pertinente
de dicha Ley, su Artículo 3.4, sólo prohibía que un empleado
gubernamental representara o asesorara a una persona privada
ante las agencias ejecutivas. Nada disponía sobre tales
servicios en procesos judiciales.
Claro está, al momento cuando el Estado solicitó la
descalificación del doctor Cintrón como perito médico de los
peticionarios, la disposición aludida había sido enmendada para
incluir a los tribunales de justicia dentro del ámbito de su CC-97-179 7
prohibición. Véase, el Artículo 3.4(d) vigente, 3 L.P.R.A. sec.
1824(d). Dicha enmienda, sin embargo, no requiere necesaria-
mente que se altere la situación del doctor Cintrón como perito
en el caso de autos. Nótese, que aun la nueva disposición
vigente en cuestión está sujeta a varias condiciones para que
entre en vigor la prohibición que establece. Una de esas
condiciones es que el empleado gubernamental haya participado
antes en el asunto en cuestión de manera personal y sustancial,
3 L.P.R.A. 1824(e). Otra de las condiciones es que el servicio
referido se preste durante las horas laborables del empleo
gubernamental. Si tales condiciones no están presentes, el
peritaje no está prohibido, aun asumiendo que el asunto en
cuestión aquí se rija bajo la ley vigente, cosa que no es
necesario resolver ahora en esta opinión.
En el caso de autos, no se ha probado, ni siquiera se ha
alegado, que el doctor Cintrón había participado previamente de
manera personal y sustancial en el asunto sobre el cual se
requiere su opinión pericial. No se ha cumplido con esta
condición esencial para que se le aplique la prohibición en
cuestión de la Ley de Etica Gubernamental. Tampoco se ha
establecido o alegado que el servicio a prestarse se realizará
necesariamente durante horas laborables de su cargo médico en el
Hospital Regional de Bayamón. Vista la evidente dificultad que
ha tenido la parte demandante en procurar los servicios de un
perito ginecólogo, si el doctor Cintrón no había participado de
manera personal y sustancial en el asunto concreto del pleito CC-97-179 8
antes de presentarse la demanda1, el foro de instancia
ciertamente tiene la flexibilidad necesaria para fijar, por
excepción, la vista con este perito de modo que no conflija con
su horario oficial. De este modo, se atiende la necesidad de la
parte demandante de poder contar con prueba pericial en apoyo de
su reclamación, sin violar la prohibición de actuar como perito
de personas privadas durante horas laborables.
Al reiterar normativamente aquí algunos de los fundamentos
que expresamos por separado en nuestra decisión en García v.
Hosp. Reg. de Guayama, supra, debemos enfatizar que, como se
sabe, los demandantes en casos de impericia médica,
especialmente en casos relacionados con la obstetricia y la
ginecología, frecuentemente encaran serias dificultades en
conseguir peritos médicos adecuados, que les permitan presentar
sus reclamaciones judiciales. Interpretar la Ley de Etica
Gubernamental, del modo tan estricto que nos propone el
Procurador General, agravaría el problema aludido, y podría
conducir a que, en efecto, se le cierren las puertas de los
tribunales a algunos que tienen derecho a que sus reclamaciones
se diluciden judicialmente. Reiteradamente hemos resuelto que
existe un vital interés público en que las controversias
judiciales se adjudiquen conforme a la verdad de los hechos.
Mercado v. Panthers Military Soc. Inc., 125 D.P.R. 98 (1990);
Echevarría Jiménez v. Sucn. Pérez Meri, 123 D.P.R. 664 (1989);
La prohibición de que un funcionario público no 1
intervenga judicialmente, en algún caso o asunto respecto al cual éste había tenido antes del pleito una participación personal y sustancial, es efectiva independientemente de que dicha intervención se haga durante horas laborables o no. Se CC-97-179 9
Berríos v. U.P.R., 116 D.P.R. 88 (1985); Pueblo v. Ríos
Nogueras, 111 D.P.R. 647 (1981); J.R.T. v. Aut. De
Comunicaciones, 110 D.P.R. 879 (1981). Este vital interés
público no puede lograrse si una parte no logra conseguir un
perito para apoyar su reclamación, privando también de ese modo
al foro judicial de la información especializada que tal perito
puede proveer. No puede este Foro acceder a tal interpretación,
que no sirve los mejores fines de la justicia. No puede ser que
dicha Ley haya sido aprobada para privar a los tribunales de
medios vitales para realizar su ingente función.
Por las razones expuestas, se dictará sentencia para
revocar las del foro apelativo y del de instancia, que ordenaron
la descalificación como perito médico del doctor Cintrón en el
caso de autos. Se devolverá éste al tribunal de instancia, para
que continúen los procedimientos conforme a lo aquí resuelto.
También se dispondrá que el Reglamento de Etica Gubernamental
queda atemperado en lo pertinente por lo aquí resuelto.
En vista de los fundamentos de esta decisión, se hace
innecesario resolver la cuestión constitucional que se nos había
planteado. E.L.A. v. Aguayo, 80 D.P.R. 552 (1958).
JAIME B. FUSTER BERLINGERI JUEZ ASOCIADO
trata de una prohibición que atañe en cualquier momento, por el obvio conflicto de interés que apareja. CC-97-179 10
SENTENCIA
San Juan, Puerto Rico, a 12 de junio de 1998.
Por los fundamentos expuestos en la Opinión que antecede, la cual se hace formar parte de la presente, se dicta sentencia para revocar las del Tribunal de Circuito de Apelaciones, Región IV de Mayagüez- Aguadilla, y del Tribunal Primera Instancia, Sala Superior de Mayagüez, que ordenaron la descalificación como perito médico del doctor Cintrón en el caso de autos.
Se devuelve éste al Tribunal de Primera Instancia, Sala Superior de Mayagüez, para que continúen los procedimientos conforme a lo aquí resuelto. También se dispone que el Reglamento de Etica Gubernamental queda atemperado en lo pertinente por lo aquí resuelto.
Lo pronunció, manda el Tribunal y certifica la Secretaria del Tribunal Supremo. El Juez Asociado señor Rebollo López disiente sin opinión. El Juez Asociado señor Corrada del Río disiente con opinión.
Isabel Llompart Zeno Secretaria del Tribunal Supremo CC-97-179 11
Ruperto López Hernández y Otros
v. CC-97-179 Certiorari
Centro de Mayagüez, Depto. de Salud y Otros
Opinión Disidente emitida por el Juez Asociado SEÑOR CORRADA DEL RÍO
A través del recurso de epígrafe, se nos ha
planteado la controversia de si el hecho de que un
médico que se desempeña como Médico V en el Departamento
de Obstetricia y Ginecología del Hospital Regional de
Bayamón actúe como perito de la parte demandante en una
reclamación judicial de daños y perjuicios por alegada
impericia médica instada contra el Estado, o el Centro
Médico de Mayagüez, constituye una de las actividades
proscritas a los servidores públicos por las
disposiciones de la Ley de Etica Gubernamental del
Estado Libre Asociado de Puerto Rico2 y el Reglamento de
Etica Gubernamental aprobado en virtud de dicha Ley.3
En ánimo de salvaguardar los valores que subyacen en el espíritu y
propósitos de la referida Ley y su correspondiente Reglamento,
resolveríamos que la participación de dichos servidores públicos como
2 Ley 12 de 24 de julio de 1985, 3 L.P.R.A. sec. 1801 et seq. 3 3 R.P.R. sec. 44.1 et seq. (1996). CC-97-179 12
peritos de la parte demandante representaría una violación a los citados
estatutos. En su consecuencia, confirmaríamos la sentencia recurrida y
decretaríamos la descalificación del referido facultativo médico como
testigo pericial. Por no ser ese el resultado de la Opinión emitida hoy
por este Tribunal, disentimos.
El recurso instado en el caso de epígrafe interesa la revisión y
revocación de una sentencia emitida el 26 de febrero de 19974 por el
Tribunal de Circuito de Apelaciones mediante la cual dicho foro
confirmó una Resolución emitida por el Tribunal de Primera Instancia,
Sala Superior de Mayagüez, el 26 de agosto de 1996.5 La Resolución
confirmada por el Tribunal de Circuito de Apelaciones declaró ha lugar
una moción sobre impugnación de perito médico promovida por el
codemandado, Estado Libre Asociado de Puerto Rico (E.L.A.), y predicada
en el artículo 3.4 de la Ley de Etica Gubernamental, supra, según
enmendada por la Ley Núm. 150 de 22 de diciembre de 1994, 3 L.P.R.A.
sec. 1824. Prohibió así la participación del Dr. Héctor L. Cintrón
Príncipe, a quien
4 Notificada el 12 de marzo de 1997.
5 Notificada el 29 de agosto de 1996. CC-97-179 13
los demandantes pretendían utilizar como perito médico en el caso por
ellos instado contra el Estado y otros demandados. Al así dictaminar,
el foro recurrido desmereció la contención de los aquí recurrentes,
quienes postularon en oposición que, habiéndose aprobado la enmienda
introducida por la Ley Núm. 150 de 1994, supra, con posterioridad a
haberse concertado el contrato sobre peritaje médico6, la aplicación del
Art. 3.4 (d) de la Ley de Etica Gubernamental, supra, a los hechos del
caso violentaba lo dispuesto en el Art. II, Sec. 7 de la Constitución
del Estado Libre Asociado de Puerto Rico.7
Inconformes, los recurrentes acuden ante nos imputando la comisión
del siguiente error:
“Erró el Honorable Tribunal del [sic] Circuito de Apelaciones al confirmar la Resolución del Tribunal de Instancia en la aplicación retroactiva de la Ley 150, supra, la cual enmendaba el Art. 3.4 de la Ley de Etica Gubernamental y determinar que no viola derechos constitu-cionales al amparo del Art. 11, Sec. 7 de la Constitución del Estado Libre Asociado de Puerto Rico.”
III
Con el propósito de promover y preservar la integridad de los
funcionarios e instituciones del Estado y a los fines de restaurar la
confianza del pueblo en su gobierno y sus servidores públicos, el 24
de julio de 1985 la
6 El cual fue celebrado el 15 de julio de 1994. 7 1 L.P.R.A. Art. II sec. 7. CC-97-179 14
Legislatura aprobó la Ley de Etica Gubernamental del Estado Libre
Asociado de Puerto Rico, supra.
La Exposición de Motivos de dicha Ley, Leyes de Puerto Rico, 1985,
págs. 708 y 709, dispone:
"Nuestro pueblo creció históricamente con una ejemplar tradición cultural y una moralidad de corrección y de excelencia. Como pueblo, como personas y, aún más, como funcionarios públicos, no podemos alejarnos de esa orientación.
El Estado Libre Asociado de Puerto Rico, como cuerpo político, está comprometido con una responsabilidad moral y con una responsabilidad ética en el sentido de obrar de acuerdo a unas normas y principios que rigen la conducta del buen vivir de su gente. Esa responsabilidad ética obliga a un continuo examen del comportamiento social y público de sus ciudadanos.
En todo momento, tiene el Estado que garantizar el respeto al derecho y la obediencia a la ley. Esta misión le es fundamental especialmente cuando se trata de la conducta de aquellos funcionarios públicos que lo representan como servidores.
Hay ocasiones en que, por desventura, surgen unas acciones improcedentes por parte de algunos funcionarios que, al incurrir en claras faltas a las normas de ética, ponen en riesgo la estabilidad del soporte moral del Estado. Es intolerable que existan funcionarios públicos en representación de la administración del Gobierno que puedan lucrarse del patrimonio del pueblo. Los conflictos de intereses, especialmente financieros, en abierta violación a las leyes, son también intolerables.
Para restaurar la confianza del pueblo en su Gobierno y en sus funcionarios públicos, cuando muchos de ellos han rebasado el nivel de lo tolerable, es preciso adoptar nuevas medidas legislativas que sean eficaces para prevenir y para penalizar el comportamiento delictivo de aquellos funcionarios que, en el desempeño de sus labores gubernamentales, vulneren los principios básicos de una ética de excelencia.
En vista de estas consideraciones, entendemos que la aprobación de un Código de Etica para los funcionarios y empleados de la Rama Ejecutiva y la creación en esta Ley de la Oficina de Etica Gubernamental es una medida cuya aprobación es de trascendental importancia."
Como parte del andamiaje gubernamental para adelantar directamente
tan importantes y laudables intereses públicos, la Ley Núm. 12, supra,
estableció, entre otros, un Código de Etica dirigido a reglamentar la
conducta de los funcionarios y empleados de la Rama Ejecutiva del Estado
Libre Asociado, incluyendo sus corporaciones públicas y las agencias CC-97-179 15
que estén bajo el control de dicha Rama, sus municipios, corporaciones y
consorcios municipales. 3 L.P.R.A. sec. 1821.
Se creó, además, la Oficina de Etica Gubernamental, la cual tiene a
su cargo la responsabilidad de velar, incentivar y promover que se
cumplan estrictamente las disposiciones aprobadas. 3 L.P.R.A. sec. 1811.
Esta Oficina es dirigida por un Director Ejecutivo8, quien al amparo del
artículo 2.4 de la Ley, 3 L.P.R.A. sec. 1814, tiene las siguientes
facultades y deberes indispensables para llevar a cabo la encomienda de
dicha entidad gubernamental:
"[...]
(a) Promover y formular políticas y programas de conducta ética y moral para los servidores públicos dirigidos a la consecución de los siguientes objetivos:
(1) El establecimiento de criterios de excelencia, integridad personal, hones- tidad, responsabilidad y veracidad, en las gestiones públicas para inspirar, fomentar y restituir la confianza de los ciudadanos en las instituciones gubernamentales.
(2) El compromiso por parte de todos los servidores públicos de que sus intereses personales no sustituirán los intereses públicos [...]
(b) Interpretar, aplicar y hacer cumplir las disposiciones de este capítulo y las reglas y reglamentos que establecen determinadas prohibiciones respecto a la conducta de ciertos funcionarios y empleados públicos o que rigen las cuestiones de ética, de conflicto de intereses y de radicación de informes financieros. [...]
(h) Promulgar los reglamentos que sean necesarios y convenientes para cumplir con los propósitos de esta medida, [...]." (Enfasis suplido)
De la disposición antes transcrita se puede colegir claramente que
la Asamblea Legislativa delegó a la Oficina de Etica Gubernamental, a
través de su Director, amplias facultades para la formulación dinámica de
8 3 L.P.R.A. sec. 1812. CC-97-179 16
reglas que aseguren la consecución de los fines que persigue la
legislación en controversia. Delegación que resulta adecuada, en vista
de que la propia Ley, aunque no establece normas detalladas y minuciosas,
dispone pautas suficientes que sirven de guía, dirigiendo y limitando el
uso del poder conferido.9
Fue precisamente dentro del ámbito de tales poderes y facultades,
que el 23 de noviembre de 1992 quedó promulgado el Reglamento de Etica
Gubernamental, supra. Reglamento cuyo propósito se describe expresamente
en su artículo 2 de la siguiente manera:
"Es esencial que los funcionarios y empleados del servicio público mantengan principios del más alto grado de honestidad, integridad, imparcialidad y conducta para garantizar el debido funcionamiento de las instituciones gubernamentales y conservar la confianza de los ciudadanos en su gobierno. Evitar una conducta impropia y conflictos de intereses por parte de los servidores públicos es indispensable para mantener estos principios. Por consiguiente, este Reglamento tiene el propósito de establecer normas de conducta ética aplicables a todos los funcionarios y empleados de la Rama Ejecutiva del Gobierno del Estado Libre Asociado de Puerto Rico, incluyendo las corporaciones públicas, los municipios y las agencias bajo la jurisdicción de dicha Rama y establecer, además, ciertas normas para las actuaciones de los ex-servidores públicos de las tres ramas del Gobierno." (Enfasis suplido).
Ahora bien, cumpliendo con el propósito señalado, el cual
indubitadamente resulta acorde con el principio cardinal de la Ley Núm.
12, supra, el artículo 1310 del Reglamento de Etica Gubernamental
proscribe expresamente ciertas "actividades incompatibles con el empleo"
de los servidores públicos. En lo que respecta a los casos que nos
ocupan, dicho artículo, en su inciso (c), coloca dentro de su prohibición
directa las siguientes actividades:
"(c) Ningún funcionario o empleado público aceptará otro empleo, ni se dedicará a cualquier actividad comercial, profesional o de otra naturaleza, en las siguientes circunstancias:
1) Cuando esté o parezca estar en conflicto sustancial con los intereses de la agencia ejecutiva para la cual trabaja o con los intereses del Gobierno.
9 Cf., López v. Junta, 80 D.P.R. 646, 661 (1958). 10 3 R.P.R. sec. 44.11 (1996). CC-97-179 17
2) Cuando interfiera o razonablemente se pueda esperar que influya en el desempeño de sus funciones oficiales.
3) Cuando le impida prestar una jornada completa de trabajo a la agencia.
4) Cuando traiga descrédito a la agencia o al Gobierno." (Enfasis suplido).
Como podrá observarse, con el precepto invocado se pretende evitar
incluso la apariencia o sospecha de conducta impropia y situaciones
conflictivas. Tal pretensión resulta lógica y completamente válida, si
se desea fomentar y preservar la clara y contundente política pública del
Estado de restablecer la confianza de nuestra ciudadanía en los
funcionarios o empleados públicos, y el servicio gubernamental.
Sobre el particular, debemos señalar que aún la apariencia de
conducta impropia o conflicto de intereses puede tener un efecto tan
dañino sobre la imagen, confianza y respeto del público por su gobierno,
como la verdadera impropiedad ética. Así lo confirman las siguientes
expresiones:
"`[T]here is a tendency to think of appearances as merely prudential, as a tool of public relations, rather than as having any ethical significance themselves.' [nota al calce omitida] This tendency may obscure the significance of appearances in the public realm. `[I]n the more impersonal world of politics, reality and appearance blend together so that we cannot often tell the difference.' [nota al calce omitida] That is, the public can judge the effectiveness of government only by reference to what it sees. It often has no way to look beyond the appearance to judge the reality. For this reason, the appearance of loyal, conflict-free government is important. [nota al calce omitida]" Beth Nolan, Public Interest, Private Income: Conflicts and Control Limits on the Outside Income of Goverment Officials, 87 Nw. U.L. Rev. 57, 77- 78 (1992).
IV
Procede determinar si lo antes expuesto justifica la descalificación
del perito anunciado por los demandantes-recurrentes en el caso ante
nuestra consideración.
El Dr. Cintrón Príncipe, como servidor público, ocupa una posición
que le hace merecedor de la confianza pública. Ello conlleva el
cumplimiento de toda política pública gubernamental, y el desempeño de su CC-97-179 18
trabajo con la mayor lealtad y de manera tal que su conducta no se preste
a malas interpretaciones que pudieran crear serias dudas en cuanto a la
gestión pública. No sólo deben ser éticas sus actuaciones, sino que
también tienen la gran responsabilidad de lucir como tal ante nuestra
sociedad.
De permitirse a este médico actuar como perito de la parte
demandante, estaría asesorando a personas privadas con intereses
litigiosos contrarios al Estado o sus dependencias. Situación en la que,
por un lado rinde servicios remunerados al Estado a través de una de sus
instrumentalidades, y por otro, pretende fortalecer con su peritaje,
cobrando honorarios para su beneficio personal, la reclamación en contra
del propio Estado. No podemos permitir tales circunstancias, ya que
obviamente ello propiciaría, cuando menos, el que se proyecte ante el
pueblo la imagen de una situación conflictiva, menoscabando el apremiante
propósito legislativo de la Ley de Etica Gubernamental. Es inconcebible
que la mayoría de este Tribunal no lo entienda así.
V
Debemos precisar el alcance del Artículo 3.4 (c) de la Ley de Etica
Gubernamental, supra, a los fines de determinar si el mismo incluye
dentro de su prohibición la impugnada ejecutoria del Dr. Cintrón Príncipe
como perito en el presente caso.
Con la aprobación de la Ley Núm. 12, supra, en lo pertinente, la
Legislatura dispuso dentro de las prohibiciones éticas dirigidas a los
servidores públicos, ciertas actividades relacionadas con la
representación de intereses privados conflictivos con sus funciones
oficiales. A tales efectos, el artículo 3.4 (c) dispuso expresamente que
"[n]ingún funcionario o empleado público [podría] representar o de
cualquier otra manera asesorar, directa o indirectamente, a persona
privada alguna ante cualquier agencia ejecutiva a cambio de compensación
o beneficio económico, en casos o asuntos relacionados con el Gobierno de
Puerto Rico ni en casos o asuntos que envuelvan conflictos de intereses o CC-97-179 19
de política pública entre el Gobierno y los intereses de dicha persona
privada.”
Como podrá notarse, originalmente el texto del artículo aludido
contemplaba dentro de su prohibición únicamente el asesoramiento o
representación de personas privadas por parte de los servidores públicos
ante agencias ejecutivas, mas no así el asesoramiento o representación
ante los tribunales de justicia. No obstante, con la aprobación de las
enmiendas contenidas en la Ley Núm. 150, supra, legislación que tuvo el
propósito de ampliar el alcance de las prohibiciones contenidas en el
Código de Etica, el Legislador hizo extensiva tal prohibición a casos
ante los tribunales. De esta manera se concretó la intención legislativa
de promover aún más la integridad de los funcionarios y empleados
públicos.
Específicamente, con la aprobación de dicha enmienda el artículo 3.4
(c), supra, dispone de la siguiente manera:
"(c) Ningún funcionario o empleado público podrá representar o de cualquier otra manera asesorar, directa o indirectamente, a persona privada alguna ante cualquier agencia ejecutiva, tribunal u otra dependencia gubernamental, en casos y asuntos relacionados con el Gobierno de Puerto Rico, ni en casos y asuntos que envuelvan conflictos de intereses o política pública entre el Gobierno y los intereses de dicha persona privada."
Señala la mayoría que la disposición vigente está sujeta a varias
condiciones para que entre en vigor la prohibición que establece.
Confunde el significado de las palabras casos y asuntos como si sus
significados fueran idénticos. Al así hacerlo, concluye que la
prohibición del Art. 3.4 (c) sólo entra en vigor cuando el empleado
gubernamental haya participado anteriormente en el asunto en cuestión de
manera personal y sustancial, requisito que sólo rige a la palabra
asuntos.
Con la aprobación de la referida enmienda al Art. 3.4(c) se
clarificó el alcance de los conceptos "casos" y "asuntos", sustituyendo
la conjunción "o" que seguía a la palabra "casos" por la conjunción "y". CC-97-179 20
Ahora bien, el inciso (e) del artículo 3.4, supra, define expresamente el
concepto "asunto" disponiendo:
"(e) Para los fines de esta sección y de la sec. 1828 de este título el término `asunto' significa aquellos en que el funcionario o empleado haya participado personal y sustancialmente y que ocurrieron mediante decisión, aprobación o desaprobación, recomendación o consejo, o investigación particular que involucre partes específicas. No incluye la intervención o participación del funcionario o empleado en la promulgación de normas o reglamentos de aplicación general o de directrices e instrucciones abstractas que no aludan a situaciones particulares o casos específicos." (Enfasis suplido)
Al amparo de tal definición pretende sostener su decisión la
mayoría. A esos efectos concluye que la palabra "casos" está comprendida
dentro del significado del término "asunto". Planteamiento que la lleva
a concluir que no habiendo participado personalmente en los hechos del
caso, y en vista de que dentro de las funciones del Dr. Cintrón Príncipe
no se encuentra la intervención en la promulgación de la política pública
establecida por el Departamento de Salud o sus instituciones, no le son
de aplicación las disposiciones contenidas en el aludido artículo 3.4
(c). El procurar la protección de los intereses públicos tras la Ley de
Etica Gubernamental nos impide avalar tal interpretación.
Sobre el particular, la Comisión de Etica Gubernamental, al analizar
las enmiendas contenidas en la Ley Núm. 150, supra, sostuvo lo siguiente
en su Informe de 23 de junio de 1993 presentado al Senado:
"También se enmienda el Inciso (c) para sustituir la "o" que le sigue la palabra casos por una "y". Actualmente [lógicamente al momento de rendir el Informe; es decir, antes de la aprobación de la enmienda] se puede interpretar que las palabras casos y asuntos tienen el mismo significado. La palabra asuntos está definida en el propio Artículo 3.4 y comprende aquellos en que el funcionario o empleado público haya participado personal y sustancialmente, pero excluyendo la intervención en la promulgación de normas o reglamentos de aplicación general [...]" (Enfasis suplido).
La lectura de las expresiones vertidas, a todas luces indica que la
intención legislativa al aprobar la enmienda aludida fue dejar claramente
establecido que los términos "casos" y "asuntos" no pueden considerarse CC-97-179 21
sinónimos. Se puede colegir claramente que la palabra "asunto" está
definida en el propio Artículo 3.4, mas no así el término "casos".
Interpretar lo contrario tornaría la enmienda aprobada en una actuación
completamente fútil, yendo así en contra de la clara intención
legislativa. Más aún, le asiste la razón a la parte recurrida al
sostener que si la postura de los recurridos fuese la correcta, hubiese
resultado sencillo al legislador el disponer ambos conceptos dentro de la
definición contenida en el inciso (e) del artículo 3.4, supra.
A la luz de lo antes expuesto, resulta ineludible concluir, y así lo
interpretamos, que lo que gramaticalmente quiso decir la Legislatura al
disponer "casos y asuntos" fue incluir dentro de la prohibición del
artículo 3.4 (c), supra, tanto el concepto "asunto" según definido por la
propia Ley, como el concepto "casos" en su acepción general de aquellas
controversias relacionadas con el Gobierno o que envuelvan conflictos de
intereses o política pública entre el Gobierno y los intereses de dicha
persona privada, sometidas ante un tribunal, agencia ejecutiva, u otra
dependencia gubernamental, independientemente de que el servidor público
haya estado previamente involucrado o no con la controversia.
Tal interpretación es la única que logra un resultado que representa
plenamente el propósito tras la aprobación de la Ley de Etica
Gubernamental. Como señaláramos antes, en casos como los de autos estos
servidores públicos estarían asesorando a personas privadas con intereses
litigiosos contrarios al Estado o sus dependencias. Lo cual, a fin de
cuentas, presentaría un conflicto de intereses o política pública entre
el Gobierno y los intereses de dicha persona privada, independientemente
de que el servidor público haya tenido contacto previo con los hechos del
caso.
Visto que las palabras “casos” y “asuntos” tienen significados
distintos, es improcedente concluir, como lo hace la mayoría, que el
significado de la palabra casos se encuentra limitado por la definición
provista en la Ley de la palabra “asuntos”. Por tanto, la prohibición CC-97-179 22
contenida en el Art. 3.4 (c) no se encuentra sujeta a la condición de que
el empleado gubernamental haya participado anteriormente en el asunto
sobre el cual habría de testificar en contra del Estado.
Igualmente errónea es la Opinión Mayoritaria al concluir que la
prohibición se extiende únicamente a horas laborables. Aplica al caso de
autos los requisitos que el legislador estableció para la aplicación del
Artículo 3.4 (d) de la Ley de Etica Gubernamental, 3 L.P.R.A. 1824 (d).
Dicho Artículo dispone que:
“(d) Ningún funcionario o empleado público a jornada completa podrá, durante horas laborables, representar, asesorar o servir como perito a personas o entidades privadas en litigios, vistas, audiencias públicas o cualquier asunto ante tribunales de justicia, organismos cuasi judiciales y agencias adminis-trativas.”11
Según se desprende de la citada disposición, es evidente que la
prohibición en ella contenida es de aplicación en casos en que algún
funcionario o empleado
público a jornada completa desea representar, asesorar o servir como
perito a personas privadas en casos y asuntos que no sean en contra de su
patrono, el E.L.A.
Un examen del historial legislativo de esta medida revela que la
única intención del legislador al aprobarla fue erradicar la práctica que
tenían algunos servidores públicos de utilizar las horas laborables para
desempeñarse como peritos o asesorar o representar a personas privadas
ante los foros administrativos y judiciales cargándolas a su licencia de
vacaciones.
En síntesis, sostenemos, contrario a la mayoría, que el referido
artículo 3.4 (c) debe ser interpretado a los fines de disponer que ningún
funcionario o empleado público podrá representar o de cualquier otra
manera asesorar, directa o indirectamente, a persona privada alguna ante
11 Obsérvese que el legislador aquí nuevamente distingue entre “casos” y “asuntos”. Así, al mismo tiempo que hace claro que la prohibición de servir como perito es absoluta y terminante, reitera que la misma se extiende a “casos”, “litigios, vistas o audiencias públicas”, y a “asuntos”, presentados ante los foros administrativos, cuasi judiciales y judiciales. CC-97-179 23
cualquier agencia ejecutiva, tribunal u otra dependencia gubernamental:
(a) en aquellos "asuntos" particulares, según definidos por el propio
artículo 3.4 (e), relacionados con el Gobierno de Puerto Rico o que
envuelvan conflictos de intereses o política pública entre el Gobierno y
los intereses de dicha persona privada; ni (b) en aquellos "casos", en su
acepción general, relacionados con el Gobierno de Puerto Rico o que
envuelvan conflictos de intereses o política pública entre el Gobierno y
los intereses de dicha persona privada, independientemente de que el
servidor público haya estado involucrado previamente con la controversia
envuelta en el caso.
VI
La recurrente argumenta que el decretar la descalificación de su
testigo pericial al amparo del artículo en controversia, tendría el
efecto de violar la garantía constitucional contra el menoscabo de las
obligaciones contractuales. Art. II, Sec. 7 de la Constitución del
Estado Libre Asociado de Puerto Rico12. La falla de dicho argumento
consiste en que el mismo no toma en consideración que en el caso de autos
las relaciones contractuales entre las partes comenzaron con
posterioridad a la vigencia del Reglamento de Etica Gubernamental, el
cual según sostuvimos antes, en su artículo 13 (c) (1) proscribe los
servicios que éstos pretenden prestar.
De otra parte, hemos resuelto que "[...] por razones superiores de
orden público, [la protección contra el menoscabo de las obligaciones
contractuales] puede quedar subordinada al poder de reglamentación.
[...] Al considerar la validez de estatutos bajo la cláusula de
menoscabo el criterio aplicable es el de razonabilidad [...], y la
razonabilidad del estatuto se determina tomando en consideración
principalmente la sustancialidad del interés público promovido por el
mismo y la dimensión del menoscabo ocasionado por su aplicación
12 Dicha Sección dispone:
"No se aprobarán leyes que menoscaben las obligaciones contractuales." CC-97-179 24
retroactiva. [citas omitidas] Warner Lambert Co. v. Tribunal Superior,
101 D.P.R. 378, 395-396 (1973).13
Aduce la recurrente que la reglamentación aludida no cumple con el
escrutinio de racionalidad. No le asiste la razón. La reglamentación en
controversia en el caso de autos resulta claramente válida bajo el
referido escrutinio de racionalidad. Como hemos señalado, tal
reglamentación, aprobada dentro de los amplios poderes delegados,
pretende evitar la existencia o apariencia de conflicto con los intereses
de la dependencia gubernamental para la cual labora el servidor público,
o con los intereses del gobierno.
Ello, a su vez y por las razones esbozadas anteriormente, tiene el
efecto de salvaguardar y fomentar el propósito completamente legítimo y
razonable de promover y preservar la integridad de los servidores e
instituciones del Estado, y la confianza del pueblo en su gobierno. En
consecuencia, existe un nexo racional entre la reglamentación aludida y
los propósitos que se pretenden lograr. Véanse, San Miguel Lorenzana v.
E.L.A., 134 D.P.R. ____ (1993), Op. de 1ro de noviembre de 1993, 93
J.T.S. 135; M & B.S., Inc. v. Dept. de Agricultura, 118 D.P.R. 319
(1987); Vélez v. Srio. de Justicia, 115 D.P.R. 533 (1984); Marina Ind.,
Inc. v. Brown Boveri Corp., 114 D.P.R. 64 (1983); Cleburne v. Cleburne
Living Center, 473 U.S. 432, 87 L. Ed. 2d 313 (1985); Schweiker v.
Wilson, 450 U.S. 221, 67 L. Ed. 2d 186 (1981); Minnesota v. Clover Leaf
Creamy Co., 449 U.S. 456, 66 L. Ed. 2d 659 (1981); San Antonio School
District v. Rodríguez, 411 U.S. 1, 36 L. Ed. 2d 16 (1973); y Dandridge v.
Williams, 397 U.S. 471, 25 L. Ed. 2d 491 (1970).
VII
Por todos los fundamentos expuestos anteriormente, ordenaríamos la
descalificación del perito anunciado por la parte demandante en el caso
de epígrafe, evitando de esta manera que su participación como tal pueda
provocar, o parecer que provoca, un conflicto con los intereses del
13 Véase además, Bayrón Toro v. Serra, 119 D.P.R. 605 (1987) y casos allí citados. CC-97-179 25
Estado o de la dependencia gubernamental en la cual se desempeña como
servidor público. Al así concluir, evitaríamos que incurra en violación
a las disposiciones del artículo 13 (c) (1) del Reglamento de Etica
Gubernamental o a las disposiciones del artículo 3.4 (c) de la Ley de
Etica Gubernamental, supra.
Por consiguiente, confirmaríamos la resolución recurrida y
ordenaríamos la descalificación del doctor Héctor Cintrón Príncipe como
perito de la parte demandante-recurrente. Por no hacerlo así este
Tribunal, ello en perjuicio de los mejores intereses públicos,
disentimos.
BALTASAR CORRADA DEL RIO Juez Asociado